CHAPITRE Xlll

LES DETTES PUBLIQUES DES GRANDS ÉTATS {suitc). — LES ORIGINES ET LE DÉVELOPPEMENT DE Là DETTE FRANÇAISE.

La dette publique actuelle de la France est d'origine toute récente. -- Elle est Tœuvre presque exclusive du xix' siècle. — En l'an VI, après la banqueroute des deux tiers, la dette française n'est que de 40 millions de francs en intérêts — Très faible augmentation sous le premier Empire.

Les charges do la Restauration. — Les créations et les rachats de rentes sous ce régime. — Tort de la Restauration de n'avoir pas contracté ses emprunts en fonds G ou 7 p. 100. — Progrès du crédit public à cette époque. — Grands mérites de l'administration financière de ce temps.

Embarras du gouvernement de Juillet à son début. — Rapide essor du crédit public après quelques années. — Cours très élevés des rentes françaises. — Relâchement de l'administration des finances : déficits constants depuis 1840. — La dette consolidée n'est que faiblement accrue sous le règne de Louis-Philippe, mais la dette flottante est démesurée.

La dette de la France en 1852. — - Emprunts incessants sous le second Empire. — Très grand développement de la richesse publique. — On escompte les plus-values d'impôts pour gager les emprunts. — Prodigieux succès des souscriptions publiques. — Multiplication du nombre des rentiers. — Situation de la dette française au le"' janvier 1870.

Les charges de la guerre de 1870-71. — Remarquable fermeté du crédit public au milieu de ces catastrophes. — Pourquoi nos fonds baissèrent beaucoup moins en 1870-71 qu'en 1831 ou en 1848. — Les ressources avec lesquelles on a pourvu à nos dépenses de guerre et au payement de l'indemnité allemande. — Nos grands emprunts. — Le chiff"re actuel en intérêts et en capital de l'ensemble do notre dette. — Comparaison de cette dette avec celle de l'Angleterre et celle des États- Uois, avec l'ensemble de notre budget et avec l'ensemble de la fortune des Français.

Iie> chances de diminution du capital et des intérêts de la dette française, si la France jouit de la paix. — De ce que pourraient produire l'expiration des annuités à terme et les conversions successives de la dette consolidée. — De quelques contre-parties de notre dette publique ; du rembours«ment éventuel par les compagnies de chemin de fer des avances faites par l'État à titre de garanties d'intérêts ; du retour de la propriété des chemins de fer au domaine public.

Ce qui frappe dans l'examen des origines de la dette publique de la France, c'est la date récente des engagements qui la composent. La somme que nous devons en capital et dont nous payons les arrérages annuels a été empruntée, sauf un vingtième environ, depuis soixanledix ans. Nos ancêtres, par des procédés sommaires quecondamnentla loyauté et l'intelligence financière de notre temps, se sont débarrassés de la plus grande partie des dettes de l'ancien régime. Nous n'avons pas l'intention d'entrer ici dans le dédale de l'administration do la vieille monarchie ou de la Révolution, ce serait une étude rétro-

spective sans intérêt pratique. On sait combien étaient divers les engagements d'alors : il y avait des dettes constituées et perpétuelles, des délies viagères, des dettes criardes, anticipations, assignations, rentes sur la couronne, sur les pays d'État, etc. : l'énuméralion complète en serait aussi fastidieuse que longue. On eut l'idée d'unifier toutes ces obligations, et de procéder ainsi à une liquidation générale. La loi du 24 août 1793 créa donc le Grand-Livre de la dette publique, qui ne devait contenir que des rentes perpétuelles, mais rachetables, en o p. 100. Les rentes intégrales susceptibles d'être inscrites dans ce Grand-Livre s'élevaient à 474,716,000 francs d'arrérages annuels. Pendant toute la tourmente révolutionnaire, ces intérêts étaient payés, rarement en numéraire, quelquefois en assignats, le plus souvent un quart en espèces et trois quarts en valeurs fictives dites « bons « des trois quarts «et échangeables contre des biens nationaux. Aussi c'était une profession singulièrement précaire que celle de rentier, et qui parfois s'alliait à l'indigence. Sous le Directoire, dans un moment de grande détresse, on s'avisa de régulariser cet état de choses; la nation, croyait-on, pouvait se considérer comme un commerçant malheureux qui offre à ses créanciers un concordat. Au surplus on ne changeait guère leur situation en donnant un caractère définitif à des arrangements qui étaient pratiqués depuis plusieurs années ; en vertu de la loi du 9 vendémiaire an VI, on consolida le tiers de la dette publique et Ton mobilisa les deux autres tiers, c'est-à-dire que l'on conserva sur le Grand -Livre le tiers des rentes dues à chaque créancier et que Ton remboursa en valeurs fictives, en bons échangeables contre des biens nationaux, les deux autres tiers. Les arrérages de la dette publique, après diverses annulations de rentes reçues en payement de biens domaniaux ou confisqués sur les émigrés etlesmainmortables, ne montaient plus qu'à 40,216,000 francs. Ce n'est certes pas sans un sentiment pénible de confusion et de regret qu'on pense aujourd'hui à cette opération irrégulière; mais alors plusieurs siècles de désordre et d'arbitraire avaient persuadé aux esprits que l'État est le souverain arbitre de la justice, et que son intérêt immédiat doit être la règle suprême de sa conduite. Aujourd'hui, partrois quarts de siècle d'une loyauté qu'aucune épreuve n'a pu ébranler, nous avons réparé cette faute originelle et lointaine.

A la fin du siècle dernier, lorsque fut institué le consulat^ notre dette publique était ainsi presque insignifiante. Un poids annuel de 40 raillions de francs pour une nation qui comptait 25 millions d'habitants et dont le budget s'élevait à 600 ou à 700 millions, c'était un fardeau singulièrement léger. La Grande-Bretagne, à la même époque, ayant une population moitié moindre, prélevait sur ses ressources, pour le

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service des intérêts de sa dette^ 422 millions de francs. La Hollande, expiant les fautes commises par ses gouvernants au dix-septième et au dix-huitième siècle, avait une dette triple de la nôtre. Celle de l'Autriche était assez notablement supérieure à la dette de la France.

