II

trop indulgentes pour les mandats fictifs. On ne considère pas comme un acte nécessairement délictueux ou criminel le détournement de crédits budgétaires destinés à dissimuler des dépenses qui n'ont pas été revêtues des autorisations légales. On admet que « l'emploi de « pièces fictives dans une comptabilité ne constitue un faux qu'autant « que la substitution ou la falsification des pièces aurait été faite « dans un but de profit personnel ou de préjudice à autrui. » Telle est l'opinion d'un ancien procureur général à la cour des comptes, devenu plus tard premier président de ce corps. Voilà, certes, un bien grand relâchement ; si les mœurs étaient sur ce point aussi faciles que la loi est faible, on ne voit pas quelle limite il y aurait aux abus. Les cours de justice se montrent très clémentes pour ces infractions aux règles budgétaires ; elles n'ont pour elles qu'une réprobation pleine de douceur. Voici comment s'exprime à ce sujet M. Petitjean, le magistrat auquel nous empruntons ces détails : « Au point de vue « des principes de la comptabilité, l'emploi de pièces fictives dans « une gestion de deniers publics sera toujours un grave désordre ; « chez un ordonnateur surtout le procédé est des plus blâmables ; il « a pour effet de modifier arbitrairement les crédits d'un budget ; il « dénature ou supprime les volontés d'un corps électif... Que fait un « ordonnateur lorsque, au moyen de pièces fictives, il change arbi- 0 trairement la destination légale des crédits d'un budget, pour les « employer lui-même à des dépenses qu'il dissimule au contrôle ? il « commet un acte doublement illicite ; il s'ingère dans un maniement « de fonds qui lui est interdit, et il aggrave le fait de cette ingérence « en le rendant occulte. »

Ce langage nous paraît beaucoup trop clément ; c'est en termes bien plus sévères qu'il faut condamner ces mandats fictifs et ces compîsfbilités occultes. En principe, on les doit assimiler au vol et à l'escrocfuerie, quitte à admettre, dans des cas particuliers, des circonstances atténuantes. On ne saurait excuser en général les actes déloyaux par lesquels un simple agent substitue, en usant de ruse et de formes trompeuses, sa propre volonté à la volonté des corps électifs, seuls distributeurs légaux des deniers publics (1). Les man-

(1) D'après la jurisprudence aujourd'hui en usage, quand une comptabilité occulte est découverte dans une gestion départementale, avant d'être examinée par la Cour des comptes, elle doit être soumise, quant à l'utilité de la dépense, au Conseil général, qui l'admet ou la rejette. Quand cette comptabilité occulte s'est produite dans une gestion communale, ce qui est le cas le plus fréquent, elle doit, préalablement à l'examen par la juridiction financière compétente, être admise ou rejetée, sur l'avis du Conseil municipal, par un arrêté du préfet, comme comprenant ou non des dépenses faites dans un véritable intérêt communal. Si l'on appliquait les mômes principes à l'État, ce seraient les pouvoirs législatifs qui auraient à se prononcer sa

dats fictifs sont la destruction du'budget et du régime représentatif.

Sauf ces cas encore trop fréquents de comptabilité occulte et de mandat fictif, particulièrement dans la gestion départementale et la gestion communale, les détournements, les violations du budget sont très malaisés. Ils sont devenus d'autant plus difficiles que Tadministration financière a été plus centralisée. Cette centralisation est aujourd'hui un fait accompli en France et qui ne peut guère être porté plus loin. C'est d'ailleurs un fait bienfaisant. Aujourd'hui toutes les recettes sont du ressort du ministère des finances, même celles du matériel réformé des différentes administrations, d'où il résulte qu'un ministre particulier ne peut faire emploi d'une recette quelconque sans avoir la connivence du ministère des finances ou sans le tromper.

La centralisation et la coordination de tous les services financiers sont les seuls moyens qui puissent amener de l'ordre et de la clarté dans les finances. Si l'on considère l'ancien régime et même le premier Empire, on constate qu'au point de vue technique il y avait alors trois vices dans l'administration financière. C'était d'abord le défaut de concentration administrative ; tous les services étaient, pour ainsi dire, dispersés, tont au moins séparés ; il y avait une multitude de caisses indépendantes. Chaque direction générale des recettes, celle des douanes, celle des contributions directes, etc., formait un ensemble à peu près autonome, se suffisant à lui-même et n'ayant guère que des liens apparents avec le ministère central. Les directeurs généraux étaient pour le ministre des finances ce que furent jadis pour le souverain les grands feudataires. En second lieu, et comme conséquence de ce premier défaut, il y avait un manque choquant d'uniformité dans les procédés de comptabilité, dans le contrôle administratif et judiciaire ; en troisième lieu enfin, les principaux agents de recettes, jadis les fermiers généraux, plus tard les receveurs généraux, avaient une situation exceptionnelle, étant moins pour le Trésor des comptables et des employé? que des banquiers, qui faisaient des avances à des taux élevés et c^d, par des artifices de comptabilité, retenaient longtemps entre leurs mains les fonds du Trésor. De ces trois défauts il résultait : 1** une grande complication; 2" une grande obscurité ; 3° une grande cherté de l'administration des finances. La Restauration eut le grand mérite par des efforts incessants de triompher de tous ces abus, et de simplifier cette vieille machine, en lui donnant un moteur unique, le ministère même des finances ; dans ce ministère, l'agent d'impulsion est la direction de la comptabilité

l'utilité des dépenses faites dans la comptabilité occulte. La Cour des comptes n'a plus alors qu'à vérifier l'exactitude du compte au point de vue matériel.

générale à laquelle on rattacha, à l'origine, le service de l'inspection. Les règles adoptées par la direction de la comptabité générale furent imposées à tous les services financiers qui tous également furent assujettis au contrôle des inspecteurs des finances (1).

