DES EMPRUNTS PUBLICS ET DE LEURS EFFETS ÉCONOMIQUES
Les emprunts publics sont-ils un bien ou un mal? — Sophismes répandus au XVIII* siècle à ce sujet.
Est-il vrai qu'un État qui ne doit qu'à lui-même ne s'appauvrit pas 7 — Est-il vrai que les emprunts publics soient des dettes de la main droite à la main gauche? — Réfutation de ces opinions.
Un emprunt est utile ou nuisible suivant que le capital emprunté est employé d'une manière reproductive ou qu'il est gaspillé. — Arguments allégués en faveur des emprunts publics. — Les emprunts publics peuvent dans une certaine mesure développer l'esprit d'épargne. — Les emprunts publics ont servi à répandre chez les peuples modernes le goût et l'habitude des valeurs mobilières. — Détails sur le nombre des rentiers en France à diverses époques et sur le nombre de souscripteurs aux emprunts contractés depuis 1852.
Inconvénients des emprunts publics. — Des emprunts nationaux fréquemment répétés donnent au capital d'un pays une mauvaise direction. — Ils produisent une grande centralisation du crédit, rendent difficiles les œuvres locales et les entreprises libres. — Démonstration de ces propositions. — Le capitaliste habitué aux emprunts publics devient d'une extrême pusillanimité pour tous les autres placements mobiliers.
Les emprunts publics font une brèche au capital circulant du pays. — Pourquoi celte brèche est moins grande qu'on ne le croirait au premier abord. — Les emprunts publics réduisent au minimum les réserves métalliques des particuliers. — Dans la constitution actuelle du crédit européen, la plupart des emprunts publics sont en partie souscrits à l'étranger, ce qui diminue la saignée faite au capital circulant du pays.
Les États, considérés comme emprunteurs, se divisent en deux catégories ; ceux qui n'ont de crédit qu'au dehors, ceux qui ont du crédit à la fois au dehors et à l'intérieur. — Ces derniers finissent toujours par racheter la partie de leurs emprunts que l'étranger a d'abord souscrite : exemple de 1 Italie, de la France et des États- Unis.
De la participation de l'étranger à nos derniers grands emprunts nationaux. — Ce quo l'on entend par valeurs internationales. — Du rôle considérable que jouent les vateiirs internationales dans les grandes opérations financières de l'Europe actuelle. — Explication de ce phénomène.
Exemple du payement de notre indemnité de guerre. ~ Les valeurs internationales ont seules rendu facile le payement des cinq milliards dus par la France à l'Allemagne. — Énormes ventes de valeurs internationales faites par la France de 1871 à 1374. — Los coupons de valeurs étrangères détenues par des nationaux sont une source abondante et constante de changes. — Détails sur la manière dont s'est opéré le payement de notre indemnité de guerre.
Résumé des effets économiques des emprunts dans la constitution actuelle du crédit européen. — Le crédit est pour les États, comme poui- les particuliers, un instrument à la fois très utile et très dangereux.
Nous avons cherché dans un chapitre précédent en quoi un État emprunteur diffère d'un particulier emprunteur. Nous avons noté quatre différences principales : un État n'a pas, d'ordinaire, de patri-
EFFETS ÉCONOMIQUES DES EMPRUiNTS PUBLICS. 2i{
moine important, ni guère de biens qu'il puisse utilement donner en gage. Un État n'a pour ainsi dire que des revenus ; mais ces revenus sont susceptibles de s'étendre dans une proportion dont il est impossible de préciser la limite, puisque les revenus d'un État sont le résultat d'un prélèvement sur les revenus des citoyens. En troisième lieu un État qui a emprunté est en fait, si ce n'est en droit, le propre juge de sa solvabilité et des circonstances où il peut proposera ses créanciers un concordat. En quatrième lieu un État peut être considéré comme un être éternel, ce qui lui permet d'emprunter sans époque fixe de remboursement (1), et d'inventer une foule de combinaisons auxquelles les particuliers emprunteurs ne pourraient avoir recours (2).
Ainsi le crédit public se distingue, dès l'abord, du crédit privé ou civil par des différences très caractéristiques, tenant à l'essence même du débiteur.
11 n'est donc pas étonnant que le crédit public ait été l'objet de conceptions fort erronées. Avant de nous engager dans l'étude des divers modes d'emprunts qui sont en faveur près des gouvernements modernes, il est indispensable que nous nous fassions une idée claire et juste du principe même des emprunts publics et des conséquences de ce phénomène financier sur la prospérité d'un pays. Nous avons ici bien des sophismes à écarter, bien des confusions aussi à signaler.
Tout d'abord, l'on s'est souvent demandé si les emprunts publics sont un bien ou un mal. Toute une légion d'écrivains sur les finances se sont prononcés dans le premier sens et ont déclaré qu'un État pouvait impunément emprunter, ou même qu'il était utile qu'un État empruntât, que la dette publique était un capital, un élément de vitalité dans un pays. Au dix-huitième siècle surtout cette opinion était en faveur, un grand nombre de publicistes, dont les uns ont encore un nom illustre, et dont les autres jouissaient en leur temps d'une honorable renommée aujourd'hui obscurcie, ont fait un éloge systématique des emprunts publics. Selon Pinto, les dettes publiques augmentent la richesse sociale de tout le montant de leur capital ; un philosophe anglais, Berkeley, appelle les dettes publiques des mines d'or; un écrivain considéré de son vivant et auteur d'un essai politi-
(1) Un particulier peut aussi emprunter sans époque fixe de remboursement, mais dans ce cas il est sous-entendu que le prêteur se réserve le droit d'exiger le remboursement ad libitum^ ou après avoir prévenu un certain temps d'avance. Quant à l'aliénation d'un capital mobilier à perpétuité moyennant une rente, c'est une opération licite, mais qui est très rare entre particuliers.