Les entreprises guerrières du maître qui lança pendant quinze ans la France dans une série d'aventures glorieuses et épuisantes n'eurent pas immédiatement sur l'état de nos finances l'influence perturbatrice qu'il semblerait qu'elles eussent dû exercer. Napoléon était épris de l'ordre et de la bonne administration : il se trouvait admirablement secondé par deux hommes de talent, Gaudin et Mollien ; quoiqu'il manquât de la connaissance des vrais principes économiques, ses qualités, comme ses défauts, le portaient à ménager soigneusement les ressources du pays. Il avait en horreur l'emprunt ouvertement conclu, comme une sorte d'aveu de faiblesse de la part d'im gouvernement. Il recourut, il est vrai, à des mesures qui étaient des emprunts détournés : il payait parfois en rentes les fournisseurs de ses armées ; la vente obligatoire au profit de l'État des biens des communes, en 1813, et la création de rentes livrées comme compensation aux localités était encore une opération de ce genre. Cependant c'était surtout l'Extraordinaire des guerres, les contributions des pays conquis et les réquisitions qui alimentaient les dépenses des armées. On est étonné de la faible augmentation de notre dette nationale sous le régime de 18U0 à 1814. Au l®"^ avril de cette dernière année, les arrérages de la dette consolidée, qui n'était composée que de 5 p. 100, montaient seulement à 63,307,637 francs. Si l'on se rappelle que le Consulat avait trouvé une dette de 40 millions, on voit que jusqu'en 1814 il n'y avait été ajouté que 23 millions en intérêts ou 460 millions en capital nominal. Encore doit-on dire que sur celte somme 6 millions de rentes en chiffres ronds représentaient les dettes des pays réunis à la France ; 10 millions de rentes avaient été créées pour pourvoir à l'arriéré et aux dettes criardes que le Directoire mourant laissa à la charge de son successeur. Ainsi, de 1800 à 1814, la dette contractée par le Consulat ou l'Empire pour ses propres besoins ne dépassait pas 7 millicns de rentes ou 140 millions de capital nominal.

L'invasion, les Cent-Jours, nos propres frais de guerre dans la courte et dernière campagne de l'Empire, l'indemnité exigée par nos vainqueurs, vinrent accroître dans d'énormes proportions cette dette publique si réduite. La Restauration se vit, dès ses premiers jours, dans une situation singulièrement embarrassée, ayant à payer aux alliés 700 millions, de contributions de guerre en cinq ans, à entretenir 150,000 hommes de troupes étrangères pendant le môme temps, à

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liquider les dettes que laissait l'Empire croulant, à réparer la spoliation dont les émigrés avaient été les victimes, et à consolider ainsi dans les mains de leurs nouveaux détenteurs la propriété des biens nationaux. 11 n'entre pas dans notre plan de décrire par quels efforts d'économie et de bonne administration financière tous ces résultats furent obtenus. Jamais nos finances n'ont été conduites avec autant de prévoyance, de rigueur, d'honorable et nécessaire parcimonie que par MM. Louis, Corvetto et de Villèle.

Les ministres delà Restauration eurent pour premier principe de respecter scrupuleusement tous les engagements des régimes antérieurs. Des membres exaltés du côté droit de la Chambre demandaient qu'on répudiât les dettes formant l'arriéré de l'Empire, ou qu'on les payât en 5 p. 100 au pair, quoique ce fonds d'État fût alors à des cours fort inférieurs. Le gouvernement eut la probité et l'intelligence de se refusera de semblables mesures. Il chercha à se rendre un compte exact du fardeau qui allait peser sur lui sans essayer d'en rejeter une partie ; il recourut à la fois au crédit public et à l'impôt pour faire face au capital, à l'intérêt et à l'amortissement de cette charge. Du 1" avril 1814 au 1" août 1830, la Restauration émit 164,779,000 francs de rentes nouvelles, sans compter celles qui furent créées en remplacement des rentes 5 p. 100 converties en 1825. Ces émissions successives venant s'ajouter aux 63 millions de rentes existantes au 1" avril 1814 auraient porté lors de la révolution de Juillet à 228 millions de francs en chiffres ronds le total des arrérages de la dette consolidée de la France ; mais, par la conversion de 1825, il y eut une réduction de plus de 6 millions sur les intérêts annuels de la dette, l'amortissement racheta pendant la même période près de 54 millions de rentes, et 3 millions et demi de rentes furent annulées après avoir fait retour à la couronne. Aussi, au 1*' août 1830, la dette consolidée de la France ne s'élevait qu'à 164 millions et demi en arrérages. Ce chiffre était minime, si l'on tient compte de la diversité et de l'étendue des engagements auxquels il fallut pourvoir. La dette de la France à cette époque ne représentait pas le quart de celle de l'Angleterre, dont le service exigeait 7 1 8 millions par année, et elle ne dépassait guère en capital la dette de la Hollande.

Il y aurait beaucoup à dire sur les emprunts contractés par la Restauration, tant sur les méthodes que sur les taux d'émission. Un emprunt peut être négocié avec de grandes maisons de banque sans que l'on provoque entre elles une concurrence ; il peut encore être placé fractionnairement à la Bourse par les agents du Trésor; il peut être contracté avec des banquiers ou des réunions de capitalistes par le procédé de l'adjudication, c'est-à-dire attribué au groupe de financier^.

