CHAPITRE V

DE l'exécution du BUDGET. — DE L' ADMINISTRATION ET DU CONTRÔLE DES FINANCES.

Formation de la législation sur l'étendue de la période embrassée par chaque budget et sur les vérifications des dépenses. — Comptes exigés des ministres par la loi du 25 mars 1817. — Le règlement définitif du budget devient Tobjet d'une loi particulière. — Mesures prises pour prévenir l'arriéré. — Période fixée pour !a liquidation et l'ordonnancement des dépenses. — Les dépenses sur les exercices clos et les dépenses sur les exercices périmés. —Différentes périodes pendant lesquelles doivent régulièrement se faire les diverses opérations budgétaires. — On rattache au budget les divers services spéciaux : importance de cette mesure : grandes irrégularités qui se produisaient dans ces services au début de la Restauration. — Des garanties générales d'une bonne administration financière. — Les comptabilités occultes et les mandats fictifs. — Formation de l'administration centrale des finances en France. — Les trois vices des finances de l'ancien régime : complication, obscurité, cherté. — Nombreux exemples de détournements au début de la Restauration. — Heureux effets de la centralisation des finances en France. — Importance croissante de la direction de la comptafnlUé générale. — L'administration centrale du ministère des finances coûte moins cher en 1879 qu'en 1828 et eu 1814, malgré l'extension des opérations financières.

Du contrôle des finances en France. — Le contrôle législatif, le contrôle administratif et le contrôle judiciaire. — Imperfection de ces trois contrôles. — Le contrôle législatif ne porte pas sur les comptables et ne descend pas dans les détails de la gestion financière. — Le contrôle administratif n'est pas -public. — Le contrôle judiciaire ne porte pas sur les ordonnateurs et ne s'exerce que sur les pièces qu'il plaît à l'administration de produire.

Du rôle de la Cour des comptes. •— Elle agit tantôt comme corps de justice, tantôt comme conseil de censure : elle rend des arrêts et donne des avis. — Les pouvoirs de la Cour des comptes sont beaucoup plus limités que ne le croit le public. — La gestion des ordonnateurs et les mandats fictifs lui échappent. — Le contrôle du matériel. — Réformes nécessaires pour rendre en France le contrôle des finances plus efficace.

Pour aMoir de bonnes finances, il ne suffit pas qu'un budget soit préparé avec rigueur et exactitude, qu'il soit voté avec attention et discernement ; il ne suffit pas non plus que les assemblées et le gouvernement soient en garde contre les crédits supplémentaires et extraordinaires ; certes, ce sont là de grands points ; mais il y a encore beaucoup d'autres conditions nécessaires à de bonnes finances. Il faut que l'ordre préside à toutes les dépenses, que le contrôle s'étende à tous les comptes, que la gestion financière soit autant que possible simple et méthodique : or, ce n'est pas là une petite ni une facile besogne. On ne peut dire que l'on soit arrivé dès maintenant à la perfection sous ce rapport, et cependant l'on a fait de con»

sidérables progrès. Par une série de tâtonnements on est parvenu à remplacer l'extrême complication de? comptes par une relative simplicité, à rendre plus effectif un contrôle qui n'était que nominal, sans parvenir à le faire complètement efficace. Des esprits superficiels pourraient croire que les règles qui président actuellement à Texécutiondes budgets ont été faciles à inventer :.ç'a été, cependant, une œuvre singulièrement laborieuse. Quand on se reporte en arrière, on se perd dans le dédale de la législation budgétaire toujours en voie de formation et de perfectionnement (1). On comprend quelle importance supérieure ont l'exécution et le contrôle du budget, puisque le budget primitif n'est qu'un simple état de prévoyance, un simple projet : il ne faut pas qu'il devienne menteur et inexact comme un devis d'architecte.

Sur l'étendue de la période dans laquelle sont enfermés lesMifférents comptes des budgets, sur la situation des comptes spéciaux qui sont soit en dedans du budget, soit en dehors, ainsi que sur la vérification des dépenses, la législation a souvent varié. N'oublions pas que cette législation s'est faite historiquement, progressivement, et qu'elle a une tendance à se perfectionner sans cesse. Jadis, les comptes se prolongeaient indéfiniment : il y avait toujours un arriéré considérable des recettes et des dépenses, et le budget, pour employer une expression de la philosophie allemande, était dans un perpétuel devenir. En Italie encore il en est un peu ainsi : les comptes budgétaires sont embrouillés par les residui altivi et les residui passivi'i c'est-à-dire ces reliquats de recouvrements non effectués et de dépenses non payées qui sont légués par chaaue exercice au suivant.

