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que dans ces questions de budgets on ne peut trouver de solution satisfaisante en dehors de la bonne foi des deux parties, c est-à-dire du gouvernement et des Chambres.
Les dispositions de la seconde République confirment et précisent la législation du règne de Louis-Philippe.
Le principe de la permanence du Corps législatif exigeait des modifications aux règles antérieures relativement aux crédits supplémentaires. D'après la loi du 15 mai 1850 aucune dépense ne put être ordonnée ou liquidée sans qu'un crédit préalable eût été ouvert par une loi. Toute dépense non créditée ou portion de dépenses dépassant le crédit devait être laissée à la charge personnelle du ministre. Toutefois, pendant les prorogations de l'Assemblée, des crédits soit extraordinaires, soit supplémentaires, pouvaient être ouverts par arrêté du président de la République, après délibération du conseil des ministres et avec le contre-seing du ministre des finances. Ces arrêtés devaient être insérés au Bulletin des lois et régularisés dans la forme suivante. S'il s'agissait de crédits extraordinaires, les arrêtés devaient être soumis, sous forme de projets de loi spéciaux, à l'approbation de l'Assemblée, dans les dix jours qui suivaient l'expiration de la prorogation ; s'il s'agissait de crédits supplémentaires, les crédits ouverts par arrêtés devaient être soumis à l'approbation législative dans un seul projet de loi, présenté au mois de décembre au plus tard, avec indication précise des voies et moyens. Ne pouvaient donner ouverture à ces crédits, en cas d'insuffisance d'allocations dûment justifiée, que les services dénommés par la loi de 1834 (1) services votés et dont la nomenclature est jointe chaque année au budget des dépenses. La même loi de 1850 déterminait les circonstances dans lesquelles pouvaient avoir lieu les demandes de crédits extraordinaires : elles ne devaient s'appliquer qu'à des dépenses urgentes et n'ayant pas été prévues ni réglées dans le budget de l'exercice, et elles devaient faire l'objet de lois présentées par le ministre des finances avec indication des voies et moyens.
Qui ne croirait qu'avec ces précautions on arrivât à arrêter ce fléau des crédits extrabudgétaires ? mais les mœurs sont toujours plus fortes que les lois : les fâcheuses habitudes administratives prévalent sur les règlements : pour prévenir la prodigahté, tous les organismes constitutionnels sont insuffisants quand le pouvoir exécutif et les Chambres n'ont pas le dessein arrêté de résister à toutes les fantaisies^ et quand ce ferme propos n'est pas en outre fortifié par la tradition. Pour l'exercice 1850, dès le mois de février, les crédits supplémen-
(1) Voii* plus haut, pages 9ô et 96.
laires montaient déjà à 53 millions de francs. Il n'en fut guère autrement en 1851.
Il était écrit que la législation sur les crédits extrabudgétaires serait sans cesse remaniée sans qu'elle pût jamais atteindre à un degré suffisant d'efficacité pratique. Juste un an après la loi du 15 mai 18cO, le 16 mai 1831 , furent votées à ce sujet de nouvelles dispositions, plus impératives et plus restrictives en principe que les précédentes, aussi vaines en fait. L'article 1" de cette loi supprimait les crédits complémentaires, « véritable déviation des principes de la comptabilité » ; il décidait qu'on ne pourrait plus déroger aux prévisions normales du budget des dépenses que par des lois portant ouverture de crédits supplémentaires ou extraordinaires. Tout projet de loi portant demande de crédits de cette nature, imputables sur un ou plusieurs exercices, dut être contre-signe par le ministre compétent et par le ministre des finances. Le projet dut comprendre l'ensemble de la dépense, soit qu'elle s'appliquât à un ou plusieurs ministères, soit qu'elle portât sur un ou plusieurs exercices. Il dut contenir l'indication des voies et moyens affectés au payement. S'il ne pouvait y être pourvu sur les ressources de l'exercice, le projet mentionnait que le crédit était mis au compte de la dette flottante. Le ministre des financf s devait réunir en un seul projet de loi toutes les demandes de crédits supplémentaires ou extraordinaires, dont le besoin s'était fait sentir dans les divers services pendant l'intervalle d'un mois au moins. La présentation en était faite comme annexe du budget. Il n'était procédé par projets de loi spéciaux que dans les cas d'urgence. Ces dispositions étaient fort raisonnables, surtout les dernières : elles étaient parfaitement justifiées par l'exposé des motifs : « L'éparpillement des « nombreuses demandes de crédits, était-il dit dans ce document, qui « se renouvellent dans tout le cours d'un exercice, a pour résultat « d'amoindrir l'attention qu'il conviendrait d'y apporter. Si ces « demandes, au contraire, sont à des intervalles assez éloignés réu- « nies en un seul projet de loi, elles se produiront, en quelque « sorte, sous la forme d'un supplément de budget, dont le gouver- « nement et l'assemblée apprécieront plus sûrement les consé- « quences. » Ce remède était encore bien anodin : les assemblées comme le public ne retiennent que les chiffres du budget primitif, elles ne sont que médiocrement frappées de ces crédits extrabudgétaires qui se présentent presque subrepticement, quelquefois avant, le plus souvent pendant l'exercice, quelquefois môme après le 31 décembre de l'exercice auquel ils s'appliquent (1). L'expérience a
(1) M. Léon Say, dans une allocution faite à la commissicn du budget de 1877, disait au mois d'octobre 1876 qu'une partie de l'excédent des recettes de 1876 pour-
démontré combien toutes les règles, si ingénieusement imaginées pour arrêter les crédits supplémentaires, étaient faussées ou éludées dans la pratique.