qui font les conditions les meilleures après une mise aux enchères ; il peut enfin être directement émis sans intermédiaire par la voie d'une souscription publique, l'État fixant le taux d'émission, les modes déversement, et recevant lui-même les offres de tous les capitalistes, grands, moyens ou petits. Ces diverses méthodes ont été, soit successivement, soit simultanément employées en France ; le mérite en est inégal. Les deux premiers modes sont évidemment défectueux, sauf pour des emprunts de modique importance, les deux derniers sont plus parfaits ; mais un État n'a pas toujours le choix entre les divers procédés d'emprunts. S'il n'a qu'un crédit précaire, s'il lui faut de l'argent dans le plus bref délai, si les sommes dont il a un besoin pressant sont d'ailleurs restreintes, il se voit parfois obligé de placer directement des titres à la Bourse ou de les négocier sans publicité et sans concurrence à des maisons solides et de bonne volonté. C'est à ces deux moyens que recourut la Restauration pour tous ses emprunts de 1816 à 1818: c'est aussi le second de ces procédés qu'employa en 1870 la délégation de Tours pour l'emprunt appelé Morgan. Dans de pareilles circonstances, l'État doit payer cher les capitaux qu'il se procure. La Restauration emprunta ainsi, en 1816 et en 1817, plus de 414 millions de francs effectifs. En 1818, le crédit du nouveau régime était mieux établi, on avait appris à connaître, par l'expérience de quelques années, la prudence de son administration. L'État eut alors l'audace de faire un appel direct au pays et de lui demander par la voie de la souscription publique un capital nominal de 298 millions de francs, représentant un versement effectif de 198 millions. Il se produisit ce qu'on a toujours vu depuis lors, un empressement inouï aux guichets du Trésor, une sorte d'emportement général pour obtenir quelque parcelle de l'emprunt en vue d'une plus-value probable : la somme de rentes offerte par l'État fut quinze fois couverte par les demandes du public, les fonds haussèrent en quelques mois de près de 20 p. 100; mais ce succès inespéré eut bientôt son revers. Une foule de souscripteurs s'étaient engagés au delà de leurs ressources et ne pouvaient faire face aux échéances: la rente baissa dans la même proportion qu'elle avait monté. La Restauration, qui était un régime sérieux et réfléchi, jugea sévèrement, après cet essai, la méthode des souscriptions publiques : jamais elle n'y revint. Les financiers de la Restauration et du gouvernement de Juillet préférèrent le procédé de l'adjudication à des maisons de banque : trois grandes opérations de crédit, en 1821, en 1823 et en 1830, furent faites suivant cette méthode.

Si le mode d'émission d'un emprunt, la manière dont il vient au jour et se répand dans le public a de l'importance, les conditions

LES ORIGINES ET LE DÉVELOPPEMENT DE L\ DETTE FRANÇAISE. 5o9

substantielles de l'emprunt, le prix et l'époque de remboursement, le taux de l'intérêt, en ont une plus grande encore. Tous les emprunts de la Restauration, sauf le dernier, celui de 1830, furent constitués en rentes perpétuelles 5 p. 100. Le crédit de l'État ne permettait pas, surtout dans les premières années, de négocier aux banquiers ou de placer dans le public ces titres au pair, c'est-à-dire au cours de 100 francs pour chaque rente de 5 francs ; on les écoula à des taux beaucoup plus bas qui s'échelonnèrent de 5-2 fr. 50 cent, à 67 fr. 60 cent, jusqu'en 1818. La dette nominale dont la Restauration, pendant ces trois premières années, greva la France, fut donc supérieure environ des deux cinquièmes à l'ensemble des sommes que lui procurèrent ces opérations de crédit. Cette méthode d'emprunter en fonds portant un intérêt nominal peu élevé, mais dont les titres sont livrés au public fort au-dessous du pair, est devenue assez générale en Europe, quoiqu'elle soit aujourd'hui reconnue pernicieuse. Tous les écrivains financiers ont blâmé ce procédé et en ont fait ressortir les immenses inconvénients pour l'État qui s'y abandonne : le remboursement et l'extinction de la dette deviennent singulièrement difficiles dans un système où l'État, imitant les fils de famille prodigues, souscrit des billets pour une somme plus forte que celle dont il a profité. Le célèbre historien de la dette anglaise, Hamilton, et l'économiste Mac- Gulloch ont démontré par des chiffres rigoureux que les emprunts contractés ainsi depuis la fin de la guerre d'Amérique jusqu'en 1815 en fonds nominalement peu élevés, mais dont les titres étaient émis à 30ou40 p. 100 au-dessous du pair, avaient grevé l'Angleterre d'une surcharge de plusieurs milliards que lui aurait épargnée un système plus rationnel. Les mêmes observations pourraient s'appliquer aux emprunts de la Restauration : ceux delà période de 1815 à 1818 ont coûté au Trésor un intérêt qui variait de 7 fr. 50 cent, à 9 1/2 p. 100. Si au lieu de créer du 5 p. 100, on eût eu le courage de créer du 7 ou du 8 pour 100, ou tout au moins du 6 p. 100, comme l'ont fait les États-Unis d'Amérique pendant la guerre de Sécession et la délégation de Tours en 1870, on n'aurait guère augmenté la charge annuelle en intérêts et l'on eût singulièrement facilité le remboursement du capital.

A partir de 1821, le crédit de la France se relève avec rapidité : l'emprunt émis dans le courant de cette année et adjugé aux maisons Hottinguer, Hope, Baguenault et Delessert est placé au cours de 85 fr. 55 centimes ; c'est presque exactement le même taux que celui de notre récent grand emprunt de 3 milliards. En 1 823, le gouvernementadjugea à la maison Rothschild frères 23 millions de rentes 5 p. 100 au cours de 89 fr. 55 centimes, et le 12 janvier 1830 cette même maison sous-

crivit à un emprunt de 80 millions de francs en 4 p. 100 au taux de 102 fr. 07 centimes 1/2. Cette dernière opération de crédit est une des plus remarquables et des plus recommandables de notre histoire financière : elle montre qu'un État qui a de bonnes finances n'a pas besoin, pour se procurer des sommes importantes, de solliciter les capitalistes par l'appât d'une plus-value considérable sur les titres qu'il leur livre ; il suffit de leur accorder un intérêt rémunérateur et qui soit enharmonie avec la situation générale du marché des capitaux. L'emprunt de 1830 est le seul qui en France ait été émis légèrement au-dessus du pair, c'est-à-dire au-dessus du taux de remboursement ; en 1832, un autre emprunt, cette fois en 5 p. 100, fut émis presque au pair, à 98 fr. 50 centimes. Nous espérons que, si jamais la France recourt de nouveau au crédit, elle s'inspirera de ces deux exemples et renoncera à l'imprudente habitude de reconnaître aux rentiers un capital notablement plus considérable que celui qu'ils lui versent.