(2) Certains particuliers, ayant des fortunes féodales, les Esthérazy, les Schwarzenberg, les Lichtenstein, empruntent dans les modes variés qui sont adoptés pour les emprunts d"État; de même les grandes compagnies financières.
que sur le commerce, Melon, ne voyait dans les emprunts d'Etat que des dettes de la main droite à la main gauche. C'était aussi l'avis de Voltaire qui disait qu'un État qui ne doit qu'à lui-même ne s'appauvi i t pas. Un philosophe célèbre, Gondorcet, émettait le même jugement avec une réserve insuffisante : selon lui, les emprunts publics n'étaient mauvais que parce qu'une partie des intérêts pouvait être payée à des étrangers « n'ayant nul avantage à faire servir leurs capitaux aux progrès de l'industrie nationale. »
Telles étaient au dix-huitième siècle les idées courantes. Il est probable qu'elles auront influé sur le développement des dettes publiques à cette époque ; car les fausses doctrines spéculatives en matière politique, quand elles ont la faveur de l'opinion, exercent toujours une action sur la pratique des affaires. Aujourd'hui l'on est un peu revenu de ces conceptions, du moins dans les hautes sphères (1). Mais les idées de Melon, de Voltaire et de Gondorcet sont présentées sous une forme séduisante, qui mérite d'être soigneusementréfutée. L'argument que les dettes contractées par les gouvernements sont une dette de la main droite à la main gauche, puisque l'argent qui est destiné à en servir les intérêts n'est prélevé sur les contribuables par voie d'impôt que pour être remis aux rentiers à titre de payement d'arrérages, cet argument est singulièrement spécieux (2). Nous indiquerons plus loin les raisons qui en démontrent la fausseté.
Tandis que les écrivains financiers du dix-huitième siècle regardaient les dettes publiques comme un des éléments de la richesse d'un pays, les économistes de notre temps ont été très sévères pour cette ressource dont ils ont contesté en général soit la légitimité, soit l'utilité. Suivant la plupart d'entre eux, les emprunts publics seraient toujours un mal ; ils seraient responsables de tous les fléaux de la civilisation et notamment du plus grand de tous, la guerre.
(1) Notons cependant qu'une certaine école préconise encore les emprunts à outrance pour les travaux publics. M. Emile de Girardin a fait souvent sous l'Empire des articles retentissants à ce sujet. Un financier fort connu, M. Isaac Pereire, a publié une brochure sur le budget de 1877, où il fait une apologie enthousiaste de l'emprunt, et le considère presque comme le pivot d'une bonne administration financière. Cette brochure porte le titre de « Questio?is financières : réforme de l'impôt par l'emprunt, » et un des chapitres est intitulé : « Idée de systématisation de l'émission des emprunts. »
(2) Dans les calculs qu'ils font pour se rendre compte du montant de la richesse nationale, beaucoup d'écrivains et de statisticiens agissent comme s'ils tenaient pour vraie la doctrine de Melon. Ainsi, ils comptent parmi cette richesse toutes les valeurs mobilières cotées à la bourse de Paris, y compris les 28 milliards de notre dette nationale et les cinq à six milliards des dettes communales ou départementales. Il est clair que si ces titres peuvent être une richesse pour uu particulier, elles n'en sont pas une pour le pays, (?^^ote de la 3" édition.)
C'est par la facilité de contracter des emprunts et d'éviter, en le rejetant sur l'avenir, le poids immédiat des fautes présentes que les nations et les souverains se seraient laissés glisser dans une politique d'aventures. Les emprunts auraient encore un plus grand tort, ce serait d'accroître l'inégalité sociale, en enrichissant les capitalistes et en accablant les travailleurs; ce serait aussi de créer ou de développer outre mesure la classe des oisifs. Ces critiques contre les emprunts ont été formulées avec beaucoup d'acrimonie et quelque verve par un écrivain enlevé il y a quelques années à la science économique, T.-N. Bénard (1).
Nous allons successivement examiner ces deux opinions con- Iraiies et rechercher la valeur de chacune d'elles. Suivant nous, l'une et l'autre sont erronées. Les emprunts publics, en eux-mêmes, ne sont ni un bien ni un mal : ou plutôt, disons-le nettement, la faculté pour un État de contracter des emprunts est un bien, un bien incontestable. Le crédit public est une force respectable et ulile comme le crédit privé: c'est, il est vrai, une force dont il peut être fait mauvais usage comme la poudre, par exemple, ou la dynamite; mais il est indubitable qu'en soi-même c'est un bien.
Nous n'avons pas ici à rechercher si les hommes et les gouvernements ne font pas le plus souvent un détestable abus de cette force. En étudiant la science des finances, nous devons nous maintenir dans le champ circonscrit de cette science et ne pas faire à cette occasion de la philosophie ou de la politique. L'avantage évident des emprunts publics, c'est de dispenser les États de la nécessité d'avoir une réserve métallique ou une réserve mobilière immédiatement réalisable en cas de danger, ou tout au moins de leur permettre de réduire l'une et l'autre de ces réserves. Aussi remarquez que la pratique des trésors de guerre n'a disparu ou ne s'est amoindrie qu'à dater du moment où le crédit public, c'est-à-dire la faculté pour les États de contracter facilement des emprunts, s'est généralisé. Entre ces deux phénomènes, l'accumulation par les gouvernements d'une réserve métallique ou mobilière et les emprunts publics, il y a une alternance qui n'a pas été assez signalée. Les emprunts publics ont généralement remplacé et supprimé les réserves. Il y a donc une certaine contradiction à condamner la pratique des trésors de guerre et à flétrir néanmoins en principe les emprunts publics. Nous examinerons plus loin s'il est toujours possible et utile de remplacer les emprunts par des contributions, et de cet examen il ressortira encore
(1) Voir dans son livre posthume De l'Influence des lois sur la réparlition des richesses (Paris, Guillaumin, 1874), le chapitre sur les emprunts et les dettes publiques, p. 118 à 159.
une preuve nouvelle que le crédit public, c'est-à-dire la faculté pour un État d'obtenir aisément la jouissance d'un capital qui ne lui appartient pas moyennant le payement d'un intérêt, est en soimême un bien et permet dans mainte circonstance de soulager un pays qui est en proie à une crise poignante.
