CHAPITRE V

DES DIFFÉRENTS MODES d'eMPUUNTS PUBLICS.

Les emprunts publics peuvent se diviser en trois catégories principales : les emprunts forcés; les emprunts dits patriotiques; les emprunts volontaires et ordinaires. , .

Des emprunts forcés ostensibles, et des emprunts forcés dissimulés ou consolidations.

— Infériorité des emprunts forcés relativement aux emprunts volontaires. — Lenteur et inefficacité des emprunts forcés. — Exemples d'emprunts forcés en France, en Autriche, en Espagne. — Les emprunts forcés échouent presque toujours : il n'est guère de cas où l'on ne puisse les remplacer avantageusement par dos emprunts volontaires. — L'abus des cautionnements en numéraire pour les fonctions publiques peut être regardé comme un mode atténué et partiel d'emprunts forcés.

Le procédé connu sous le nom de consolidations. — Le paiement des fournisseurs de l'État en titres de rentes. — La consolidation obligatoire de créances sur l'État à brève échéance. — Inconvénients considérables de ces expédients, ils ruinent pour longtemps le crédit d'un pays. — De quelques consolidations récemment eiïcctuées ou proposées. — La dette de l'État envers les caisses d'épargne. — Grands inconvénients du système français des caisses d'épargne.

Les emprunts dits patriotiques : en quoi ils diffèrent des emprunts volontaires habituels. — Ces sortes d'emprunts ont toujours échoué et nuisent au crédit des gouvernements qui y recourent. — L'emprunt national de 1831 ; l'emprunt national de 1848.

Les emprunts volontaires, s'adressant à l'intérêt et non au patriotisme des prêteurs, sont les seuls qui soient susceptibles de succès. — Des différents modes d'emprunts volontaires. — Les emprunts en rentes perpétuelles. — Par quelles raisons l'on explique et l'on cherche à justifier la perpétuité des dettes nationales. — L'État a toujours la faculté de rembourser à son gré, sauf stipulation contraire, ses dettes perpétuelles. — La dépréciation des métaux précieux et le développement de la richesse publique allègent d'une manière insensible, mais constante, le poids des dettes nationales dans les pays prospères.

Les quatre modes d'emprunts publics que l'on peut opposer au sy^ème des rentes perpétuelles. — Les emprunts en rentes viagères, les annuités à terme, les obligations amortissables par tirages périodiques, les bons remboursables à époque fixe.

— Pourquoi l'on préfère souvent ces différents modes d'emprunts aux rentes perpétuelles. — L'État français interdit aux départements et aux communes tous les emprunts non remboursables dans une période déterminée.

Les emprunts publics en rentes viagères étaient autrefois très nombreux. — Le procédé des tontines. — Les tontines créées en France sous le règne de Louis XIV,

— Les tontines instituées en Angleterre sous Guillaume III et ses successeurs. — Presque tous ces emprunts en rentes viagères échouent et sont préjudiciables au Trésor. —Les rentes viagères créées par quelques États en remplacement de titres de la dette consolidée. — Pratique ininterrompue de ce système en Angleterre depuis 1808. — Excellents résultats qu'il a donnés. — Imitation de ce système e:i i'raace depuis 1852 parla fondation de la Caisse des retraites pour la vieillesse. — Cette méthode est l'un des meilleurs procédés d'amortissement. — Le grand défaut de la Caisse française des retraites pour la vieillesse. — Quant aux emprunts proprement dits en rentes viagères, ils doivent être repoussés.

Les emprunts en annuités à terme [tei minable annuities\ — De l'origine des anuui-

tes ^ terme en Angleterre. — Ce genre d'engagements formait, à la fin du dixseptième siècle, la plus grosse part de la dette nationale, et il tient encore dans cette dette une place considérable. — Ces annuités étaient, d'ordinaire, un avantage accessoire accordé aux souscripteurs d'emprunts en rentes perpétuelles. — Elles avaient pour objet de permettre 'i l'État d'emprunter toujours au pair, même dans les temps les plus critiques. — Détails sur le mécanisme de ces emprunts. — En 1855, l'Angleterre joignit encore à un grand emprunt en fonds consolidés des annuités à terme comme avantage accessoire pour le souscripteur. — De la possibilité d'émettre isolément des emprunts publics en annuités devant avoir 150 ou 200 ans de durée. — Les annuités à terme dans la dette publique française : en quoi elles diffèrent des terminable annuities de l'Angleterre.

Les emprunts en obligations amortissables par tirages périodiques. — Avantages considérables de ce mode d'emprunt. — Il est le seul qui assure le fonctionnement régulier de l'amortissement. — Les obligations amortissables peuvent être susceptibles de conversions, comme les rentes perpétuelles. — Le projet de M. Bartholony pour notre dernier emprunt de trois milliards et demi. — Appât qu'exerce sur les capitalistes la prime des obligations amortissables. — - Il résulte de cet appât que parfois l'annuité complète d'un emprunt en obligations amortissables ne demande pas à l'État une plus grosse somme que le simple paiement des intérêts d'un emprunt en rentes perpétuelles. — Exemples à l'appui do cette proposition. — Le nouveau 3 p. 100 français amortissable. — Les causes de son médiocre succès.

Le système d'emprunts en bons remboursables à échéance fixe. — En quoi il est plus défavorable que le précédent. — La méthode suivie par les Américains pour les emprunts contractés depuis la guerre de sécession.

On a étudié dans les précédents chapitres l'influence économique et financière des emprunts publics; nous en avons comparé les avantages et les inconvénients aux avantages et aux inconvénients d'une surélévation notable des impôts. Ayant reconnu qu'un État peut se trouver dans la nécessité d'emprunter, il nous reste à rechercher quels sont les procédés jusqu'ici usités pour les opérations d'emprunts publics, et quels sont parmi ces procédés ceux qui prêtent Je moins à la critique.

Les emprunts publics peuvent présenter des différences d'essence et des différences de forme. Sous le rapport des différences qui affectent le caractère fondamental des emprunts, nous distinguerons trois catégories d'opérations de ce genre, ce sont les emprunts forcés, les emprunts dits patriotiques, et enfin les emprunts volontaires et ordinaires. Par les emprunts forcés l'État prétend exiger de ses nationaux les sommes qu'il juge nécessaires à ses besoins extraordinaires; par les emprunts patriotiques, l'État, sans exiger de ses nationaux un sacrifice, s'adresse cependant à leur sentiment, à leur esprit de devoir, et les convie à lui faire des prêts à des conditions plus favorables pour lui que les conditions habituelles et actuelles du marché des capitaux dans le pays; dans les emprunts ordinaires l'État n'use pas de contrainte, il ne prétend pas non plus demander aux capitalistes une sorte de charité et d'aumône, il s'adresse simplement à leur intérêt, et les invite à lui faire des avances

dans des conditions qui sont en harmonie avec la situation du marché des capitaux. Ainsi, en examinant le fond même des emprunts, voilà trois catégories bien distinctes.

L'État ayant en main la force, possédant en outre par les registres des contributions directes des renseignements, non pas complètement exacts, mais approximatifs, sur la fortune des contribuables, a été souvent tenté de recourir à la première catégorie d'emprunt, l'emprunt forcé. Il tombe sous le sens que l'emprunt forcé est une sorte d'impôt extraordinaire, avec cette différence que le capital versé n'est pas perdu pour les anciens détenteurs, qu'on leur accorde un intérêt, qu'on leur remet des titres négociables et que quelquefois on prend des engagements pour l'époque et le mode de remboursement. L'emprunt forcé est donc plus avantageux pour les contribuables qu'un impôt de même importance, et il l'est moins pour l'État.

