DE LA LEGISLATION BUDGETAIRE. — LA PRÉPARATION DU BUDGET

De la préparation du budget. — Grands inconvénients de la confection d'un budget longtemps avant l'ouverture de l'exercice. — Pratique mauvaise en France sur ce point. — Du commencement de l'année financière. — Avantages qu'il y aurait à ce qu'elle commençât le I*' juillet. — Opinion de M. de Serre.

Faut-il avoir plusieurs budgets ou un seul? — Pratique de la Restauration, du règne de Louis-Philippe et du second Empire. — Inconvénients de la multiplicité des comptes budgétaires. — La pluralité des budgets se justifie dans certains cas. — Exemples en France et en Angleterre.

Faut-il centraliser ou spécialiser les recettes et les dépenses? — Inconvénients généraux du système d'afl^ecter cliaque recette à une dépense déterminée. — Paroles du baron Louis.

De la présentation du budget par ministères, par grandes sections ou par chapitre. — Les budgets doivent-ils être présentés nets ou bruts? — Des documents à joindre au budget. — Analyse du budget français, dos divers documents et tableaux qu'il contient. ■— Grands inconvénients des retards apportés au règlement définitif des budgets des exercices écoulés.

De la manière d'évaluer les dépenses et les recettes, et de préparer un excédent.

L'étude du budget, quant aux formes et aux règles que recommande l'expérience, comprend l'examen de quatre phénomènes successifs : la préparation, le vote, l'exécution et le contrôle ou la vérification. Sans nous perdre dans les détails, qui sont infinis, nous allons donner quelques indications au sujet de chacune de ces opérations.

La préparation du budget appartient naturellement au pouvoir exécutif; lui seul est assez bien informé des besoins des divers services pour faire sur leur dotation des propositions précises ; le vote du budget revient de droit au pouvoir législatif; l'exécution, c'est-àdire en définitive l'administration du pays, est encore au pouvoir exécutif; enfin le contrôle s'exerce à la fois par le pouvoir exécutif et par le pouvoir législatif, auxquels, dans certains pays, notamment en France, on joint le pouvoir judiciaire.

La préparation du budget est un travail tout administratif : beaucoup de questions intéressantes s'y rattachent ; la durée de la période à laquelle le budget doàt s'appliquer; le mode d'évaluer les recettes et les dépenses pour éviter les mécomptes ; l'unité ou la multiplicité des comptes budgétaires, etc.

Un point important dans la pratique, ce serait que la confection et le vole du budget fussent aussi rapprochés que possible de l'ouverture

de l'exercice budgétaire qu'ils concernent. En France il n*en est pas ainsi : quinze mois à l'avance la direction de la comptabilité au ministère des finances réunit les éléments dont le budget sera formé ; chaque ministre lui envoie le projet de budget des dépenses de son ministère, en prenant pour base les allocations de l'année antérieure et en réclamant d'ordinaire des augmentations de crédit. Chaque ministre, en efTet, s'intéresse aux services qu'il dirige, en ressent les besoins, en comprend les lacunes et voudrait signaler son passage au pouvoir par des améliorations, par des œuvres utiles qui sont toujours plus ou moins des œuvres coûteuses. Le ministre des finances doit servir de modérateur : il doit influer sur ses collègues pour que les dépenses de chaque ministère ne deviennent pas exagérées ; il coordonne les budgets des dépenses des différents ministères, puis il rédige seul le budget des recettes en fondant les évaluations sur les produits des derniers exercices écoulés. Nous verrons plus loin quelles règles de prudence doivent être suivies dans ce cas.

C'est un des vices de l'administration française, que la confection des budgets précède d'aussi loin l'ouverture de l'exercice: si longtemps à l'avance il est malaisé de se rendre compte avec précision des recettes et des dépenses probables ; les crédits supplémentaires et les virements sont la conséquence de cette méthode.

M. Desmousseaux de Givré dans ses intéressantes études budgétaires cite les dates de la présentation des budgets pour les dernières années de l'Empire. Les voici :

Session de 1869 ouverte le 18 janv. 1869. Présentation du budget de 1870 en janv. 1869

— 1868 — 18 nov. 1867 — 1869 en mars 1868

— 1867 — 14 févr. 1867 — 1868 en févr. 1867

— 1866 — 22 janv. 1866 — 1867 en janv. 1866

— 1865 — 16 févr. 1865 — 1866 en févr. 1865

Depuis la chute de l'Empire, par suite de circonstances diverses, les budgets ont été présentés un peu plus tard : ainsi, celui de 1876 a été déposé dans la séance du 11 mai 1875 et celui de 1877 l'a été dans la séance du 14 mars 1876 ; mais bien loin que l'opinion publique vît dans ce retard un progrès, elle s'en indignait comme si l'on voulait écarter les discussions. Singulier préjugé, qui ne tend à rien moins qu'à faire du budget de prévision une œuvre sans conséquence, un avant-projet qui doit manquer de précision, parce qu'il est dressé et examiné trop tôt ! Aussi le ministère s'empressa-t-il de déposer le 11 janvier 1877 le projet de budget pour 1878 (1). Le projet de

(l^i Le Bulletin de statistique et de législatio7i comparée, du ministère des finances (livraison de septembre 1877), a publié une étude sur la présentation et le vote des

budget de ^883 fut présenté par M. Léon Say, au commencement de mars 1882 ; mais le ministère avait été changé à la fin du mois de janvier précédent.

Le budget étant présenté onze à douze mois avant l'ouverture de f exercice, ayant demandé en outre sept ou huit mois pour la préparation, se trouve dans la plupart des cas déjà vieilli et presque suranné quand s'ouvre l'exercice budgétaire auquel il doit s'appliquer. L'un des hommes d'État qui ont laissé le meilleur renom dans notre histoire parlementaire, M. de Serre, alors garde des sceaux, disait excellemment à la Chambre des députés dans la séance du 16 février 1819 : « Faire le budget en janvier et dans les mois suivants, « c'est trop tôt pour l'année qui suit. De si loin, dans l'incertitude « des événements, la prévoyance est vaine; une estimation approxic mative est impossible, les limites posées à chaque nature de dé- « penses sont illusoires ; on demande trop, crainte de ne pas avoir « assez ; toute règle s'évanouit dans le vague et l'on tombe dans « l'arbitraire. »

En Angleterre quatre mois et en Belgique trois mois suffisent pour la préparation du budget. En France on pourrait aussi ne consacrer que huit ou neuf mois aux opérations soit de la préparation, soit du vote, soit de la confection des rôles. Le baron Louis faisait à ce sujet le calcul suivant : le budget pourrait être préparé dans le mois qui précède l'ouverture de la session législative: « L'expérience a prouvé, « disait-il, que de la préparation à la promulgation du budget, la « discussion dans les commissions et les deux Chambres entraînait « au moins deux mois. Un mois est nécessaire pour les travaux des « conseils généraux des départements et des conseils d'arrondisse- « ments chargés de la répartition des contributions directes par arec rondissements et par communes (1). La confection des rôles pour

budgets en France depuis 1830. Sous le règne de Louis-Philippe, sauf de 1831 à 1834, le budget a toujours été déposé au mois de janvier de l'année précédant l'exercice auquel il s'appliquait. Parfois même il a été déposé un peu plus tôt ; ainsi les budgets de 1836, de 1842 et de 1846 ont été soumis aux Chambres dans les derniers jours de décembre 1834, 1S40 et 1844. Sous le second Empire le budget était généralement déposé en janvier ou février de l'année précédant l'exercice; quelquefois, mais rarement en mars ou avril. La période de l'étude du budget par les Chambres,, c'est-à-dire le délai écoulé entre le dépôt du projet et la promulgation de la loi, était en général de six mois et quelques jours sous le règne de Louis-Philippe; sous l'Empire, elle ne fut que de trois à quatre mois, très rarement de cinq, jamais de six. Sous la Restauration, du moins au début, les budgets n'étaient présentés que trop tard; ils étaient votés en cours d'exercice. Entre ce dépôt tardif sous la Restauration et le dépôt prématuré qui a été la règle depuis le règne de Louis-Philippe, il y aurait un milieu à prendre.