Avant cette coordination et cette centralisation des divers services financiers, les désordres étaient fréquents et les dissimulations atteignaient des chifl'res considérables. Nous en donnerons cinq exemples, tirés de l'autobiographie du marquis d'Audiffret, un des hommes qui, dans la première moitié de ce siècle, firent faire le plus de progrès h la partie technique des finances. En 1815, M. d'Audiffret, chef de la division de la comptabilité générale, fut averti d'une soustraction frauduleuse de 1,800,000 francs commise par le caissier des contributions indirectes, et il eut besoin d'une autorisation spéciale pour procéder à la vérification de toutes les caisses centrales des régies financières. Ce travail fit découvrir immédiatement un second déficit, celui-ci de 3 millions de francs, à la direction générale des postes, déficit qui s'était dérobé très longtemps à tous les regards. L'année suivante, M. d'Audiffret s'aperçut que les receveurs de l'enregistrement recevaient directement et conservaient entre leurs mains jusqu'à leurs échéances prolongées de six à dix-huit mois une somme très considérable de traites souscrites par les adjudicataires des ventes de bois de l'État, sur lesquelles ces préposés prélevaient à leur profit une remise annuelle de 1,500,000 francs. La même année, un abus du même genre et aussi préjudiciable au Trésor fut découvert dans l'administration des douanes; il y existait une caisse centrale, qui opérait des mouvements de fonds continuels avec les préposés du service des douanes dans les départements, et qui procurait aux chefs supérieurs de cette administration des suppléments annuels d'émoluments variant entre 30,000 francs et 300,000 francs pour chacun d'eux. De 1814 à 1817, simplement en développant la centralisation financière, on recouvra au profit du Trésor plus de 6 millions de francs que diverses catégories de comptables ou d'administrateurs des grandes régies financières se parJ^^eaient annuellement, àTinsu

(1) Depuis les premières éditions de cet ouvrage on s'est aperçu en France que la concentration des finances publiques et leur contrôle, au point de vue non pas des recettes, mais des dépenses laissaient encore fort à désirer. Le ministre des finances u'a qu'une autorité très faible sur sos collègues, et le contrôle pour l'engagement des dépenses est tout à fait insuffisant. Dans le courant de l'année 1882, au milieu des difficultés financières qui, par suite de la prodigalité des Chambres et de la mollesse des ministres, deviennent de plus en plus sérieuses, nous avons souvent demandé que l'on fortifiât le contrôle préventif des finances. Dans la discussion du budget de 1883^ M. Léon Say, au Sénat, et M. Ribot, à la Chambre des députés, ont aussi mis en évidence la nécessité d'établir ce contrôle d'une manière plus efficace. (Note de la â» édition.)

du ministre, de la cour des comptes et du pouvoir législatif. En 1823, on découvrit encore un de ces fonds qui échappaient jusque-là à l'attention du Trésor et qui montait à 8 ou 10 millions annuellement. Ce fonds portait le titre de : Recouvrements autorisés par les préfets; non seulement il n'était pas soumis au ministre des finances et à la cour des comptes ; mais, chose qui paraît incroyable et qui est attestée par M. d'Audiffret, le directeur de la comptabilité du ministère de rintérieur en ignorait l'existence ; aussi fut-il constaté qu'il y avait dfins ce compte irrégulier et occulte beaucoup de détournements et de malversations.

On extirpa tous ces abus par un ensemble de mesures très simples qui centralisaient tous les services financiers. Les caisses spéciales, ou du moins la plupart, furent supprimées; il en fut de môme des comptables d'ordre, c'est-à-dire de ces comptables fictifs qui rédigeaient des écritures générales au sujet de la gestion d'une administration entière et qui dissimulaient et couvraient les comptables réels. Ceux-ci, àquelque administrationqu'ils appartinssent, durentenvoyer les comptes de leur gestion à la comptabilité centrale du ministère des finances. Cette direction entretint avec eux des rapports directs; l'autonomie ou du moins l'indépendance relative des directeurs généraux des grandes régies financières fut complètement supprimée; les directions générales cessèrent, à partir de 1824, de constituer des sortes de ministères; on leur retira beaucoup d'attributions qui passèrent à l'administration centrale des finances; les directeurs cessèrent de travailler directement sous les ordres du chef de l'État, véritable abus qu'on a vu, cependant, reparaître un instant sous la présidence de M. Thiers.

On remédia en même temps au second vice des finances de l'ancien régime et du premier Empire, au manque choquant d'uniformité dans les procédés de comptabilité, dans le contrôle administratif et judiciaire. On imposa à tous les services et à tous les agents des méthodes identiques d'écritures, détenue des livres, de comptabilité. Ainsi ce n'est qu'à partir de 1816 qu'on adopta une amélioration matérielle des formes et des procédés de perception qui valut au Trésor une économie annuelle de plus de 2 millions et qui permit aux contribuables d'y voir clair dans les impôts directs mis à leur charge (1).

(1) Cette modification dans les écritures des percepteurs consistait : 1» à réunir dans un rôle uoique toutes les contributions d'un même exercice, de façon que le contribuable y trouvât, à première vue, son compte complet avec l'État; 2" à imposer aux percepteurs la tenue d'un journal à souche pour y inscrire exactement toutes les recettes à leur date précise, et pour en détacher ensuite la quittance libératoire qui doit être remise aux contribuables; 3» à ordonner l'établissement d'un livre récapiulatif de tous les mouvements de caisse du comptable, dont le relevé présenterait

Les inspecteurs des finances furent chargés de vérifier toutes les comptabilités ; il n'y eut pas d'administration qui leur fût fermée. Enfin le contrôle de la cour des comptes s'étendit sur les vrais comptables, sur ceux qui ont un maniement de deniers publics, et non plus seulement, comme autrefois, sur les écritures d'ensemble qui étaient présentées par les chefs de service.

Le troisième vice des anciennes finances, celui qui venait de la situation exceptionnelle des receveurs généraux et de la nature particulière de leurs rapports avec le Trésor, disparut aussi dans le courant de la Restauration. Ces fonctionnaires étaient jusque-là les banquiers du Trésor, et il existait trop de traces funestes de l'ancien système de l'affermage des revenus publics. La gestion et la comptabilité des finances en étaient singulièrement compliquées. On supprima, en 1817, les obligations et les bons à vue que devaient signer les receveurs généraux pour la rentrée des revenus de l'État, on annula également toutes les soumissions souscrites par d'autres catégories de comptables. Tous ces contrats anciens, d'une forme surannée, qui mettaient pour ainsi dire sur un pied d'égalité les receveurs généraux et le ministre, furent remplacés par de simples arrêtés ministériels fixant chaque année les termes concédés aux comptables pour le recouvrement successif des contributions directes, ainsi que le taux de l'intérêt à calculer depuis les époques de tolérance jusqu'à la rentrée effective. En même temps on supprima plusieurs comptables d'ordre, comme les quatre payeurs généraux et le caissier général du Trésor, personnages qui compliquaient le mouvement des fonds et la comptabilité générale des finances; et l'on ne conserva qu'un seul comptable de la caisse centrale du ministère qui fut justiciable de la cour des comptes comme les receveurs généraux. Toutes ces modifications faisaient disparaître les rouages inutiles ; toute cette concentration produisait à la fois la simplicité et la clarté.