Les règles budgétaires en France n'ont cessé de se préciser et de se perfectionner sous ce rapport. La loi du 25 mars 1817 a établi quelques dispositions fondamentales qui ont été successivement complétées.

L'origine de la loi de 1817 fut une dépense de trente-six millions de francs faite par le ministre de la guerre au delà des crédits qui lui avaient été ouverts par la loi du 26 avril 1816. La Chambre s'aperçut à celte occasion que le vote des dépenses effectuées est d'une médiocre importance si l'on ne veille pas à une vérification exacte de l'emploi des fonds. « La loi qui fixe chaque année les recettes et les dépenses à

(1) Voir, pour l'historique de cette législation, les deux articles de M. de Luçay dans le Journal des Économistes, livraisons de janvier et de mai 1862 : lire surtout le petit volume do M. le marquis d'Audiffret, intitulé : Souvenirs de ma carrière, servant d'introduction au grand ouvrage du même auteur sur le Système financier de la France. M. le marquis d'Audiffret est Ihomme de France qui a le plus contribué à l'amélioration de la législation budgétaire.

DE L'EXÉCUTION DU BUDGET. iîl

(( faire dans l'État est sans doute une précaution salutaire et néces- « sair-e, » dit un rapport législatif de cette époque (l), « mais la « vérification de l'emploi des fonds conformément aux crédits accor- « dés, celle des recettes et des dépenses réellement faites, est d'une « importance bien plus grande encore. La première sans la seconde «ne serait qu'une trompeuse illusion. Cette vérification doit être à « la fois le moyen de régler définitivement les recettes et les dépenses « de l'année expirée, celui de déterminer avec moins d'incertitude « les recettes et les dépenses de l'année qui va s'ouvrir, celui t!e « prévenir les dépenses abusives. » C'est pour obtenir cette vérification exacte que la Commission législative chargée de l'examen de la loi de finances de 1818 proposa une série de dispositions qui sont devenues fondamentales et qui forment le titre XII de la loi du 25 mars J817.

D'après l'article 148 de cette loi, les ministres sont tenus de présenter à chaque session les comptes de leurs opérations pendant l'année précédente; ils doivent établir la comparaison des dépenses qu'ils ont arrêtées pendant le cours de leur administration, avec les ordonnances qu'ils ont délivrées dans le même espace de temps et avec les crédits particuliers ouverts à chacun des chapitres de leur budget. Le ministre des finances doit présenter, en outre : !• le compte de la dette publique ; 2^ le compte général des budgets, établissant par exercice et par nature de recettes et de dépenses, la comparaison des évaluations des budgets avec les produits nets des contributions, les ordonnances du ministre et les payements effectués; 3° le compte du Trésor; 4° le compte du recouvrement des produits bruts des contributions directes et indirectes. Ces comptes annuels doivent rappeler la situation à l'époque du compte précédent de chacun des exercices non consommés à cette époque, et donner le détail des opérations faites depuis, ainsi que la situation actuelle de chaque exercice.

Tous ces comptes sont nécessaires pour éclairer les Chambres : la loi de finances du 15 mai 1818 ajouta que le règlement définitif des budgets serait à l'avenir l'objet d'une loi particulière qui devrait être proposée aux Chambres avant la présentation de la loi annuelle du budget. On comprend l'importance capitale de cette réforme. Jusquelà le règlement du budget n'était pas soumis à la sanction positive et spéciale de la Chambre. On se contentait de déposer un état signé, certifié par le ministre, qui exposait ce qui était entré et ce qui était sorti du trésor public. Ce n'était qu'un exposé sommaire et

(1) Rapport sur la loi de finances de 1818 par MM. Roy et Beugnot.

qui ne constituait pas une comptabilité effective. C'était la mêma loi qui contenait la fixation des recettes et des dépenses de l'exercice prochain et qui réglait l'exercice écoulé. En faisant du règlement du budget un projet de loi à part, on donnait à cette opération plus d'importance et on la soumettait à un contrôle plus sérieux. Une loi du 27 juin 1819 voulut que le compte annuel des finances fût accompagné de l'état des travaux de la Cour des comptes.