Il n'est pas moins vrai que les opinions des financiers du dix-huitième siècle et que les idées qui se trouvent encore répandues aujourd'hui dans le vulgaire sur la nature et les effets des emprunts publics sont aussi fausses que dangereuses. Ce sont des sophismes d'autant plus nuisibles qu'ils ont pour un esprit prévenu toute l'apparence d'une vérité, et que les personnes qui ne sont pas très versées dans les questions économiques éprouvent une assez grande difficulté à les réfuter. Il y a en outre toute une classe de gens, et non pas la moins influente, celle des banquiers et des manieurs d'argent, qui, par intérêt personnel et par préjugé d'éducation, est disposée à vanter, comme innocent, le système des emprunts à outrance. Enfin, il est incontestable que les emprunts d'Etat, par les bénéfices qu'ils procurent aux capitalistes et aux spéculateurs, dont la plupart habitent la capitale d'un grand pays, donnent momentanément une activité exubérante à certaines catégories d'affaires, édifient des fortunes éblouissantes, entretiennent ou accroissent le luxe, si bien que les mauvais effets de ces opérations ne sont pas toujours perceptibles au premier coup d'oeil (1).
Les sophismes, en matière d'emprunts publics, ont été présentés sous bien des formes ; mais voici les deux plus captieuses, que nous avons déjà indiquées : un État qui ne doit qu'à lui-môme ne s'appauvrit pas, a dit Voltaire; les dettes publiques, a écrit Melon, sont des dettes que la main droite doit à la main gauche: la main droite ici, c'est le contribuable; la main gauche, c'est le rentier : or, il importe peu à la prospérité de l'Etat que telle somme d'argent appartienne au rentier ou au contribuable: dans l'un et l'autre cas la nation est également riche.
Voici comment on peut démontrer la fausseté de ces sophismes : il est très vrai qu'une des conséquences des emprunts publics est de prélever sur les contribuables par voie d'impôt une certaine somme qui est ensuite distribuée aux rentiers à titre d'intérêt. Si l'on s'en tenait à cet aperçu superficiel, on pourrait trouver que les choses sont indifférentes pour l'État, qu'il n'y a là aucune déperdi-
(1) D'une manière générale une forte partie de la richesse des capitales vient des opérations de bourse, émissions, etc. Dans les transactions et les spéculations de cette nature, la capitale est presque tojours gagnante, et les provinces, notamment les campagnes, sont presque toujours perdantes. (Note de la 3* édition. J
lion de la fortune publique, puisque certains nationaux, sous le nom (le rentiers, encaissent ce que payent d'autres nationaux, sous le nom de contribuables. Ceux-ci seraient à plaindre, la nation en ellemême ne serait pas appauvrie. Mais il faut pousser plus loin l'analyse : supposons qu'il n'y ait pas eu d'emprunt : les contribuables garderaient pour eux le surcroît d'impôt qui est destiné à payer les intérêts aux rentiers; d'un autre côté, les rentiers auraient en leur possession le capital qu'ils prêtent à l'État dans le cas d'un emprunt, et, soit qu'ils fissent valoir ce capital eux-mêmes, soit qu'ils le confiassent à des entrepreneurs ou à des industriels, ils en tireraient un intérêt àpeu près égal à celui que paye l'État quand il emprunte. Ainsi, dans le cas où un emprunt public est contracté, les rentiers ne gagnent les intérêts du capital prêté à l'État qu'aux dépens des contribuables qui les paient. Dans le cas oi!i il n'y a pas eu d'emprunt, les contribuables gardent l'argent qu'ils eussent dû payer par voie de surcroît d'impôt pour servir les intérêts de la somme empruntée, et les rentiers, ayant conservé dans leurs mains et faisant valoir le capital qu'il eussent prêté à l'Etat si celui-ci eût emprunté, ne sont pas privés, eux non plus, de leurs intérêts. On voit la différence des deux cas : quand il y a un emprunt, l'une des parties est lésée; quand il n'y a pas d'emprunt, chacune des deux parties, les conlri buables et les rentiers, a à sa disposition la somme qui, dans le cas d'un emprunt, n'appartiendrait qu'à l'une d'elles. Pour reprendre l'image de Melon, quand il y a un emprunt, la main droite, c'est-àdire le contribuable, passe son argent à la main gauche, c'est-à-dire au rentier; quand il n'y a pas eu d'emprunt, chacune des deux mains reste pleine, aucune ne se dessaisit, et cela vaut mieux.
Nous avons dit qu'un emprunta pour objet de s'assurer la disposition d'un capital étranger en s'obligeant à en payer les intérêts et parfois aussi à le rembourser à une date fixée. Cette opération est, en soi-même, parfaitement innocente, elle sera utile ou elle sera nuisible, suivant l'usage qu'aura fait l'emprunteur du capital dont il se sera assuré la possession et suivant les sacrifices qu'il sera obligé de s'imposer pour payer l'intérêt et l'amortissement de la somme empruntée. S'il emploie cette somme d'une manière reproductive, en travaux publics, par exemple, car c'est à peu près la seule forme sous laquelle un capital emprunté par l'État puisse être conservé, s'il fait avec cet argent des chemins de fer, des canaux, des ports, des établissements d'instruction publique, et qu'il apporte d'ailleurs dans ces entreprises de la mesure et du discernement, il est probable que la société n'éprouvera pas de détriment par le fait de cet emprunt. 11 est môme possible qu'elle en éprouve un très grand bien si les tra-
vaux ont été judicieusement conçus et exécutés avec économie. Car alors la société se sera bien privée d'un capital dont les rentiers se seront dessaisis, mais elle l'aura retrouvé sous une autre forme, celle dun chemin de fer, d'un canal ou d'un port dont les contribuables profiteront {i). Si, au contraire, le capital que l'État a emprunté et dont les rentiers se sont séparés, est gaspillé en plaisirs de cour, en bâtiments fastueux ou en entreprises folles, alors il est clair que la société se sera appauvrie, parce que le capital dont les rentiers se seront dessaisis aura absolument cessé d'exister ou qu'il ne sera plus représenté que par des œuvres improductives, telles que des palais, des bijoux, etc.