Il y a deux genres d'emprunts forcés, l'un qui est connu de tout le monde, qui se pratique au grand jour, qui s'impose à tous les capitalistes ou à tous les propriétaires en proportion de leur fortune présumée. Mais il y a, si je puis ainsi parler, un autre genre d'emprunt forcé, qui est occulte, partiel et sur lequel l'attention publique s'est moins arrêtée : c'est le procédé qui consiste à remettre à des créanciers de l'État pour des fournitures, pour des dommages-intérêts ou pour toute autre cause, des titres de rentes ou d'obligations qu'ils sont tenus d'accepter en paiement. Ce procédé, auquel on a souvent eu recours et qui est parfois connu sous le nom de consolidation ^ se rapproche sensiblement à beaucoup d'égards de l'emprunt forcé ; il présente comme lui le caractère de contrainte, et il en a la plupart des mauvais effets.

Les emprunts forcés du premier genre, c'est-à-dire ceux qui sont publics et généraux ont été souvent usités aux époques de crise. Ils offrent, au point de vue de l'équité et à celui de l'utilité même, des inconvénients nombreux et palpables. Le principal de ces inconvénients, c'est que l'Etat manque de bases pour la répartition équitable de ces emprunts. Il ne peut se servir que de présomptions pour fixer la part de chacun dans les avances qu'il exige. Tantôt il détermine la portion de l'emprunt forcé qui doit être payée par chaque province du pays, laissant aux assemblées provinciales le soin de fixer la part de chaque district, aux assemblées de district celui d'indiquer la part afférente à chaque commune, aux municipalités celui de déterminer la part de chaque individu; tantôt au contraire il décrète que chaque contribuable devra prêter au Trésor une somme qui est un multiple des contributions directes dont ce contribuable est

chargé en temps ordinaire. Parfois enfin l'Etat choisit im certain nombre de propriétaires ou de capitalistes dans chaque province, généralement les plus imposés, auxquels il s'adresse exclusivement pour avoir les sommes dont il a besoin, laissant indemnes les autres contribuables. Dans ce dernier cas l'injustice est plus criante que dans les deux précédents ; mais, dans tous les cas, on voit qu'il n'y a pas de bases suffisamment exactes pour asseoir, sans injustice, un emprunt forcé.

Alors même, ce que nous ne pouvons admettre que par hypothèse, alors même que l'État pourrait être exactement informé sur l'importance de toutes les fortunes individuelles, l'emprunt forcé serait toujours accompagné de grandes injustices. Toutes les fortunes, en effet, ne sont pas de même nature, toutes ne contiennent pas la même quotité de fonds disponibles ou réalisables. Avec la même fortune deux particuliers peuvent se trouver très inégalement atteints par un emprunt forcé dont la portion demandée à chacun serait cependant strictement proportionnelle à sa fortune. L'un d'eux, par exemple, peut n'avoir que des immeubles, ou bien avoir engagé tous ses capitaux dans des entreprises et dans des placements à longue échéance, tandis que l'autre, sans être plus riche, a une partie de son capital libre et dont il peut disposer à toute heure. Un emprunt forcé dans ces circonstances n'imposera qu'un léger sacrifice au second, et causera au premier des embarras graves ou même amènera sa ruine. C'est là une des causes irrémédiables de l'infériorité de l'emprunt forcé comparativement à l'emprunt volontaire : celui-ci ne prend les capitaux que là où ils sont libres, le premier les demande tantôt où ils n'existent pas, tantôt où ils sont engagés. Si l'on veut prélever l'emprunt forcé avec rigueur, une grande partie des personnes dont on l'exige sont obligées d'emprunter à des particuliers les sommes que leur réclame l'État : et elles ne peuvent obtenir ces avances qu'à des conditions désastreuses et usuraires, précisément parce qu'on sait le pressant besoin où elles se trouvent et qu'un très grand nombre d'habitants du pays sont plongés à la fois et subitement dans cette nécessité de recourir aux emprunts.

Ces circonstances ont pour premier effet que les emprunts forcés blessent la conscience publique par l'inégalité des sacrifices qu'ils demandent à chacun: elles ont pour second effet de rendre ce procédé très inefficace, et de faire que les sommes ainsi réclamées ne rentrent que tardivement et incomplètement dans les caisses de l'État. Reculant devant la nécessité de faire un grand nombre de saisies et d'expropriations, seheurtant à la mauvaise volonté des citoyens, qui usent de temporisation dans l'espoir que la mesure sera abandonnée, l'État

ne recueille qu'une très faible part de la somme que l'emprunt forcé devrait fournir.

En France on a recouru à diverses époques à l'emprunt forcé, plus souvent encore en Autriche et en Espagne. En 1793 on décréta en Franco un emprunt forcé d'un milliard, qui après beaucoup de lenteur et de résistance ne rapporta que 100 millions de francs. Le revenu des citoyens était évalué avec ou sans le consentement des contribuables, on déduisait 1,000 francs pour chaque homme marié; 1,000 francs pour sa femme ; 1,000 francs pour chaque enfant ; pour un célibataire la déduction était de 1,500 francs ; la somme du revenu, dépassant ce quantum réservé, était imposée progressivement de 1, 2 ou 3 dixièmes, suivant l'importance du revenu : au-dessus d'un revenu de 9,000 francs tout l'excédent était prélevé pour l'emprunt. Cet emprunt forcé ne devait pas rapporter d'intérêts, il était payable en assignats et remboursable deux ans après la paix. Sous le Directoire on imagina deux emprunts forcés, qui devaient être répartis sur les habitants par un jury qui prendrait en considération les impôts directs de chaque contribuable et toutes les autres présomptions de fortune. Ces deux emprunts forcés échouèrent^ le second fut aboli après le 18 brumaire, et remplacé par 25 centimes additionnels aux contributions directes. Un autre emprunt forcé eut lieu, dans des conditions tout à fait spéciales, sous le ministère du baron Louis, en 1815 ; c'était une réquisition extraordinaire de 100 millions de francs qui était demandée au pays par le procédé que voici : cette réquisition fut répartie par l'État entre les différents départements ; le montant intégral dut en être avancé par les principaux propriétaires et négociants, que désigna une commission locale siégeant au chef-lieu de chaque département ; plus tard une répartition définitive devait Cire soumise au Corps législatif. Cette mesure tenait à la fois de 1 impôt et de l'emprunt forcé, puisque les personnes qui étaient tenues de faire cette avance devaient être remboursées plus tard d'une grande partie des sommes qu'elles avaient versées. Grâce à la confiance qu'inspirait le gouvernement d'alors, au désir qu'avait chacun de voir renaître l'ordre et la paix, grâce aussi à la modicité de la somme demandée, l'opération réussit parfaitement. Les 100 millions furent intégralement versés dans les délais fixés, du 15 septembre au 15 novembre 1815; l'avantage que retiral'État de cette combinaison, c'est qu'il eut immédiatement la jouissance d'un capital qui ne lui serait parvenu que tardivement par un impôt ordinaire. En Autriche les impôts forcés furent très nombreux : nous en rencontrons en 1705, en 1760, en 1794, en 1806, en 1850, en 1859 pour la Lombardie et la Vénétie. Tous ces emprunts forcés furent pratiqués dans des

formes diverses: celui de 1794 était levé sur la base des contributions directes, il donnait lieu à un intérêt de 3 i/2 p. 100, et il ne montait qu'à une somme peu considérable (1). En Espagne aussi, à différentes époques, notamment en 1836, on recourut à un emprunt forcé.

L'expérience prouve que cet expédient est très défectueux, il est plus désavantageux à la fois aux particuliers et à l'État qu'un emprunt ordinaire : il blesse presque toujours l'équité ; en outre, il est loin d'avoir la rapidité de l'emprunt volontaire. Toutes les fois qu'il est possible de recourir à ce dernier, même en payant un intérêt très élevé, c'est une folie de s'adresser à l'emprunt forcé ; et quand on ne peut espérer le succès d'un emprunt volontaire, il est rare que les nationaux ne trouvent pas le moyen de se dérober au poids de l'emprunt forcé.