Les commissions du budget, notamment celle chargée de l'examen de la loi des comptes de l'exercice 1820, avaient insisté sur la nécessité d'adopter des mesures propres à imprimer au règlement législatif de chaque exercice un caractère définitif, afin d'éviter l'arriéré. Ce règlement législatif du budget n'était jusque-là qu'un arrêté de compte provisoire qui laissait parfois à la disposition des ministres des sommes considérables, aucun terme légal n'étant assigné à la liquidation, à l'ordonnancement et au payement des dépenses de chaque exercice. Cette prolongation indéfinie des comptes budgétaires a les plus grands inconvénients, parce qu'elle est une cause inextricable de confusion. 11 importe de supprimer ce que l'on appelle Varriéré. L'ordonnance du 14 septembre 1822 fut un premier effort vers ce but. On définit nettement la durée de l'exercice budgétaire : « Seront seules considérées comme appartenant à un « exercice, dit l'article 1", les dépenses résultant d'un service « fait dans l'année qui donne son nom audit exercice; les crédits « ne peuvent être employés à aucune dépense appartenant à un « autre exercice que celui pour lequel ils ont été ouverts. LiKà.."« « mois, le ministre des finances proposera au roi, d'après la demande « de ses collègues, la distribution des fonds dont ils auront à disposer « pour le mois suivant. Les ministres ne pourront accroître par au- « cune recette particulière, soit vente d'objets mobiliers ou immobi- « tiers, soit même restitution de sommes indûment payées sur leurs « crédits, après clôture de compte d'exercice, le montant des crédits « affectés aux dépenses de leurs services. » Le titre II de la même loi relatif à l'ordonnancement des dépenses posait la règle suivante : « Toutes les dépenses d'un exercice devront être indiquées et ordon- « nancées dans les neuf mois qui suivront l'expiration de l'exercice et « de manière que le compte définitif puisse en être établi et arrêté au « 31 décembre de l'année suivante. Les dépenses qui n'auraient pas « été liquidées, ordonnancées et payées avant l'époque de la clôture i « du compte, ne pourront être acquittées qu'au moyen d'une ordon- « nance royale qui en autorisera l'imputation sur le budget de l'exer- « cice courant, »

Ces r.ègles précises permirent de dégager définitivement les opéra-

tions de neuf budgets, qui jusque-là restaient simultanément ouverts. Il résulta de ce nouveau système que la marche des services publics et l'acquittement des dépenses furent accélérés, de sorte qu'à la fin de chaque exercice il ne restait plus en général que quelques centaines de mille francs à payer à des créanciers qui avaient négligé de se présenter dans les délais fixés.

Une ordonnance du 10 décembre 1823 fixa l'objet et le cadre des tableaux qui devaient être présentés aux Chambres par les ministres pour l'apurement de leurs comptes, et institua pour la "vérification préalable de ces comptes une commission composée de membres du conseil d'État et de la Cour des comptes, auxquels on adjoignit, depuis 1830, des membres des deux Chambres.

La loi du 29 janvier 1831, voulant définitivement mettre un terme à l'arriéré, qui pouvait encore se reconstituer à la dérobée malgré les précautions de l'ordonnance de 1822, prononça la déchéance de toutes les créances non acquittées, à défaut de justifications suffisantes et sans qu'il y eût du fait de l'administration, dans un délai de cinq années à partir de l'ouverture de l'exercice, pour les créanciers domiciliés en Europe, et de six années pour ceux résidant hors de l'Europe. La loi du 23 mai 1834 compléta cette organisation en créant dans le budget de chaque ministère un chapitre spécial pour les exercices clos et un autre pour les exercices périmés. Toutes les créances relatives aux exercices clos durent être sanctionnées par les Chambres : celles qui étaient constatées avant la loi des comptes devaient être comprises dans les restes à payer arrêtés par cette loi ; les payements continuaient à avoir lieu sur l'exercice courant, mais ils devaient être imputés sur un chapitre spécial ouvert pour mémoire et pour ordre sans allocation au budget de chaque ministère ; leur montant devait être compris dans les crédits législatifs lors du règlement de l'exercice. Les créances reconnues postérieurement à la loi de règlement ne purent être acquittées qu'au moyen de crédits supplémentaires suivant les formes habituelles. Les comptes annuels des ministres et le compte annuel des finances durent contenir un tableau spécial présentant, pour chacun des exercices et par nature de dépenses, les crédits annulés par les lois de règlement pour les dépenses restant à payer, les nouvelles créances qui auraient fait l'objet de crédits supplémentaires et les payements effectués jusqu'au terme de déchéance; ce terme arrivé, l'exercice cesse de figurer dans la comptabilité des ministères. On a vu qu'une loi antérieure prononçait la déchéance contre tous les créanciers qui ne s'étaient pas fait payer dans les cinq ans à partir de l'ouverture de l'exercice. Cependant, certaines créan-