Un emprunt sera donc utile ou nuisible à la société en général suivant que l'État aura conservé et utilement employé, ou gaspillé et dé-
(1) C'est une erreur de croire qu'il n'y ait d'utiles pour un État que les travaux qui seraient directement rémunérateurs pour les particuliers. On prétend souvent que, lorsqu'un chemin de fer ne fait pas des recettes nettes suffisantes pour rémunérer complètement le capital engagé, mieux eût valu pour le pays ne pas construire cette ligne et employer ce capital d'une autre façon. Ce raisonnement est erroné et provient d'une analyse incomplète. On peut presque dire que tout chemin de fer qui fait ses frais d'exi)loitation et qui n'a pas coûté plus de 100, OuO ou 150,000 francs de premier établissement par kilomètre méritait d'être construit par la nation. Supposons, en effet, un chemin de fer qui ait coûté 150,000 francs par kilomètre à construire, et qui fasse 8,000 francs de recettes brutes kijoraétriques : ce ne sera que 1,500 ou 2,000 francs de plus que ses frais d'exploitation. Cependant, on peut dire que, si le capital a été perdu pour les actionnaires et les obligataires, il ne l'a pas été pour le pays. Il est probable, en effet, que cette ligne transporte environ 50,000 tonnes par kilomètre, au prix moyen de 10 centimes, ce qui fait un produit brut de 5,000 francs, les 3,0)9 autres francs de produit brut étant fournis par les voyageurs. Or, par les routes de terre, le transport d'une tonne kilométrique n'eût pas coûté moins de 25 à 30 centimes, souvent davantage : il s'ensuit que le pays aura économisé 15 centimes au moins par chaque tonne transportée, soit 7,500 francs pour les 50,000 tonnes kilométriques. Or, ces 7,500 francs économisés pour les producteurs et les consommateurs de la région représentent juste l'intérêt, au taux habituel, du capital de premier établissement. Ainsi, dans l'exemple que nous avons pris, le capital n'a pas été perdu pour le pays, quoiqu'il soit très peu rémunérateur pour les actionnaires ou les obligataires. Une brochure de M. Bouffet, ingénieur des ponts et chaussées, sur les chemins de fer d'intérêt local, a jeté, il y a quelque temps, beaucoup de jour sur cette question et a montré comment des travaux qui ne donnent pas un profit direct à l'entrepreneur peuvent être très utiles pour le pays en général. Nous-même avons fait théoriquement la même démonstration dans le premier volume de cet ouvrage (p. Ils). Il résulte de ces vérités que l'État peut, sans paspillage, entreprendre des travaux publics qui ne produisent pas directement l'intérêt des capitaux engagés. Ajoutons, cependant, qu'il faut un certain discernement pour éviter en pareil cas les œuvres purement d'ostentation et pour ne pas tomber dans une exagération rid cule et périlleuse. En outre, si le trafic de la nouvelle ligne vient entièrement du détournement d'une ancienne ligne, le bénéfice indirect dont nous parlons n'existe plus.
Aussi les travaux publics en cours d'exécution en France depuis 1880 sont-ils en grande partie stériles ou du moins ont une productivité même indirecte très inférieure à l'intérêt des capitaux dépensés. On se livre actuellement dans notre pays à uno débauche de travaux publics insensée et ruineuse. (Ce dernier paragraphe ne figurait pas dans les deux premières édition^.)
truit le capital dont les rentiers auront abandonné la possession. Or, comme dans le passé, les passions des souverains et les fautes des gouvernements ont eu pour effet de disperser en dépenses inutiles le produit de la plupart des emprunts, beaucoup d'esprits se sont laissé entraîner à condamner absolument le crédit public, comme un instrument de mal. Cette conclusion est exagérée. Autant vaudrait dire qu'il serait désirable que l'homme n'eût pas de sens parce* qu'il pèche souvent par ses sens.
On a dit aussi quelquefois en faveur des emprunts publics qu'ils développent dans le pays l'esprit d'épargne par la facilité qu'ils offrent au public de placer sûrement ses économies. Il est impossible de contester que ce phénomène ne se produise dans une certaine mesure. Quand on émet un très gros emprunt, surtout quand les versements de la somme prêtée sont échelonnés en un grand nombre de termes, suffisamment espacés les uns des autres, il est certain que beaucoup de personnes, surtout dans la petite bourgeoisie et dans la classe populaire, s'empressent de souscrire en escomptant leurs économies probables ou même seulement possibles. Elles agissent ainsi comme le paysan qui achète un fonds de terre. Par suite des engagements qu'elles ont pris, plusieurs d'entre elles sont amenées à réduire ensuite leurs dépenses un peu au-dessous de leur niveau habituel. Ce fait s'est manifesté avec une frappante énergie pendant les opérations des deux grands emprunts français de deux et de trois milliards. La facilité avec laquelle on peut tirer un parti immédiat du versement de sommes minimes est un puissant stimulante l'économie. Prenons un exemple qui nous est fourni par notre situation récente. Notre immense emprunt de 3 milliards (réellement de 3,^98 millions de francs) (1) a été conclu^ên rentes 5 jî^OO au taux d'émission de 84 fr. 30, payables dans les conditions qui suivent : un premier ver- "sement, dit de garantie, montant à 14 fr. 30, et une série de vingt versements mensuels de 3 fr. 30. Il est clair que la possibilité d'acquérir une rente sur l'État au moyen de versements aussi faibles et aussi espacés a été pour les personnes ayant de modiques ressources un encouragement sérieux à l'économie. En temps ordinaire de pareilles sommes ne peuvent être déposées qu'à la caisse d'épargne qui en sert un intérêt fort inférieur. Le profit étant donc beaucoup moindre alors pour les déposants, ils sont moins sollicités à faire des ef-
(1) Les dénominations que reçoivent dans le public les emprunts sont souvent fort inexactes. Ainsi généralement on ne comprend pas dans le chiffre officiel de l'emprunt le montant des frais et des intérêts pondant un an ou deux. L'emprunt français do 1871, dénommé officiellement et vulgairement emprunt de 2 milliards, a produit en réalité 2 milliards 225 millions de francs, et le grand emprunt de Tannée suivaut", dénommé empru7it de 3 milliards, a produit 3,498,744,639 francs effectifs.