(1) Les travaux des Conseils généraux et des Conseils d'arrondissements en matière de budget sont purement fictifs; il est extraordinairement rare qu'une de ces Assemblées effectue une modification à la répartition antérieure. (Note de la 3«» édition.)

« régler les contingents individuels entraine trois mois. » C'était donc en tout sept ou huit mois qui paraissaient nécessaires au baron Louis pour cette série d'opérations ; en mettant neuf ou dix mois, on abrège encore de près de moitié la période actuelle d'élaboration et l'on rend plus précises les évaluations des recettes et des dépenses. Si, comme nous le désirons, les contributions directes cessaient d'être des impôts de répartition et devenaient des impôts [de quotité, on pourrait abréger d'un mois ce délai, puisque l'intervention des conseils généraux et des conseils d'arrondissements deviendrait superflue.

Un des moyens d'arriver à cette utile abréviation des délais, ce serait de changer le commencement de l'année financière et de la faire partir du mois de juillet. Presque partout, en efl"et, les Parlements se réunissent en automne ou en hiver: c'est aussi pour leurs travaux le moment le plus propice, celui où les membres des Assemblées peuvent le plus aisément s'absenter de chez eux. Il en résulte que le budget doit être discuté avant l'été, puisqu'à partir du mois de juillet ou du mois d'août, les Chambres se séparent. Il s'écoule donc un intervalle beaucoup trop considérable entre le moment où le budget est discuté et celui où il est appliqué. Si l'année financière commençait au mois de juillet, l'examen du budget pourrait se faire en janvier, février et mars, c'est-à-dire à une date rapprochée de l'ouverture de l'exercice financier. Tour à tour M. de Serre et le baron Louis ont insisté sur cette réforme de détail, insignifiante en apparence, mais réellement utile : « Réunis en novembre, » disait M. de Serre aux députés, « c'est en janvier et dans les mois suivants que vous ferez le « budget. C'est le faire trop tard pour l'année courante, mais aussi

« c'est trop tôt pour l'année qui suit Il faut donc forcément adop-

« ter une époque intermédiaire, c'est celle de juillet. Cinq à six mois « ne sont pas un terme trop éloigné pour vous empêcher de prévoir « les besoins, de limiter les crédits avec précision, et toutefois ce « terme donne le loisir de faire la loi de finances et d'en préparer « l'exécution. Ainsi nul doute que l'année financière de janvier à jan- « vier ne soit mauvaise tant qu'il sera naturel de réunir les Chambres « pendant l'hiver. Nul doute, au contraire, que l'année de juillet à « juillet ne soit par ce fait seul imposée sous peine de désordre, sous « peine de renoncer au vote libre, au seul vote constitutionnel de « l'impôt. » Le baron Louis démontrait de son côté par des arguments techniques l'utilité d'ouvrir l'année financière en juillet (1). En 1817 tous les bureaux de la Chambre des députés se prononcè-

(1) Voir Desmousseaux de Givré, la Législation du budget.

rent pour cette mesure; la Chambre elle-même Tapprouva; mais la Chambre des pairs la repoussa par des motifs uniquement politiques.

Dans un pays où l'administration est admirablement comprise et pratiquée, en Prusse, on a changé dans le courant de l'année 1877 le commencement de l'année financière. On l'a portée au 1" avril, au lieu du 1'''' décembre, date qui était observée jusque-là.

En Angleterre, il ne faut que quatre mois et demi, au lieu de quinze à seize chez nous, pour la préparation et le vote du budget. Dans la deuxième quinzaine de décembre les commissaires de la trésorerie reçoivent de chaque ministre le projet du budget des dépenses de son département: ils examinent et discutent tous ces budgets partiels et ils forment le budget général: le chancelier de l'Échiquier compose le projet du budget des recettes et il le présente avec celui des dépenses à la Chambre des communes. Celle-ci le discute et le vote en peu de temps, si bien que ce budget est mis à exécution à partir du 1" avril, conunencement de l'année financière chez nos Toisins,

Un des points les plus importants et les plus discutés en ce qui concerne la préparation du budget, c'est celui de savoir s'il faut rassembler tous les comptes de recettes et de dépenses du pays (celles des localités, bien entendu, restant à part) en un seul état, un seul budget, ou si, au contraire, on peut sans inconvénient dresser, suivant le caractère ordinaire ou extraordinaire de ces dépenses ou de ces recettes, plusieurs états différents que l'on ne relie pas entre eux et qu'on ne résume pas dans un seul total. Il y a des arguments en faveur de l'une et de l'autre solution : c'est moins une question de méthode qu'une question de bonne foi et d'appréciation des circonstances. Autant les budgets multiples sont condamnables dans des temps ordinaires, parce qu'alors ils ne sont propres qu'à produire la confusion dans l'esprit du législateur, autant ils peuvent être admis, recommandés même, dans des circonstances exceptionnelles, quand il se rencontre des besoins passagers auxquels on ne peut faire face qu'avec des ressources extraordinaires.

Au début delà Restauration, sous le ministère du comte Corvetto, le budget était à la fois, si nous pouvons parler ainsi, un et multiple ; il se composait d'un grand tableau, qui était formé de la réunion de trois états désignés chacun par l'une des trois premières lettres de l'alphabet, A, B, C. L'état A comprenait le service de la dette et de l'amortissement que l'on regardait comme privilégié et en quelque sorte sacré : un revenu déterminé était affecté à ces dépenses par prélèvement sur les revenus du pays. L'état B comprenait l'ensemble

«des services publics, et, comme receltes, tous les revenus réguliers et normaux, moins ceux qui avaient été spécialement consacrés au paiement de la dette publique. L'état G, enfin, se composait de toutes les dépenses extraordinaires et obligatoires qui avaient pour origine les malheurs militaires : les frais d'occupation des armées'étrangères, les indemnités de guerre et le remboursement d'obligations à courte échéance émises pour la même cause. Il était pourvu à ces dépenses, pour une partie par l'excédent des ressources ordinaires, pour le surplus par le produit d'un emprunt.

Cette division, vu les circonstances du temps, était fort acceptable : elle permettait aux législateurs et au public de se rendre compte de l'origine des différentes catégories de dépenses, du caractère de nécessité et de permanence ou bien au contraire du caractère transitoire et facultatif qui était propre à chacune d'elles. Comme, d'ailleurs, ces trois états étaient présentés ensemble dans un même volume, que le compte extraordinaire méritait bien ce nom puisqu'il ne s'appliquait qu'à des dépenses résultant du fait de l'occupation du territoire, il ne pouvait y avoir de confusion et d'erreur chez l'homme qui examinait avec quelque attention ces documents.

Sous Louis-Philippe, le budget spécial de la dette publique disparut avec l'affectation particulière qui avait été faite de certaines recettes à ce service. Le budget extraordinaire n'avait plus la raison d'être qui l'avait justifié dans les premières années de la Restauration. On le reconstitua, cependant, en créant par la loi du 17 mai 1837 un budget extraordinaire des travaux publics; au bout de trois ans, après la loi du 6 juin 1840, on supprima ce budget extraordinaire et on rétablit la stricte unité budgétaire.

Sous le second Empire on vit reparaître les budgets multiples : à partir de 1863, on compta en France trois budgets: l'ordinaire, l'extraordinaire et celui des dépenses sur ressources spéciales; deux autres budgets vinrent encore dans les dernières années du régime impérial accroître ce nombre : le budget de l'amortissement et le budget de l'emprunt de 429 millions. Demandons-nous jusqu'à quel point ces subdivisions étaient utiles ou nuisibles.