Quelques auteurs sur les finances ont assimilé à l'emprunt forcé les anticipations d'impôts exigées des contribuables dans les moments critiques, et les cautionnements que l'on réclame de certains fonctionnaires. Ces deux expédients se rapprochent par certains côtés de l'emprunt forcé. Remarquons cependant que les anticipations d'impôts, quand on les exige sans stipuler d'intérêts au profit des contribuables, s'éloignent beaucoup plus de l'emprunt forcé que de l'impôt proprement dit. Quant aux cautionnements, ils cachent parfois des emprunts détournés, qui ont souvent le caractère de contrainte. En France, notamment, on en a fait un très grand abus sous la Restauration. On a multiplié, outre mesure, le nombre des fonctionnaires astreints à verser ainsi une caution au trésor : on a rétabli même en partie la vénalité des offices en permettant aux officiers ministériels de désigner leurs successeurs moyennant le versement d'un cautionnement qui assurait des ressources au trésor, mais qui était insignifiant comparativement aux avantages que retirèrent les officiers ministériels de l'hérédité des offices et au détriment qu'en éprouva le public. Les cautioanements à l'origine ont eu un double but : d'abord celui d'assurer que telle fonction serait remplie avec probité, ensuite et plus souvent peut-être celui de fournir des ressources au trésor; ils peuvent donc être considérés tantôt comme un capital de garantie versé à l'État, tantôt comme une avance faite à l'État.

(1) L'emprunt forcé que le gouvernement autrichien voulut imposer en 1859 à la Lombardie et à la Vénétie montait à un capital de 75 millions de florins en 5 p. 100, au cours de 70 francs. Cet emprunt ne produisit rien dans la Lombardie, qui était occupée par les troupes françaises. En 1813 l'État de Bade institua une sorte d'emprunt forcé progressif, qui exigeait des habitants ayant plus dé 800 florins de revenu le prêt au gouvernement, moyennant un intérêt à G p. 100, d'une somme égale à 20 ou 40 p. 100 de leur revenu, suivant l'importance de ce revenu. Voir Rau, FinanzwiS" senscha/'t, tome II, p. 308.

Régulièrement le cautionnement ne devrait être qu'une garantie ; mais les gouvernements besoigneux ont développé le cautionnement outre mesure comme un expédient financier qui leur procurait des fonds. C'est ainsi que, en France, 56,330 personnes sont astreintes à un cautionnement, et la somme dont le trésor était redevable à ce titre au 1" janvier 1870 montait à 292 millions de francs.

Une portion de ces cautionnements peut donc être regardée comme le produit d'un emprunt détourné, et même d'une sorte d'emprunt forcé, d'autant plus que l'intérêt payé à ces cautionnements n'est que de 3 p. 400, c'est-à-dire inférieur au taux habituel des placements sur l'État. Cette méthode d'emprunt est spécialement fâcheuse; elle conduit à accorder des faveurs indirectes notables et parfois perpétuelles, préjudiciables à la société, en retour d'assez minces ressources perçues dans les jours de péril. C'est ainsi, avons-nous vu, que les cautionnements exigés des officiers ministériels par la Restauration ont eu pour conséquence le rétablissement partiel de la vénalité des offices, et le renchérissement permanent de la plupart des actes de la vie civile et commerciale (1).

Nous avons dit qu'à côté des emprunts forcés accomplis au grand jour il faut ranger certains autres emprunts forcés occultes, et dont quelques-uns sont connus sous le nom de consolidations. Il y a dans notre histoire bien des exemples de cet expédient financier qui se présente sous une multitude de faces. C'est une pratique de beaucoup d'États peu solvables de se libérer de leurs dettes courantes ou de payer leurs achats en remettant des titres de rentes à leurs créanciers ou à leurs fournisseurs. Une petite partie de notre dette publique a

(1) Le compte général de l'administration des finances pour 18G9 (pages 678 et suivantes) fait ressortir le caractère d'emprunts forcés qu'ont les cautionnements en numéraire. Les cautionnements inscrits au 1*^ avril 1814, et dont les fonds avaient été employés aux dépenses générales de l'État pendant la période qui se termine à cette époque, montaient à 152,975,907 francs. Les cautionnements qui furent versés au Trésor en exécution des lois du 28 avril 1816 et du 23 juillet 1820, et dont les budgets des mêmes années ont profité , à titre de ressources extraordinaires , montaient à 65,122,000 francs; enfin depuis 1820 le passif de l'administration des finances a été grossi de 74,736,000 francs par des cautionnements nouveaux jusqu'au 1"" janvier 1870.

Dans le projet de budget de 1883 M. Léon Say proposait de transformer les cautionnements en numéraire en cautionnements en rentes. Cette opération devait porter sur 170 millions (rapport de M. Ribot, page 124). Cette opération était une consolidation, dégageant la dette flottante pour charger la dette consolidée. Ou comptait, d'ailleurs, sur l'acquiescement des propriétaires de cautionnement, les titres de rentes amortissables qu'on se proposait de leur remettre devant leur être cédés probablement à un cours un tant soit peu inférieur à celui de la Bourse, et ces rentes rapportant 1/2 p. 100 environ de plus que l'intérêt payé aux cautionnements en numéraire. Il n'y avait donc là ni emprunt forcé, ni emprunt nouveau, mais simplement substitution d'un mode de dette à un autre. Ce projet fut abandonné. (Ce dernier paragraphe n'existait pas dans les deux premières éditions.)

cette origine clandestine. S'il était convenu avec les fournisseurs ou les créanciers de l'État qu'on les payerait ainsi en rentes, celte opération constitue un emprunt occulte, mais volontaire. Même dans ce cas, cependant, il y a désavantage pour l'État à y recourir. Les fournisseurs, notamment, sont des commerçants, qui ont besoin de fonds disponibles pour jeter dans leurs affaires, et non pas de rentes pour mettre dans leur portefeuille. Ils sont donc obligés de revendre immédiatement les titres qu'ils ont reçus, et naturellement ils éprouvent dans cette négociation forcée une perte, minime si l'on veut, mais presque certaine, ne serait-ce que la perte des frais de négociation, ne serait-ce aussi que l'aléa auquel ils sont exposés dans le cas où les rentes viendraient à baisser entre le moment où l'État les leur a promises en payement et celui où ils les pourront réaliser. En présence de ces inconvénients et de ces embarras, les fournisseurs haussent le prix de leurs livraisons et font ainsi payer cher à l'État cette façon qu'il a choisie de se libérer. Tout concourt à prouver que l'État ferait mieux de payer les fournisseurs en espèces, et d'émettre un emprunt public soit en rentes, soit en bons du trésor, pour se procurer ces espèces si elles lui font défaut.

Le cas est infiniment plus grave quand il n'était pas convenu avec les fournisseurs qu'on les payerait en titres de rentes : alors on leur fait vraiment violence, et l'on a recours dans toute la force du terme à une violation de contrat, à un emprunt forcé d'autant plus injuste qu'il est partiel, c'est-à-dire qu'il ne porte que sur une catégorie d'individus. L'injustice est grave, elle l'est plus ou moins, cependant, suivant les circonstances. On peut payer les fournisseurs ou les créanciers en rentes de deux manières, soit en leur remettant ces rentes au prix du marché, au cours de la bourse du jour, soit en les leur livrant au pair, c'est-à-dire au prix stipulé pour le remboursement de ces rentes. On sait que les rentes ont un prix auquel l'État les peut rembourser contre le gré même des porteurs de titres, sauf le cas d'engagement contraire, ce prix est ce que l'on appelle le pair, ou le capital nominal; en France pour toutes nos rentes 3 p. 100, 4 p. 100, 4 1/2 et 3 p. 100, ce taux auquel l'État peut imposer le remboursement est toujours celui de 100 francs; on sait en outre que les titres de rentes sont cotés journellement sur un marché appelé la Bourse, et que leur valeur vénale varie suivant la situation du marché financier ou suivant les événements politiques, que tantôt elle s'élève audessus du pair et que tantôt elle s'abaisse au-dessous. Les États qui payent leurs fournisseurs ou leurs créanciers en titres de rentes sont généralement fort besoigneux et ont peu de crédit : aussi leurs titres sont-ils, d'ordinaire, fort au-dessous du pair. Dans ces circonstances,