Quoique tous les emprunts de la Restauration, sauf celui de janvier 1830, aient été conclus en 5 p. 100, c'est ce gouvernement qui a créé aussi les deux fonds 4 1/2 et 3 p. 100, le 4 1/2 par la conversion facultative du 5 sous le ministère de M. de Villèle, et le 3 p. 100 par cette même conversion et par l'indemnité dite du milliard accordée aux émigrés. Nous n'avons aucun préjugé en faveur du prétendu principe de l'unité de la dette publique. La Convention nationale et Cambon, passionnés, selon le goût de l'époque, pour tout ce qui est simple et uniforme, avaient fait une sorte de loi majestueuse de cette unité de la dette, qui ne devait consister qu'en fonds 5 p. 100, théorie singulièrement puérile, comme si le crédit de l'État ne devait pas subir les mêmes fluctuations que le crédit des particuliers, comme si un gouvernement avait la puissance de fixer une fois pour toutes le taux de l'intérêt qu'il pourra et devra payer à l'avenir ! On doit regretter néanmoins, comme une faute ayant eu de graves conséquences, la création du fonds 3 p. 100. Jamais en France, pas même sous le gouvernement de Louis-Philippe, le 3 p. 100 n'a assez approché du cours de 100 francs pour que l'État eût avantage à emprunter en ce fonds. L'habitude d'y recourir a grossi prodigieusement le capital nominal de notre dette, et en rendra l'extinction coûteuse. Il y avait toutefois à la création des rentes 3 p. 100, pour indemniser les émigrés et les anciens propriétaires de biens nationaux, une raison spécieuse : on voulait restituer à ceux-ci, au moins en apparence, tout ce qu'ils avaient perdu, sans charj^er l'État outre mesure ; on assimilait la rente 3 p. 100, pour la solidité du placement et pour le taux de capitalisation, aux revenus fonciers ; l'on pouvait se vanter d'avoir pleinement dédommagé ces propriétaires évincés enleur restituantlatota-

lité de leurs revenus d'autrefois et un capital nominalement équivalent quoique effectivement très inférieur à celui qu'ils avaient perdu. On sait que ce fameux milliard des émigrés consistait en une série de rentes 3 p. 100 montant ensemble à un peu moins de 26 millions de francs d'intérêt.

Malgré les quelques critiques que nous lui avons adressées, on doit reconnaître que la Restauration géra les finances du pays avec une remarquable habileté et une inaltérable bonne foi. Elle avait reçu du gouvernement précédent une dette de plus de 63 millions de rentes, elle en laissait une de 164 millions : les emprunts qu'elle avait dû émettre pour payer l'arriéré impérial, les contributions et les charges de guerre, l'indemnité aux émigrés et pour combler le déficit de ses premiers budgets, s'étaient élevés à près de 165 millions de rentes : mais l'amortissement en avait racheté 53, une conversion de 5 p. 100 en 4 1/2 ou en 3 p. 100 en avait éteint 6, des retours de rentes à l'État avaient annulé encore près de 4 millions de rentes: c'est ce qui explique le chiffre relativement faible du montant de la dette publique en 1830.

Tout gouvernement qui se fonde après une révolution se voit contraint de recourir immédiatement au crédit : c'est là une loi inéluctable. Il suffit d'un changement de régime politique pour jeter la perturbation dans les recettes et dans les dépenses. Celles-là se trouvent fatalement réduites et celles-ci accrues. Ainsi, à peine installé, le gouvernement de Louis-Philippe dut solliciter de la nation des fonds que les impôts ne lui fournissaient plus en quantités suffisantes. Il contracta au commencement de 1831 un premier emprunt en 5 p. 100 qui lui produisit 120 millions de francs effectifs moyennant une inscription de 7,142,000 francs de rentes. Il nous paraît vraiment étrange aujourd'hui que le passage de la monarchie aristocratique à la monarchie bourgeoise ait aussi profondément ébranlé pendant près de deux ans le crédit public. Le 12 janvier 1830, la Restauration avait adjugé à des banquiers un emprunt de 80 millions de francs €n 4 p. 100 au cours de 102 francs, c'est-à-dire au-dessus du pair ; le 19 avril 1831, le gouvernement de Louis-Philippe ne put se procurer 120 millions effectifs en 5 p. 100 qu'au cours de 84 francs : la révolution de 1830 avait donc autant déprimé le cours des fonds publics que l'ont fait la guerre de 1870, la révolution du 4 septembre, l'insurrection de la Commune, la perspective d'une augmentation de dettes de 10 milliards et d'un accroissement d'impôts de 750 millions.

A toutes les époques et dans toutes les sphères de l'activité humaine, on voit se reproduire les mêmes illusions et les mêmes entraînements. En 1871 et en 1872, on s'avisa d'ouvrir une souscription II. 36

5e2 . TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

|jOur payer à l'Allemagne les milliards ou du moins une notable fraction des milliards qu'elle exigeait de notre pays mutilé. Les honorables et crédules organisateurs de cette grande manifestation ignoraient sans doute que plusieurs essais de ce genre avaient été faits en France, même dans des temps récents, et qu'ils avaient toujours misérablement échoué. Au mois d'avril 1831, quelques semaines à peine après l'emprunt adjugé à des banquiers et aux receveurs généraux, le gouvernement fit un grand appel au public. Il émit un emprunt national de 100 millions en 5 p. 100 au pair ; il comptait sur l'esprit éclairé et les sentiments patriotiques de la bourgeoisie. On pensait que le régime nouveau retirerait un grand honneur et un puissant secours de la souscription volontaire de cet emprunt au-dessus du taux que cotait la Bourse. Frivole attente! les capitalistes ne répondirent pas à cette convocation : ils prouvèrent en s'abstenant qu'ils ne confondent jamais un placement et un acte de dévouement. Sur les 100 millions de capital demandés par l'État en 5 p. 100 au pair, on ne souscrivit que 20 millions. Une expérience semblable fut faite avec le même succès après la révolution de 1848: on réclamait aussi des rentiers à cette époque un prêt de 100 millions en 5 p. 100 au pair quoique ce fonds fût coté à des cours très inférieurs sur le marché; on ne recueillit que 26 millions. Le môme sort est réservé à toutes les tentatives de ce genre. Il est aussi chimérique décompter, pour souscrire des emprunts, sur le dévouement des capitalistes que, pour former et conduire des armées, sur l'enthousiasme et la discipline de volontaires ou de recrues improvisées.