Remarquons d'abord, et c'est une circonstance à la fois atténuante et importante, que tous ces budgets — trois ou cinq — étaient présentés à la fois et contenus dans le même document. Il était donc facile de se reporter de l'un aux autres, de les comparer entre eux et de se faire avec quelques recherches une idée complète de la situation de chaque service ainsi que de l'ensemble des dépenses du pays. Celte réunion dans un même volume de ces documents divers diminuait beaucoup l'inconvénient de ces comptes multiples.

Mais cette multiplicité était-elle justifiée? Ici, il faut distinguer. La séparation du budget extraordinaire et du budget ordinaire était, dans les dernières années de l'Empire, critiquable, parce que ces années étaient en réalité des années normales et que la plupart des dépenses qualifiées d'extraordinaires se représentaient tous les ans.

Voici, d'après l'exposé des motifs du budget de 1863, quelle était la différence qu'établissait l'administration entre les dépenses entrant dans le budget ordinaire et celles que l'on rangeait dans le budget extraordinaire : « Les crédits du budget ordinaire, y est-il « dit, devront pourvoir aux services obligatoires et permanents, assu- « rer le paiement de la dette, l'exécution des lois, l'administration « de la justice, la perception du revenu, la défense du territoire : après « les avoir réglés avec toute l'économie qu'ils peuvent comporter, il « sera toujours nécessaire, si on veut maintenir le bon ordre dans « les finances, d'établir des recettes suffisantes pour en assurer inté- « gralement le payement. » Quant au budget extraordinaire: « Les « dépenses de ce budget comprendront, » était-il écrit dans le même exposé des motifs, « les grands travaux publics, les constructions «nouvelles, les excédents temporaires de Tefî'ectif militaire néces « sites par la protection de nos intérêts extérieurs, en un mot, tout « ce qui, répondant à des besoins momentanés et destinés à dispa- « raître, ne doit pas figurer parmi nos charges permanentes. Quel- « que incontestable que soit leur utilité, quel que soit le désir « légitime de leur donner un prompt et grand développement, il sera « toujours possible, après avoir déterminé les ressources disponibles, « soit à raison des circonstances, soit à raison des facultés contribu- « tives du pays, de les limiter au montant même de ces ressources. « Chacun de ces deux budgets, ordinaire et extraordinaire, aura donc « son caractère spécial, ses règles spéciales. »

Cette distinction était beaucoup trop subtile : en fait, les dépenses de ce budget extraordinaire étaient de celles dont une grande nation ne peut jamais s'affranchir. On ne pourra jamais renoncer à faire de nouveaux chemins de fer, de nouveaux canaux, de nouvelles routes, de nouveaux bassins. M. Desmousseaux de Givré disait que le vrai nom de ce budget extraordinaire eût été plutôt celui de « budget des « dépenses ordinaires facultatives ». Cette appellation eût été, en effet, moins inexacte, quoique la plupart de ces dépenses facultatives dussent être regardées comme des dépenses nécessaires. Les inconvénients de ces deux budgets sont évidents : le public, le législateur lui-même étaient enclins à croire que certaines des dépenses, soit militaires, soit de travaux publics, n'étaient pas permanentes, tandis

que, sans déchoir, la nation n'eût pu les' suspendre : il était impossible, en outre, de se rendre compte d'un coup d'œil de la dotation d'un service public, il fallait recourir aux deux budgets et additionner les sommes qui étaient portées pour ce service à chacun d'eux. Ainsi, complication, confusion et illusion, tels étaient les résultats de cette division d'un budget d'une période normale en budget ordinaire et budget extraordinaire.

Le budget normal de l'amortissement était-il mieux justifié? On Terra dans un des chapitres suivants de cet ouvrage quelle était l'organisation ingénieuse, maison définitive peu pratique, qui fut donnée à l'amortissement dans notre pays en 1866 ; on y trouvera aussi un examen détaillé de la doctrine de l'amortissement et des méthodes diverses qui ont été essayées pour pourvoir au rachat de la dette. Sans anticiper sur des explications qui doivent être étendues, nous nous bornerons ici à dire que nous n'admettons pas un budget spécial de l'amortissement. L'amortissement doit être le résultat de l'ensemble de la situation financière, il doit être pourvu avec des excédents budgétaires : on peut lui faire une dotation à l'avance, mais cette dotation n'est qu'éventuelle et ne doit être appliquée que si, tous les services publics ordinaires ou extraordinaires étant dotés, il se trouve * un reliquat de recette qui puisse être employé au rachat de la dette. Cela seul indique qu'un budget spécial de l'amortissement est un non-sens.

Que dirons-nous du budget des dépenses sur ressources spéciales? Établi en 1863, il survit encore aujourd'hui. Ce budget distinct, nous l'approuvons, quant à nous, hautement : le supprimer, ce serait créer une regrettable confusion. Ce budget comprend celles des dépenses départementales et communales qui sont payées par les agents de l'État avec les ressources que ceux-ci encaissent pour le : compte des localités (centimes additionnels, etc.). L'exposé des motifs du budget ordinaire de 1863 justifie la séparation de ces dépenses d'avec le budget ordinaire. On a voulu « placer dans une caté- « gorie séparée les services départementaux, communaux et locaux « qui n'altèrent pas son équilibre (du budget ordinaire), et dont les « ressources spéciales conservent leur afïectation par des reports « successifs d'une année à l'autre. » Avant 1863, les dépenses départementales avaient été jointes aux dépenses du ministère de l'intérieur, parce qu'elles sont ordonnancées par les préfets et que les recettes qui y correspondent sont recouvrées par les agents de l'État, i Quant aux dépenses communales, elles figuraient autrefois dans le chapitre des remboursements, parmi les dépenses du ministère des finances, parce que les centimes additionnels communaux sont per-

çus par les agents de l'État, pour être immédiatement versés aux trésoriers des communes. L'organisation antérieure à 1863 était fort inférieure à celle qui Ta remplacée. Il importe que les dépenses des localités soient nettement séparées de celles de l'État; ce n'est pas le même pouvoir qui vote les unes et les autres; ces dépenses locales venant grossir les dépenses générales peuvent égarer l'opinion publique en lui faisant croire que ce sont ces dernières seules qui s'accroissent par le fait de l'imprudence ou de la prodigalité du gouvernement. Il est néanmoins utile que ces dépenses locales, formant un budget à part, soient publiées dans le même volume à la suite du budget de l'État : cela permet au législateur de se rendre compte de la situation des localités, sur lesquelles il peut influer en leur refusant le droit d'emprunter ou de s'imposer extraordinairement. N'oublions pas cependant que le budget des dépenses sur ressources spéciales ne comprend pas l'ensemble des dépenses locales, mais seulement celles auxquelles il est pourvu avec des recettes qu'encaissent les agents de l'État : les octrois, notamment, restent en dehors de ce compte (1). Si l'on voulait confondre comme jadis le budget des dépenses sur ressources spéciales avec le budget de l'Etut, on rendrait impossible la comparaison des finances de la France avec celles des autres pays de l'Europe, parce que partout les dépenses et les recettes locales sont en dehors des budgets nationaux. Quant à la confection d'un budget spécial pour l'emploi d'un emprunt qui a été contracté en vue de dépenses vraiment extraordinaires, c'est un procédé qui nous paraît recommandable. A ce point de vue, le budget de l'emprunt de 429 millions dans les dernières années de l'Empire nous semble irréprochable, de môme que le compte de liquidation depuis nos désastres (2). Non seulement ce n'est pas égarer le législateur que de séparer ainsi du budget ordinaire un compte qui doit avoir une existence temporaire, mais c'e l'éclairer, lui permettre de discerner nettement tout ce qui se ra porte dans une série d'exercices à un même ordre de dépenses

(1) Nous serions d'avis qu'on annexât au budget de l'État un document contenant pour la dernière année connue le produit des octrois et des autres taxes communales, Ce relevé pourrait être succinct, il serait de nature à éclairer le législateur sur Icî forces financières du pays. Depuis 1878 le Bulletin de statistique publie chaque année une enquête sur la situation financière des communes; ce document nous paraît asse: confus. En outre, ces publications étendues ne dispensent pas de quelques chiffre; placés annuellement à la suite du budget pour indiquer le montant des taxes communales.