le gouvernement qui veut payer ses créanciers en rentes peut leur remettre les rentes soit au cours du jour, c'est-à-dire pour leur valeur réelle, soit pour leur prix nominal et de remboursement, c'est-à-dire au pair. Dans l'un et l'autre cas, il y a un emprunt forcé, mais dans le second cas l'injustice et le préjudice sont beaucoup plus grands pour les fournisseurs ou les créanciers de l'État. On comprend que si un fournisseur a droit à un paiement de 100,000 francs, et qu'on lui remette 5,000 francs de rentes 5 p. 100 au pair, tandis qu'il ne pourra peut-être négocier ces titres que pour 80,000 ou 70,000 ou 60,000 francs, on comprend qu'il éprouve une perte considérable. Dans ce cas, il n'y a point seulement de la part de l'État un emprunt forcé, il y a une véritable banqueroute partielle. L'État éprouve, il est vrai, de cet expédient un soulagement momentané, mais il s'expose plus tard à ne plus obtenir de fourniture qu'à des conditions usuraires; il écarte de lui tous les négociants honnêtes et prudents, qui aiment la loyauté et la sûreté dans les transactions, et il ne peut plus traiter qu'avec des aventuriers peu scrupuleux et de faibles ressources. C'est ainsi que le premier empire a quelquefois payé ses fournisseurs en titres de rentes qu'il leur remettait au pair, c'est-à-dire pour un prix supérieur de 15 ou 20 p. 100 à leur valeur réelle sur le marché ! Aussi ne tarda-t-il pas à ressentir les inconvénients considérables de cet inique et malencontreux procédé; dans les dernières années de son existence il rencontra des embarras de toutes sortes pour ses fournitures. Il aurait certainement agi, non seulement avec plus de probité, mais avec plus d'intelligence de son intérêt, s'il avait émis un emprunt public, et qu'il eût payé ses fournisseurs en espèces. La Restauration fut plus habile. Il y eut à son origine de très graves débats dans la Chambre des députés pour savoir si l'on rembourserait en titres de rentes au pair les créanciers de l'arriéré impérial; une grande partie de la droite était de cet avis. La rente 5 p. 100 ne valait alors que 55 à 60 francs; on eût remis ces titres aux fournisseurs de l'empire pour une valeur de 100 francs, on voit quelle perte leur eût été imposée. Des ministres clairvoyants, le baron Louis, M. Corvetto, résistèrent avec énergie à ces entraînements politiques et fondèrent le crédit du nouveau régime en payant régulièrement les créanciers du régime antérieur.

Ainsi, ces sortes d'emprunts forcés sont en principe injustes, et en fait destructifs du crédit de l'État. Le gouvernement a un intérêt incontestable à émettre plutôt des emprunts publics et volontaires que de tels emprunts occultes et forcés : cela lui coûte moins cher à la longue. Mieux vaut, en effet, qu'il appelle lui-même à ses caisses le véritable rentier, celui qui a le désir de placer ses capitaux en valeurs IL 19

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d'État, que de livrer ses titres de rentes en paiement à des fournisseurs qui ont besoin de capitaux disponibles et qui sont obligés de revendre immédiatement ces rentes coûte que coûte.

Nous avons dit qu'il y a encore un autre type d'emprunt forcé, assez analogue au précédent, mais se pratiquant sur une échelle plus i;rande, c'est le procédé qui est connu sous le nom de consolidaiiom. Un État a des dettes de différentes natures, les unes à long terme ou même perpétuelles, c'est-à-dire dont le créancier ne peut exiger le remboursement, les autres à court terme ou môme exigibles à la volonté du créancier. Le procédé de la consolidation consiste à transformer les dettes de la seconde catégorie en dettes de la première, à rendre perpétuelles ou tout au moins à long terme des dettes qui étaient à court terme ou môme exigibles à la volonté du créancier. La consolidaiion peut être utile ou désavantageuse à l'État, suivant les circonstances, nous examinerons cette question plus tard. Elle peut être encore volontaire ou forcée : dans le premier cas on laisse au créancier à court terme l'option entre le maintien de sa situation actuelle et la conversion de sa dette en un titre à plus longue échéance ou môme en un titre perpétuel : la consolidation ne fait alors violence à personne. Mais elle peut être et elle a souvent été forcée, en ce sens que l'on contraint le porteur d'une créance à court terme ou môme d'une créance exigible à transformer son titre en une créance à long terme ou même en une créance perpétuelle. Dans ce second cas, il y a de la part de l'État un véritable emprunt forcé, emprunt forcé d'une gravité particulière puisqu'il ne s'impose qu'à une catégorie de personnes. Cette mesure peut procurer quelques ressources momentanées à l'État en temps de crise ; elle lui est, néanmoins, très préjudiciable en fin de compte (1).

La répubhque de 1848 a donné deux exemples de ce genre particulier et détestable d'emprunt forcé : deux lois importantes du 7 juillet consolidèrent les bons du Trésor échus et les dépôts des caisses d'épargne, qui étaient en compte courant au Trésor, c'est-àdire dont, le créancier pouvait exiger le remboursement à sa volonté. Les bons du Trésor échus, au lieu d'être payés ainsi qu'on le devait régulièrement, durent être échangés contre de la rente 3 p. 100 au cours de 55 francs. Le cours réel à la Bourse était 43 francs. Le porteur perdait donc tout l'intervalle entre 43 francs, valeur réelle et négociable de la rente 3 p. 100, et 55 francs, prix auquel cette rente lui était livrée par l'État : c'était pour lui un détriment de 20 p. 100. Quant aux dépôts des caisses d'épargne, on en autorisa le rembour-

uu

I) On a vu plus haut (note de la page 287) quo la consolidation peut être parfois procédé régulier. (Note de la 3« édition.)

DES DIFFÉRENTS MODES D'EMPRUiNTS PUBLICS. 291

sèment immédiat jusqu'à concurrence d'une somme de 80 francs par dépôt ; mais tout l'excédent fut consolidé en rentes 5 p. 100 au taux de 80 francs, quoique le cours réel, c'est-à-dire la valeur négociable à la Bourse, ne fût alors que de 73 francs. Ainsi les déposants perdirent toute la différence entre 73 francs, valeur réelle des titres qui leur étaient livrés, et 80 francs, taux auquel on les leur remettait. Cj fut pour eux une perte de 10 p. 100 (1).

On voit combien fut inique cette opération, c'était une sorte de banqueroute partielle. Mais alors même que le Trésor eût usé dans cette consolidation forcée de procédés moins iniques, alors même qu'il eût livré aux porteurs de bons du Trésor et aux déposants des caisses d'épargne les titres de rente pour leur prix véritable et constaté par la cote de la Bourse, il n'en aurait pas moins émis ainsi un emprunt forcé, c'est-à-dire fait une opération très préjudiciable à la fois aux emprunteurs et au crédit de l'État. Ces porteurs de bons du Trésor échus et ces déposants à la caisse d'épargne avaient droit, en effet, au remboursement immédiat de leurs créances, et ils avaient d'autant plus d'intérêt à exiger ce remboursement que les circonstances politiques et financières étaient plus difficiles. Les personnes qui placent leur argent en bons du Trésor sont ou bien des commerçants qui ont pour quelques mois des ressources disponibles ou des capitalistes qui, ayant à faire un paiement dans un certain délai, ne trouvent pas de meilleur moyen de tirer parti de leurs fonds dans cet intervalle que de prendre des bons du Trésor dont l'échéance est antérieure à celle du payement qu'ils auront eux-mêmes à faire. On comprend dans quel embarras ces personnes ont pu être jetées par cette consolidation forcée, c'est-à-dire par l'ajournement des rentrées sur lesquelles elles comptaient, ou par la nécessité de se procurer ces fonds en négociant leurs titres de rentes au-dessous du prix pour lequel on les leur avait livrés. Quant aux déposants aux caisses d'épargne, ce sont en général de petits commerçants, des employés ou des ouvriers, toutes personnes qui sont gravement atteintes par les crises politiques, qui trouvent alors plus difficilement du crédit ou du travail. Pour elles aussi cette consolidation forcée a pu avoir les plus pernicieux effets.