ces, affranchies de celte prescription, pouvaient rester à payer après ces délais; ces dépenses doivent être imputées sur le budget courant à un chapitre spécial intitulé : dépenses des exercices périmés^ mais elles ne doivent être ordonnancées que lorsque des crédits extraordinaires spéciaux et par articles ont été ouverts à cet effet par une loi.

Une loi du 24 avril 1833 décida que la loi de règlement du budget devait être soumise aux chambres dans le même cadre et la même forme que la loi de présentation. Les ministres durent, en vertu d'une loi postérieure, celle du 9 juillet 1836, présenter le projet de règlement du budget avec les pièces à l'appui dans les deux premiers mois de l'année qui suit la clôture de l'exercice : en outre la situation provisoire du budget de l'année expirée, et tous les documents qui s'y rapportent, durent être publiés dans le premier trimestre de l'année suivante. Le décret du 11 août 1850 fit faire un nouveau progrès en rapprochant de deux mois l'époque de la clôture du payement des dépenses ordonnancées : cette clôture fut fixée au 31 août de la seconde année de l'exercice, et l'ordonnancement de ces mêmes dépenses fut limité au 31 juillet précédent. Le délai pour l'achèvement des services du matériel, qui ne peuvent ni s'interrompre ni se terminer au 31 décembre de la première année de l'exercice, fut ramené du 1" mars au 1" février de la seconde année.

Il résulte en définitive de toutes ces lois que tous les faits de recettes et de dépenses, et les vérifications auxquelles ils donnent lieu, ne sont pas renfermés dans l'enceinte d'une seule année : il faut distinguer différentes périodes pour l'emploi des crédits budgétaires, pour le recouvrement des recettes, la liquidation et le payement des dépenses, enfin pour la vérification des ministères, pour les jugements des comptes et pour la déclaration générale de conformité par la cour des comptes.

La durée de la période pendant laquelle doivent se consommer tous les faits de recettes et de dépenses de chaque exercice se prolonge :

Jusqu'au 1" février de la seconde année pour achever, dans la limite des crédits ouverts, les services du matériel dont l'exécution commencée n'aurait pu être terminée avant le 31 décembre précédent pour des causes de force majeure ou d'intérêt public, qui doivent être énoncées dans une déclaration de l'ordonnateur jointe à l'ordonnance ou au mandat;

Jusqu'au 31 juillet, pour la liquidation et l'ordonnancement des sommes dues aux créanciers;

Jusqu'au 31 août de cette seconde année pour compléter les opé-

râlions relatives au recouvrement des produits et au payement des dépenses;

Telles sont les différentes périodes pendant lesquelles doivent régulièrement se faire les diverses opérations budgétaires.

A partir du 31 août de l'année qui suit celle à laquelle s'applique le budget, c'est-à-dire à partir du 31 août 1884 pour le budget de 1883, l'exercice est déclaré clos : les ordonnances et les mandats de payement non acquittés sont annulés, ou plutôt ils sont réordonnancés à nouveau et reportés à l'exercice courant, soit à l'exercice 1884.