En 183^, le régime de Juillet dut encore faire un emprunt de 150 millions de francs effectifs pour pourvoir aux déficits que les troubles et les inquiétudes publiques causaient aux budgets ; mais, cette fois, le crédit s'était sensiblement relevé, les rentes 5 p. 100 furent adjugées à 98 francs 50 cent. Jusqu'en 1840 le Grand-Livre resta fermé. Depuis cette époque et pendant les huit dernières années de la monarchie constitutionnelle, il fut trois fois rouvert. A partir de 1840 en effet, l'Europe est entrée dans une ère nouvelle : elle subit deux entraînements simultanés, l'un légitime et bienfaisant, l'autre condamnable et meurtrier; elle a deux passions qu'elle satisfait à la fois, celle des travaux publics et celle des armements guerriers. Ce sont là les deux causes des emprunts qui furent contractés en 1841, en 1844 et en 1847 ; ils ne furent pas émis en 5 p. 100, qui était alors fort audessus du pair ; ils ne le furent pas même en 4 p. 100, qui était au pair, ni en 3 et demi p. 100, fonds que l'on aurait pu et dû créer à l'imitation des Anglais : ils furent tous constitués en rentes 3 p. ICO. Les hauts cours de la rente 3 p. 100 dans les dernières années du

LES ORIGINES ET LE DÉVELOPPEMENT DE LA DETTE FRANÇAISE. îi63

règne de Louis-Philippe sont un phénomène aussi curieux que les bas cours du 5 p. 100 dans les premières années de la Restauration. Dans ces deux périodes, notre crédit touche les deux termes extrêmes qu'il ait atteints depuis 1800. En 1814, le 5 p. 100 était descendu à 45 francs ; en 1840, le 3 p. 100 fut à 86 fr. 65 centimes. Les trois derniers emprunts contractés parle gouvernement de Louis-Philippe furent adjugés à des cours dont le plus bas est 75 fr. 25 centimes et le plus haut 84 fr. 75 centimes pour la rente 3 p. 100. Le régime d'alors paraissait plus solide que la Restauration : n'ayant pas eu à subir la liquidation d'une époque désastreuse, il empruntait moins ; l'activité des affaires était considérable, la richesse mobilière commençait à se former en proportions toujours croissantes, les capitaux trouvaient difficilement des placements sûrs. Notre 3 p. 100 tendait alors à devenir ce que sont aujourd'hui les consolidés anglais, un titre donnant un intérêt modique, mais ne baissant pour ainsi dire jamais de valeur, s'élevant plutôt chaque jour par une progression constante.

La dette transmise par la Restauration au gouvernement de Juillet montait à 164 millions et demi de rentes, celle que la monarchie constitutionnelle légua à la république de 1848 s'élevait à un peu moins de 177 millions de rentes. Le règne de Louis-Philippe n'avait donc augmenté notre dette publique que de 12 millions et quelques centaines de mille francs d'intérêts annuels ; les opérations de crédit, soit par la voie d'emprunts, soit par celle de la consolidation des fonds des caisses d'épargne, s'étaient élevées à un chiffre beaucoup plus considérable et avaient créé 38 millions de rentes nouvelles, mais l'amortissement n'avait pas cessé de fonctionner et avait éteint pendant ces dix-huit années 26 millions de rentes. La dette de la France en 1848 était alors la seconde de l'Europe par ordre d'importance, dépassant de 50 p. 100 environ la dette publique de l'Autriche, mais ne représentant que le quart de la dette de l'Angleterre, qui était de 21 milliards de francs en capital et de près de 700 millions de francs en intérêts.

On voit combien peu notre dette avait augmenté dans cette période de paix et de liberté constitutionnelle ; cependant c'était trop que d'augmenter même légèrement, elle aurait dû décroître. Déjà les financiers du règne de Louis-Philippe étaient inférieurs en fermeté et en exactitude à ceux de la Restauration. Il y avait plus de laisser-aller et d'entraînement ; les craintes politiques qui agitaient l'Europe depuis 1840 avaient sur les budgets une influence mauvaise, elles ne réduisaient pas les recettes, elles enflaient les dépenses. Si l'on examine les résultats généraux des budgets de 1814 à

1868, tels qu'on les trouve consignés dans le Compte général de Vadminiitration des finances pour 1869, on est frappé du relâchement qui neu à peu s'est introduit dans notre gestion financière. De 1819 à i829, tous les exercices ont présenté un excédent de recettes, sauf Texercice 1827. De 1840 à 1848, au contraire, toutes les années ont présenté un déficit notable. Si, au lieu de comparer les deux périodes finales des deux régimes, on met en regard les résultats financiers définitifs de chacun d'eux, on voit que l'ensemble des recettes de la Restauration équivaut aux dépenses, sauf un découvert vraiment insignifiant de 20 millions de francs pour quinze années. 11 s'en faut au contraire de 997 millions de francs que les recettes des dixhuit années de la monarchie de Juillet aient couvert les dépenses de la même époque.