Pour terminer cette bonne organisation des finances, au point de vue administratif, il fallait également imposer des règles simples et uniformes pour la tenue des comptes des ordonnateurs, c'est-à-dire des ministres, et rattacher les divers ministères à l'administration des finances par des communications périodiques, par la similitude des méthodes d'écritures et par l'identité des règlements financiers ; c'est ce qui fut fait par une ordonnance de 1822 (1).

Si nous avons insisté sur ce travail de concentration de tous les

constamment à jour sa situation générale envers le Trésor, le communes et les établissements de bienfaisance.

(1) Voir sur le développement de la centralisation des services financiers, l'opuscule du marquis d'Audiffret : Souve?iirs de ma carrière, principalement pp. 22 à 69.

services financiers en France, travail qui s'est encore continué depuis la Restauration, c'est que nous voyons dans la centralisation financière la principale garantie d'ordre et de régularité. Chose curieuse, d'ailleurs, cette centralisation, en amenant la simplicité des rouages, produit une considérable économie. M. le marquis d'Audiffret a donné le tableau du nombre des employés et de l'importance des traitements au ministère des finances en 1814, en 1828 et en 1854 ; il en résulte qu'il y a eu entre ces deux dates extrêmes une économie de moitié sur la dépense et une réduction presque égale du nombre des employés. Un même calcul a été fait récemment par M. de Foville jusqu'à l'année 1882 (1)

Dans les pays où cette centralisation de tous les services financiers fait défaut, quels que soient le contrôle parlementaire et la probité des mœurs administratives, on constate de temps à autre de grands désordres, analogues à ceux que l'on voyait en France dans l'année 1815, alors qu'il existait beaucoup de caisses spéciales. Nous n'en voulons d'autre preuve que l'Angleterre où dans les dix dernières années on a constaté avec surprise des déficits notables ou des erreurs monstrueuses dans l'administration des postes, dans le compte de l'État et de la Banque d'Angleterre, ainsi que dans d'autres services, sans parler ici de la comptabilité des bourgs, des comtés et des paroisses qui semble laisser beaucoup à désirer.

Ces explications données sur la concentration des services financiers en France, revenons à l'exposé des trois contrôles qui s'exercent dans notre pays sur les recettes et les dépenses : le contrôle législatif, le contrôle administratif et le contrôle judiciaire.

Le contrôle législatif porte d'abord sur le vote des crédits, mis à la disposition du gouvernement, soit par le budget de prévision, soit par les crédits supplémentaires ou extraordinaires votés en cours d'exercice; les Chambres déterminent ainsi toutes les dépenses que

(1) En 1814 l'administration centrale du ministère des finances comptait 4,562 employés, il n'y en avait plus que 2,982 en 1828 et 2,435 en 1854. Les traitements du personnel de l'administration centrale étaient de 13,423,245 fr. en 1814, de 8,490,350 en 1828, et de 6,055,750 en 1854 (d'Audiffret, Système financier de la France, t. III, page 58). Les traitements du ministre et du personnel de l'administration centrale du ministère des finances figurent au budget de 1879 pour la somme de 7,075,882 francs et au budget de 1883 pour 6,244,070 francs. Ils sont donc moindres encore qu'en 1828. Il est vrai que dans ces dernières années, les postes et les forêts ont été enlevées aux finances. Néanmoins, en considérant les employés de l'administration centrale proprement dite du ministère des finances, non compris les grandes régies financières, M. de Foville a trouvé que le nombre de ces employés était de 1000 sous la Restauration, 723 en 1831, 681 en 1845, 622 en 1861, 562 en 1866, 587 en 1876, 741 en 1882. Le chiff're total des traitements du ministère des finances a été de 9,6S4,0i0fr. en 1813, 6,000,000 en 1831, 5,781,01)0 en 1848, 5,555,600 en 1859 et 5,931,000 en 1875.

le gouvernement pourra faire : plus tard, quand l'exercice est clos, les Chambres constatent que ces crédits légaux n'ont pas été dépassés et qu'ils ont bien été employés aux destinations que la loi leur avait fixées : c'est ce qui se fait à l'occasion du règlement du budget, c'est-à-dire du vote du budget définitif ou delà loi des comptes.

Après la clôture de l'exercice (le 31 août qui suit l'année à laquelle le budget s'applique), on procède dans les ministères à l'établissement des comptes. Chaque ministre établit le compte des opérations relatives à son département; ce compte ministériel se compose de deux ordres de documents : un tableau général présentant, par sections et par chapitres, tous les résultats de la situation définitive de l'exercice ; en second lieu, des états de développement, par subdivisions de chapitres, destinés à expliquer les résultats du tableau général : soit un compte d'ensemble et des comptes de détail. Ces comptes de dépenses des ministères sont faits sur les écritures officielles : il existe dans chaque ministère une division de comptabilité qui correspond à des époques régulières avec la direction générale de la comptabilité publique et lui transmet une copie de ses comptes chaque mois.

Ainsi chaque ministre fait dresser le compte des dépenses de son département ; le ministre des finances fait aussi le compte particulier des dépenses de son administration ; puis il centralise les autres comptes ministériels des dépenses ; en outre il fait seul le compte général des recettes de l'exercice expiré ; ce compte général se compose également de deux sortes de documents : un tableau d'ensemble par nature de contributions; puis, par chaque branche de revenus, des états de développement destinés à faire connaître les valeurs, matières et quantités soumises à l'application des tarifs et qui ont déterminé les droits constatés et perçus par le Trésor.