forts. Ce procédé de l'échelonnement des versements des emprunts peut même agir sur Jes dispositions des classes moyennes et des classes supérieures de la société. C'est un penchant naturel à beaucoup d'hommes de voir l'avenir sous un aspect riant, d'en estimer les charges au-dessous de ce qu'elles seront et les ressources, au contraire, au-dessus de la réalité. Aussi, quand on offre au public la faculté de se libérer par des versements successifs, beaucoup d'hommes calculent un peu trop haut les excédents de recettes de leurs budgets à venir et font ensuite des efforts pour atteindre le chiffre d'épargnes sur lequel ils comptaient (1). En ce sens, il est donc vrai que les emprunts publics stimulent l'esprit d'épargne; bien entendu, cela ne peut vouloir dire qu'il serait légitime de contracter des emprunts sous le simple prétexte d'apprendre au pays l'économie. La portion de l'emprunt qui représente, de la part des rentiers, une épargne qu'ils n'auraient pas faite si l'emprunt n'avait pas été émis, n'est jamais qu'une très faible partie du montant de l'emprunt même. Si donc cet emprunt a été gaspillé en dépenses inutiles, c'est une folie d'arguer à son avantage qu'il a suscité l'épargne nationale : serait-ce, en effet, un beau résultat que de détruire un capital d'un milliard, je suppose, et de dire comme excuse qu'on a suscité une économie extraordinaire de 50 ou de 100 millions?
Un des autres effets économiques et financiers des emprunts publics dans le pays a été de répandre dans la masse de la nation la connaissance et le goût des valeurs mobilières, par conséquent aussi de généraliser le crédit et l'esprit d'entreprise. Il est incontestable que les emprunts pubhcs ont été, à ce point de vue, des moyens d'initiation. Dans tous les pays civilisés les habitants des campagnes et en général les hommes économes de la classe inférieure ont eu et conservent encore des habitudes de méfiance à l'endroit des placements mobiliers : ils craignent de se défaire de leurs épargnes, n'osant pas les prêtera des compagnies dont ils ne connaissent pas les conditions d'existence, ni h des particuliers dont ils suspectent la solvabilité. Aussi ils les enfouissent, d'ordinaire, dans des cachettes et les laissent le plus souvent improductives. Les emprunts publics, surtout ceux qui s'émettent par le procédé de souscription universelle, entament peu à peu ces habitudes ; comme l'État est le seul personnage d'un pays dont chacun puisse apprécier grosso modo la
(1) Un boutiquier de Paris avec qui je causais de 1 état des affaires m'indiquait en 1873, comme une des causes de la mévente des articles de luxe, les efforts des souscripteurs à nos grands emprunts pour payer les échéances. Cette observation d'un obscur marchand me frappa : assurément, il attachait h ce phénomène une importance exagérée ; mais il me paraît incontestable qu"il avait raison dans une certaine mesure.
solvabilité, les gens les plus timides finissent par oser lui prêter; puis, après avoir ainsi goûté des valeurs mobilières, ils éprouvent pour elles moins de dégoût; des titres de rentes sur l'État, ils passent aux titres des emprunts de villes, et aux titres des compagnies de chemins de fer. C'est ainsi que les emprunts publics ont servi en Europe d'initiateurs au crédit des sociétés anonymes et des entreprises collectives ; c'est ainsi, d'un autre côté, qu'ils ont diminué les réserves métalliques dans des recoins obscurs. Ces faits sont incontestables ; toute notre histoire financière en témoigne hautement.
En 1830, d'après un tableau statistique cité par M. le marquis d'Audiffret (tome II, p. 345), le nombre des propriétaires de rentes 5 p. 100 était en France de 108,493, pour un chiffre de rentes de 126,786,971 fr., ce qui donnait une proportion de H 5 francs de rentes par rentier ; à la même époque le nombre des propriétaires de rentes 3 p. 100 était de 16,539 pour un chiffre de rentes de 39,377,047 francs, ce qui représente une proportion de 220 francs de rentes 3 p. 100 environ par rentier. Le chiffre des rentiers ne dépassait pas 125,000 personnes, même en supposant qu'il n'y eût pas de double emploi, notamment entre les propriétaires de rentes 5 p. 100 et ceux de rentes 3 p. 100.
Il est sans doute naturel que le chiffre des rentiers ne fût pas alors très considérable, puisque la dette publique était infiniment moindre qu'à l'heure actuelle ; mais ce qu'il importe surtout d'examiner, c'est la qualité et la condition de ces porteurs de rentes. On a fait le relevé pour les rentes 6 p. 100, non pas pour les rentes 3 p. 100, du nombre des grandes, des petites et des moyennes inscriptions. Or on ne comptait en 1830 que 8,000 propriétaires français ou étrangers pour des parties au-dessous de 50 francs de rentes : comme il y avait 108,493 détenteurs de 5 p. 100, les petits rentiers ne formaient que la treizième partie de ce chiffre. Il est vrai que l'on peut joindre à ces 8,000 propriétaires de parties de rentes 5 p. 100 inférieures à 50 francs une fraction de 12,000 autres inscriptions, qualifiées de départementales parce qu'elles se payaient dans les départements, et dont l'importance de chacune n'est pas spécialement indiquée quoiqu'elles figurent dans le relevé pour un chiffre collectif de près de 7 millions de francs, soit en moyenne 590 fr. environ par inscription. En admettant que la moitié de ces rentes départementales fussent aussi des parties au-dessous de 50 fr,, on n'arrive jamais qu'au chiffre de 14,000 inscriptions de rentes inférieures à 50 francs d'annuité. Les petits rentiers étaient donc alors en nombiv presque infinitésimal : ils ne formaient pas plus du huitième du nombre total des rentiers. Lors-
que les titres de rentes étaient si peu répandus en 1830 et que, d'ailleurs, on ignorait presque absolument en province les autres valeurs mobilières, il est incontestable que les habitudes de thésaurisation en espèces métalliques devaient être très fréquentes : elles le sont encore aujourd'hui, mais elles le sont moins parce que le titre de rente a été un pionnier, qui peu à peu s'est introduit dans les mansardes et les chaumières et qui a mené à sa suite les obligations de chemins de fer, du Crédit foncier et des principales villes.