(2) Nous entendons parler du Compte de liquidation pendant les quatre ou cinc années qui ont suivi la guerre, c'est-à-dire jusque vers 1875, car depuis lors on i fait un abus déraisonnable tant de ce prétendu Compte de liquidation que du ». Bud get des dépenses sur ressources extraordinaires « ; on y a déversé un grand nombn de dépenses qui se représentent tous les ans. (Note de la troisième édition.)

exceptionnelles. Quand on fait un grand emprunt soit pour un ensemble de travaux publics importants, soit après des désastres pour la reconstitution d'un matériel de guerre, il est naturel de faire un compte spécial pour l'emploi de ces fonds. Nous ferons cependant une critique à l'endroit du compte de liquidation qui a été établi après la guerre et qui dure encore. Nous comprenons qu'on ait séparé du budget ordinaire les dépenses de ce compte. Mais il eût fallu, tout au moins, publier ce compte à la suite du budget ordinaire et dans le même volume. C'eût été pour le législateur et pour le public le meilleur moyen de saisir, sans trop de recherches, l'ensemble des dépenses du pays. Autre chose est avoir plusieurs comptes distincts, autre chose est les publier à part les uns des autres. On peut, dans certains cas, justifier la pluralité des comptes budgétaires dans l'intérêt de la clarté; mais, au moins, faut-il les publier tous simultanément et dans un même document. En outre, le compte de liquidation, comme l'indique son nom, ne peut être éternellement prolongé. Il est évident, par exemple, qu*en 1881, dix ans après la guerre, le compte de liquidation aurait dû disparaître.

Depuis qu*a paru la première édition de cet ouvrage et qu'a été écrit le paragraphe précédent, M. Léon Say, ministre des finances, a donné une contexture nouvelle au budget français. A partir de 1879 il a été divisé en deux parties : le budget des dépenses ordinaires et le budget des dépenses sur ressources extraordinaires. C'est dans cette dernière section que l'on a fondu les crédits accordés pour les services qui étaient auparavant compris dans le compte de liquidation, ainsi que la dotation des travaux publics auxquels il est pourvu par des emprunts. Cette division nouvelle du budget français nous paraît bonne en ellemême. On peut dire que ce n'est pas la nature conjecturale des dépenses, c'est le caractère positif des recettes corrélatives qui range tel chapitre dans l'une ou l'autre section du budget. La première section eût pu tout aussi bien s'intituler: budget de l'emploi des impôts et autres ressources ordinaires; la seconde section eût pu avoir pour titre : budget de l'emploi des emprunts et autres ressources passagères.

Néanmoins, dans la pratique, le budget des dépenses sur ressources extraordinaires a donné lieu, depuis 1879, à des abus au moins aussi grands que le budget extraordinaire de l'Empire. On y a introduit beaucoup de dépenses permanentes, comme des travaux de routes, l'entretien d'une partie du personnel des ponts-et-chaussées et l'on dissimulait ainsi les déficits du budget ordinaire, qui était incomplet eu dépenses. M. Léon Say, dans le projet de budget de 1883, n'ebti-

mait pas à moins de 73 millions les dépenses permanentes qui avaient, dans le budget précédent, figuré à tort au budget des dépenses sur ressources extraordinaires. Nous croyons que M. Léon Say était encore au-dessous de la vérité et que le budget extraordinaire de 1882 contenait au moins pour 100 millions de dépenses ordinaires. Justifiée dans certains cas, l'existence d'un budget extraordinaire peut donc être une cause de relâchement dans la gestion des finances et une source de déficits.

Les Anglais ne sont pas complètement ennemis de la pluralité des comptes budgétaires, mais ils ne l'admettent que dans des cas justifiés. Ils établissent une distinction entre les dépenses de la dette publique, de la liste civile et des pensions, d'une part, et, de l'autre part, les dépenses des diff'érents services militaires ou civils. Il y a là deux comptes différents. Enfin, quand il surgit un événement vraiment exceptionnel ou une série de dépenses extraordinaires auxquelles on pourvoit par l'emprunt, dans le cas de la guerre d*Abyssinie, par exemple, ou pour les travaux de fortifications entrepris k l'aide d'emprunts spéciaux par lord Palmerston et ses successeurs, ils font un état spécial, qui est une sorte de budget extraordinaire.

Une autre question intéressante qui se rattache à la préparation du budget, c'est celle de décider s'il faut centraliser ou spécialiser les recettes et les dépenses. Déjà dans un précédent chapitre de cet ouvrage, en parlant des impôts spéciaux, nous avons traité ce sujet (1), nous devrons y revenir encore plus tard à l'occasion des dettes publiques. Quelques mots vont donc suffire en ce moment. Faut-il faire un fonds commun de toutes les recettes pour pourvoir à toutes les dépenses ; faut-il mettre, au contraire, chaque recette à part, lui maintenir une affectation invariable pour une dépense déterminée, et avoir ainsi dans un budget toute une série de comptabilités particulières?

Cette question a été soulevée pour les budgets locaux beaucoup plus que pour les budgets nationaux. Le principe de la concentration et du fonds commun doit prévaloir. Le système de la stricte spécialité serait d'une complication excessive et, en définitive, pousserait plutôt à l'exagération qu'à la modération des dépenses. Voici comment s'exprimait sur ce point un de nos meilleurs financiers, le baron Louis : « Les inconvénients graves propres à cette forme de « comptabilité auraient dû empêcher de l'adopter dans aucun sys- « tème, puisque dans tous elle est inutile ou elle est dangereuse. En « effet, les recettes spécialement affectées à des dépenses spéciales

(1) Voir dans le premier volume de cet ouvrage le chapitre ii du deuxième livre.

« sont-elles parfaitement conformes à ces dépenses, ce qui est la « perfection du système de la spécialité, cette spécialité devient inu- « tile puisque les recettes ou les dépenses spéciales auraient pu être « comprises dans les recettes et les dépenses générales sans déranger « l'équilibre du budget. Si les dépenses spéciales excèdent les recettes « qui leur sont affectées, il faudra, ou laisser les travaux sans exécu- « tion, quoiqu'ils soient nécessaires, ou les dépenses sans paiement, « quoiqu'elles aient été faites, ou bien il faudra employer une partie « des fonds du budget à solder l'excédent des dépenses spéciales. « Enfin les recettes excèdent-elles les dépenses spéciales, elles ne « pourront être employées et devront être rapportées au budget ou, « par un abus contraire à tout principe de bonne administration et « comme il est souvent arrivé, des travaux inutiles, des dépenses sans « objet seront faites uniquement parce que, par une erreur de calcul, « elles auront été dotées trop largement, tandis que les services les « plus urgents resteront en souffrance faute de fonds. Ce système, « toujours inutile dans les temps d'abondance, deviendrait dana gereux dans les moments où les besoins de l'État sont extrêmes « et multipliés, s'il était alors fidèlement suivi, mais cela n'arrive «jamais (I). »

Le gouvernement de la Restauration fit une seule exception à ce principe de la mise en fonds commun de toutes les recettes pour pourvoir à toutes les dépenses, ce fut pour le service de la dette et de l'amortissement. Il y affecta des recettes particulières prélevées par privilège sur l'ensemble des revenus nationaux. Cette distinction, selon nous, n'a pas de raison d'être dans un État prospère, puissant et bien ordonné. Elle ne peut se justifier que dans ces États orientaux, comme la Turquie et l'Egypte, qui sont livrés au gaspillage, qui ont une comptabilité imparfaite et qui peuvent être forcés de subir la tutelle d'autrui. Mais même dans ces régions, pour que cette afl*ectation particulière soit maintenue, il faut que les gouvernements étrangers y prêtent la main en instituant des commissaires spéciaux et en faisant de toute infraction à cette affectation spéciale un cas d'intervention.