Pendant les trois années que dura la république de 1848, la dette de la France fut plus augmentée que pendant les vingt-cinq ans qui s'écoulent de 1823 à 1848. Les dépenses s'accrurent en môme temps que les recettes se réduisirent ; les engagements trop considérables de la dette flottante devenaient exigibles, et les dépôts des caisses d'épargne étaient réclamés au Trésor dans un moment où il n'avait pas même assez de ressources pour faire face à ses dépenses courantes. Le gouvernement de 1848 se livra donc aux emprunts sous les formes les plus variées, tantôt s'imaginant que les capitalistes iraient faire les plus grands sacrifices en faveur du régime nouveau, tantôt contraignant les porteurs de bons du Trésor ou de livrets de caisses d'épargne à recevoir des rentes au pair, c'est-à-dire à 30 ou 40 p. 100 au-dessus du cours (1), en remplacement de leurs créances exigibles. La dette consolidée de la France fut augmentée de 53 millions de francs de rentes durant ces trois années, et elle montait en 1852 à 231 naillions d'intérêts annuels en chifl'res ronds. Ce n'était pas encore lo tiers de la dette publique de l'Angleterre à la même époque.

Le régime de 1852 nous fait marcher plus rapidement dans la voie des emprunts. Il débute cependant par une excellente mesure, l'une des plus irréprochables et des plus efficaces que présente l'histoire financière delà France, nous voulons parler de la conversion du 5 p. 100 en 4 1/2, admirablement exécutée par M. Bineau sur le modèle des conversions britanniques; mais bientôt la série des guerres commence. Par une de ces contradictions qui sont fréquentes à notre époque, les travaux de la paix sont poussés avec activité en môme temps que les armements militaires. Les chemins de fer qui bientôt sillonnent tout

(1) Les porteurs de bons du Trésor ou de livrets des caisses d'épargne furent pitt» tard indemnisés de cette véritable spoliation.

le pays, le développement delà liberté commerciale, l'afflux de l'or de la Californie et de l'Australie, stimulent la production et multiplient l'épargne. La prospérité générale semble décuplée. Les financiers de cette époque sont assurément des hommes habiles : ils ont delà souplesse et de la fécondité ; mais* il leur manque cette rigueur et cette exactitude qui étaient les traits caractéristiques des financiers de la Restauration, et qu'on ne trouvait déjà plus au même degré chez ceux du règne de Louis-Philippe. Les ministres, d'ailleurs expérimentés, qui conduisirent les finances sous le second Empire, préféraient l'emprunt à l'impôt, en opposition avec la doctrine des hommes d'Etat de l'Angleterre contemporaine, notamment de M. Gladstone. Ils savaient combien l'impôt est désagréable; l'emprunt au contraire est généralement bien vu du public; les banquiers, beaucoup de capitalistes, nombre de petits rentiers et de petits propriétaires, se féliciteraient, comme d'une manne céleste, de l'émission d'emprunts annuels, si le paiement des intérêts de ces emprunts ne devait pas exiger des augmentations d'impôts. Or précisément le second Empire réalisait ce prodige- C'est une erreur de croire en effet qu'il ait augmenté les impôts pendant sa durée ; on a fait le compte minutieux de tous les remaniements des taxes de 1848 à 1865, l'on a constaté que les dégrèvements montaient à 337 millions, et les aggravations à 328 millions, ce qui laisse pour cette période, comme résultat définitif, une diminution des impôts de 9 millions de francs. Toute la politique financière du second Empire consistait à faire des emprunts qui avaient pour gage, non des impôts nouveaux, mais la plus-value espérée des impôts anciens. Cet imprudent système avait la faveur populaire, et la prospérité du pays était telle qu'il put persister sans catastrophe pendant dix-huit ans. Aussi les emprunt» survenaient avec une périodicité presque régulière ; on ne compte pas moins de huit grandes opérations de ce genre pendant ces vingt ans. Les années de paix avaient leurs emprunts comme les années de guerre. Les expéditions militaires, les grands travaux publics, les déficits des budgets, c'est-à-dire cette plaie des finances de l'État comme des finances des particiiliers qui s'appelle le coulage et qui est l'effet d'une prospérité trop grande, voilà quelles furent les trois cause* inégales des emprunts.

Si la France avait eu alors à sa tête des financiers comme ceux de la Restauration où comme les financiers anglais d'aujourd'hui, tout en faisant les mêmes entreprises, elle eût augmenté sa dette publique beaucoup moins. La guerre d'Orient coûta à peu près la même somme à la France et à l'Angleterre : 1,750 millions de francs à celle-ci, et environ 1,650 millions à celle-là. Or sait-on comment

l'Angleterre a payé les 1,750 millions de francs qu'a exigés d'elle la guerre de Crimée? L'emprunt n'a fourni que un milliard, et les surélévations d'impôts ont donné 750 millions. En France, les impôts furent à peine légèrement accrus, soit pour la guerre de Crimée, soit pour la guerre d'Italie. Tandis que les Anglais doublaient l'impôt sur le revenu, la taxe sur la bière, etc., nous relevions de 94 millions seulement en 1855 les impôts indirects : aussi l'emprunt fournit pour la guerre de Crimée 1,538 millions de francs, et les aggravations de taxes 100 millions environ (1).

Un autre trait caractéristique de la gestion financière de ce temps, c'est que tous les emprunts furent émis dans le fonds 3 p. 100, qui était fort au-dessous du pair, à part une très faible fraction des emprunts antérieurs à 1860, qui fut placée en 4 1/2. On a vu que toute politique prévoyante doit éviter de grossir le capital nominal de la dette publique, alors même qu'en faisant ce sacrifice on allégerait dans une certaine mesure la charge annuelle des intérêts. En créant 130 millions de rentes 3 p. 100 à des cours qui oscillaient entre 60 francs 50 cent, et 69 francs 25, le gouvernement d'alors indiquait assez qu'il ne s'inquiétait guère de l'éventualité du remboursement de la dette. Il est vrai que le public le poussait ou tout au moins le soutenait dans celte voie. Toutes les fois qu'on lui donnait le choix entre des rentes 4 1/2 p. 100 et des rentes 3 p. 100, dût-il payer les dernières relativement un peu plus cher, il préférait le 3 p. 100, aimant mieux un revenu légèrement inférieur avec la perspective d'une plus-value presque illimitée. C'est ce que l'on a vu pour l'emprunt de 1854, les deux emprunts de 1855 et celui de 1859. Dans les trois premiers, le choix ayant été laissé aux souscripteurs entre le 4 1/2 à 92 et le 3 p. 100 à 65, la quantité de rentes 4 1/2 demandée fut infiniment plus faible que celle des rentes 3 p. 100.