Les dépenses restant à payer à la clôture d'un exercice demeurent imputables, moyennant réordonnancement, sur les fonds des budgets courants, jusqu'au terme de cinq ans à partir de l'ouverture de cet exercice et dans la limite des crédits annulés qui leur étaient applicables. Ainsi les dépenses restant à payer au 31 août 1884 sur les crédits alloués au budget de 1883 sont reportées au budget de 1884 et successivement au budget de 1885, de 1886, de 1887, suivant la date à laquelle le payement de ces dépenses est réclamé. Mais l'on a fixé une période de cinq ans pour l'apurement définitif de toutes les dépenses de chaque exercice : les dépenses faites en vertu des crédits ouverts au budget de 1883 doivent être payées au plus tard le 31 décembre 1887, soit cinq ans à partir de l'ouverture de l'exercice : une fois cette période de cinq ans passée à partir de l'ouverture de l'exercice, les créances restant à solder sont prescrites et éteintes au profit de l'État, à l'exception toutefois de quelques-unes que la loi affranchit de la déchéance et qui ne peuvent être ordonnancées qu'en vertu de crédits extraordinaires spéciaux, à titre de dépenses d'exercices périmés.

Il faut bien comprendre ces termes : un exercice est clos le 31 août qui suit l'année à laquelle le budget s'applique : l'exercice 1883 est clos le 3i août 1884, c'est-à-dire que toutes les ordonnances et tous les mandats de payement non payés alors doivent être renouvelés et sont imputables non plus sur les fonds de l'exercice 1883, mais sur ceux des exercices courants, soit de l'exercice 1884, 1883, 1886 ou 1887 : ces dépenses de l'exercice 1883 non acquittées avant le 31 août 1884 figurent dans les budgets suivants, sur les fonds de ces budgets, à un compte spécial, appelé dépenses des exercices clos : d'un autre côté un budget est périmé à l'expiration de la cinquième année à partir de l'ouverture de l'exercice : ainsi l'exercice 1883 est périmé le soir du 31 décembre 1887, et l'on entend par ce terme de périmé que toutes les dépenses de l'exercice 1883 non soldées le 31 décembre 1887 sont déchues, sont prescrites au profit de l'État; et ce n'est que dans

des cas fort rares, pour des créances particulièrement intéressantes, que le payement peut être fait postérieurement à l'expiration de celte période quinquennale : alors ces payements exceptionnels ne peuvent avoir lieu qu'en vertu de crédits extraordinaires, ils s'imputent sur l'exercice courant, mais à un compte particulier dit « dépenses des exercices périmés ».

Ces règles strictes pour la clôture des budgets et pour le moment où ils sont périmés ont eu pour but d'éviter l'arriéré qui était le fléau des budgets anciens, notamment de ceux du premier empire : l'arriéré du premier empire a exigé une liquidation de dix années pour constater et pour payer les dépenses ; aujourd'hui chaque budget est clos à l'expiration du huitième mois de l'année suivante ; il est périmé au bout de la cinquième année depuis l'ouverture de l'exercice : les comptes sont ainsi bien moins embrouillés et les liquidations plus promptes.

C'était un grand progrès que d'avoir pris toutes ces mesures contre le retour de l'arriéré et que d'avoir ainsi enfermé dans des limites précises l'exercice financier dont la durée était auparavant interminable. D'autres dispositions, qui datent également pour la plupait de la Restauration, contribuèrent à porter plus de clarté sur divers points de nos finances. Jadis il y avait des comptes spéciaux qui restaient distincts du budget, il y avait des comptabilités occultes qui échap paient tant à la Chambre qu'au ministre des finances lui- même. Il en résultait des dilapidations qui étaient devenues pour ainsi dire régulières, tellement elles étaient habituelles. M. le marquis d'Audiffret nous parle dans ses Mémoires d'une caisse établie dans le sein de l'administration centrale des douanes, qui opérait des mouvements de fonds continuels et se livrait à des opérations dont ni le ministre ni les Chambres n'étaient avisés. Cette caisse était devenue une sorte de banque profitant à des fonctionnaires qui n'en avaient pas fourni le capital. « Je constatai, dit M. d'AudifFret, que les produits de cette « singulière exploitation industrielle alimentée principalement avec « les deniers de l'État étaient assez élevés pour produire des supplé- « ments annuels d'émoluments en faveur des membres du conseil « d'administration (des douanes) et de plusieurs chefs de service, « s'élevant pour chacun d'eux, depuis 30,000 francs jusqu'à « 300,000 (1). » Ce n'est pas le seul fait de cette nature dont parle M. le marquis d'Audiffret dans les curieux Souvenirs de sa carrière. En .général, les caisses spéciales ont de grands inconvénients : elles sont un moyen de divertir et dégarer l'attention du législateur. Par suite

(1) Souvmirs de ma carrière, par le marquis d'Audiffret, p. 36.