On peut dire que plus les circonstances sont graves, plus un État doit éviter de recourir à ces mesures, car alors les maux particuliers qui en résultent sont en grande disproportion avec les avantages qu'en retire l'État. La consolidation forcée des bons du Trésor échus et des dépôts des caisses d'épargne en 1848, malgré les mesures ré-

(1) Ils furent indemnisés plus tard.

paratrices qui furent adoptées plus tard, a notablement nui au crédit de la France et au gouvernement qui s'est rendu coupable de cette imprudence. Mieux vaut négocier un emprunt soit public, soit avec des banquiers, à n'importe quelles conditions, que de violer ainsi les engagements pris.

En 1883 on a exécuté une consolidation qui concerne aussi les fonds des caisses d'épargne, mais qui a un caractère différent de celle dont il est question plus haut. Les caisses d'épargne en France sont une institution d'État; elles versent leurs fonds à un établissement officiel dont les attributions sont multiples et qui s'appelle la caisse des dépôts et consignations. Gomme cet établissement doit servir aux caisses d'épargne 4 p. 100 d'intérêt (taux excessif et de 1 p. 100 trop élevé), il faut qu'il emploie d'une manière très productive les sommes qui lui sont remises. La Caisse des dépôts et consignations a la faculté de placer ces fonds soit au Trésor public à l'intérêt de 4 p. 100 l'an en compte courant, soit en bons du Trésor à échéance fixe. Lorsque son compte courant atteint un chiffre trop élevé, elle peut acheter des rentes sur TÉlat avec l'autorisation du minisire, et à la condition que l'acquisition ait lieu avec publicité et concurrence. Grâce à l'intérêt beaucoup trop élevé que l'on sert aux caisses d'épargne et à l'élévation à 2,000 francs au lieu de 1,000 du maximum de chaque dépôt, les fonds des caisses d'épargne ont été en grossissant énormément, et se sont élevés, en 1881, à 1,425 millions de francs, dont 508 millions en compte courant au Trésor. M. Léon Say proposait de consolider le compte courant des fonds provenant des caisses d'épargne en remettant à la caisse des dépôts et consignations des rentes 3 p. 100 amortissables que l'on créerait. Ce n'était pas là un emprunt nouveau, c'était une consolidation; encore était-elle plus apparente que réelle, car l'État reste toujours débiteur vis-à-vis des déposants des Gaisses d'épargne dus sommes même déposées, qui peuvent être retirées à chaque instant, quelles que soient les fluctuations des rentes remises à la Gaisse des dépôts et consignations et la difficulté de les réaliser en grandes masses. Le successeur de M. Léon Say, M. Tirard, a procédé en 1883 pour une somme de douze cents millions à cette prétendue consolidation des capitaux dus aux caisses d'épargne. L'organisation de ces caisses en France est défectueuse et causera de grands embarras. Il faudrait réduire le montant des dépôts en abaissant à 1,000 francs le maximum des livrets, et en ramenant l'intérêt à 3 p. 100 bruts, soit 2 3/4 p. 100, frais d'administration déduits (1).

Nous avons étudié les inconvénients des emprunts forcés sous leurs

(1) A la fin de 188G le solde dû aux déposants des caisses d'épargne ordinaires et de la Caisse d'épargne postale s'élevait à 2 milliards 498 millions.

diverses formes. On a vu que, généraux ou partiels, publics ou occultes, ils sont nuisibles, et qu'il n'y a point de circonstances où un emprunt volontaire ne fût préférable. Le mérite de l'emprunt volontaire, en effet, c'est de prendre les capitaux là où ils sont et où ils ont le désir de trouver un placement. Du moment que l'on fait un emprunt, soit forcé, soit volontaire, on suppose qu'il y a des ressources dans le pays : eh bien, si ces ressources existent, elles s'offriront avec beaucoup plus de zèle à un emprunt volontaire qu'à un emprunt forcé. Ajoutons que l'étranger participe, soit d'une manière permanente, soit temporairement, à un emprunt volontaire, tandis qu'il est exclu de l'emprunt forcé. On peut assimiler à l'emprunt forcé le cours forcé des billets de banque et des billets d'État : mais cette matière est assez importante pour que nous lui consacrions un chapitre à part.

Il y a deux catégories d'emprunts volontaires : l'une où l'État fait appel à l'intérêt des capitalistes et leur offre des rentes à un prix qui est en harmonie avec les conditions générales du marché des capitaux, l'autre où l'État s'adresse au sentiment, à l'esprit de devoir des citoyens, et les convie à lui avancer des fonds à un taux qui est pour lui plus favorable et pour eux plus désavantageux que celui qui semblerait indiqué par la situation économique, financière et politique du pays : ces derniers emprunts sont connus sous le nom d'emprunts patriotiques. Ils forment dans l'histoire des emprunts un épisode curieux et instructif, et dont l'étude dissipera une erreur qui est encore répandue aujourd'hui. Il y a onze ou douze ans un certain nombre de personnes et d'organes de la presse manifestaient de la faveur pour ces emprunts patriotiques ou sentimentaux. Alors que le 3 p. 100 était coté à la Bourse de Paris 52 ou 53 francs et que le 5 p. 100 valait 84 ou 83 fr., ces personnes parlaient gravement d'émettre un emprunt en 5 p. 100 au pair, c'est-à-dire à 100 fr., et ne doutaient pas qu'une pareille opération ne réussît à merveille.

Tout d'abord, signalons un des vices essentiels de ces emprunts dits patriotiques. En admettant même que les conditions morales qu'ils supposent chez les capitalistes, c'est-à-dire l'esprit de dévouement et de sacrifice, existassent au degré nécessaire pour le succès de ces emprunts, de telles opérations seraient néanmoins critiquables même a p7'iori. En eff'et, il n'y a que les capitalistes nationaux qui pourraient être remplis d'un patriotisme suffisant pour prêter à l'État dans des conditions autres que celles que détermine la situation financière, économique et politique. Il est certain que l'on ne peut supposer aux capitalistes étrangers des dispositions aussi désintéressées. Ainsi ces emprunts patriotiques, alors même qu'ils seraient possibles, auraient ce défaut d'exclure systématiquement l'élran-

ger. La brèche qu'ils feraient au capital circulant du pays serait plus considérable que celle qui lui serait faite par un emprunt émis dans des conditions ordinaires. C'est là un grave inconvénient. Mais une expérience, deux fois répétée chez nous, démontre que ces emprunts patriotiques sont un leurre, et qu'ils nuisent plutôt qu'ils ne servent au crédit d'un pays.

Dans les temps de crise, spécialement quand un gouvernement s'établit à la suite d'une révolution, les fonds publics baissent et tombent ordinairement au-dessous du pair : c'est ce qui arriva après la révolution de 1830 au 5 p. 100 qui, sous la Restauration, dépassait de beaucoup le pair, c'est-à-dire était coté à la Bourse plus de 100 francs par chaque 5 francs de rente. Dans les premiers temps du règne de Louis-Philippe ce fonds public tomba au cours de 80 francs. De même, après la révolution de 1848, la rente 5 p. 100 qui, pendant les dernières années du règne de Louis-Philippe, était cotée 416 ou 120 francs, déclina à 80, à 75, à 70 francs : or, les moments de crise sont aussi ceux où le gouvernement est le plus besoigneux et a le plus besoin d'emprunter. S'il empruntait sous les formes ordinaires, il emprunterait très cher : il se grèverait d'une lourde charge précisément à l'instant oii il est le moins capable de la supporter. Ne pourrait-on diminuer cette aggravation de charges? C'est ce que l'on a tenté deux fois, après la révolution de 1830 et après celle de 1848, en faisant un appel sentimental aux capitalistes : on leur disait : « La rente 5 p. ICO n'est cotée sur la place que 80 francs, mais l'État a grand besoin d'argent; vous voulez qu'il se sauve, venez à son secours moyennant un petit sacrifice : acceptez au pair les titres 5 p. 100 qu'il vous délivrera. En d'autres termes, vous pourriez acheter sur la place du 5 p. 100 moyennant 80 francs par chaque 5 francs de rente : achetez-en directement à l'État, en le payant un quart plus cher, soit 100 francs par chaque o francs de rente; vous ferez ainsi un léger sacrifice, mais vous rendrez service au pays en relevant son crédit, vous vous rendrez peut-être service aussi à vous-même, car le crédit des particuHers est dans une grande dépendance du crédit de l'État, et en suit de près ou de loin les fluctuations. » Voilà les arguments que l'on employait après la révolution de 1830 et après celle de 4848. Le gouvernement se laissa séduire par ces discours captieux, il eut recours à un grand emprunt national au pair, quand la rente était cotée au-dessous du pair : les capitalistes furent moins sentimentaux que le gouvernement, et l'expérience échoua.

