CHAPITRE

DES TnÉSORS MÉT;^LLIQUES ET DES RÉSERVES MOBILIÈRES DES ETATS.

L'accumulation de trésors de guerre était un fait habituel dans l'antiquité. — Ea France quelques rois, notamment Henri IV, amassent des trésors de ce genre. — Énorme importance des réserves métalliques de la Prusse sous Frédéric-Guillaume !•■■ et sous Frédéric II. — Des trésors de guerre constitués sous la forme de valeurs mobilières appartenant aux États. — Exemple de la Prusse. — Argument pour et contre la formation de ces réserves soit métalliques soit mobilières. — Inconvénients économiques et constitutionnels qu'elles présentent. — Utilité de ces réserves, pour le cas de guerre soudaine.

Nous avons dit qu'une des raisons qui portent les États à emprunter, c'est l'absence d'épargne ou de réserves mobilières où ils puissent puiser dans les cas de grande nécessité nationale et surtout lors d'une déclaration de guerre. Autrefois tous les souverains prévoyants et guerriers avaient soin d'accumuler un trésor. Cette pratique, généralement abandonnée dans l'Europe moderne, a été maintenue et récemment agrandie par un des États les mieux organisés du continent, l'Allemagne. Il n'est donc pas sans intérêt de nous arrêter quelque temps à ce sujet et de rechercher quels sont dans le temps actuel les inconvénients et les avantages de la thésaurisation et des placements mobiliers par l'État.

Combien cet usage était général dans l'antiquité, quelques exemples le montreront. Les Athéniens, disent leurs historiens, amassèrent 10,000 talents dans l'intervalle entre les guerres persiques et la guerre du Péloponèse. Il paraît que les Lacédémoniens firent de même. Quand Alexandre s'empara de Suze et d'Ecbatane, un grand trésor, qui avait commencé à être accumulé sous Gyrus, tomba entre ses mains. Dans les premiers temps de Rome une recette de la République, Vaurum vicesimarium, la taxe du vingtième sur l'affranchissement des esclaves, était amassée dans le temple de Saturne avec d'autres sommes prises sur les États vaincus pour former un trésor sacré. L'histoire dit que Pompée, en quittant l'Italie, eut l'imprudence de laisser derrière lui le trésor public qui tomba aux mains de César. Dans des temps postérieurs, Auguste, Tibère, Vespasien et les empereurs les plus intelligents avaient l'habitude de constituer un trésor. Les rois de Macédoine avaient également une épargne qui

tomba entre les mains de Paul -Emile (1). Dans notre propre histoire les rois francs de la première race avaient aussi des réserves métalliques qu'ils partageaient entre leurs enfants en même temps que leur royaume. Celte coutume dura, même en France, jusqu'à des temps assez rapprochés de nous. Henri IV et Sully avaient accumulé un important trésor. L'allié de Charles XII, Mazeppa, le chef des Cosaques, nous est représenté comme ayant une immense réserve.

Parmi les puissances contemporaines une seule, la Prusse, a persisté et persiste encore dans ce système. C'est pour ses souverains une tradition à laquelle ils sont restés fidèles. Frédéric II, lorsqu'il monta sur le trône, trouva un trésor de 8,700,000 thalers, soit 32,625,000 francs, accumulé par son père. Pour l'étendue de la Prusse à cette époque, qui n'avait que trois ou quatre millions d'habitants, et vu le prix de l'argent alors, c'était une somme considérable, à peu près analogue à ce que serait aujourd'hui une réserve métallique de 1 milliard pour le gouvernement français. Frédéric II lui-même, prince guerrier et prévoyant s'il en fut, trouva, malgré les vicissitudes de son long règne, les moyens d'amasser une épargne métallique encore plus considérable. Le montant du trésor laissé par ce prince n'est pas exactement connu parce que les finances n'étaient pas alors sous le régime de publicité où elles sont aujourd'hui. Mais les écrivains financiers de l'Allemagne estiment à CO ou 70 millions de thalers (2), soit 225 ou 262 millions et demi de francs, le trésor laissé par Frédéric. C'était plus de la moitié de notre budget français du temps, et la Prusse n'avait pas le tiers de notre population d'alors. Ce trésor, toutes proportions gardées, avait à cette époque une importance politique et militaire aussi grande qu'une réserve métallique de 1 milliard et demi ou 2 milliards aujourd'hui. En aucun temps le gouvernement prussien ne s'est départi de cette pratique. Mais le trésor qu'il avait avant la guerre de 1870 était bien moins considérable, surtout si l'on tient compte de la dépréciation de la monnaie et des besoins des États modernes, que le trésor laissé par Frédéric II. Bien loin que la Prusse rejette actuellement ce système, elle semble disposée à le développer. Sur les cinq milliards de l'indemnité de guerre que lui a payée la France, il a été décidé que 150 millions reconstitueraient le trésor de guerre traditionnel, que 660 millions seraient remis au gouvernement pour former une caisse des invalides et que 500 millions lui seraient aussi confiés pour être employés en plusieurs années à des travaux de forteresses, de ports, etc. En attendant cet emploi, ces deux dernières sommes, c'est-à-dire 1,160 mil-

(1) Mac-Culloch, Ontaxniiofi and the funding syslem, p. o97.