DE L'EXECUTIOxN DU BUDGET. 127

des mesures prescrites dans la comptabilité, depuis 1814 jusqu'à 1817, le Trésor avait recouvré, sur les propositions de M. d'Audiffret, plus de six millions de bénéfices annuels, dont la jouissance était jusqu'alors abandonnée aux comptables sans aucun avantage pour le service public.

Si l'on n'a pas supprimé tous les comptes spéciaux, on les a, du moins, rattachés au budget, ce qui les soumettait au contrôle des Chambres. C'est la célèbre loi du 25 mars 1817 qui inscrivit pour la première fois en recettes et en dépenses, au ministère des finances, le fonds de non-valeurs qui s'élevait en 1817 à 15,700,000 francs, et qui avait été déduit précédemment des recettes. En 1818, on alla plus loin dans la même voie. Jusque-là, les frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts indirects, étaient prélevés sur le produit brut: ils représentaient environ un tiers de la somme totale des recouvrements; les directeurs des régies financières ordonnançaient celte masse de dépenses s'élevant à cent millions, sans l'intervention des Chambres et par simple délégation du ministre. La Chambre de 1818 pensa avec raison que les dépenses de cette nature devaient être soumises, aussi bien que les dépenses de l'État, au consentement et au contrôle des représentants de la nation. La même loi du 15 août 1818 réunit aussi le domaine extraordinaire (vestige du régime impérial) au domaine de l'État et chargea l'administration de l'enregistrement de le gérer. Depuis 1837 l'actif de cet ancien domaine a été appliqué au budget général de l'État. En 1820, on inscrivit au budget la recelte et l'emploi du produit des amendes et des confiscations de l'enregislrement, des douanes et des conlribulions indirectes : c'était une somme de quatre millions que l'on faisait rentrer sous le contrôle des Chambres. On fit de même en 1822 pour les non-valeurs, les remboursements, les restitutions sur les impôts et les primes de douane à l'exportation : jusqu'alors ces chifi'res n'apparaissaient dans les comptd6 qu'en déduction de la recette brute des revenus, et cependant il s'agissait là de plus de 16 millions : c'est sans doute grâce à l'obscurité qui entourait avant cette époque cette sorte de comptes, que les principaux fonctionnaires des douanes pouvaient se faire des émoluments individuels de 300,000 francs par an, comme on a vu que la rapporte M. le marquis d'Audiffret. La réforme fut complétée par les lois de 1827 et de 1829. A partir de la première de ces années, on inscrivit au budget en prévision les dépenses facultatives des départements et du cadastre, les dépenses ordinaires et extraordinaires des communes, et autres de même nature ayant leur affectation sur le produit de centimes additionnels. Jusqu'alors ces dépenses n'avaient figuré au budget de prévision que pour mémoire et ne se trouvaient

i28 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

réellement réunies aux dépenses de l'État qu'à l'époque de la clôture et du règlement de chaque exercice. Enfin la loi du 2 août 1829 voulut que les budgets de l'Imprimerie royale, de l'Université, des brevets d'invention, des invalides de la guerre, des poudres et salpêtres, de la caisse des invalides de la marine, delà Légion d'honneur, fussent annexés pour ordre aux budgets des différents ministères dont ces services spéciaux dépendaient. En 1883, on a joint pour la première fois au budget général comme document annexe le budget spécial des chemins de fer de l'État. Pendant plusieurs années les comptes de l'exploitation de ces chemins avaient été complètement soustraits aux Chambres.

Nous n'avons pas ici à nous étendre longuement sur le contrôle et la comptabilité des finances : contentons-nous d'exposer brièvement, en l'accompagnant de quelques observations, l'organisation de la France sous ce rapport. Les finances de la France sont soumises à un triple contrôle qui s'exerce par des procédés très différents : le contrôle législatif, le contrôle administratif et le contrôle judiciaire : le premier est exercé par les Chambres, le second par l'administration sur elle-même, le troisième par la Cour des comptes.