Par suite de ce développement des crédits supplémentaires, un certain nombre d'esprits en étaient arrivés avant l'Empire à regarder comme préjudiciable la stricte spécialité de la dotation allouée à chaque chapitre du budget, et désiraient le retour de la faculté de virement. M. de Luçay dans ses intéressantes études budgétaires, publiées par \q Journal des Économistes en d862, donne la preuve que ces regrets étaient fréquents.
Le rapport sur le sénatus consulte de 1861 pouvait dire en expiimantune opinion à peu près générale, quoique fausse, que «les cré- « dits supplémentaires tant critiqués sous la monarchie de Juillet « n'étaient pourtant que le correctif indispensable de la spécialité « (des chapitres) poussée à l'excès : ils ctaient decenus une sorte de a droit commun très commode dont les mùnstres usaient avec d'au tant plus « de hardiesse^ disait M. Dupin, qu'on avait cessé de considérer celle « manœuvre comme un abus. » La suppression du système de la spécialité budgétaire est-elle propre à prévenir l'abus des crédits supplémentaires ? Le régime impéiial va nous l'apprendre.
Sous le second Empire, le vote du budget n'eut plus lieu que par ministères : la répartition entre les chapitres se faisait par décret : ce décret était généralement conforme à la nomenclature des chapitres présentée au Corps législatif; postérieurement à ce décret de répartition générale, les virements d'un chapitré à l'autre étaient possibles, moyennant qu'ils fussent autorisés par décrets rendus en conseil d'État. On se flattait d'enfermer ainsi le budget dans des bornes infranchissables et d'éviter le retour des crédits supplémentaires : un rapport de M. Bineau, ministre des finances en 1853, était très explicite à ce sujet. 11 n'en fut rien. Le gouvernement pouvait toujours ouvrir des crédits extrabudgétaires dans l'intervalle des sessions. Les décrets sur les crédits extraordinaires devaient être soumis au Corps législatif dans les deux premiers mois de la session qui suivait l'ouverture des crédits ; ceux sur les crédits supplémentaires devaient être présentés à la Chambre dans les deux premiers mois de la session qui suivait la clôture de l'exercice. Des décrets de 1856 appliquèrent au régime existant, en leur faisant subir certaines modifications, les lois de 1817 et de 1850.
rait être absorbée par des crédits supplémentaires qui seraient ouverts pour cet exercice pendant Tannée 1877. En 1876, on avait ouvert des crédits supplémentaires pour l'année 1875. Si nous considérons le budget de l'année 1875, il est susceptible de crédits supplémentaires votés soit à la fin de 1874, soit dans le courant de 1876, soit même dans les premiers mois de 187G.
DE L'EXÉCUTION DU BUDGET. JOl
Ce système était insuffisant. De 1852 à 1861 les sommes dépensées en vertu de crédits extrabudgétaires s'élevèrent, déduction faite des annulations de crédits par lesquelles on avait promis de les compenser, à deux milliards huit cent cinquante et un millions, soit trois cent seize millions par an. Il est vrai que les guerres furent la principale cause de cet écart entre les prévisions et les faits ; mais, même en temps de paix, ces crédits extrabudgétaires étaient fréquents et considérables. D'après le fameux rapport que fit M. Fould en 1861, les crédits supplémentaires ou extraordinaires avaient été de 83 millions pour l'année 1859, de 115 en 1860, de 200 en 1861.
Pour remédier à cette situation, M. Fould présentait tout un plan de réformes budgétaires. Il maintenait le système de virements et comptait même sur l'usage prudent qu'on en ferait pour éviter le d*ébordement des crédits supplémentaires. Le sénatus-consulte du 31 décembre 1861 porte que le budget serait à l'avenir présenté au Corps législatif avec ses divisions en sections, chapitres et articles, que le budget de chaque ministère serait voté par sections, conformément à une nomenclature annexée au sénatus-consulte, que la répartition par chapitres des crédits accordés pour chaque section serait réglée par décret impérial rendu en conseil d'État; que des décrets spéciaux rendus dans la même forme pourraient autoriser des virements d'un chapitre à un autre dans le budget de chaque département ministériel; qu'il ne pourrait être accordé de crédits supplémentaires ou de crédits extraordinaires qu'en vertu d'une loi. C'était à peu près le retour à la législation de la Restauration, moins l'inflexible rigueur des ministres des finances d'avant 1830. La réforme n'eut pas les bons effets qu'on en attendait: la faculté de virement eut pour conséquence naturelle l'accroissement de la dotation de la plupart des chapiti*es, et les crédits supplémentaires ne disparurent pas complètement.