Si nous suivons, à partir de 1852, le développement des souscriptions à nos grands emprunts nationaux, nous voyons 99,224 souscripteurs, dont 60,142 irréductibles pour l'emprunt de 250 millions contracté en 185 i; 180,480 souscripteurs dont 170,820 irréductibles pour l'emprunt de 500 millions émis en 1855; 316,976 souscripteurs, dont 223, 2r2 irréductibles, à l'emprunt de 760 millions émis à la fin de 1855 ; 690,230 souscripteurs dont 530,893 irréductibles, à l'emprunt de 1859; 541,993 souscripteurs dont 401,859 irréductibles, à l'emprunt de 1863: 832,798 souscripteurs, dont 672,093 irréductibles à l'emprunt de 1868: nous n'avons pas les chiffres des souscripteurs aux deux emprunts postérieurs; mais, pour celui de 3 milliards en 1872, il s'est élevé à 934,276 (1). On voit par quels rapides progrès
(I) D'après un tableau annexé au rapport de M. Cochery sur le budget des dépenses du ministère des finances pour l'exercice 1877, le nombre dos inscriptions de rentes françaises au 16 juin 1810 était de 1,187, 290 : ces inscriptions se décomposaient comme il suit : 116,307 inscriptions nominatives directes de rentes 4 1/2 p. 100, 491,337 inscriptions nominatives directes de rentes 3 p. 100 : 15,975 inscriptions départementales (devant être touchées dans les départements) de 4 1/2 p. 100; 170, 21U inscriptions départementales de 3 p. 100, et 71,754 rentes mixtes (titres nominatifs et coupons au porteur) de 3 p. 100 : c'était en tout «65,592 inscriptions de rentes ayant ua caractère nominatif : il y avait en outre 24,526 rentes au porteur 4 1/2 p. 100, et *^'J7,172 rentes au porteur 3 p. 100, ce qui complétait le chiffre total de 1,187,290 inscriptions de rentes. Il y aurait beaucoup d'exagération à croire qu'il y ait autant de rentiei*s que d'inscriptions. Il est d'abord certain que beaucoup de titres au porteur peuvent appartenir au même propriétaire. En outre, beaucoup de personnes peuvent avoir à la fois des inscriptions nominatives 3 p. 100 et des inscriptions 4 1/2 p. 100. Enfin une même personne peut avoir plusieurs titres nominatifs de la même catégorie de rentes achetées à diverses époques. Si l'on tient compte de ces doubles emplois, on doit conclure que le nombre de personnes possédant en France des rentes sur l'État no dépassait pas 550,000 ou 600,000 avant 1870. D'après le même rapport de M. Cochery, le nombre des inscriptions de rentes françaises au 16 mai 1876 était de 4,172,313 ; le chiffre de» rentiers doit être infiniment moindre : la plus grande partie de ces inscriptions sont, en effet, des inscriptions au porteur, ce qui voulait dire que nos derniers grands emprunts n'étaient pas encore classés ou que les événements politiques faisaient préférer les titres au porteur aux titres nominatifs. Sur ces 4,172,313 inscriptions, il y en avait 2,201,935 inscriptions au porteur en 5 p. 100, 624,599 titres au porteur en 3 p. 100 et 36,008 titres au porteur en 4 1/2 p. 100, soit 2,922,542 inscriptions au porteur : il restait donc !,2i9,77l inscriptions nominatives pour toutes les différentes catégories de rentes. Il est remarquable que les inscriptions nominatives directes en 5 p. 100 (le seul type de rentes que l'on eût émis en grande masse depuis nos désastres) n'étaient qu'au nombre de 352,059, plus
les titres de rentes ont pénétré dans les mansardes et les chaumières, diminuant, sans doute, dans une forte proportion les réserves métalliques qu'on avait autrefois l'habitude d'y entasser. Il nous est impossible de montrer en chiffres précis comment les obligations des villes, des compagnies de chemins de fer et du Crédit foncier se sont présentées à la suite des titres de rentes et ont été avec le temps également bien reçues de toutes les classes de la population. C'est le crédit de l'État qui a été l'initiateur en France du crédit des compagnies anonymes; on s'est habitué peu à peu à avoir foi dans un morceau de papier portant certaines signatures.