(2) Rau, Fananzwisseiischa/t, II, p. 279.

lions, pouvaient être placées par le chancelier de l'empire, soit dans les banques , soit en valeurs nationales ou étrangères. En admettant tous les prélèvements qu'il a fallu faire successivement sur ces sommes immenses pour les constructions de forteresses, les travaux maritimes et les pensions, il n'en demeure pas moins vrai qu'un capital considérable, certainement supérieur à un demi-milliard, est resté et reste peut-être encore disponible et réalisable à toute heure entre les mains du gouvernement de Berlin, capital qui se présente sous deux formes : une réserve métallique de 150 millions de francs et plusieurs centaines de millions de francs en titres et en valeurs ayant un grand marché et susceptibles d'être vendus à l'étranger.

D'après des renseignements que le Journal des Débats a extraits du rapport de la Commission de surveillance de la dette allemande, voici quelle aurait été, vers le milieu de l'année 1876^ c'est-à-dire cinq ans après la paix, la composition du portefeuille de valeurs de l'empire d'Allemagne. Le fonds des invalides possédait 169 millions de marks en obligations de chemins de fer allemands (soit 211 millions 250,000 francs). Le fonds pour la construction des forteresses détenait 94 millions de marks (117 millions de francs) en obligations de chemins de fer; 23 millions de marks (28 millions 750,000 francs) en 4 et demi de la dette bavaroise ; 4 millions et demi de dollars (23 millions de francs) en 5 p. 100 de la dette des États-Unis; 20,000 livres sterling (500,000 fr.) en consolidés anglais, et enfin 900,000 livres sterling (22 millions et demi de francs) en 5 p. 100 russe (1). C'était un total de 400 millions de francs.

Ces chiffres sont moins considérables que le public ne le pensait et la composition de ce portefeuille était aussi tout autre qu'on ne le croyait. Le gouvernement allemand a eu le tort de choisir pour ses placements principalement des valeurs nationales; aussi a-t-il dû subir une notable perte en capital par suite de la dépréciation de toutes les valeurs allemandes depuis 1873. Le cabinet de Berlin eût été bien mieux inspiré s'il eût placé tous ces capitaux en consolidés anglais, en 5 p. 100 des États-Unis et même en rentes françaises. Si l'Allemagne avait voulu recevoir en titres de la dette publique française une notable partie de l'indemnité de guerre, elle eût fait une excellente affaire, tandis qu'elle en a fait une médiocre ou même une mauvaise avec les valeurs composant son fonds des invalides et son fonds pour les fortifications. On a pu aussi justement ou injustement accuser le gouvernement allemand d'avoir favorisé, par les placements de ses nombreux capitaux, des spéculations peu loyales. Ce sont Jà

(I) Journal des Débais du 28 novembre U7C.

les inconvénients économiques ou moraux qui résultent de la pratique de ces réserves mobilières faites par certains États : risques de perte dans le placement des valeurs; facilité de faire des spéculations peu recommandables ; tentations de corruption ; trop grande influence donnée au gouvernement sur le marché financier.

Cette pratique de la constitution d'un trésor de guerre ayant été ainsi renouvelée par un État dont la situation intéresse au plus haut point la France, il convient de nous y arrêter et de l'examiner sous «es diverses faces. Cette institution a failli être imitée par certains états étrangers. En Autriche, il a été question dans ces dernières années de constituer un trésor de guerre de 60 millions de florins (150 millions de fr.). La plupart des économistes et des financiers modernes ont traité avec un fort grand dédain ces réserves accumulées par les Etats. Quelques-uns cependant ont approuvé, non pas au point de vue économique, mais au point de vue militaire, la préparation et le maintien de ces épargnes métalliques ou mobilières ; Hume notamment, le célèbre philosophe et économiste écossais, contemporain du grand Frédéric, l'Italien Genovesi, le Prussien Ancillon (1).