Toutes ces opérations préparatoires précèdent le règlement définitif du budget ou la loi des comptes : la loi des comptes doit être présentée par le gouvernement aux Chambres dans les deux premiers mois de l'année qui suit la clôture de l'exercice, soit avant le 1" mars 1883 pour l'exercice 1881 : ces délais ne sont jamais observés, il s'en faut en général de deux ans qu'ils le soient. La Chambre met, en outre, un temps énorme à les examiner. Ce sont là de grands vices de notre administration financière. Comme on l'a déjà vu, au printemps de l'année 1887, la Chambre des députés se trouvait encore en présence de treize budgets à la fois : celui de 1888 qui venait d'être déposé, celui de 1887 qui était en cours d'exécution, celui de 1886 qui n'était pas clos, celui de 1885 qui était clos, mais dont le projet de règlement n'était pas encore déposé par le gouvernement, ceux

de 1884, 1883, 1882, 1881, 1880, 1879, dont les projets de règlement, quoique déposés, n'avaient été l'objet d'aucun rapport législatif; ceux de 1878, 1877 et 1876, qui avaient été rapportés, mais non votés. Jamais parlement ne montra autant d'insouciance. La loi des comptes contient comme annexes deux tableaux dont l'un est le budget définitif des dépenses et l'aulre le budget définitif des recettes.

Le tableau du budget définitif des dépenses présente pour chaque ministère ou service, et par sections ou chapitres : les crédits définitivement ouverts, après les modifications qu'ont subies, pendant le cours de l'exercice, les fixations de la loi de finances; les dépenses résultant des services faits ou les droits constatés au profit des créanciers de l'État; les paiements efl'ectués par les comptables du Trésor et les dépenses restant à payer. Le tableau du budget des receltes présente, par nature de produits pour chaque branche de contributions et de revenus; les évaluations primitives rectifiées; les droits constatés ou acquis à l'État sur les contributions et revenus ; les recouvrements effectués par le Trésor, et les produits restant à recouvrer.

La loi de règlement sanctionne dans leur ensemble ces différents résultats, prononce l'annulation des crédits non employés; et, du rapprochement des recouvrements et des paiements définitivement arrêtés, fait ressortir le résultat final du budget, dont elle détermine l'imputation, soit par application au budget de l'exercice suivant ou à l'allégement de la dette flotlante, en cas d'excédent de recettes, soit par transport, au compte des découverts et avances du Trésor, en cas d'excédent de dépenses.

Tel est le contrôle législatif : il ne descend pas et ne pourrait descendre dans les détails des comptes ; il n'examine que sommairement les tableaux de gestion qui lui sont présentés par les ministres ; il vérifie la conformité des tableaux qui lui sont soumis avec les crédits qui lui ont été alloués, mais il ne peut aller jusqu'aux faits réels. Le contrôle législatif ne porte que sur les ordonnateurs et non sur les comptables : il vérifie que les opérations, avouées par les ordonnateurs, sont régulières ; mais il n'a guère de moyens de s'assurer que les opérations avouées par les ordonnateurs soient réelles et conformes aux faits ; il ne s'étend nullement aux comptables, c'est-à-dire à ceux qui manient les deniers de l'État ; le contrôle législatif est donc imparfait, ou du moins ce n'est qu'une moitié de contrôle, que la première partie d'une revision qui doit se compléter ailleurs.

S'il était seul, le contrôle législatif pourrait ainsi laisser place à beaucoup d'abus; mais il y a en outre le contrôle administratif et le contrôle judiciaire, qui doivent aider et compléter le contrôle législatif.

Le contrôle administratif s'opère de différentes manières : il est à la fois incessant et périodique : en ce sens que l'administration doit toujours avoir l'œil ouvert sur ses agents, en ce sens aussi qu'à certaines époques déterminées il y a des vérifications administratives spéciales soit sur la gestion des ordonnateurs, soit sur la gestion des comptables.

La direction, qui existe au ministère des finances, sous le titre de direction générale de là comptabilité publique, est chargée de tracer les règles de toutes les comptabilités de deniers publics et de maintenir dans chacune d'elles un mode uniforme d'écritures. Elle a, par délégation des ministres, la surveillance sur la gestion de tous les comptables, elle suit et contrôle leurs opérations ; elle centralise tous les faits relatifs au recouvrement et à l'emploi des fonds des budgets ; elle reçoit mensuellement, d'une part, de la comptabilité centrale de chaque ministère, une balance développée des comptes de chaque exercice en cours d'exécution : d'autre part, des divers comptables du Trésor, les relevés de leurs recettes et de leurs dépenses, elle publie enfin le Compte général de l'administration des finances (1).

La direction de la comptabilité publique au ministère des finances exerce ainsi un contrôle permanent et incessant sur la gestion des ordonnateurs et des comptables. Il y a en outre un contrôle administratif périodique, lequel s'effectue de deux manières : d'abord, chaque année les comptes des ministres pour l'exercice expiré sont soumis à une commission spéciale composée de membres choisis dans le sein du Sénat, de la Chambre des députés, du conseil d'Etat et de la cour des comptes : c'est là un contrôle qui porte sur les ordonnateurs. L'autre contrôle périodique administratif est celui des fonctionnaires de l'inspection des finances : celui-ci porte uniquement sur les comptables, c'est-à dire sur les receveurs généraux, receveurs particuliers, percepteurs et receveurs des régies financières (douanes, enregistrement, contributions indirectes, postes et monnaie). La France est divisée en zones dont chacune est parcourue par un inspecteur général et des inspecteurs des finances.

Ainsi, jusqu'ici, double contrôle : l'un législatif portant sur les ordonnateurs et sur les opérations avouées par eux, sans que les Chambres aient aucun moyen direct de vérifier la réalité de ces opérations ; l'autre administratif, portant à la fois sur les ordonnateurs et sur les comptables, procédant par une surveillance incessante et

(1) Voir sur l'organisation du ministère des finances et des autres administrations publiques l'ouvrage de M. Josat intitulé : Le ministère des finances, son fonctionnement, suivi d'une étude sur l'organisatioii des autres ministères. Paris, 1882, Berger- Levrault, éditeur.

par des revisions et des inspections périodiques. Ce second contrôle est plus complet que le premier, plus minutieux, mais moins public et moins indépendant, il était donc utile d'avoir un troisième contrôle, c'est le contrôle judiciaire ou celui de la cour des comptes. Comment et dans quelles limites s'exerce-t-il?