Néanmoins, on ne saurait se dissimuler que les émissions répétées de gros emprunts publics ont pu donner à la longue au crédit une direction mauvaise. Plus un pays a emprunté et emprunte, plus le crédit se concentre dans la ville qui est le siège du gouvernement ou la principale bourse de la contrée. Il s'y produit une centralisation des capitaux, qui nuit singulièrement aux entreprises locales. C'est ainsi que beaucoup de personnes en France sont arrivées à soutenir que l'expansion du crédit public, dont le titre de rente a
193,9j6 inscriptions mixtes et 50,827 inscriptions départementales. Des communications postérieures émanant directement du ministère des finances donnent des chiffres qui diffèrent légèrement de ceux du rapport budgétaire de M. Cochery : au 31 décembre 18G9, le nombre des inscriptions de rentes françaises aurait été de 1,254,040, dont 659, 5i7 inscriptions de rentes nominatives directes, 192, 7G7 inscriptions départementales, 71,779 inscriptions mixtes et 3-'9,9i7 titres au porteur. Au 31 décembre 1875 le nombre total des inscriptions était de 4,40i,763, dont 1,042,826 titres nominatifs, 198,203 titres départementaux, 297,939 titres mixtes et 2,865,789 titres au porteur. Ainsi de 1869 à 1876 le nombre des titres nominatiCs n"avait pas doublé, et celui des titres au porteur était devenu huit ou neuf fois plus considérable qu'en 1869. Au 31 décembre 1881, le nombre total des inscriptions pour les rentes perpétuelles 5 p. 100, 4 1/2 p. 100, 4 et 3 p. 103 était de 3,867,801, ayant ainsi diminué de près de 15 p. 100 depuis 1875, quoique le montant total des rentes en francs fût resté à peu près le même (ayant seulement fléchi de 748,258,939 francs en 1875 à 743,278,014 francs en 1881). Cette réduction porte principalement sur les rentes au porteur qui ont diminué de nombre au fur et à mesure que nos grands emprunts de libération du territoire se sont mieux classés. De 2,865,780 au 31 décembre 1875, le nombre des rentes au porteur est tombé à 2,443,364 au 31 décembre 1881; les rentes nominatives directes ou départementales n'ont fléchi que d'une soixantaine de mille (1,241,035 au 31 décembre 1875 à 1,178,145 au 31 décembre 1881). Les inscriptions mixtes ont aussi baissé de 50,000 environ (297,939 en 1875 et 2i6,292 en 1881). Cette diminution du nombre total des rentes indique non pas une réduction du nombre réel des rentiers, mais simplement un meilleur classement des emprunts qui sont sortis des mains de la spéculation. Aux 3,867,801 inscriptions de rentes perpétuelles, il faut joindre, au 31 décembre 1881, 184,436 inscriptions de rentes 3 p. 100 amortissable d'émissions récentes. Ces dernières étaient presque toutes au porteur parce qu'elles n'étaient pas classées. (Voir le Bulletin de statistique et de législation comparée, mai 1882, page 318.) A cause des doubles emplois, on ne peut évaluer qu'à un million le nombre des propriétaires en France de rentes sur l'État. D'après un relevé produit à la chambre des communes le 0 juin 1884, la banque d'Angleterre, chargée du service des rentes sur l'État, n'a ouvert que 180,430 comptes pour les rentes 3 p. 100, ce qui fait ressortir, les titres étant presque tous nominatifs, 180,003 rentiers.
été le pionnier, était un mal. Elles se trompaient gravement; le mal c'est la centralisation excessive du crédit public et l'absorption par des emprunts incessants d'une foule de capitaux qui se forment sans cesse, à dose infinitésimale, sur tous les points du pays. On se plaint que les épargnes des campagnes soient pompées à mesure qu'elles naissent par les emprunts publics qui les dissipent le plus souvent en pure perte, et par des compagnies telles que le Crédit foncier parisien qui les emploie à construire de luxueux édifices dans les villes : c'est autant de perdu, dit-on, pour l'agriculture, pour la fécondation du sol, pour la production des subsistances. Le capital se retirant ainsi des campagnes, la population le suit et déserte aussi les champs; voilà bien quelques-unes des critiques qui sont lancées avec amertume contre le crédit public et le titre de rente.
11 est incontestable qu'il y a une grande part de vérités dans ces récriminations; mais la cause de ces maux, ce n'est pas le crédit public lui-même, c'est son excessive concentration, et l'abus déréglé, non pas l'usage modéré, des emprunts nationaux. Certes, une grande partie des capitaux recueillis par les emprunts a été gaspillée en guerres et en entreprises folles, le cas n'est pas niable; mais la faute en est aux passions humaines, aux mauvais gouvernements, à l'opinion publique égarée; le procédé de l'emprunt est tout à fait innocent de ces folies. 11 est très vrai aussi que quelques institutions ont puisé en province des capitaux qui sont employés en constructions luxueuses dans les grandes villes. Mais, d'un autre côté, le crédit public, développé sur tous les coins du territoire, a permis une foule d'entreprises collectives qui ont profité à tout le pays et surtout aux campagnes, notamment le réseau des voies de communication.
11 faut donc garder le juste milieu entre les apologies et les critiques des emprunts publics ; s'il est vrai que le titre de rente sur l'État ait été jadis une sorte de pionnier donnant à toutes les classes de la population l'habitude et le goût des valeurs mobilières, il faut considérer, d'un autre côté, que l'abus des emprunts publics centralise tellement le crédit à la longue, que les entreprises et les associations locales deviennent très difficiles. La masse des petits capitalistes et des hommes réputés prudents ne veut plus se fier qu'aux titres portant la signature de l'État ou celle de quelques rares grandes compagnies qui sont garanties par l'État. L'esprit d'association pour faire sur place des œuvres d'amélioration régionale disparaît. Que l'on compare un pays, comme la Belgique, où les emprunts publics ont été très rares, à un pays, comme la France, où ils sont constants, on verra combien l'esprit d'entreprise locale est plus répandu dans le
premier que dans le second. L'un n'a qu'un seul centre financier, tandis que l'autre en a dans chacune de ses provinces. Dans l'un la grande masse des capitalistes craint toutes les valeurs qui ne sont pas à revenu fixe et qui ne se rattachent pas directement ou indirectement à l'État ; dans l'autre les capitaux prennent toutes les directions. En multipliant outre mesure les emprunts, on a dégagé l;i plus grande partie des capitalistes de tout souci, de tout soin, de tout esprit de recherche, on l'a rendue pusillanime : surtout on l'a éloignée de se concerter et de s'associer pour trouver sur place à ses capitaux un emploi rémunérateur.