Tout dépend dans cette question du point de vue auquel on se place. Il est facile de dire que le rôle d'un État n'est pas d'amasser, que s'il employait ses excédents de recettes à diminuer les impôts ou à faire des travaux publics, il développerait bien davantage la richesse du pays ; que s'il s'en servait pour amortir et racheter sa dette, il se ferait plus d'honneur et recouvrerait plus de liberté d'allures. On peut ajouter encore que ces épargnes de l'État dormant dans les caisses du Trésor sont des ressources arrachées à la circulation et un capital perdu pour l'industrie nationale. On peut prétendre que l'existence de fonds ainsi disponibles est une tentation pour les gouvernements à faire de folles dépenses, ou même à se soustraire absolument au contrôle des assemblées parlementaires. On peut conclure enfin que l'État qui amasse ainsi des réserves métalliques ou mobilières, s'expose à des pertes certaines et à des périls présents en vue de parer à des éventualités lointaines, et que, s'il avait besoin d'argent en cas de guerre, il obtiendrait aussi promptement les fonds qui lui sont nécessaires en recourant au crédit.

Il est facile de faire des raisonnements de ce genre : ils paraissent plausibles : la plupart sont justes ; non pas tous, cependant. On peut dire que l'existence d'un trésor de guerre est un préjudice permanent à la prospérité nationale en temps de paix, quoiqu'il y ait peut-être dans une affirmation aussi emphatique quelque exagération. Il est

(1) Rau, Finanzwissenschaft, II, p. 279.

exact que c'est une tentation à des dépenses inutiles et que c'est pour le gouvernement un moyen de corruption et de despotisme. Aussi n'y a-t-il point de doute que si le monde civilisé devait toujours vivre en paix, si les nations ne se trouvaient pas les unes vis-à-vis les autres dans un état de suspicion permanente, il n'y a nul doute enfin que si la fraternité des peuples était un peu mieux établie, l'accumulation ou le maintien d'un trésor national fût une véritable absurdité.

Mais on ne peut nier, d'un autre côté, que l'existence d'un pareil trésor n'ait des avantages en cas de guerre soudaine. La partie de ce trésor qui est en espèces métalliques peut être immédiatement employée en armements, en approvisionnements, en achats au dehors dès le moindre indice de danger. On évite ainsi tous les délais nécessaires pour un emprunt public. Il est vrai que le cours forcé des billets de banque peut procurer à l'État un résultat analogue par les avances que les banques lui font en pareil cas. Aussi verrons-nous que l'absence d'un trésor métallique ou mobilier force en général les États, qui sont surpris par une grande guerre, à recourir au cours forcé ! Encore doit-on dire que la proclamation du cours forcé, dans les pays constitutionnels, demande toujours quelque temps. 11 est plus aisé de puiser à un trésor de guerre, on peut le faire avec plus de promptitude et plus de secret. Parfois la constitution permet au souverain ou à ses ministres de recourir de leur propre initiative à ces réserves quand les circonstances leur semblent d'une grande gravité. En tout cas une délibération des Chambres pour mettre ce capital à la disposition du gouvernement est immédiatement suivie d'effet, ce qui n'arrive pas pour un emprunt. Il y aurait un véritable aveuglement à contester que ce soient là des conditions très propices à une rapide entrée en campagne.

Le trésor dont nous parlons peut consister soit en espèces métalliques, soit en titres mobiliers. La partie qui est en espèces est immédiatement disponible; mais, dit-on, elle est absolument soustraite à la circulation et c'est un capital dont l'usage est perdu en temps de paix pour le pays. Cela n'est pas toujours exact ; certains États, comme la Prusse, émettent des billets au porteur, non remboursables, mais recevables dans toutes les caisses gouvernementales ; le chiffre de ces émissions s'élève à peu près au même niveau que le trésor métallique de l'Élat. De cette manière la monnaie, ainsi accumulée, est remplacée dans la circulation par une somme de billets équivalents.

Quant à la partie du trésor national qui est placée en rentes et en titres, elle présente des caractères particuhers. D'abord elle rapporte

un intérêt, et cet intérêt vient alléger le fardeau des impôts, ou grossir chaque année le capital qui est laissé à la disposition dugouvernement. On ne peut donc prétendre que cette réserve soit improductive. Ce capital laissé ainsi à la gestion de l'État peut être employé soit en titres nationaux, soit en titres étrangers. L'efficacité de cette réserve est tout à fait différente, suivant que l'on a choisi l'un ou l'autre de ces placements. Le placement à l'intérieur offre des avantages économiques : il relève le cours des valeurs nationales, il tend ainsi à améliorer les conditions générales du crédit dans le pays et à faire baisser le taux de l'intérêt, il n'exporte aucun capital au dehors.