La loi du 21 avril 1831 offrit aux capitalistes l'occasion de montrer leur dévouement en instituant un emprunt national en 5 p. 100 au pair. 11 ne fut souscrit que 1,021,945 francs de rentes 5 p. 100, soit un

DES DIFFÉRENTS MODES D'EMPRUNTS PUBLICS.. 29o

capital de 20,438,900 francs. C'était un chiffre tout à fait insignifiant. Notez que le gouvernement d'alors était très populaire parmi les classes aisées; il n'y avait pas eu, d'ailleurs, de déperdition réelle de la fortune publique : néanmoins, entreprise dans ces conditions spécialement favorables, l'expérience échoua misérablement. Elle fut recommencée en 1848 : on ouvrit alors un emprunt national de 100 millions en rentes 5 p. 100 au pair : il ne fut souscrit que 1,309,104 francs de rentes, c'est-à-dire en capital 26,182,000 francs, guère plus du quart de la somme demandée (1). En 1789 on avait eu recours également et avec un aussi maigre résultat à de pareils moyens. Ces tentatives ébranlent plutôt qu'elles ne fortifient le crédit d'un pays. Après ces déceptions, on se sent plus abattu. En Italie on eut recours aussi avec un succès médiocre à un emprunt de ce genre, le Consorzio Nazionale,

Il faut en prendre son parti, les seuls emprunts vraiment pratiques sont les emprunts volontaires où l'État s'adresse à l'intérêt des particuliers, c'est-à-dire les emprunts qui sont contractés au cours indiqué par la situation du marché des capitaux. Ce sont aussi ces emprunts qui tiennent de beaucoup la plus grande place dans l'histoire financière des nations civilisées. Examinons quels sont les différents procédés pour contracter ces emprunts volontaires au taux indiqué par la situation économique et financière du pays. Tout d'abord se présente à nous une différence entre les conditions habituelles du crédit privé et les conditions habituelles du crédit public.

Quand un particulier solvable emprunte à un particulier honnête, que fait-il ? Il reçoit une somme ronde, lUO francs, plus ou moins ; il souscrit un billet dans lequel il mentionne que la dette sera payée par lui à une échéance déterminée, 2 ans, 5 ans ou iO ans, par exemple, et que jusqu'au moment du remboursement, le créancier jouira d'un intérêt de 4, 5 ou 6 p. 100. Cette manière d'emprunter, qui est la manière normale, se caractérise parles traits suivants :1a dette n'est pas perpétuelle, elle est à échéance fixe ; la somme remboursée est égale à la somme reçue ; la rémunération dont jouit le prêteur, ou ce que l'on appelle le loyer de l'argent, est un avantage simple et précis, c'est un intérêt de 4, 5, 6 p. 100, plus ou moins, sur le capital réellement prêté. Il n'y a que les usuriers qui prêtent et que les prodigues qui empruntent dans des conditions différentes.

Quand il s'agit des États, ces conditions normales des emprunts

(1) On dut plus tard indemniser les souscripteurs de l'emprunt national, pour la perte à laquelle ils avaient consenti en prenant l'emprunt à un cours plus élevé que le cours de la Bourse : on ramena, par cette compensation, à 71 fr. GO le taux réel de l'émission du 5 p. 100.

entre particuliers sont souvent laissées de côté : on s'ingénie à faire une foule de combinaisons que la loi annulerait ou réprimerait dans les contrats privés.

Les États empruntent, d'habitude, à de très longues échéances, plusieurs même en rentes perpétuelles, c'est-à-dire sans que le créancier puisse jamais exiger le remboursement delà somme prêtée. Les États ont encore une autre habitude, ils offrent souvent au créancier un taux de remboursement notablement plus élevé que la somme qui a été réellement versée, ou, du moins, ils s'interdisent de se libérer un jour en restituant purement ou simplement au créancier l'argent que celui-ci leur a prêté. En troisième lieu,*en dehors de l'intérêt qu'il paie aux prêteurs, l'État leur fait parfois d'autres avantages accessoires et considérables, tels que des primes éventuelles, des billets de loterie, etc. Quelles sont les raisons de ces profondes différences entre le crédit public et le crédit privé ?

En premier lieu, quelles sont les causes qui ont amené les États à contracter la plupart de leurs emprunts en rentes perpétuelles, et quels ont été les effets de ce genre de dettes? Il y a deux raisons, qui, sans justifier les emprunts d'État en rentes perpétuelles, les expliquent et en rendent compte. L'État n'est pas, en effet, un être périssable comme un particulier ; quoique certains États aient sombré et disparu, les États peuvent être considérés comme des êtres perpétuels, d'autant plus qu'une durée assurée ou même probable de plusieurs siècles équivaut aux yeux de la plupart des hommes à la perpétuité. Ensuite, les emprunts d'État, absorbant d'énormes capitaux, donnent lieu à l'émission d'une quantité de titres qui trouvent facilement à se vendre et à s'acheter. De cette manière le créancier de l'État, alors même qu'il renonce à exiger de son débiteur le remboursement à une époque déterminée, trouve néanmoins les plus grandes facilités pour réaliser à chaque instant son capital s'il arrive qu'il en ait le besoin ou le désir. Quand on a prêté de l'argent à un particulier, on ne peut guère rentrer en possession de son capital qu'au moment du remboursement, parce que des créances sur des particuliers ne sont pas aisément négociables : au contraire, quand on a prêté à l'État, môme en rentes perpétuelles, on peut à chaque instant rentrer en possession de son capital, avec une légère perte ou un léger gain, en négociant le titre que l'État a livré à son prêteur. 11 arrive donc ce phénomène remarquable: les prêteurs de l'État ont un bien moindre intérêt à stipuler un terme fixe de remboursement que les prêteurs des particuliers, puisque les premiers ont un débiteur qui peut être considéré comme immortel, qu'en outre leur créance est négociable sur un marché très étendu et qui présente de

grandes chances de fixité, tandis que les prêteurs des particuliers se trouvent dans des conditions toutes différentes.

On vient de voir quelles sont les raisons qui ont pu amener les capitalistes à prêter aux États sans stipuler d'époque fixe de remboursement, ou môme en renonçant absolument au remboursement du capital prêté. Quels sont les motifs qui ont pu conduire l'État a adopter cette méthode? Il faut d'abord remarquer que l'État qui contracte un emprunt en rentes perpétuelles ne s'oblige pas à ne jamais rembourser sa dette ; il garde sur ce point sa liberté, il peut rembourser quand il le juge convenable, lise fait seulement accorder le droit de n'être jamais contraint au remboursement. Ainsi, à première vue, l'État contractant un emprunt en rentes perpétuelles se trouve dans une situation assez avantageuse: il garde absolument toute sa liberté et il l'enlève à son créancier; il reste maître du jour et de l'heure où il lui plaira de rembourser. C'est une situation favorable. Au contraire, s'il s'était astreint à une époque fixe de remboursement, il se pourrait que cette époque coïncidât avec des embarras politiques, avec une crise financière, et qu'ainsi il se trouvât dans l'impossibilité de faire face à ses engagements ou que, pour les remplir, il dût consentir à de grands sacrifices.