Les dépenses d'un budget doivent-elles être présentées toutes en bloc, ou par ministères, ou par grandes sections, ou par chapitres ? Cette question est différente de celle de savoir si le vote doit se faire de l'une ou l'autre de ces manières. Un budget peut, en effet, être voté en bloc, quoiqu'il ait été présenté avec la répartition des dépenses en chapitres et articles. Sous le premier Empire le budget

(1) Desmousseaux de Givré, Études sur le budget, II, p. 25.

était présenté en bloc : on ouvrait au gouvernement un crédit de 800 ou 900 millions, qu'il distribuait ensuite par décrets entre les divers ministères. Il en fut à peu près de môme au début de la Restauration : le budget était présenté sous la forme d'un tableau sommaire où se trouvaient indiqués en masse les crédits présumés nécessaires à la dette publique, aux dotations et aux ministères. C'est la loi du 25 mars 1817, qui vint changer cet état de choses, elle obligea d*abord les ministres à ne pas dépasser les crédits ouverts pour l'ensemble de leur ministère, elle les astreignit en outre à faire connaître, dans leur projet de budget, la répartition qu'ils comptaient opérer du crédit total entre les différents chapitres de leur administration.

Les budgets doivent-ils être présentés nets ou bruts ? en d'autres termes, le budget des recettes ne doit-il contenir que le restant des recettes après la déduction des frais de perception, ou bien les frais de perception doivent-ils figurer à la fois au budget des recettes et au budget des dépenses? Entre les deux méthodes le choix ne peut être douteux : la seconde n'est pas seulement la plus recommandable. mais elle est même indispensable pour une bonne administration des^ finances et pour un contrôle rigoureux. Ce n'est que depuis le budget) de 1818, cependant, que la Chambre française ouvre des crédits pourj les frais de perception. Dans quelques pays, qui deviennent de moinsi en moins nombreux, l'habitude persiste encore de présenter des bud-j gets nets. « Primitivement, » dit un écrivain allemand, le baron de| Czœrnig, « tous les budgets étaient des budgets au net (netto-bud-j « gets) : on considérait l'administration d'un État comme on eûtj « considéré celle d'un grand établissement de commerce et d'indus- « trie chargé de nombreuses affaires. Chaque nature d'opération « pour but un bénéfice, mais elle entraîne des frais : aussi ne peut- « elle fournir, pour subvenir aux dépenses du gouvernement, que leî « excédents des recettes qui ont été réalisées : les recettes nettes. Dans «les États du centre de l'Allemagne, lesquels sont jusqu'ici restés « fidèles à cette forme primitive et patriarcale, dans la Saxe, la Ba- « vière et le Wurtemberg, le budget au net est encore en usage. Tou- « tefois il est juste d'ajouter que le montant des frais de perception « est indiqué, ainsi que le montant brut des recettes, sur les tableaux « spéciaux annexés au budget. Celui-ci est par suite soumis en fait « à la connaissance et au vote des chambres. » On voit que, en pratique, à l'heure actuelle, la différence entre les deux méthodes a presque disparu. Il est évident que les chambres doivent être instruites des frais de perception : il leur importe de savoir combien le pays paie en définitive et combien il reste pour les besoins pubHcs

dans les caisses du Trésor. La proportion des frais de perception au rendement de tel ou de tel impôt peut déterminer le maintien ou l'abolition de cet impôt. Les modes de perception aussi peuvent se prêter à des réformes. La comparaison que faisait M. deCzœrnigentreun État et une grande société de commerce ou d'industrie, à supposer qu'elle fût exacte, ne pourrait avoir d'influence sur la méthode à suivre pour le budget, car il n'y a pas de société industrielle ou commerciale qui ne fasse connaître à ses actionnaires le montant des frais généraux et qui n'en explique l'augmentation ou la diminution.

La distribution du budget français actuel est très correcte et très heureuse à ce point de vue : ce budget se compose de quatre parties : 1° le service de la dette publique ; 2° les dépenses des pouvoirs publics, président de la République, Sénat, Chambre des députés ; 3'' les services ministériels, c'est-à-dire toutes les dépenses autres que les précédentes et que celles du recouvrement des revenus publics ; 4° les frais de perception, de régie et de remboursement. Cette distribution serait excellente, si l'ordre était renversé. Les frais de perception devraient former la première partie du budget, puisqu'ils sont la condition même des recettes budgétaires ; le service de la dette publique devrait venir ensuite;^ parce que les intérêts de cette dette doivent être regardés comme sacrés et irréductibles ; enfin, au troisième rang seulement, les dépenses des ministères, lesquels^ne doivent puiser qu'à l'excédent des recettes après la déduction des deux autres catégories de dépenses. Ce que le public perd trop de vue, c'est que toutes les recettes du budget ne sont pas disponibles pour l'État, que dans un gros budget, comme celui de la France, les sommes que l'État peut employer à ses propres dépenses ne sont qu'une fraction et non pas la plus considérable des recettes budgétaires. Si l'on adoptait l'ordre que nous indiquons, on corrigerait dans une certaine mesure les préjugés qui existent à cet égard.

Quels sont les documents à présenter avec le budget ? C'est là une question qui ne se peut résoudre par une règle générale. Il est évident qu'un budget ne doit pas être un simple tableau de chiffres : on y joint, d'ordinaire, un exposé des motifs faisant connaître principalement les causes des modifications des recettes et des dépenses ; on a aussi l'habitude de faire précéder le budget partiel de chaque ministère par une note explicative qui est sur chaque point un peu plus détaillée que l'exposé des motifs. Ces brefs commentaires sont utiles, mais insuffisants. La législation s'est beaucoup occupée en France des documents financiers à fournir chaque année de manière à éclairer la discussion du budget. Ainsi, en vertu de la loi du 25 mars 1817, n 3

les ministres sont tenus de présenter, à chaque session, les comptes de leurs opérations pendant l'année précédente ; ils doivent mettre en parallèle les crédits ouverts, les dépenses arrêtées, les services faits, les ordonnances acquittées. De son côté, le ministre des finances doit faire connaître dans son compte annuel le produit brut des impôts, les opérations de trésorerie, le résumé des budgets, le tableau de la dette inscrite et la situation générale du Trésor. Par la loi du 27 juin 1819, la Chambre décida que le compte annuel des finances serait accompagné de l'état des travaux de la cour des comptes, le grand corps judiciaire qui chez nous vérifie la gestion des comptables. Une loi du 21 avril 1832 rend public le rapport annuel de la cour des comptes, qui, jusque-là, par un reste de l'esprit de mystère de l'ancien régime, était tenu secret (1).

On a donc fait des progrès en France depuis 1815 pour la publication des renseignements financiers qui peuvent instruire le pays et la Chambre : mais il reste encore beaucoup à faire ; en outre, l'esprit de la loi est souvent violé par les retards prolongés que l'on apporte à la publicité des documents. Ainsi dans la seconde partie de l'Empire, depuis 1857, l'usage a été adopté par les ministres de faire suivre de leurs observations le rapport annuel de la cour des comptes; cette mesure a eu pour eflet de retarder d'au moins une année le règlement définitif des budgets des exercices écoulés. Une loi prévoyante, celle du 9 juillet 1836, prescrivait de présenter le projet de loi pour le règlement du budget de l'exercice clos et de produire les comptes à l'appui dans les deux premiers mois qui suivent la clôture de l'exercice (un exercice est clos d'après nos lois le 31 août de l'année qui suit celle de son ouverture). Laissons la parole à un écrivain spécial: « Si les sages prescriptions (de la loi de 1836) étaient fidèlement sui- « vies, il n'y aurait jamais que trois budgets dont les chiffres exacts « fussent inconnus. Ainsi, par exemple, au 1" mars de cette année a (1869), le Corps législatif aurait dû examiner le règlement proposé « pour le budget de l'année 1867, pendant que se terminent les opé- « rations du budget de 1868 et que commencent celles du budget de « 1869. Les choses se passent bien différemment. Non seulement le « Corps législatif n'a pas réglé et ne réglera pas le budget de 1867 « dans sa session actuelle (1869), mais il est probable qu'il ne réglera <( pas le budget de 1865 ; de telle sorte qu'au 1" mars de cette année

(1) On consultera avec fruit pour l'étude de la formation de notre législation budgétaire l'opuscule publié par M. le marquis d'AudiflVet sous le titre de Souvenues de ma carrière et formant l'introduction au Système fiîiancier de la France du môme auteur. M. le marquis d'Audiffret est un des hommes qui ont le plus contribué, comme premier commis des finances, à perfectionner notre système de comptabilité €X à constituer notre législation budgétaire actuelle.