Le placement à l'étranger de la réserve nationale ne présente pas ces avantages économiques, mais il en offre d'autres d'un ordre différent et qui doivent être considérés comme plus importants, eu égard au but que l'on se propose par la constitution de réserves nationales soit métalliques, soit mobilières. La moindre apparence d'une guerre à l'horizon a pour effet immédiat de déprimer dans une forte mesure les fonds publics des pays qui sont menacés de ce fléau, et de rendre dans ces contrées les transactions plus difficiles. Si donc un État a une réserve en valeurs nationales et qu'il se trouve en présence d'une éventualité de guerre, il lui sera difficile de réaliser promptement cette réserve, et il ne le fera qu'avec perte, puisque toutes les valeurs nationales seront plus ou moins déprimées par l'inquiétude générale» Au contraire, si cette réserve mobilière est placée en valeurs étrangères ayant un grand marché, la réalisation en sera beaucoup plus prompte et plus fructueuse, à la condition, toutefois, que ces fonds étrangers ne soient pas ceux de la puissance avec laquelle l'État est en lutte.

Supposons, par exemple, le cas d'une nouvelle guerre entre la France et la Prusse, et voyons comment s'inaugurerait, au point de vue financier, cette lutte. L'État prussien aurait sous la main d'abord son trésor métallique traditionnel, dont il pourrait user immédiatement ; ensuite il pourrait vendre à bref délai et dans de bonnes conditions ses titres de la dette des États-Unis, parce qu'il n'y a aucune probabilité que les États-Unis soient engagés dans une guerre avec la Prusse, et que ces titres ne seraient point dépréciés par un conflit entre tierces puissances, parce que, en outre, les titres de la grande République américame ont un marché des plus vastes, se vendant à la fois à New- York, à Londres, à Amsterdam, à Vienne, à Paris et en général sur toutes les places du monde. 11 éprouverait beaucoup plus de difficultés à aliéner dans de bonnes conditions les valeurs ailepriandes qu'ils possède, parce que ces valeurs seraient naturellement dépréciées par la guerre où l'Allemagne se trouverait engagée. La.

France, de son côté, ne pourrait qu'édicter le cours forcé, en se faisant avancer quelques centaines de millions par la Banque, et recourir à un emprunt public. Or, il est évident qu'indépendamment de l'inégalité des dettes publiques des deux pays et en les supposant équivalentes, la Prusse se trouverait au début de la campagne dans une position financière plus favorable par suite de l'existence d'une réserve métallique et d'une réserve mobilière appartenant à l'État.

11 ressort de ce qui précède qu'un État qui a des réserves mobilières fait mieux de les placer en valeurs étrangères qu'en valeurs nationales, pourvu toutefois qu'il sache choisir les puissances dont il achète les titres parmi celles avec qui il n'est pas probable qu'il ait jamais de différend.

11 est arrivé que la France a eu à difTérentes époques des réserves mobilières : nous voulons parler des rentes rachetées à la Bourse par la Caisse d'amortissement et non annulées, suivant un système que nous examinerons plus loin (1). Ces rentes non annulées restaient à la disposition de l'État qui, en cas de crise ou de guerre, pouvait les rejeter sur le marché et les vendre pour se faire des ressources. Si l'État français, en négligeant d'annuler les rentes que rachetait la Caisse d'amortissement, avait pour principal objet de se ménager des ressources réalisables en temps de crise, il aurait beaucoup mieux agi en achetant des fonds étrangers : il se serait ainsi procuré des réserves qui, en cas de guerre ou de révolution, auraient été pour lui d'une réalisation plus prompte et plus fructueuse, parce que la vente s*en serait opérée sur un marché non agité par l'inquiétude d'un danger national.

En résumé, l'accumulation d'un trésor de guerre, soit en espèces métalliques, soit même en valeurs mobilières, nationales ou étrangères, est condamnée par la presque unanimité des économistes. 11 est certain qu'au point de vue économique il n'y a presque rien à dire en sa faveur et que les objections contre ce procédé sont très nombreuses. Si nous considérons, au contraire, les finances, non pas seulement comme un département de la science économique, mais comme une partie de la science politique, alors nous devons adopter une autre conclusion et dire que l'existence d'un trésor immédiatement disponible et d'une réserve mobilière facilement réalisable est une force réelle pour un pays dont le crédit n'est pas bien établi, et que, dans la situation troublée où nous vivons, les États

(1) On petit assimiler également à une réserve mobilière les fonds publics qu'ont possédés divers établissements publics, comme la Caisse de la dotation de Tarméei l£tat ayant parfois aliéné ces rentes en cas de besoin.

dont les charges ne sont pas excessives agissent avec prévoyance en s'assurant ce secours.

Quoi qu'il en soit, l'existence d'un pareil trésor ou d'une semblable réserve est un cas rare. La Prusse seule parmi les nations civilisées nous en fournit aujourd'hui et nous en conserve l'exemple. Il a été un instant question, en Autriche, dans le cours de i878, de la création d'un semblable trésor de guerre pour une somme de 60 millions de ilorins. Cet État est trop endetté pour garder longtemps disponible une somme aussi forte. Pour en revenir au sujet qui nous occupe spécialement, l'absence ou l'insuffisance de ce trésor et de cette réserve est une des grandes causes des emprunts publics.