Nous pensons néanmoins que, même en émettant des rentes perpétuelles, l'État agit avec prudence en inscrivant sur les titres la faculté qu'il a de les rembourser, et même en fixant une date précise pour l'exercice, s'il lui plaît, de cette faculté. Cette formalité faciliterait notablement les conversions des dettes portant un intérêt élevé en dettes portant un intérêt moins élevé. Supposez que l'on eût inscrit sur les titres de notre grand emprunt de 2 milliards, émis en 1871, la mention suivante : « L'État se réserve le droit de rembourser cet emprunt au pair à partir du 1" janvier 1875 », et que sur les titres de l'emprunt de 3 milliards on eût inscrit la même mention en changeant la date et en mettant celle du 1" janvier 1876, l'opération de la conversion devant laquelle on a reculé avec tant de pusillanimité et de niaiserie pendant sept ou huit ans eût été singulièrement facilitée. Toute équivoque eût disparu, toute contestation sur le droit qu'a l'État de rembourser ses titres au pair eût été impossible; les rentiers les plus récalcitrants se seraient vu fermer la bouche par ces deux lignes. Enfin l'opération de la conversion, se faisant en deux fois, eût été matériellement plus aisée.

Il y a plusieurs autres raisons qui peuvent, sice n'est justifier complètement, du moins excuser le système des dettes perpétuelles. Le mode d'emprunter à de très longues échéances n'est pas sans présenter de certains avanlages pour deux causes. Voici la première qui

298 TRAITE DE Lk SCIENCE DES FINANCES.

a agi avec une grande force dans le passé, qui agira probablement encore dans l'avenir quoiqu'il soit téméraire de prétendre qu'elle gardera toujours la même intensité. Les intérêts de la dette publique et le capital même sont payables en métaux précieux, en or ou en argent. Qu'est-il arrivé depuis le commencement de l'ère historique? C'est que la valeur des métaux précieux n'a cessé de décroître par rapport aux denrées et au prix du travail humain. Les causes de ce phénomène sont principalement les découvertes toujours nouvelles de mines d'or ou d'argent, les perfectionnements des méthodes d'extraction que la science vient chaque jour améliorer, enfin l'usage des billets de banque, des chèques, des paiements par compensation, et de divers autres substituts de la monnaie métallique. Il serait téméraire d'affirmer que le phénomène de la dépréciation des métaux précieux durera indéfiniment : peut-être, quand le monde sera complètement peuplé, se produira-t-il un phénomène contraire. Mais nous ne pouvons tenir compte que des faits passés et des faits prochains, non d'un très lointain avenir. Il résulte de ce phénomène que jusqu'ici le poids d'une dette déterminée est devenu, si ce n'est d'année en année, du moins de quart de siècle en quart de siècle, moindre pour l'État qui s'en est chargé. Les intérêts que nous payons pour une dette contractée il y a deux siècles ont été chaque jour en s'afTaiblissant par la dépréciation même des métaux précieux, puisque le même poids d'or ou d'argent vaut moins aujourd'hui, est plus facile à se procurer, représente moins de travail humain, équivaut à moins de marchandises qu'il y a un siècle ou deux (i).

Le second fait qui allège graduellement le poids des dettes perpétuelles, c'est que la richesse publique augmente toujours dans une nation industrieuse par les découvertes scientifiques et l'épargne, de telle façon que le fardeau de la dette, s'il reste le même, devient à chaque génération plus facile à porter. La France paie plus aisément aujourd'hui un budget de 3 milliards cent millions qu'elle n'eût payé sous Louis XIV un budget de 5 ou 600 millions.

Il résulte de là que si la dette publique était contractée dans des conditions normales, dans les mêmes conditions où se contractent les dettes entre particuliers, si de plus elle était conduite avec ménagement, c'est-à-dire si on ne l'augmentait pas sans cesse, ce ne serait pas un grand malheur pour un État ; il n'y aurait même pas besoin

(1) Quelques personnes pensent, cependant, depuis trois ou quatre ans que nous sommes à l'entrée d'une période inverse de rencliérisscnient des métaux précieux, surtout depuis que la plupart des nations ont pris l'or pour étalon unique ou du moins pour seul métal que l'on continue à monnayer. (Noie de la 3^ édition.)

de songer à l'amortir trop vite, puisque ce serait un fardeau qui paraîtrait plus léger à chaque génération, puisque ce serait une dette qui pourrait être acquittée dans cent ou deux cents ans d'ici avec une monnaie dont la valeur vénale, c'est-à-dire la puissance d'achat, aurait notablement diminué. Mais les conditions imprudentes dans lesquelles ont été contractées les dettes des principaux pays d'Europe, l'imprévoyance avec laquelle dans presque tous les pays on a, à chaque génération, augmenté l'importance de la dette, ces circonstances fâcheuses ou ces défauts de conduite ont transformé les dettes perpétuelles en un véritable fléau.

Une dernière raison que l'on donne souvent en faveur des emprunts en rentes perpétuelles, c'est la facilité que l'on a, après quelques années, de les convertir en un emprunt portant un intérêt moins élevé, et de profiter ainsi de l'amélioration du crédit de l'État, de la diminution ou de l'insuffisance des placements de première sécurité pour l'épargne croissante du pays, et de la baisse du taux de l'intérêt. Ces conversions sont une ressource précieuse. Malheureusement en France, sous la Restauration, sous le règne de Louis-Philippe et sous la République actuelle, nos hommes d'État ont toujours trahi sur ce point l'intérêt national en sacrifiant cyniquement les contribuables aux rentiers. 11 faut remarquer, d'ailleurs, que les rentes perpétuelles ne sont pas le seul mode d'emprunt qui se prête à des conversions, quoiqu'il soit plus aisé peut-être et plus habituel de faire subir des conversions à ce genre de titres qu'aux obligations amortissables.

Un État qui veut emprunter autrement qu'en rentes perpétuelles peut recourir à l'un des quatre modes suivants : i" un emprunt en rentes viagères ; 2° un emprunt en annuités terminables, pour employer une expression anglaise; 3* un emprunt en obligations amortissables par des tirages périodiques ; 4° un emprunt en bons remboursables simultanément à une époque déterminée. Ces quatre modes ne sont pas synonymes ; ils diffèrent notablement les uns des autres; mais chacun d'eux a cependant beaucoup plus de relation avec les trois autres qu'avec les rentes perpétuelles. Le propre, en effet, de ces quatre modes d'emprunt, c'est qu'ils ne sont pas éternels, et que, passé un certain temps, ils doivent avoir été remboursés ou, du moins, avoir disparu, de telle façon que le pays se trouve complètement dégagé de leur poids.

Ces quatre procédés ont donc des avantages et des inconvénients qui leur sont communs à tous, et en outre des inconvénients et des avantages qui sont propres à chacun d'eux.

Quoique la perpétuité, au moins relative et probable, du débiteur

qui s'appelle l'État, semble légitimer jusqu'à un certain point le système des rentes perpétuelles, on peut dire que ce système est en soi-même dangereux. Précisément parce que l'État est un être quasiperpétuel, il se trouvera souvent dans sa carrière indéfinie en face de dangers ou de besoins politiques, économiques ou financiers, qui le forceront à contracter des dettes : si celles qu'il a contractées dans le passé ne doivent pas s'éteindre à une certaine époque, les dettes venant ainsi s'accumuler les unes sur les autres finiraient par absorber pour le paiement des intérêts le plus clair du revenu national. Gomme presque toutes les générations empruntent, comme les crises et les malheurs sont fréquents dans la vie d'un peuple, les dettes perpétuelles ont ainsi une tendance à toujours grossir. Quoique l'influence de cette augmentation de la dette ait été jusqu'ici et puisse être encore dans l'avenir contre-balancée par deux causes, la dépréciation des métaux précieux et le développement de la richesse publique, l'accroissement continu de la dette est néanmoins un péril pour l'avenir, en même temps qu'un grave inconvénient politique. L'expérience démontre qu'un État qui a une très grosse dette est beaucoup moins libre de ses mouvements, qu'il peut plus difficilement afl'ronter de grandes entreprises qu'un État qui en a une moindre. Aussi les financiers prudents s'efforcent-ils de parer à ce danger des dettes perpétuelles par le procédé de l'amortissement, c'est-à-dire du rachat à la Bourse des rentes émises. Nous étudierons plus loin en détaille système de l'amortissement et les effets qu'il a eus jusqu'ici soit en France, soit en Angleterre. Il nous suffit de dire aujourd'hui que l'amortissement volontaire, celui qui n'est pas stipulé et rendu obligatoire dans le contrat même d'émission de l'emprunt, exige de la part des gouvernements et des hommes d'État un esprit de suite, une persévérance, une prévoyance, une sorte de stoïcisme enfin qu'il est rare de rencontrer en aucun temps et que l'on no retrouve jamais pendant une longue période.