La cour des comptes a été fondée par Napoléon en 1807, à l'imitation des chambres des comptes de l'ancienne monarchie : c'est une vraie cour de justice, qui a pour but de vérifier la gestion des comptables, de les décharger de leur responsabilité en cas de gestion régulière, ou de mettre à leur charge les reliquats dont ils pourraient être redevables pour fraude, imprudence ou infraction aux règlements ; à ce titre, la cour des comptes prononce des arrêts : elle est un tribunal qui juge à la fois en première et en dernière instance pour les comptables supérieurs, par exemple les receveurs généraux, les receveurs de l'enregistrement, du timbre, des contributions indirectes, des douanes, etc.; elle juge en appel les receveurs des communes, des hospices et autres comptables qui ressortissent d'abord des conseils de préfecture. On peut se pourvoir en cassation contre ses arrêts devant le conseil d'État pour violation de la loi ou pour inobservation des formes. Ainsi la cour des comptes revise minutieusement, pièces à l'appui, la gestion des comptables : elle prononce leur quitus ou elle met des reliquats à leur charge, elle vérifie qu'il n'y a pas eu de dilapidation : c'est là la principale et la primitive fonction de la cour des comptes. Elle n'a aucun pouvoir direct sur les ordonnateurs, c'est-à-dire sur ceux qui ordonnancent les dépenses et n'ont pas de maniement de deniers, les ministres, les préfets : ceux-là échappent à sa juridiction, à moins que, par une circonstance quelconque, ils soient devenus manulenteurs de deniers publics, c'est-à-dire qu'ils soient devenus, par exception, comptables. Que la cour des comptes n'ait aucun pouvoir direct sur les ordonnateurs, la raison en est qu'on n'a pas voulu que la cour empiétât sur le domaine de l'administration; pourvu que les comptables aient fait des paiements sur des ordonnances régulièrement délivrées, la cour des comptes doit valider les paiements: aussi les mandats fictifs, c'est-à-dire les imputations sur un chapitre budgétaire de dépenses tout à fait étrangères à ce chapitre, lui échappent-ils.

En dehors de cette revision en détail de tous les manutenteurs de deniers publics, la cour des comptes a des attributions plus importantes et plus politiques : ces attributions lui sont venues pièce à pièce dans le cours de la monarchie parlementaire, et son rôle s'est ainsi très étendu.

Aujourd'hui, elle n'est plus seulement une cour de justice rendant

des arrêts, elle est une sorte de conseil de censure émettant sur la gestion générale des finances des déclarations et un rapport, qui n'ont d'autre autorité que celle que les pouvoirs publics et l'opinion leur prêtent, et qui n'amènent aucunes conséquences nécessaires, rigoureuses, mais qui peuvent provoquer des réformes et des mesures législatives.

Cour de justice rendant des arrêts, conseil de censure faisant des déclarations et émettant des avis : tels sont les deux ordres d'attributions de la cour des comptes.

La cour des comptes, en tant que conseil de censure, émet sur la comptabilité générale de l'État deux déclarations solennelles : par la première, rendue d'après les arrêts relatifs aux comptes préliminaires pour le temps écoulé entre le 1" janvier et le 31 décembre, elle ne prononce essentiellement que sur la conformité du compte des ministres avec les comptes régulièrement présentés par les divers agents. La seconde déclaration est plus importante, elle est rendue d'après les arrêts relatifs aux comptes de reliquat et avec la pleine connaissance du résultat de tout l'exercice; la cour des comptes ne déclare pas seulement la conformité sur ce point, mais encore la conformité du compte de l'État avec ses arrêts à elle-même, avec le budget et avec les décrets ou les lois qui l'ont modifié, et enfin avec les exigences que la nature ou les lois imposent à une administration financière bien ordonnée. A cette occasion, elle doit signaler les déficits et les irrégularités qui lui semblent ressortir de la comparaison de ces divers documents.

La cour des comptes est tenue de presser la reddition de ses arrêts -et de ses déclarations de conformité : ainsi ces déclarations doivent être remises au ministre des finances avant le 1" septembre de l'année qui suit celle de la clôture de l'exercice expiré, c'est-à-dire avant la fin d'août 1887 pour l'exercice 1885; mais jamais ces délais ne sont observés.

Quand la cour des comptes a fait ses déclarations, elle renvoie le compte général au ministre des finances, et elle fait son rapport annuel dans lequel elle consigne ouvertement ses observations et ses Tœux. Le ministre des finances et les autres ministres intéressés font de leur côté leurs observations, et, s'il y a lieu, une réponse à ce rapport. Le tout est envoyé aux Chambres avec documents à l'appui.

Ainsi la cour des comptes révise minutieusement la gestion des comptables et émet des arrêts, entant que cour de justice : d'un autre côté, en tant que conseil de censure, elle fait des déclarations de conformité ou de non-conformité sur les comptes des ordonnateurs avec

les comptes des comptables, et elle rédige un rapport sur l'ensemble de la gestion financière, dans lequel elle consigne ses observations et ses vœux.

Telle est la série des contrôles sur l'administration financière en France : i° Contrôle législatif, qui vote les budgets, c'est-à-dire qui accorde les crédits, et qui règle les budgets, c'est-à-dire qui s'assure que les comptes présentés parles ministres concordent avec les prescriptions budgétaires : ce contrôle législatif ne porte que sur les ordonnateurs et non sur les comptables, il ne s'applique qu'aux faits avoués par les ministres et ne peut vérifier l'existence des faits réels ;

2" Contrôle administratif, s'exerçant à la fois sur les ordonnateurs et sur les comptables, étant d'un côté permanent, grâce aux attributions de la direction générale de la comptabilité, et d'un autre côté périodique, grâce aux inspecteurs des finances, et à la vérification annuelle des comptes ministériels par une commission spéciale;

3° Contrôle judiciaire s'exerçant par la cour des comptes remplissant les fonctions de cour de justice, descendant jusque dans les menus détails de la gestion des comptables et rendant sur cette gestion des arrêts exécutoires ; enfin conseil de censure exercé par la même cour des comptes, laquelle émet sur l'ensemble de la gestion des finances des observations, des avis, des vœux, et rédige à cette occasion un rapport annuel rendu public.

Voilà, dira-t-on, un merveilleux outillage, une machine perfectionnée et souverainement ingénieuse. Faut-il croire que cette organisation soit parfaite, qu'elle ne laisse passer inaperçue aucune fraude, aucun abus, qu'elle ne puisse être améliorée? Non, cet optimisme serait une erreur. Gardons-nous de nous exagérer les lacunes de nos institutions, mais cependant reconnaissons-les et comblons-les. Quelles sont ces lacunes? Il y en a trois ; 1** la cour des comptes n'a pas de juridiction sur les ordonnateurs; 2" la cour des comptes et les Chambres ne sont pas en rapports assez étroits ; 3" il y a toute une partie de la fortune publique qui échappe complètement au contrôle législatif, au contrôle judiciaire, et même au mode le plus efficace de contrôle administratif, c'est-à-dire à l'inspection des finances.