D'un autre côté, on peut dire avec raison, pour excuser les emprunts publics, que les capitaux enlevés aux chaumières par les titres de rente et les valeurs mobillières ne sont pas totalement pris sur la fraction de l'épargne que les campagnards appliquaient autrefois à l'amélioration de leurs fonds de terre : ces capitaux sont souvent prélevés sur les réserves métalliques qui étaient d'un usage universel autrefois et dont le montant a aujourd'hui une tendance à se réduire. Or, comme ces réserves métalliques constituaient un capital dormant et momentanément perdu pour la production, on n'a point à en regretter la réduction. Dans tous les pays où le crédit public est bien assis, en Angleterre par exemple, les fonds publics acquièrent un taux si élevé et si peu variable qu'ils deviennent l'objet de la plupart des placements temporaires, c'est-à-dire des placements qui sont faits par des personnes pressentant le besoin de réaliser leurs fonds dans un délai assez rapproché. Ainsi se trouve éloignée la nécessité de garder de fortes sommes en caisse. Il faut remarquer encore, en ce qui concerne les habitants des campagnes, que cette facilité de placer sûrement les épargnes même minimes, autrement que par Fachat quelquefois impossible d'un champ, tend aussi à stimuler les habitudes d'économie.
Ainsi, il est vrai, dans une certaine mesure, que les emprunts publics ont contribué à développer le crédit (1) et même à susciter ou à entretenir le goût de l'épargne. Gela ne veut pas dire, assurément, qu'il faille contracter des emprunts pour cet objet. iMais
(1) On peut objecter que plusieurs des pays où le crédit public et le crédit privé sont le plus développés ont fait un usago très modéré des emprunts publics. Nous sommes loin de prctendre que le développement du crédit dans un État soit proportionnel à l'importance de la dette de cet État : ce serait là une proposition ridicule. Nous constatons seulement que les emprunts d'États, de provinces ou de villes ont en général frayé la voie aux emprunts des sociétés anonymes, et que ce sont les titres de la première catégorie qui ont surtout habitué les campagnards, les ouvriers, uux valeurs mobilières. D'ailleurs, c'est dans le passé que le titre de rente a rempli cette fonction de pionnier : à l'heure actuelle, et surtout dans l'avenir, il n'a plus à rendre aucun service de ce genre.
il importe de signaler une des conséquences heureuses de phénomènes qui ont, d'ailleurs, tant d'effets préjudiciables. Ne l'oublions pas, pour savoir si un emprunt public est bon ou mauvais, il faut se demander surtout ce qu'est devenu le capital emprunté : s'il a été perdu ou consommé en œuvres inutiles, c'est une perte pour le pays ; s'il a été bien employé, ce peut être un enrichissement.
Après avoir signalé quelques-unes des conséquences heureuses que les emprunts publics ont eues dans le passé, abstraction faite de l'emploi bon ou mauvais qui a été fait du produit de ces emprunts, on doit faire remarquer quelques-uns de leurs inconvénients. Nous avons dit que les emprunts publics fréquents, en dispensant le capitaliste de chercher pour ses capitaux un emploi utile, tendent à le rendre pusillanime et à affaiblir l'esprit d'entreprise. Un emprunt public a en outre toujours pour conséquence d'élever le taux de l'intérêt dans le pays en raréfiant le capital disponible. Il a ainsi pour résultat d'augmenter les frais de production de l'industrie nationale, de réduire les profits des commerçants, qui doivent payer un taux d'intérêt plus élevé pour les sommes qu'ils empruntent, et enfin de rendre momentanément difficile, si ce n'est impossible, la création de grandes œuvres d'utilité publique par les particuliers ou par les sociétés anonymes. On a assisté en France dans ces dernières années à un phénomène de ce genre. Le capital d'une nation se compose de deux parties distinctes : le capital fixe et le capital circulant, le premier qui se compose des fonds de terre, des usines, etc., l'autre qui comprend toutes les matières premières, les produits agricoles ou manufacturés, et enfin le numéraire. L'un des effets d'un grand emprunt public, c'est de réduire immédiatement dans une forte mesure ce capital circulant, ou tout au moins de l'empêcher de s'augmenter par l'épargne nationale dans la proportion où il se serait accru si l'emprunt n'avait pas eu lieu. Nous avions naguère sur les bras nos deux grande emprunts de 2 et de 3 milliards, qui étaient souscrits, mais qui pendant longtemps ne furent pas complètement classés, c'est-à-dire qui restèrent pendant des années pour une forte partie entre les mains de spéculateurs, lesquels se proposaient de les revendre par parcelles aux capitalistes et aux rentiers de tous étages, au fur et à mesure que l'épargne nationale permettrait cette absorption (1). Dans ces cir-
(1) D'après les chiffres énoncés à la fin de la note de la page 216 on peut voir combien il faut de temps pour qu'un grand emprunt soit tout à fait classé. Nos emprunts de 1871 et 1872 ne l'ont vraiment été que sept ou huit ans après; les rentes amortissables émises en 1878 n'étaient pas classées du tout en 1881, puisque sur 184, ■133 inscriptions de rentes de cette nature au 31 décembre 1881, il ne s'en rencontrait que 10,9i9 nominatives, contre 173,487 au porteur, tandis que pour les rentes plus ao-
constances qu'arrive-t-il? c'est que presque toutes les économies qui se font dans le pays sont dirigées vers l'achat de titres d'emprunt, les autres valeurs sont l'objet de peu de transactions, et surtout de nouvelles valeurs ne trouvent pas à se créer. Nous en avons aujourd'hui la preuve dans les tableaux statistiques qu'a publiés l'un des derniers ministres des finances, M. Magne. Dans ces tableaux se trouve le relevé des rentes achetées et vendues pour le compte des habitants des départements pendant les neuf premiers mois de chacune des années 1869, 1870, 1871, 1872 et 1873.
Relevé des rentes achetées et vendues pour le compte des habitants des départements pcjidant les neuf premiers mois des ajmées ci après :
ANNLES.
RENTES achetées.
RENTES vendues.
