DÉFICITS BUDGÉTAIRES. I

francs.

francs.

ai.9C1.530

(1) Nuus devons dire que depuis quelques années cependant l'équilibre financier est plus souvent rompu qu'autrefois en Angleterre. Sur les dix derniers exercices

Depuis 1871 ou plutôt 1873, jusqu'à 1880, nos budgets se sont mieux comportés ; cependant l'amélioration est moindre en réalité qu'en apparence. L'exercice 1871 a présenté un prétendu excédent de 173 millions, qui vient de ce que Ton avait affecté h cet exercice des ressources extraordinaires, provenant d'emprunt, dans des proportions énormes. Les exercices 1872, 1873 et 1874 se sont soldés par des déficits qui ont monté respectivement à 81,917,000 fr., 44,932,000 fr. et 64,414,000 fr. L'exercice 1873 se soldeparunexcédent de 57,959,000 fr.; les excédents nominaux sont de 98 millions pour l'exercice 1876, 63,811,000 fr. pour 1877, 62,356,000 fr. pour 1878, 75 millions pour 1879, 134 millions pour 1880, et, d'après des chiffres très provisoires, 68 millions pour 1881 (1). L'exercice 1882 présenterait, au contraire, un déficit de 47 millions.

La plupart de ces excédents sont purement fictifs et tiennent à de mauvais procédés de comptabilité. En premier lieu, dans toute cette période, on a porté au budget extraordinaire une foule de dépenses qui avaient un caractère permanent; en second lieu, on a usé d'un expédient très critiquable. On portait parmi les recettes d'un exercice une partie des excédents appartenant à un exercice antérieur. Ainsi l'exercice 1875, ayant eu un excédent de 78 millions et demi, on a prélevé sur cette somme 20 millions et demi qu'on a classés parmi les recettes ordinaires de l'exercice 1879 ; l'exercice 1876 offrait un excédent de 98 millions, on a prélevé sur cette somme 38 millions que l'on a portés en recettes dans les budgets ordinaire de 1878, 1S79 et 1880. De même pour l'exercice 1877 : il avait un excédent de 63 millions et demi ; on en prend 59 m'illions et demi pour porter en recette à l'exercice 1881; l'exercice 1878 ayant eu un excédent de recettes de 62,336,000 fr., on lui prend la totalité de cette somme pour la porter en recettes aux exercices 1880 et 1881. Or, notez que cet exercice 1878, qui lègue ainsi une certaine somme aux exercices suivants, avait lui-même reçu une certaine somme des exercices précédents. Voici maintenant l'exercice 1879 qui, ayant reçu lui aussi un apport des exercices antérieurs, offre un prétendu excédent de 75 millions, sur lesquels on prend 55 millions et demi pour les transporter en recettes ordinaires aux exercices 1881 et 1882. On continue ce singulier procédé : l'exercice 1881, qui avait reçu 66 millions de recettes provenant des exercices 1876, 1877, 1878 et d'un prélèvement sur lu

(1S7G-77 à 1885-86) cinq je soldent en excédent et cinq en déficit, à savoir • 1877-78 déficit 2,640,000 liv. sterl. ou 66 millions de francs; 1878-79, déficit 2 291 000 liv' sterl., soit 57 millions de francs; 1879-80, déficit 2,840,000 liv. sterl. ou 7rmilIions de francs; 1884-85, déficit 1,059,773 liv. sterl. ou 26 millions de fr. ; 1885-86 déficit 2,642,543 liv. sterl. ou 66 millions de francs. (Note de la 4« édition.) (l) Nous empruntons ces renseignements à V Exposé des motifs du budget de 1883

compte de liquidation, offre un prétendu excédent, pour la moitié au moins fictif, de 134 millions de francs. L'exercice i882 bénéficie encore de 50 millions qui proviennent des exercices antérieurs, et on inscrit aussi au budget de 1883 une trentaine de millions ayant la même origine, rfé ce qui précède il résulte qu'un même excédent de recettes apparaît dans trois ou quatre budgets successifs, passant de l'un à l'autre, comptant pour quatre fois sa valeur, comme les soldats du cirque, qui, sortant d'un côté et rentrant de l'autre, semblent être trois ou quatre fois plus nombreux qu'ils ne le sont. A ne considérer que les trois exercices 1879, 1880 et 1881 , ils semblent présenter un excédent total de 277 millions de fr,, qui est la somme des trois nombres 75 millions, 134 millions et 68 millions, lesquels représentent chacun isolément les prétendus excédents de 1879, 1880 et 1881. Mais comme ces trois exercices ont reçu environ 266 millions des exercices antérieurs, il en résulte que cet excédent apparent de 277 millions de fr. est tout à fait fictif, à 10 millions de francs près.

Cette méthode d'établir les budgets complique les finances, les rend inextricables, induit le public en erreur et produit, en fin de compte, des déficits. Personne ne peut juger nettement une situation financière que l'on enchevêtre ainsi à plaisir. A ne considérer, par exemple, que le budget de 1881, on le dit, dans TExposé des motifs du budget de 1883, en excédent de 68 millions de fr.; en réalité, si l'on déduit les 80 millions que cet exercice a reçus des exercices antérieurs, ce prétendu excédent se change en un déficit de 12 millions (1).