« (1869), comme dans les années précédentes, il n'y aura pas moins « de cinq budgets dont les chifTres ne sont pas arrêtés. » Ces cinq budgets dont parle M. Desmousseaux de Givré sont, pour l'exemple cité, ceux de 1865, 1866, 1867 dont les opérations étaient terminées, mais dont le règlement législatif était en suspens, et les budgets de 1868 et de 1869 qui étaient en cours d'exécution, le premier n'étant pas clos, quoique l'année solaire 1868 fût écoulée. Ces retards empêchent le législateur de voir très clair dans la situation des finances. Au moment où l'on va voter le budget du prochain exercice, il serait important de connaître au juste les résultats budgétaires d'un exercice écoulé et assez rapproché ; quand, dans l'année 1887, on vote le budget de 1888, il serait opportun d'être exactement renseigné sur la situation précise, non pas du budget de 1887 qui est en pleine exécution, mais du budget de 1886 ou de 1885. C'est par ces comparaisons avec un passé rapproché qu'on peut se mettre en garde contre les entraînements. Or, au mois de mars 1887, quand le gouvernement déposa le projet de budget de 1888, la Chambre n'avait pas encore voté le règlement défmitif des budgets de 1876, 1877, 1878, 1879, 1880, 1881, 1882, 1883, 1884. Ceux de 1876, 1877 et 1878 n'avaient été l'objet que d'un rapport de commission. Quant aux budgets de 1879, 1880, 1881, 1882, 1883 et 1884, le projet de règlement en avait été déposé par le gouvernement. La Chambre avait donc sur les bras treize budgets à la fois, neuf dont le projet de règlement était déposé, mais non voté, un pour lequel, quoique l'exercice fût clos, le projet de règlement n'était pas encore déposé, deux budgets (1886 et 1887) dont l'exercice était en cours, enfin le budget de prévision de l'exercice 1888. Ces retards et cette insouciance, qui se sont aggravés depuis dix ans, sont une honte et une plaie pour les finances françaises.

La publicité a, sous d'autres rapports, longtemps manqué à nos finances. Ainsi l'administration publiait tous les trois mois seulement dans le tourna/ o/)^cie/ le tableau du rendement des impôt; rien nel'empêchaitde le faire tousles moiset de le rendre plus détaillé. Depuis 1877 de notables améliorations ont été introduites par M. Léon Say. Le Bulletin de statistique et de législation comparée, édité par le ministère des finances, contient chaque mois les faits les plus intéressants sur les finances nationales et sur celles des principales nations étrangères. Le meilleur régime pour les finances d'un pays est celui de la publicité la plus large : on semble enfin commencer à peine à le comprendre.

Disons quelques mots de la contexture du budget français. Ce que l'on appelle en langage vulgaire le budget, et ce qui porte le titre officiel de Projet de loi pour la fixation des recettes et des dépenses de

r exercice..,, était jadis un énorme volume qui chaque jour prenait des dimensions plus grandes; il atteignait 1,300 pages in-4°. M. LéonSay eut l'heureuse idée de scinder ce document mastodontique en quatre volumes plus maniables, mais dont chacun pourra bientôt devenir presque aussi gros que le volume unique d'autrefois. On l'a de nouveau, en 1883, rassemblé dans un seul volume, puis dispersé en une douzaine. Divisé ainsi ou groupé en un seul tome, le budget français est un ensemble de documents très divers, dont les uns sont des projets de loi ou des résolutions sur lesquels les Chambres émettent un vote, et dont les autres sont de simples explications, d'utiles ren- •îçignements, ou même de véritables superfétations.

Immédiatement en ouvrant notre budget, on trouve Y Exposé des motifs, rédigé par le ministre des finances ou du moins portant sa signature. Le nom même de ce document dit ce qu'il est : le ministre y examine succinctement la situation des finances, jette un rapide coup d'œil sur les résultats des exercices écoulés, compare les prévisions des recettes et des dépenses de l'exercice futur avec les votes des Chambres pour l'exercice en cours ou pour le dernier exercice voté, explique en quelques mots les causes des différences, établit la situation de la dette flottante, et indique brièvement, s'il en a, ses projets de réforme. L'Exposé des motifs est une préface, un avantpropos (12 5 pages en 1888) qui naturellement ne donne lieu à aucune délibération des Chambres.

Après l'Exposé des motifs vient un projet de loi très laconique, tenant en cinq ou six pages et qui, avec les tableaux qui y sont annexés, forme l'essence du budget. Ce projet de loi comprenait, en 1888, 37 articles répartis en 5 titres. Quand on dit r'ie le budget se vote par chapitres et par articles, on veut dire que le projet de loi dont nous parlons est l'objet d'un vote distinct pour chaque article, tandis que l'un des tableaux annexés est l'objet d'un vote distinct pour chacun des chapitres de dépenses qu'il contient. Voici quels sont les cinq titres de ce projet de loi : 1° le budget général ordinaire, c'est-à-dire le budget de l'État en recettes et en dépenses; le projet de loi ne comprend que les totaux, ou bien aussi parfois les quatre ou cinq grandes classes de dépenses ; IP le budget général des dépenses sur ressources extraordinaires ; le titre 111 concerne le budget des dépenses sur ressources spéciales, c'est-à-dire de celles des dépenses départementales et communales qui sont pourvues au moyen de centimes additionnels aux contributions directes; le titre IV s'applique aux services spéciaux rattachés pour ordre au budget, comme la Légion d'honneur, les invalides de la marine et le budget des chemins de fer de 1 État; le titre V contient les moyens de service et les

dispositions diverses : on entend en général par moyens de service les bons du Trésor ou les autres procédés de trésorerie auxquels le gouvernement peut recourir pour se procurer un fonds de roulement et anticiper le produit trop tardif des impôts. Quant aux dispositions diverses, elles sont naturellement très variables. Quand la Chambre veut qu'on lui présente des documents ou des comptes spéciaux, c'est dans ce titre qu'elle fait connaître sa volonté. Ainsi dans le budget de 1878 elle réclama dans ce titre que le gouvernement lui fournît un état contenant les principaux éléments de la situation financière de toutes les communes de France et des départements. Le dernier article de ce titre V porte des dispositions générales qui consistent à interdire, sous peine de concussion, la perception d'autres impôts que ceux qui sont énumérés dans les annexes de cette loi du budget. Voici les termes, en quelque sorte sacramentels, de cette façon d'anathème : « Toutes contributions directes ou indirectes autres que celles auto- « risées par la présente loi, à quelque titre ou sous quelque dénomi- « nation qu'elles se perçoivent, sont formellement interdites, à peine, (( contre les autorités qui les ordonneraient, contre les employés qui c( confectionneraient les rôles et tarifs, et ceux qui en feraient le re- <« couvrement, d'être poursuivis comme concussionnaires, sanspréju- « dice de l'action en répétition pendant trois années, contre tous « receveurs, percepteurs ou individus qui auraient fait la perception, « et sans que, pour exercer cette action devant les tribunaux, il soit « besoin d'une autorisation préalable. »

C'est cette formule si explicite et si menaçante qui a été invoquée à la fin de 1877 en France pour faire comprendre au gouvernement l'impossibilité d'appliquer un budget sans le vote des Chambres.