Il y a d'abord dans un paj^s bien organisé, en France par exemple, quelques garanties générales qui rendent les dilapidations très difficiles. On ne peut lever un seul impôt qui ne soit inscrit dans la loi de finances sous peine de forfaiture ; on ne peut opérer aucun virement d'un chapitre à l'autre ; le recours aux crédits supplémentaires ou extraordinaires est strictement réglementé, comme on l'a vu dans le chapitre précédent. Les ordonnateurs, ceux qui signent un mandat de payement, sont distincts des comptables, c'est-à-dire des payeurs et des receveurs qui ont un maniement de fonds. Les comptables sont assujettis à un cautionnement, à des écritures régulières dans des formes déterminées ; les payeurs ne doivent faire un payement que moyennant des pièces justificatives; les comptables principaux sont responsables delà gestion des comptables inférieurs, et ils sont eux-mêmes justiciables d'une cour de justice dont nous allons parler plus loin.

Toute cette organisation administrative rend déjà difficiles les détournements ou les emplois illégaux. Cependant, il peut y avoir parfois des comptabilités occultes, des mandats fictifs, qui exigent,' il est vrai, le concours de plusieurs personnes et qui finissent en général par être découvertes.

Un procureur général à la Cour des comptes, devenu plus tard premier président de ce corps, M. Petitjean a consacré un discours aux

comptabilités occultes et aux mandats fictifs (1). Il résulte des observations de ce praticien que les comptabilités occultes ont cessé d'exister dans l'administration du Trésor, où on les retrouvait fréquemment sous la Restauration et beaucoup plus encore pendant la Révolution et sous l'ancien régime. Ce fléau subsiste, au contraire, dans l'administration communale; on n'est pas encore parvenu à l'en extirper, et probablement on n'y arrivera jamais complètement. La forme la plus usuelle d'une comptabilité occulte est « la création « d'une caisse particulière au moyen de ressources cachées dont « l'emploi échappe à tout contrôle extérieur. » Ces caisses sont administrativement connues sous le nom de caisses noires. Il est aisé d'en établir dans les communes, en ne faisant pas figurer dans les recettes du budget communal, par exemple, certains produits accessoires, comme des coupes de bois, des redevances ou autres revenus faciles à dissimuler; ces recettes peuvent être ainsi détournées de leur destination légale et soustraites au contrôle supérieur. Sous le premier Empire, les caisses noires, paraît- il, florissaient dans presque tous les départements et dans la plupart des communes. On les retrouvait aussi dans plusieurs grandes régies financières pour certaines recettes variables comme les amendes, les confiscations, les produits divers ; elles donnaient lieu à tous ces abus que le marquis d'Audiffret a signalés dans les « Souvenirs de ma carrièi^e ». Depuis que tous les fonds spéciaux ont disparu du budget, il serait difficile de trouver dans les administrations de l'État des caisses noires et des comptabilités occultes.

Un autre abus, plus invétéré encore que les comptabilités occultes, plus difficile à extirper, ce sont les mandats fictifs. « Un mandat fictif « est un mandat parfaitement régulier en apparence, qui est présenté <( à une caisse publique appuyé de justifications faussement rlablies, « c'est-à-dire de mémoires s'appliquant à des dépenses simuécs, de 0 quittances supposées, d'attestations et de déclarations menson- « gères. » Si, par exemple, un agent voyer et des entrepreneurs déclarent avoir reçu pour des travaux de chemins des sommes qui ont été employées à l'achat d'un mobilier de préfecture ou au paiement de fêtes préfectorales, on a un mandat fictif. Gomme les pièces produites sont régulières dans la forme, le payeur n'a pas le droit de refuser le paiement ; l'autorité judiciaire est très souvent dans l'impossibilité de reconnaître la fraude, à moins que les faits ne soiei.t flagrants ou que des circonstances fortuites ne fassent connaître au public la vérité. L'opinion et la loi sont, d'ailleurs, très indulgentes,

(1) Discours prononcé dans l'audience solennelle de la ventrée de la Cour des comptes le 3 novembre 1877, et publié dans le Journal des Économistes de janvier lb78.