On a essayé, dans la période de 1878 à 1883, de justifier ou tout au moins d'excuser ces reports d'un exercice à l'autre. On opérait certains dégrèvements, la réforme postale, la réduction des droits sur les sucres et sur les vins : l'effet, disait-on de ces mesures, devait être de diminuer temporairement le produit des impôts ainsi réduits, pour en augmenter plus tard le rendement. Afin de faire face à ces moins-values passagères, on affectait aux budgets ordinaires de 1879 et de 1880 la somme de 37 millions pour parer à la moins-value du rendement des taxes postales et télégraphiques, puis 21 millions au

(1) Le déficit officiel du budget de 1882 atteint 42 millions et demi seulement, mais comme cet exercice avait reçu 63 millions et demi de reports de recettes des exercices antérieurs, le déficit réel monte à 105 millions. Le déficit de l'exercice 1883 n'est évalué par l'administration qu'à 62 millions; mais cet exercice ayant bénéficié de 76 millions de report des budî^ets de la période prospère, le déficit réel atteint 138 millions : par la môme raison, le budget de 1884, au lieu d'un déficit officiel de 90 millions, présente un déficit réel de 165 millions; le budget de 1885, au lieu d'un déficit officiel provisoire de 18i) millions, semble, à cause des ressources extraordinaires dont il a bénéficié, se solder par un déficit réel de 282 millions. Ces ressources exceptionnelles étant épuisées, le budget de 1886 n'a plus profité que de 8 millions de recettes de cette nature, de sorte que son déficit réel se rapproche davantage de son déficit officiel. Celui-ci. évalué par l'administration [Exposé des motifs du budget de 1888) à 190 millions, doit dépasser 200 millions.

DE l'exécution du BUDGET. 109

budget de 1881 pour le dégrèvement sur les vins, et HO millions aux budgets de 1881 et de 1882 pour le dégrèvement des sucres. Les budgets ordinaires de 1883 et de 1884 ont aussi profité de ressources extraordinaires^ provenant des excédents ou des prétendus excédents des exercices précédents. C'est toujours le dégrèvement des'sucres opéré en 1880 et la nécessité de faire face à la diminution du produit de cet impôt qui ont servi de prétexte à cette affectation à un budget ordinaire de ressources qui ne sont pas propres à l'exercice. Cet(e excuse est sans valeur. Quand on fait un dégrèvement, on doit s'attendre à une moins-value ; il est excessivement rare (cela n'est arrivé que pour les taxes télégraphiques) qu'un dégrèvement amène une plus-value, même dans un laps de temps de cinq à six années. Il faut donc que les exercices où l'on effectue des dégrèvements soient dans une situation qui leur permette de se passer d'une partie du revenu des impôts dont jouissaient les exercices antérieurs. C'est sottise de vouloir se dissimuler cette vérité. Les finances doivent être rendues aussi claires et aussi simples que possible. Les reports de recettes d'un exercice à l'autre doivent être interdits; les reports dans les budgets extraordinaires ne sont pas moins dangereux (1).

D'où vient que les Anglais peuvent s'écarter fort peu de leurs budgets de prévision, tandis que nous nous abandonnons à ce flot de dépenses insidieuses et subreptices? Cela tient à trois causes : à la différence de métljiode pour le vote du budget, à la différence des lois sur les crédits tardifs, enfin aussi à la différence des mœurs et des idées générales dans les deux pays. En Angleterre, le budget primitif est voté beaucoup plus près de l'ouverture de l'exercice, de sorte qu'il est beaucoup plus exactement dressé et que les prévisions en sont plus étudiées et plus sérieuses; en second lieu, en Angleterre, la Couronne seule, c'est-à-dire les ministres ont le droit de proposer des crédits, les députés n'ont pas cette faculté, et cette privation n'est pas un mal; en troisième lieu, l'esprit public, qui est fait à la pratique des affaires, considère la rigueur budgétaire comme le premier bien : on préfère ajourner une dépense même utile que de rinscrire tardivement au budget ; il n'est guère, en efi*et, de dépense qui ne puisse attendre une année. De ces trois causes, il résulte qu'on n'ouvre des crédits supplémentaires que dans des cas rares, généralement pour les seuls ministères de la guerre et de la marine.

(1) Dans les années récentes on a faussé l'organisation du budget par un procédé différent, en faisant sortir des budgets ordinaires une foule de dépenses permanentes pour les porter à des comptes spéciaux, comme les comptes de la garantie d'intérêts aux chemins de fpr et les caisses des écoles, des lycées, des chemins vicinaux. (Note de la 4e édition).