Au lieu de cette loi unique du budget, on a eu parfois en France deux lois distinctes : l'une pour les recettes, l'autre pour les dépenses : tel a été le cas pour le budget de 1878. Mais cette scission ne modifie sur aucun point essentiel l'organisation que nous venons de décrire. 11 n'y a, d'ailleurs, aucun intérêt pratique à ce qu'il y ait deux lois distinctes, l'une pour le budget des recettes, l'autre pour le budget des dépenses; il y aurait même de grands inconvénients à ce que les Chambres nommassent deux commissions différentes, au lieu d'une seule, pour l'étude préparatoire et détaillée des dépenses et des recettes. Cet inconvénient se rencontra longtemps en France sous la Restauration et sous le règne de Louis-Philippe ; il existe encore aux Élats-Unis d'Amérique.

A ce projet de loi du budget, lequel est très succinct, sont joints un certain nombre de tableaux, qui sont numérotés d'après les premières lettres de l'alphabet.

Ces tableaux étaient, pour l'exercice 1877 par exemple, au nombre de sept, pour l'exercice 1883 au nombre de seize, de la lettre A à la lettre P. Voici les principaux : tableau A, budget général des dépenses, divisé par chapitres, c'est-à-dire par unités de services, ou par analogies de services; c'est sur chacun de ces chapitres que les Chambres émettent un vote. Ce tableau A ne contient que la sèche nomenclature des services et des sommes y afférentes, mais sans états de développement qui éclairent le vote. Les chapitres de dépenses sont classés, comme on l'a vu plus haut, en trois grandes sections : 1° la dette publique et les dotations; 2° les services généraux des ministères ; S** les frais de régie et de perception. C'est seulement la seconde section qui représente la partie vraiment disponible du budget.

L'état B comprend les contributions directes à imposer en principal et en centimes additionnels. Ce tableau porte, toutefois, une dénomination un peu.inexacte; il ne faut pas dire, en effet, « contributions directes à imposer, » mais pouvant être imposées ; car il s'agit pour les centimes additionnels de simples maxima qui peuvent n'être pas atteints. Ce tableau a son origine dans le système financier particulier à la France, qui consiste à greffer les taxes locales sur les taxes générales ou nationales.

L'état C fixe pour chaque département le contingent en principal dans les contributions foncière, personnelle et mobilière, et des portes et fenêtres. On sait que ces trois contributions sont en France des impôts de répartition. L'impôt des patentes n'est pas compris dans ce tableau, parce que c'est un impôt de quotité. Cet état a perdu beaucoup de son intérêt, depuis que l'usage a voulu que les contingents des impôts de répartition fussent fixes et toujours identiques, sauf les seules variations qui viennent de la destruction de propriétés bâties ou de la construction de nouvelles.

L'état D est plus intéressant et plus important ; c'est le tableau des droits, produits et revenus dont la perception est autorisée; en dehors de la nomenclature de ce tableau, le gouvernement et ses agents ne peuvent rien exiger des citoyens sous peine de forfaiture.

On ne vote pas en particulier chaque année chacun des impôts existants; ce vote distinct ne se produit que pour les contributions directes. Le vote de la loi du budget implique le vote de chacun des impôts qui sont compris dans l'état que nous venons de nommer. En ce sens, tous les impôts en France sont annuels, puisqu'ils ne peuvent continuer à être perçus sans une autorisation nouvelle donnée en bloc; ils sont perpétuels, au contraire, en ce sens qu'ils ne sont pas chaque année soumis à une discussion nouvelle, ce qui éter-

niserait les sessions du parlement et ce qui aurait de grands inconvénients. Nous examinerons plus loin cette grave question de savoir si tous les impôts doivent être individuellement votés chaque année par les Chambres, ou s'ils doivent continuer d'exister jusqu'à une révocation formelle. On indique dans le tableau Dles lois constitutive de chacun des impôts. Cet état se divise, d'ailleurs, en deux paragra^ phes : celui des perceptions au profit de l'État, et celui des perceptions au profit des départements, communes et établissements publics; le nombre de ces dernières est très considérable.

L'état H comprend le budget général des voies et moyens. Le tableau A ne contenait que le budget général des dépenses : celui-ci est le budget des recettes par nature de recettes. La classification est tout à fait empirique, les perceptions sont groupées d'après les administrations qui les recueillent : les recettes rangées sous le titre do oroduits divers du budget ont les origines les plus variées.

Les états I, J et K concernent le budget extraordinaire.

Les états L, M, N, comprennent les recettes sur ressources spéciales et les dépenses corrélatives ; on sait que Ton entend par là celles des recettes départementales et communales qui proviennent de centimes additionnels aux contributions directes perçues par l'État, et les dépenses auxquelles il est pourvu avec ces recettes. Ces tableaux sont sommaires ; toutes les recettes et dépenses locales sont bien loin d'y figurer; il y manque surtout une grande partie des recettesetdes dépenses communales : leproduitdesoctrois,parexemple.

L'état 0 comprend le tableau des recettes et des dépenses des services spéciaux rattachés pour ordre au budget, comme les chemins de fer de l'État, la Légion d'honneur, l'Imprimerie nationale, etc. C4'a été un grand progrès pour la comptabilité et pour le contrôle que d'annexer au budget de l'État tous ces petits budgets spéciaux. Enfin l'état P (1) est la nomenclature des services pouvant seuls donner ouverture à des crédits supplémentaires, par décrets, pendant la prorogation des Chambres.

Tous les tableaux que nous venons d'énumérer et le projet de loi qui les précède forment le budget réel, c'est-à-dire le texte de la loi et les annexes essentielles. Tout cela tient en une centaine de pages. Mais les détails, les justifications manquent; s'ils n'avaient que ces renseignements, les membres du parlement et le public n'auraient qu*une vue d'ensemble; c'est aux détails, à ce que l'on nomme les développements qu'est consacré le reste du gros ou des gros volumes que l'on appelle famihèrement le budget.

(1) Le nombre de ces tableaux varie; nous prenons pour type le budget de 18S-3 ; les plus récents, ayant été l'objet de douzièmes provisoires, offrent moins de régularité.

Tout ce supplément d'informations est divisé en trois parties principales : l** les documents généraux ; 2** le budget des recettes; 3° les budgets particuliers des dépenses des ministères. Les documents généraux sont pour la plupart des états de comparaison; ils sont aussi assez sommaires. Le budget des recettes contient des développements sur les diverses natures de recettes, mais il n'y a pas là, non plus, place à beaucoup d'extension. Ce qui tient la presque totalité des volumes composant le budget, ce sont les documents sur les budgets particuliers des ministères : ici les détails abondent, les justifications sont nombreuses. En tête de chaque budget ministériel se trouve une note particulière, sorte de petit exposé des motifs partiel, indiquant avec beaucoup plus de précision et de minutie que l'Exposé des motifs général les causes des changements dans les demandes de crédits. Il y a beaucoup d'annexés à chacun de ces budgets ministériels, par exemple le tableau des logements occupés dans chaque ministère, la situation des emprunts départementaux; le nom de toutes les jeunes filles admises à l'école nationale de Saint-Denis ; le nom de tous les membres de la Légion d'honneur morts dans l'année. Parmi ces informations, il y en a qui paraissent un peu superflues dans un document aussi solennel que le budget et qui en augmentent inutilement le poids. Mieux vaudrait que certains de ces renseignements fussent donnés dans des fascicules à part, et que le budget fût allégé d'autant et devînt plus maniable, plus conservable, si l'on nous permet cette expression.