Tous ces emprunts furent émis par le mode de la souscription publique, c'est-à-dire par l'appel direct du Trésor à tous les capitaux, grands, moyens ou petits ; l'intermédiaire des grandes maisons de banque était ainsi 'évité. On aimait à dire que cette méthode était plus avantageuse tant à l'État qu'aux particuliers, que ceux-ci et celui-là se partageaient le bénéfice dont profitaient jadis les banquiers sous le système de l'adjudication; on soutenait que les rentes arrivaient par ce moyen plus vite dans les mains des souscripteurs sérieux qui voulaient faire un placement définitif. L'expé-

(1) Voir plus haut pages 260 à 263 et 270 à 273, des renseignements plus détaillés sur les opérations fiuancières de l'Angleterre et de la France pendant la guerre de Ciimée.

rienco a montré que Ton se trompait. Sous le régime de l'adjudication, tous les grands capitalistes d'Europe se constituent en groupes qui se font concurrence et dont chacun s'efforce d'obtenir la concession de l'emprunt en faisant les conditions les meilleures ; sous le régime de la souscription nationale, les grandes maisons de banque, au lieu de se faire concurrence les unes aux autres, agissent en alliées et de concert pour que l'emprunt soit émis au plus bas prix possible ; c'est d'ailleurs une folie que de prétendre se passer de l'intermédiaire des banquiers : si on les bannit ostensiblement, ils ne viennent pas moins à la dérobée souscrire la presque totalité de l'emprunt et le revendre par parcelles à de plus hauts cours au public des rentiers. C'est là l'explication des souscriptions colossales que nous avons vues pour tous les emprunts qui se sont faits par cette méthode ; une spéculation habile enfle ses demandes outre mesure afin d'enlever tout l'emprunt aux rentiers sérieux et de le leur revendre plus tard avec profit.

Ces moyens même ne déplaisaient pas au gouvernement; ils jetaient sur lui une sorte de lustre éblouissant. On aimait à faire de chaque emprunt une sorte de manifestation nationale et même dynastique : c'était une expression à la mode dans les écrits et dans les discours que celle de sv (fixage universel des capitaux. En réalité, ces souscriptions énormes se seraient produites à toute époque par le même procédé, qui consistait à déclarer irréductibles les demandes de faibles quantités de rentes, à multiplier le nombre des versements de façon que le premier fût très faible. On a vu que sous la Restauration, en 1818, à une époque où la France était épuisée et où le cré dit international n'existait guère, un emprunt de 198 millions en capital, mis en souscription publique, avait été souscrit quinze fois, les demandes ayant monté à 3 milliards 260 millions. Ce précédent était oublié, et à cette heure il est encore peu connu. Le premier emprunt de l'Empire, celui de 250 millions en 1854, n'eut pas ce succès vertigineux, il ne fut pas deux fois couvert, les demandes n'ayant monté qu'à 468 millions ; mais bientôt les capitalistes et les rentiers se ravisèrent ; ils virent quel intérêt il y avait à se procurer de la rente de première main. L'emprunt de 500 millions, émis quelques mois après, fut couvert plus de quatre fois, les demandes s'élevant à 2 milliards 198 millions. Celui de 750 millions en 1855 réussit encore mieux, les demandes atteignirent 3 milliards f)52 millions; il y eut un chiffre de 2 milliards 510 millions de souscriptions pour l'emprunt de 5S0 njillions contracté à la veille de la guerre d'Italie. C'est surtout pour les deux emprunts des périodes de paix, ceux de 1864 et de 1868, que les résultats furent éblouissants. On demandait au public,

538 TRAITÉ DE U SCIENCE DES FIiNANCES.

dans la première de ces opérations, un capital de 315 millions, il offrit près de 5 milliards; l'emprunt était ainsi plus de quinze fois couvert. Le succès de l'emprunt de 1868 fut encore plus prodigieux : le public souscrivit pour une somme de 15 milliards 364 millions à un emprunt dont l'importance nominale en capital était seulement de 450 millions : il était donc couvert trente-quatre fois. Ces merveilles sont inhérentes au système des emprunts par souscription nationale : en 1874 et 1875, deux pays relativement pauvres, le Portugal et la Russie, ayant émis par cette voie des emprunts pour la construction de chemins de fer, les virent souscrire cent et même cent cinquante fois. Une observation prouve quelle est la part de la spéculation en pareil cas : le premier emprunt de l'Empire, celui de 250 millions en 1854, fut souscrit pour une somme un peu plus importante en province qu'à Paris; il est très vraisemblable que les souscriptions provinciales sont sérieuses. Au contraire, pour les emprunts de 18C4 et de 1868, les souscriptions de Paris furent six fois plus importantes que celles des départements, quoique les habitants de nos petites villes et de nos campagnes eussent appris qu'il faut enfler les demandes pour obtenir la somme de rentes désirée. Dans tous ces emprunts, le premier versement, celui que l'on appelle versement de garantie, était très faible, il fut uniformément de 10 pour 100 de la somme due par chaque souscripteur; le nombre des termes fut généralement de 18. Le dernier emprunt impérial, celui du mois d'août 1870, se fit naturellement dans d'autres conditions. La spéculation avait disparu, il ne restait plus que la confiance des rentiers pour prendre les titres ; on demandait 805 millions, c'est à peine si on les obtint, les souscnptions s'étant élevées seulement à 807 raillions.

Nous avons critiqué amplement ailleurs le système des emprunts par souscription publique, il convient néanmoins de leur reconnaître un mérite éminent : ils ont singulièrement contribué à répandre les titres de rentes dans toutes les classes de la population, La France se compose en majeure partie d'un monde de propriétaires et de rentiers ; ceux qui dans notre pays ne sont ni rentiers ni propriétaires sont l'exception. Sur quatre familles, il y en a trois qui ont quelque lopin de terre ou quelque tiire de rente. Le morcellement de la terre remonte loin dans notre histoire, mais date surtout de 1789 ; la diffusion des litres de rentes vient principalement du système des souscriptions publiques.