En France, au contraire, le budget est préparé et voté beaucoup trop tôt, comme on l'a expliqué dans le précédent chapitre : il est fait quinze mois d'avance, et discuté dix mois d'avance, ce qui est absurde. L'écart entre les prévisions et les besoins réels a beaucoup plus de chances d'être considérable, Les crédits supplémentaires ou extraordinaires peuvent être votés sur l'initiative du moindre député qui veut se signaler par une générosité dont il ne paye pas les frais. Enfin notre organisation sociale, notre centralisation administrative et le suffrage universel font que les députés se considèrent comme intéressés à obtenir pour une foule d'agents, surtout pour les petits, des augmentations de traitements. Les juges de paix, les facteurs des postes, les maîtres d'école, sont d'excellents instruments électoraux : chaque député veut se concilier leurs bonnes grâces en devançant pour l'amélioration de leur sort les propositions du gouvernement. Aussi les amendements pleuvent de tous côtés pour provoquer des dépenses nouvelles.

Plaçons-nous au commencement de l'année 1876 : au mois de mai il y avait déjà quarante-trois amendements déposés à la commission du budget de 1877 : quelques-uns avaient trait à la diminution ou à la suppression d'impôts que l'on jugeait mauvais; mais la plupart demandaient simplement des augmentations de crédits, c'est-à-dire, en langue vulgaire, des augmentations de dépenses.

Le rôle primitif des Assemblées représentatives, le rôle essentiel encore des Parlements dans tous les pays d'Europe, c'est de retenir le gouvernement dans ses projets de dépenses, de mettre un frein à son désir de tout faire et de tout améliorer, de s'opposer à la tentation qu'il éprouve de créer les taxes nouvelles. En France, c'est tout l'opposé; les Assemblées semblent se faire cette singulière idée de leur mission, qu'elles ont été nommées pour pousser le gouvernement dans la voie de dépenses de plus en plus grandes. Ainsi en 1876 voici un député, bien intentionné, nous n'en doutons pas, compétent, nous le voulons croire, qui réclame qu'on porte le budget de la guerre de dix millions au-dessus des propositions du ministre; en voici un autre qui veut que l'État donne des suppléments de traitements aux professeurs des collèges communaux; un troisième qui croit que les intérêts de la France seraient compromis si l'on ne triplait pas la subvention accordée au Théâtre-Lyrique, en l'élevant de 100,000 fr. à 300,000 fr. ; un quatrième s'apitoie sur le sort de tel ou tel conservatoire de musique de province; un cinquième est épris des observatoires d'astronomie : nous ne parlons pas des ambitieux qui réclament 9 millions de primes annuelles pour la marine marchande. 11 y a dans ce goût plusieurs douzaines d'amendements!

Il en est de même tous les ans. D'après le rapport de M. Ribot sur le budget de 1883, au mois de mai 1882, c'est-à-dire huit mois avant l'ouverturB de l'exercice, les députés avaient déjà déposé un ensemble d'amendements, portant soit sur des réductions d'impôts, soit sur des accroissements de dépenses, et dont l'adoption eût entraîné un accroissement de charge ou une diminution de ressources de 363 millions de fr. pour le seul exercice 1883. Rien ne sert de dire que la plupart de ces propositions sont repoussées, il en passe toujours quelques-unes.

Comment pourrait-on arriver ainsi à l'équilibre du budget? Chacun est partisan des économies in abstracto et des augmentations de dépenses in concreto. Quand il s'agit de faire des discours généraux et vagues, on prêche la modération : quand on en vient aux applications particulières et aux votes par articles, chacun se prononce pour des augmentations de crédits. Chaque député a sa clientèle particulière suivant ses goûts et suivant le terroir : l'un est mélomane, un autre est épris des sciences exactes; celui-ci est éleveur de chevaux, cet autre s'intéresse à la marine; tel député se pique de compétence militaire; tel autre fait sa spécialité de l'élude des questions sociales : tout cela se traduit par des demandes de dépenses. Ajoutons que tous les députés, outre les fantaisies qui varient de l'un à l'autre, ont une vaste clientèle commune et, d'ailleurs, fort intéressante : ce sont les instituteurs, les employés des postes, les gendarmes, les employés des préfectures, etc.

Il faudrait cependant considérer que le régime représentatif a été institué pour mettre de l'économie dans les finances, non pas pour y porter le gaspillage. Le gouvernement, somme toute, a la charge de l'administration : lui seul connaît à la fois les détails et l'ensemble : il faut bien s'en fier et s'en remettre à lui pour l'engagement des dépenses. De deux choses l'une, par exemple : ou le ministre de la guerre est compétent et attentif, alors il est inutile qu'un député vienne presser la Chambre d'augmenter de dix millions, comme on l'a proposé en 1876, les crédits demandés pour ce département; ou le ministre de la guerre est un homme de peu de sens et de soin, alors il convient de le remplacer. Il est sans exemple qu'un gouvernement repousse une demande de crédit qui est nécessaire : pourquoi donc ne pas laisser à lui seul le droit d'initiative en matière de crédits supplémentaires?

Ce serait un grand progrès que d'introduire en France la législation anglaise qui ne reconnaît pas aux membres du Parlement le droit de proposer des augmentations de crédits. M. Léon Say, pendant son ministère des finances, a fait traduire les dispositions des constitu-

lions et des lois anglaises ù ce sujet. Nous jugeons opportun de les reproduil-e :