On pourrait dire aussi que la cour des comptes n'a peut-être pas en fait toute l'indépendance désirable; mais cela tient aux mœurs plus qu'aux lois. On connaît la composition de la cour des comptes : elle comprend des conseillers maîtres, des conseillers référendaires et des auditeurs; tous sont nommés par le chef de l'État; ils sont inamovibles, il est vrai, sauf les auditeurs, mais il y a une multitude de fonctions qu'ils désirent pour leurs parents : notamment l'habitude s'est enracinée qu'un conseiller maître demande sa retraite et

fasse nommer son fils ou son neveu référendaire, d'où une certaine mollesse delà cour, par suite de cette dépendance.

Dans quelques pays les membres de la cour des comptes ont une investiture législative : en Belgique ils sont nommés pour six ans par la Chambre des députés et peuvent être réélus. C'est aussi la seconde Chambre qui nomme ces magistrats en Hollande, mais à vie. Ailleurs, ils sont nommés par la couronne sur une liste de présentation qui est faite par la Chambre basse. A vrai dire, nous ne verrions pas un grand avantage à ce que l'on introduisît en France le même système. Il ne nous semble pas que les choix des Chambres pour les fonctions publiques soient particulièrement recommandables ; ils portent en général sur des politiciens, sur des députés non réélus, personnes souvent très inexpérimentées et qui introduisent partout l'esprit de parti. Puis, il y a un vrai danger à dépouiller le pouvoir exécutif de beaucoup de ses attributions et à le réduire au rôle de simple spectateur des événements; or, l'une des plus naturelles fonctions du pouvoir exécutif, dans un pays où existe la responsabilité ministérielle, c'est le choix des fonctionnaires et des magistrats.

Que la cour des comptes n'ait aucune juridiction sur les ordonnateurs, qu'elle ne puisse pas prononcer sur les mandats fictifs quand elle en découvre la trace, c'est évidemment là une lacune fort regrettable. Ce ne serait pas confondre les pouvoirs et jeter le trouble dans l'administration que d'étendre la juridiction de la cour des comptes sur tous les actes financiers irréguliers, alors même qu'ils seraient commis par les ordonnateurs principaux, comme les ministres, ou par les ordonnateurs délégués, comme les préfets.

Nous serions disposé à donner à la cour des comptes une attribution que lui reconnaissent plusieurs constitutions étrangères. En Belgique aucun paiement ne peut être fait par le Trésor sans autorisation de la cour des comptes; c'est ainsi, du moins, que s'exprime l'enquête du Cobden club; il serait plus juste de dire sans doute qu'aucune ordonnance de paiement n'est régulière si elle n'a été reconnue par la cour comme conforme aux crédits ouverts par les Chambres. Il en est de même en Hollande, de même aussi en Italie (1). Il serait très facile et opportun d'introduire le même régime en France ; ce serait une garantie nouvelle contre les dépenses irrégulières.

Quant au manque de rapports étroits entre la cour des comptes et les Chambres, c'est un fait constaté ; chacun de ces corps, cependant, n'a qu'une moitié de contrôle : la Chambre n'entrant pas dans

(I) Correspondence relative to the budgets of varions cou7itries, publiée par le CoLden club, Londres, 1877, p. 13, 68 et 7C.

le détail de la gestion des comptable», la cour n'ayant aucune puissance sur les ordonnateurs. Gomment y remédier? Il est un moyen bien simple : c'est que dans la commission de règlement du budget, c'est-à-dire dans la commission qui examine le compte définitif d'un exercice, on appelle de droit avec voix consultative une délégation de la cour des comptes ; les observations ainsi faites auront bien plus de portée que celles qui sont consignées dans les déclarations de conformité et dans le rapport de la cour ; enfin, il faut hâter le moment où ce rapport est publié ; il n'est point nécessaire que les observations et les réponses des ministres soient publiées en même temps.

Il faudrait en outre établir un contrôle plus efficace sur les comptes de matériel ; il y a deux sortes de comptables : les comptables de deniers et les comptables de matériel; les comptables de deniers, ce sont ceux qui reçoivent une partie des fonds publics, provenant soit des impôts, soit des régies et des produits du domaine de l'État ; ceuxlà sont soumis à \^ juridiction de la cour des comptes, qui examine leur gestion en détail et rend des arrêts les déclarant quittes ou les constituant redevables ; il n'en est pas de même des comptables de matériel : ceux-ci ne sont pas sous la juridiction de la cour des comptes, ils ne sont pas soumis à ses arrêts, elle n'a pas à les libérer ou à les constituer redevables.

Voici d'abord quel est le matériel de l'État : nous verrons ensuite à quel contrôle il est soumis. Le matériel de l'État se compose d'objets de difl'érentes natures : il y a, par exemple, le papier timbré, les timbres-poste, l'outillage et les approvisionnements de l'imprimerie nationale ; il y a surtout le matériel de la guerre et de la marine. La règle générale, c'est que les comptes d'argent et ceux de matériel soient séparés les uns des autres. Aucun employé administrant les fonds de l'État ne peut être nommé administrateur du matériel, et réciproquement. Il n'y a d'exception que pour le papier timbré et les timbres-poste.

Les administrateurs du matériel de la guerre et de la marine ne sont soumis, ni à la juridiction de / \ cour des comptes, ni à l'inspection des finances : ils ont en fait 'ne indépendance absolue et ne relèvent que de leurs ministres :espectifs. Ils font bien des écritures méthodiques sur les entrées, sur les sorties, sur les existences en magasin; et ces tableaux sont adressés à la cour des comptes, qui rend, à leur occasion, non pas un arrêt, mais un avis; en tout cas, ce ne sont jamais que les existences sur le papier, non les existences effectives, qui sont présentées à la cour. Quant à l'inspection des finances, elle n'est jamais entrée dans les magasins. Il y a deux ré-

144 TRAITÉ DE Lk SCIENCE DES FINANCES.

formes très simples à opérer : soumettre le matériel de l'État à la revision annuelle des inspecteurs des finances ; il faudra que ceux-ci acquièrent des connaissances techniques, mais ce n*est pas difficile ; leur éducation les y prépare, puisque la plupart sortent de l'École polytechnique; en second lieu, soumettre les magasiniers à la juridiction de la cour des comptes, qui n'émettra pas seulement sur leur gestion un avis, mais qui leur donnera quitus ou les déclarera redevables. Il y aura, sans doute, des difficultés d'exécution : mauvaise volonté des agents militaires, esprit de corps qui est en soi une bonne chose, qu'il ne faut pas combattre, mais qui exige une surveillance.