Nous ne ferons en ce moment que citer l'o^Mnion qu'émettait M. Gladstone dans son projet de budget daté du 3 avril 1862. Quelque désirable que soit pour le gouvernement un excédent de revenu, disait l'éminent homme d'État, aucun chancelier de l'Échiquier ne peut avoir l'espoir d'amener la Chambre des' Communes à conserver un excédent considérable pour l'appliquer à la réduction de la dette publique. M. Gladstone ajoutait que le seul moyen efficace qu'il eût de résister aux demandes de diminution d'impôts, était l'impossibilité où il se trouvait de disposer d'un superflu de recettes. S'il n'avait pas d'excédent, il ne pouvait être contraint de l'abandonner; et il citait à ce propos un vers latin dont il faisait une spirituelle application :

Cautabit vacuus coram latrone viator.

Le voyageur à sec se moque des voleurs.

Le voyageur ici, c'est le ministre des finances qui tend à un excédent budgétaire : les voleurs prêts à le détrousser, ce sont les diverses administrations, les divers services publics qui veulent des augmentations de crédits, ce sont aussi les diverses catégories de contribuables qui demandent des suppressions de taxes.

Un pays agité et souvent exposé aux hasards politiques peut donc difficilement se fier au procédé de l'amortissement volontaire pour la réduction de sa dette. Il ne saurait prendre trop de précautions contre ses propres entraînements ou contre la négligence de ses gouvernants ; or, la plus naturelle et la plus salutaire de ces précautions, c'est de renoncer résolument au système des dettes perpétuelles et de ne contracter que des emprunts suivant l'un des quatre modes que nous avons énumérés, c'est-à-dire des emprunts qui doivent être remboursés ou s'éteindre au bout d'un temps plus ou moins long. Ce qui prouve combien ces modes sont avantageux, c'est que l'Etat les impose en France aux localités. Les départements et les villes en France sont astreints à amortir leurs emprunts dans un délai assez court, 15, 20, 30 ou 50 ans, exceptionnellement 60 ou 75 ans ; l'État, au contraire, se dispense de cette prévoyance, et se réserve, comme une sorte de privilège, un régime qu'il condamne chez ses subordonnés, celui des rentes perpétuelles.

Les avantages des emprunts temporaires sont incontestables ; mais ces avantages eux-mêmes varient pour chacun des quatre modes que nous avons énumérés : les rentes viagères, les annuités terminables, les obligations amortissables, les bons à échéance déterminée.

Le système des emprunts publics en rentes viagères a actuellement presque disparu; il a joué un rôle important dans l'histoire; aujourd'hui encore et pour une période de quelques années nous rencontrons dans notre budget la trace d'emprunts publics contractés en rentes viagères avant 1789 : l'État français est, en outre, débiteur d'une somme de rentes viagères considérable pour la caisse de la vieillesse, institution gouvernementale qui fonctionne comme les assurances sur la vie, mais d'une manière très désavantageuse à l'État, à cause du taux exorbitant d'intérêt (5 p. 100) que, sous prétexte de philanthropie, il prend pour base de ses calculs.

C'est en Angleterre surtout et avant le grand Pitt que la méthode des emprunts en rentes viagères fut en usage. Sous Guillaume III, par exemple, il fut contracté un emprunt de 1 million sterling aux conditions suivantes: chaque souscripteur de 100 livres sterling recevait pendant sa vie ou pendant celle d'une personne qu'il désignait

une rente de 14 livres sterling ; c'était là le mode le plus simple. L'État remplissait ainsi le rôle d'assureur sur la vie ; comme cette industrie n'existait pas, il attirait beaucoup de capitaux ; il était, cependant, la dupe, d'ordinaire, de ce mode d'emprunt, parce qu'alors les calculs établis sur la vie probable des individus des différents âges n'existaient pas ; c'est à la fin du dix-huitième siècle seulement que furentrédigées les premières tables sérieuses sur la vie probable : aussi l'État, qui ne pouvait pas faire beaucoup de catégories, était exposé à payer une rente viagère trop élevée pour le capital qu'il recevait.

Un autre mode d'emprunt plus perfectionné, mais de même nature, c'était le procédé des tontines. On appelle tontines des sociétés composées de personnes du même âge, apportant une même mise, et dans lesquelles les derniers survivants se partagent les mises ou l'intérêt des mises des décédés. Un banquier italien, Laurent Tonti, qui s'établit en France, vers le milieu du dix-septième siècle, mit en honneur ce système qui sert encore aujourd'hui de pivot aux combinaisons des compagnies d'assurances sur la vie.

La première tontine fut créée en 1689 par Louis XIV. On proposait au public de souscrire aune annuité de 1,400,000 livres. Les souscripteurs devaient être divisés en quatorze classes, suivant leurs âges, depuis la naissance jusqu'à soixante-dix ans. Les souscriptions devaient être de 300 livres chaque, et l'annuité de 30 livres, soit 10 p. 100 avec le bénéfice de survie dans chaque classe : le revenu de 30 livres n'était pour les personnes ayant participé à cet emprunt qu'un revenu initial et minimun, qui allait en s'accroissant par suite de ce bénéfice de survie dont les souscripteurs jouissaient dans leurs classes respectives, ce qui veut dire que si, au bout de cinq ans, un dixième des souscripteurs d'une classe était mort, les souscripteurs survivants de ladite classe voyaient leur revenu augmenter d'un dixième ; c'est cette dernière clause qui constitue le procédé appelé tontine. Le plan de la tontine de 1689 ne réussit qu'à moitié : les souscriptions dans aucune des quatorze classes ne s'élevèrent au-dessus de 25,000 livres d'annuités, tandis que le gouvernement comptait sur 100,000: les annuités, cependant, étaient régulièrement payées. Quelques années après (1696), une autre tontine fut créée en France presque dans les mêmes termes, si ce n'est qu'il y eut 15 classes, la dernière comprenant les souscripteurs de 70 à 75 ans. Ces deux tontines fonctionnaient encore en 1726; quand on unit la treizième classe de la tontine de 1689 avec la quatorzième delà tontine de 1096, toutes les parts de ces deux classes se trouvaient alors réunies dans les seules mains de la veuve d'un chirurgien de Paris. Elle mourut peu après, à l'âge de 96 ans, ayant placé 300 livres dans chaque ton-

tine, et dans la dernière année de sa vie elle reçut 73,500 livres. Trois essais de ce genre furent faits en Angleterre pour procurer des ressources à l'État. Le premier plan de tontine fut appliqué dans ce pays sous Guillaume III en 1692. On se proposait d'emprunter ainsi 1 million de livres sterling (25 millions de francs) en parts de 100 livres sterling (2,500 francs) chacune, pour lesquelles les souscripteurs devaient recevoir 10 p. 100 pendant sept ans, et ensuite 7 p. 100 seulement, mais avec le bénéfice de survie jusqu'à ce que le nombre des souscripteurs fût réduit à sept. Ces conditions étaient avantageuses au public, mais elles échouèrent complètement. Les souscriptions n'atteignirent que 108,00Q livres sterling (2,700,000 fr.) et, après sept ans, l'annuité était de 7,567 livres. Il n'y avait dans la loi qui créa cette tontine aucune réglementation pour diviser les souscripteurs en classes, ni pour distinguer leur âge. Néanmoins, leurs âges ont été relevés, et ce tableau est assez curieux pour que nous le donnions ici :

Soîiscripteurs à la tontine de 1G92.