Depuis 1870 on a fait plusieurs lois relatives aux crédits supplémentaires et extraordinaires, celles du 16 septembre 1871, de février 1878 et de décembre 1879. La première replaçait la France à peu près sous la législation du régime de Louis-Philippe et de la révolution de 1848. La seconde introduisit quelques modifications destinées à restreindre la faculté laissée au pouvoir exécutif. Cette seconde loi fut votée à la suite d'un incident qui s'était produit après le coup d'autorité du 16 mai et la dissolution de la Chambre des députés. Pendant la période de dissolution, se fondant sur les articles 31 et 32 de la loi du 16 septembre 1871, le gouvernement avait ouvert par décret, sur la proposition de tous les ministres, un crédit extraordinaire au budget de 1877 ; ce décret était contre-signe par le ministre des finances d'alors, et il avait été rendu en conseil d'Etat; une dispo-
sition spéciale portait que ledit décret serait soumis à la sanction des pouvoirs législatifs dans la première quinzaine de la prochaine réunion des Chambres. Toutes ces formalités étaient régulières : on allégua néanmoins, non sans raison, que le décret lui-même n'était pas strictement conforme à la lettre de la loi. La loi de 1871 n'autorisait l'ouverture de crédits extraordinaires ou supplémentaires, dans les formes ci-dessus indiquées, que pendant la prorogation de l'Assemblée nationale. Or, le décret dont il s'agissait avait été rendu pendant la période de dissolution et non de prorogation. On soutint qu'il n'y avait aucune analogie entre la prorogation et la dissolution, et que rien dans les lois n'autorisait le gouvernement à ouvrir des crédits supplémentaires et extraordinaires pendant la dissolution des Chambres ; on disait que l'interdiction même de cette faculté serait pour le gouvernement un motif de ne pas prolonger outre mesure la période anormale qui suit une dissolution et qui précède les élections nouvelles. Très juste en soi, cet argument se trouvait cependant en présence d'un texte qui pouvait prêter à contestation. Aussi fit-on en février 1878 une loi plus précise sur les crédits supplémentaires et extraordinaires : en voici les dispositions :
« Il ne peut être accordé de crédits supplémentaires et extraordinaires qu'en vertu d'une loi. Les crédits supplémentaires sont ceux qui doivent pourvoir à l'insuffisance, dûment justifiée, d'un service porté au budget, et qui ont pour objet l'exécution d'un service déjà voté, sans modification dans la nature de ce service. Les crédits extraordinaires sont ceux qui sont commandés par des circonstances urgentes et imprévues et qui ont pour objet ou la création d'un service nouveau, ou l'extension d'un service inscrit dans la loi de finances, au delà des bornes déterminées par cette loi. Tout crédit extraordinaire forme un chapitre particulier du budget de l'exercice pour lequel il a été ouvert, à moins, en ce qui concerne les départements de la guerre et de la marine, que le service ne se rattache d'une manière indivisible à un chapitre déjà existant. Dans le cas de prorogation des Chambres, tel qu'il est défini dans le 1" paragraphe de l'article 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, des crédits supplémentaires et extraordinaires pourront être ouverts provisoirement par des décrets rendus en conseil d'Etat, après avoir été délibérés et approuvés en conseil des ministres. Ces décrets devront être soumis à la sanction des Chambres dans la première quinzaine de leur prochaine réunion. La faculté accordée par l'article précédent devra être inscrite chaque année dans la loi de finances. Pourront seuls donner lieu à ouverture de crédits supplémentaires les services votés, dont la nomenclature sera annexée chaque année à la
même loi. Les crédits extraordinaires qui ont pour objet la création d'un service nouveau ne pourront être ouverts par décrets. » D'après la loi de décembre 1879 les décrets rendus en conseil d'État « indiqueront les voies et moyens qui seront affectés aux crédits demandés. »
Les modifications consistent dans l'interdiction absolue d'ouvrir par décret des crédits extraordinaires en quelque cas que ce soit, et dans l'interdiction d'ouvrir des crédits supplémentaires en cas de dissolution. On dit que pour les crédits extraordinaires, c'est-à-dire pour les dépenses nouvelles, on peut toujours attendre, ce qui n'est pas complètement exact. Pour les crédits supplémentaires, l'interdiction d'en ouvrir en cas de dissolution est d'ordre politique.
Puissent ces règles être plus efficaces que les règles antérieures! mais il ne faut pas oublier que les Chambres sont tout aussi responsables que le gouvernement de l'affluence de ces crédits.
Si l'on veut voir ce que deviennent les budgets primitifs par le voto de tous ces crédits extraordinaires ou supplémentaires, il faut ouvrir le compte général de l'administration des finances pour 1869, pages 518 et ol9 ; voici la situation édifiante qu'on y relève année par année :
Budgets des dépenses de la France pendant la période de 1840 à 18G9.