Les imperfections et les lacunes du contrôle de la cour des comptes ont été éclairées par un discours du duc d'Audiffret-Pasquier, dans la séance du Sénat du 16 novembre 1876. On sait qu'il fut créé à la suite delà guerre de 1870-71 une commission parlementaire pour examiner tous les marchés passés à l'occasion des faits militaires de celte époque. Cette commission découvrit un grand nombre d'irrégularités et de vols qui, par leur nature, échappaient à l'attention ou à la juridiction de la cour des comptes. Voici comment le duc d'Audiffret-Pasquier expliquait rinefficacité des travaux de la cour en pareil cas :

« Il peut arriver qu'un agent, dans un moment de défaillance, commette un acte délictueux. C'est à ce point de vue qu'il faut se placer pour savoir si le contrôle, tel qu'il est exercé par la cour des comptes, est suffisant. Veuillez bien d'abord m'accorder ceci : la cour des comptes ne juge pas l'ordonnateur, elle juge le comptable, elle le juge sur pièces, et à des termes très éloignés. Elle ne juge pas l'ordonnateur? Non, messieurs; ne confondons pas son œuvre avec celle des commissions parlementaires. Si vous vous souvenez de ce qu'a fait la commission des marchés, vous savez qu'elle avait été investie par la loi de la plénitude de la souveraineté nationale. Cette commission avait le droit de faire comparaître devant elle les fonctionnaires de tout ordre, de se faire produire toutes les pièces, et, par des débats contradictoires, de porter ses investigations aussi loin qu'aucun tribunal a jamais pu les porter.

« Est-ce là un rôle en quelque façon semblable à celui de la cour des comptes ? Non ; celle-ci ne fera pas comparaître le comptable, elle ne verra que les pièces qu'on lui aura envoyées, et encore les pièces prévues par les règlements.

« Ceci est incontestable, mais si vous aviez le moindre doute sur la portée des attributions de la cour des comptes, je vous citerais un passage d'un rapport déjà imprimé, et qui va être distribué. Je dois à la bienveillance de M. le ministre des finances d'avoir pu le consulter :

c'est le rapport public de la cour des comptes sur l'exercice 1870. Que nous dit ce document?

« La commission parlementaire des marchés fut créée par la loi « du 6 avril 1871 et composée de soixante membres de l'Assemblée « nationale. Elle eut pour mission d'examiner tous les marchés « passés par les administrations publiques à l'occasion de la guerre, « payables en tout ou en partie sur les fonds de l'État, et de con- « trôler la régularité des conditions auxquelles ils avaient été con- « sentis.

« Les travaux de la commission des marchés ont reçu la publicité « officielle des procès-verbaux de l'Assemblée nationale. La cour, qui « n'oublie pas que plusieurs de ses membres ont été appelés à pren- « dre part à ces travaux, n'a pas à en faire ici ressortir l'importance. « Il suffira de rappeler le caractère particulier et les principaux ré- « sultats de l'intervention de la commission parlementaire. Gréée, « sous l'impression de tristes souvenirs, pour porter une investiga- « tion sévère sur tous les actes relatifs aux approvisionnements de (( l'armée pendant la guerre, elle a, dans l'exercice des pouvoirs « qu'elle tenait de la loi, présenté le spectacle d'une Assemblée a souveraine associant l'action de l'autorité législative à celle de « l'administration, déterminant les responsabilités , contrôlant et « rectifiant les dépenses payées, vérifiant même, avant tout paye- « ment, certaines dépenses, telles que celles de la garde nationale « mobilisée et de la commission d'armement, accomplissant enfin <( une œuvre exceptionnelle comme les circonstances qui la lui <( avaient imposée. C'est ainsi qu'elle est parvenue à découvrir et « à redresser des abus, à signaler des hommes qui n'avaient pas f< craint de spéculer sur les malheurs du pays, à constater des « actes qui ont abouti à des poursuites et à des condamnations ju- « diciaires, à éclairer l'opinion publique sur certains faits contem- « porains, et, enfin, à recueillir, en temps opportun, pour l'histoire, « des documents et des témoignages dont une procédure plus lente « aurait pu laisser disparaître la trace. »

Puis venant à son propre rôle, la Cour nous dit :

« La cour, dans l'ordre habituel et normal de ses vérifications, « arrive à l'heure marquée par son institution, après que les contrôles « administratifs ont terminé leur tâche, lorsque les comptes sont « dressés dans une forme régulière, quand ils sont appuyés des jus- « tifications prescrites. Magistrature suprême, elle statue sans autre « préoccupation que celle de l'application de la loi ; ses arrêts ne « peuvent reposer que sur les pièces et sur les documents qui lui « appartiennent en propre et qu'elle a le droit de réclamer en vertu

« de ses attributions. Pour l'exercice 1870, elle n'a donc prononcé « que sur les faits qui lui ont été soumis et qui sont compris dans les « comptes.

« Les faits relevés par ce rapport ne sauraient donc être considérés « comme le tableau complet et définitif des irrégularités de toute este pèce auxquelles ont pu donner lieu les événements de l'année 1870.. « Il n'a été fait mention que de celles qui sont ressorties de l'examen (( des pièces produites et sur lesquelles la cour a pu se former une 0 conviction absolue. Il ne faudrait pas s'attendre davantage à y re- (V trouver tous les faits qui ont été signalés dans les rapports de la » commission des marchés.

« Une partie des critiques adressées par la commission parlemen- « taire portait sur des actes qui, par leur nature, échappent aux ap- « prédations du contrôle judiciaire. »

« J'avais donc raison de dire, continue le duc d'Audiffret, que le contrôle de la cour des comptes est renfermé par la loi dans des limites très strictes.

« M. le procureur général Petitjean va vous l'exposer à son tour d'une façon plus formelle encore ; voici quelques lignes d'un discours qu'il prononça le 3 novembre 1871 :

« On se trompe souvent sur l'étendue comme sur la limite de ses « devoirs. » — Il parle de la cour des comptes. — « Tantôt on exa- (' gère sa responsabilité en lui supposant des droits qu'elle n'a pas et « qui ne pourraient lui être confiés sans péril; tantôt on méconnaît (( ses prérogatives les plus essentielles.