Nous venons de décrire le budget français, tel qu'il sort de la direction de la comptabilité générale du ministère des finances pour être présenté aux Chambres. Cette présentation se fait, avons-nous vu,i en général, dans les deux ou trois premiers mois de l'année qui pré-f cède rexercice auquel le budget doit s'appliquer. Dans les premières années de la Restauration le budget n'était présenté que peu de temps avant le commencement de l'exercice, ou même pendant la durée de l'exercice, ce qui obligeait à percevoir ce que l'on appelle des douzièmes provisoires. Depuis lors, les lenteurs et la négligence de la Chambre des députés ont obligé à des douzièmes provisoires, quoique le budget soit présenté huit à dix mois avant l'ouverture de l'exercice ; ces douzièmes provisoires qui tendent à devenir la règle ont été appliqués en 1884, 1883, 1887 et 1888. En Prusse, la présentation tardive du budget était la règle jusqu'à la solution du conflit entre la Chambre et la Couronne en 1866 : M. de Bismarck pouvait dire dans un discours du 27 janvier 1863, en parlant du refus du vote du budget par la Chambre des députés : « Du reste, en quoi la situation « actuelle difîère-t-elle de celle où, depuis quatorze ans, s'est

<c trouvée la Prusse durant les quatre ou six premiers mois de l'exer- « cice, avant que le budget annuel fût voté (1) ? » En Angleterre, on ne vole pas le budget en une fois; on accorde au gouvernement des parties de crédit pendant les premiers mois de l'exercice. Dans d'autres pays, il y a des dates impératives pour le dépôt du budget : en Belgique, ce dépôt doit être effectué au moins dix mois avant l'entrée de l'année; en Danemark et en Hollande, il doit l'être au mois de septembre. En Italie, le budget de première prévision doit être déposé dans la première quinzaine de mars qui précède l'exercice, et le budget rectificatif, di definitiva previsione (l'Italie a l'habitude de ces deux budgets différents), doit l'être un an après, soit dans la première quinzaine de mars de l'année courante (2).

En France pour les raisons données plus haut (voir page 21), nous pensons qu'il suffirait que le budget fût présenté aux Chambres six mois avant l'ouverture de l'exercice, mais il faudrait alors modifier les pouvoirs des conseils généraux et des conseils d'arrondissement en matière de contributions directes, ce qui serait, d'ailleurs, conforme à notre système de transformation de tous les impôts de répartition en impôts de quotité.

Une question technique qui a de l'importance est celle de savoir quelle est la meilleure méthode pour l'évaluation des dépenses et des recettes. Un procédé défectueux peut amener du déficit et causer dans les finances de grands embarras. Le principe qui domine la matière, c'est que la sincérité la plus complète doit présider aux prévisions. 11 y a souvent des erreurs intentionnelles en sens contraire. Dans certains pays peu prospères, on met dans le budget un chiffre de dépenses inférieur à ce que l'on sait devoir être la réalité et un chiffre de recettes supérieur. C'était le vieux jeu des États obérés et emprunteurs, laTurquie et l'Egypte sous le gouvernementdu khédive Ismaïl. On pensait ainsi séduire les capitalistes. On ne trompait guère personne. Il serait superflu de s'étendre sur les vices de cette méthode et les résultats qu'elle amène: elle conduit en général à labanqueroute.

Sans imiter absolument la Turquie, quelques gouvernements croient pouvoir porter, pour certains chapitres du moins, au budget un chiffre de dépenses inférieur à celui qu'ils ont l'intention d'efl'ectuer, se réservant de présenter aux Chambres des crédits supplémentaires. C'est là également une pratique très relâchée. Nous ne nous y arrêterons pas ici, consacrant presque un chapitre entier (voir le chapitre iv) à ces demandes de crédits additionnels.

(1) Les budgets en Prusse de 1862 à 186G. Paris, Pion, libraire, 1877, p. 29.

(2) Voir la publication du Cobden Club intitulée : Correspondence relative to the budgets of various countries, 1877, p. Il, 35, 70 et 80.

Les dépenses doivent être évaluées, d'après la dernière année écoulée, pour les services du moins qui sont permanents, et comme en général chez les peuples prospères l'accroissement continu de la fortune publique excuse une certaine croissance des dépenses de l'État, pourvu qu'elle soit modérée, il peut y avoir un certain relèvement dans les prévisions de l'année suivante relativement aux faits réalisés dans la dernière année écoulée. Il importe, cependant, que cet écart ne soit pas considérable, car il est de règle presque absolue que les crédits affectés aune administration, fussent-ils trop abondants, sont dépensés par elle; les annulations de crédit sont en général insignifiantes.

En face de la méthode relâchée d'évaluation des dépenses et des recettes, diminuant intentionnellementcelles-lù etaccroissant celles-ci, il y a une méthode prétendue stoïque, très sage en apparence, et qui n'a guère moins d'inconvénients que celle dont nous venons de parler. Cette méthode qui paraît stoïque consiste à évaluer les recettes fort au-dessous de ce qu'elles doivent être, afin de se ménager des plus-values considérables. L'importance de ces plus-values réjouit l'âme d'un peuple, enorgueillit les législateurs et paraît un triomphe pour les gouvernants. Cette méthode a été suivie en France pendant longtemps ; on commence à peine à l'abandonner. C'est en 1823qu'elle fut introduite officiellement dans nos habitudes budgétaires. « L'aug- « mentation progressive du produitde certains impôts, disait le mi- « nistre des finances d'alors, nous semble indiquer comme base de « l'évaluation la plus probable pour 1823 la réalité de ces produits « pour 4821, dernière année que nous puissions connaître. » On continua ainsi les années suivantes ; l'évaluation des recettes de 1824 fut calculée sur les produits réels de 1822. On se félicitait d'échapper ainsi aux mécomptes, et de bénéficier généralement de larges excédents. La monarchie de Juillet se conforma à l'exemple de la Restauration, sauf pour certaines années comme 1833, ou pour certaines denrées, comme le tabac et le sucre, pour lesquelles on tenait compte, dans le budget, de l'accroissement annuel de la consommation.

La République de 1848 et le second empire abandonnèrent cette méthode stoïque.^Dans le budget de 1854, par exemple, on majora de 42 millions les recettes de 1852; dans celui de 1855 on majora de 38 millions celles de 1853. Le rapporteur du budget parlant de l'ancienne méthode s'exprimait ainsi : « Ce mode de procéder (prendre « simplement pour évaluation des recettes de l'exercice futur les « recettes réalisées dans la dernière année connue) avait des avan- « tages que nous ne méconnaissons pas, mais il avait aussi l'inconvé- « nient, en attribuant aux recettes une valeur toujours inférieure k

« la réalité, d'obliger à apprécier les dépenses à un taux que Ton « savait être également de beaucoup au-dessous de la vérité, au « moment où le budget s'établissait. De cette insuffisance implicite- « ment reconnue des dépenses, provientla nécessité des demandes de « crédits supplémentaires considérables et prévus. De là cet inconvé- « nient très grave d'avoir, à côté du budget avoué et voté, un budget « réservé. »

La pratique varia pendant le restant du second empire ; tantôt on s'en tenait à la méthode de la Restauration, tantôt on reprenait le système de majoration usité en 1853 et les années suivantes.

Depuis 1871 jusqu'au budget de 1883 exclusivement on a repris le procédé d'évaluation des recettes de la Restauration. Il en résultait que les recettes d'un budget étaient calculées d'après celles de l' avantdernier exercice, qui est toujours le dernier exercice écoulé. Comme les contributions indirectes tiennent une place beaucoup plus grande dans les ressources de la France, que la richesse publique se développe de plus en plus, que les salaires notamment des classes inférieures vont en croissant et permettent à celles-ci de consommer de plus en plus*de vin, de tabac, de sucre, de café, comme en outre la baisse du taux de l'intérêt enfle tous les chiffres des mutations sur lesquelles portaient les droits proportionnels d'enregistrement et de timbre, les recettes d'un exercice dépassaient toujours de beaucoup celles del'avant-dernier exercice, les plus values étaient donc énormes relativement aux prévisions budgétaires. Voici à ce sujet quelques chiffres :

1 ANNÉES

RECETTES ORDIN-MRES

évaluées au budget primitif.