« L'administration, sans le témoignage d'un tribunal indépendant « qui vérifie l'exécution des lois de finances, ne pourrait étabhr sa « bonne foi devant le pays. Mais aussi, sans les contrôles de l'admi- « nistration elle-même, sans la surveillance journaHère qu'elle exerce « sur ses propres actes, sans une inspection des finances si laborieuse « et si active, sans une comptabilité générale chargée de diriger la (t marche de tous les comptables des deniers publics, de les rappeler « à l'observation des règles, de centraliser les écritures du Trésor, de « dresser le compte des finances et de préparer les éléments des véri- « fications judiciaires, la cour des comptes, placée devant des docu- « ments informes et qu'aucune sanction préalable n'aurait garantis à « son examen, succomberait sous un travail impossible. »

« Je pourrais vous citer, reprend le duc d'Audiffret, à l'appui de mes assertions, bien des faits qui sont relevés par la cour des comptes dans son rapport sur l'exercice 1870; mais je fatiguerais votre attention et je ne crois pas que ces faits soient contestés ni qu'ils soient contestables. Je dirai bien plus : la cour des comptes, au

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point de vue des liquidations, a vu se produire une doctrine singulière : on est allé jusqu'à prétendre que, lorsque le montant intégral d'une liquidation était acquis par le seul fait d'un arrêté ministériel mis au bas des décomptes, la cour se trouvait absolument dessaisie. La cour des comptes a protesté contre une pareille doctrine, qui avait cependant été accueillie par le conseil d'État... .

(( Ainsi, vous le voyez, Messieurs, il importe que les pièces sur lesquelles la cour des comptes jugera soient sincères; mais ai-je besoin de rappeler à vos souvenirs la fameuse affaire des mandats fictifs? Est-ce que la cour des comptes a pu soupçonner, en voyant un mandat régulier appuyé de pièces réglementaires, qu'un agent voyer et un préfet avaient mandaté 10,000 fr. de cailloux, alors que ces 10,000 fr. avaient été réellement employés en dépenses de fêtes pour l'installation d'un pont? Elle a vu là un ordonnancement régulier, et, quels que fussent les faits qui se cachaient derrière cet ordonnancement régulier, la cour ne pouvait les atteindre. La cour des comptes ne peut pas relever des faits que les ordonnateurs, par des déclarations inexactes, cherchent à lui soustraire; elle ne peut pas être juge de la sincérité, de la valeur de certaines pièces.

(( Bien plus, dans quelques cas, la cour ne reçoit communication que de pièces rédigées après coup et spécialement pour lui être soumises.

« Ce fait s'est présenté pour la liquidation des dépenses de la guerre de 1870 »

11 s'en faut donc que la cour des comptes assure la parfaite régularité dans la gestion financière. Les ordonnateurs peuvent se jouer d'elle par des mandats fictifs. Le contrôle de la cour n'est effectif et décisif qu'autant que l'administration s'y prête et veut bien être sincère.

Une loi récente sur l'administration de l'armée pourra améliorer sur un point important la situation antérieure. On vient de créer, pour le contrôle de l'administration de l'armée, un personnel spécial ne dépendant que du ministre. Ce personnel procéderait à des vérifications sur pièces ou à des inspections inopinées. Tout le matériel militaire deviendrait alors l'objet de recensements approfondis et de constatations sérieuses.

En se plaçant à un point de vue général, on doit dire que nos divers modes de contrôle financier en France agissent trop isolément, que le contrôle judiciaire et le contrôle d'administration manquent trop d'initiative, que ce dernier, en outre, ne s'adresse pas assez au public. Si l'on réunissait ensemble tous les ans dans une

commission supérieure de contrôle des délégués de la cour des comptes, des délégués de l'inspection des finances et quelques membres des deux Chambres, avec la mission de présenter un rapport sur l'administration financière du pays, on rendrait à la fois le contrôle plus efficace et les réformes plus aisées. Les rapports annuels des inspecteurs des finances devraient être publiés au moins en substance. La cour des comptes devrait aussi avoir le droit de citer devant elle les ordonnateurs quand elle soupçonne une fraude ou une irrégularité grave. La législation financière et la législation pénale devraient être beaucoup plus sévères en matière de mandats fictifs et de comptabilités occultes. Enfin il conviendrait, d'une manière plus générale encore, que les publications administratives et financières fussent infiniment plus fréquentes, que chaque grande administration fût tenue de publier dans un bref délai un rapport annuel sur l'exécution du service dont elle est chargée. La publicité est en définitive l'un des modes les plus sûrs de sauvegarder les intérêts de l'État. Le public est l'Argus dont les yeux finissent par découvrir les fraudes ; mais il faut le mettre en état de s'instruire et de surveiller les administrations diverses: des comptes rendus officiels au moins annuels peuvent seuls lui fournir cette matière à examen, à comparaison et à critique.

Avec ces réformes le contrôle sera non pas parfait, mais aussi bien organisé théoriquement que l'état de nos connaissances administratives le permet. Le gaspillage, les détournements, les dissimulations seront rendus difficiles; c'est là tout ce que peut la loi; le reste est l'affaire des mœurs. Il faut que l'opinion publique soit sérieuse, qu'elle ait le goût des informations précises, des critiques justes et fondées. Prenez une nation qui se plaise presque uniquement aux déclamations, aux récriminations, aux généralités oratoires, qui dans la presse ou à la tribune ne cherche que des émotions, des attitudes, des jeux d'esprit, vous aurez beau faire, il sera impossible, avec les meilleures institutions du monde, que cette nation jouisse d'une administration exacte, scrupuleuse, régulière. L'effet pratique des institutions dépend, somme toute, des hommes qui les appliquent : et dans tout pays, à chaque moment de l'histoire, les hommes qui sont au pouvoir ne s'élèvent pas beaucoup par la portée morale, par la conscience professionnelle, au-dessus du niveau commun. II arrive alors, comme dans ces dernières années, que des irrégularités soient dénoncées dans des documents officiels, mais cela n'a pas de portée pratique, personne n'y faisant attention (1).

(!) Sur la nécessité d'organiser un contrôle préventif et de fortifier l'autorité du iriinistre des finances, voir la note de la page 132.