D'après un tableau qu'a publié M. le marquis d'Andiffret dans son Système firmncier de la France, le chiffre des rentiers en 1830 ne dépassait pas 125,000 personnes, même en supposant qu'il n'y eût pas de double emploi, notamment entre les propriétaires de rentes

5 p. 100 et ceux de rentes 3 p. 400. Parmi les 108,493 possesseurs de rentes 5 p. 100, on n'en comptait que 8,000 pour des parties au-dessous de 50 francs de rente. On voit combien peu la rente était alors démocratisée. Si nous nous reportons au Compte général de l'administration des finances de 1869, nous trouvons que le nombre des inscriptions de rentes était alors de 1,254,040, dont 1,084,098 «n 3 p. 100, 169,173 en 4 1/2 p. 100 et 709 en 4 pour 100. Il est vrai que parmi ces 1,254,000 inscriptions il y en a 238,000 au porteur, dont plusieurs peuvent être réunies dans les mêmes mains ; il est vrai encore qu'une même personne peut avoir plusieurs inscriptions nominatives ; mais, même en tenant compte de tous ces doubles emplois, on peut admettre qu'il y avait en France en 1869 environ 7 ou 800,000 propriétaires de rentes, nous ne voulons pas dire 7 ou 800,000 rentiers : cette expression entraîne avec soi une idée d'oisiveté et d'aisance ; or, l'on n'est pas nécessairement oisif et à son aise parce que l'on a une petite rente sur l'État. Il est donc probable que de 1830 à 1869 le nombre des possesseurs de rentes a presque décuplé en France, quoique la dette publique ait seulement doublé dans l'intervalle. Le chiffre des souscriptions irréductibles à nos emprunts est une autre preuve de cette vulgarisation des titres de nos fonds publics. On eut l'heureuse idée de déclarer irréductibles toutes les petites souscriptions. Dans le premier emprunt de l'Empire, celui de 250 millions en 1854, ce privilège de l'irréductibilité était attribué à toutes les demandes individuelles ne dépassant pas 50 francs de rente. Il se présenta 99,224 souscripteurs, dont 60,142 irréductibles. A l'emprunt suivant, qui était deux fois plus considérable que le précédent, il s'offrit 180,480 souscripteurs, dont 170,820 irréductibles. Dans l'emprunt de 750 millions en 1855, on vit se présenter 316,976 souscripteurs, dont 223,262 irréductibles. L'emprunt de 1859 n'admettait l'irréductibilité que pour les rentes ne dépassant pas 10 francs : il y eut 690,230 souscripteurs, dont 530,893 jouissaient du privilège. Dans les emprunts postérieurs, il n'y eut plus que les souscriptions de 5 francs ou de

6 francs de rentes qui furent garanties contre toute réduction. Le chiffre des souscripteurs monta en 1868 à 832,798. Dans nos derniers grands emprunts, ce chiffre a encore été dépassé. On voit quelle a été la progression de l'empressement du publie à souscrire aux immenses et successifs emprunts de la France. Chaque année, nos titres de rentes descendaient dans une couche nouvelle et plus profonde de la population : on ne peut nier que ce ne fût en partie l'effet de ce système de souscription nationale. Depuis nos grands emprunts de 1870-71 les titres de notre dette publique se sont

encore plus morcelés ; la dette ayant doublé, il eût été naturel que le nombre des inscriptions de rentes doublât : en réalité, il a presque quadruplé : il était, au 31 décembre 1881, d'un peu plus de 4,000,000.

Si l'on recherche quel a été le développement de la dette publique sous l'Empire, on voit que le chiffre des rentes inscrites ou à inscrire au 1" janvier 1870, c'est-à-dire à la veille de la guerre, était de 363 millions en chiffres ronds ; mais il convient de déduire 3 millions de rentes appartenant à l'amortissement. La dette de la France avant la guerre s'élevait ainsi à 360 millions de francs d'intérêts annuels représentant un capital nominal d'un peu moins de 12 milliards de francs. La somme des rentes existant en 1852 était, comme nous l'avons dit, de 231 millions de francs ; l'Empire, jusqu'aux événements de 1870, y avait donc ajouté 129 millions de rentes. Ce chiffre de 360 millions de rentes pour la dette consolidée n'était pas hors de proportion avec la richesse et la grandeur de la France. On pouvait porter allègrem-ent ce poids. A la même époque, la dette consolidée de l'Angleterre était près du double de la nôtre, montant à 630 millions de francs en intérêts. La dette de la Russie et celle de l'Autriche-Hongrie atteignaient presque en capital les trois cinquièmes de la dette de la France ; enfin les sommes absorbées annuellement par le paiement des rentes sur l'État ne prélevaient pas le cinquième de l'ensemble des crédits portés à notre budget. La dette flottante, d'un autre côté, allégée par les fonds des récents emprunts, était réduite à des proportions raisonnables, ne s'élevant au 1" janvier 1870 qu'à 794 millions. Notre situation financière, quoiqu'elle eût pu et dû être meilleure si le gouvernement avait eu plus de prévoyance et de fermeté, n'était pas mauvaise. Les événements de 41370 et de 1871 devaient singulièrement l'aggraver et porter la dette publique de la France à un chiffre en capital et en intérêts qu'aucune autre dette de peuple civilisé n'a encore atteint.

Dans une série de documents et de tableaux qu'il fit distribuer à l'Assemblée nationale au commencement du mois de novembre 1873, M. Magne, alors ministre des finances, dressait le bilan des charges résultant de la guerre, et des ressources avec lesquelles il y avait été fait face. Cette statistique comprenait toutes les dépenses extraordinaires de guerre faites pendant les quatre années de la période 1870-1873 ; on y faisait entrer non seulement le paiement de l'indemnité exigée par les Allemands et les propres frais de guerre de la France, mais encore l'intérêt des sommes dues à l'Allemagne jusqu'au parfait paiement du capital et les dépenses du Compte de liquidation jusqu'à la fin de 1873. Ainsi dressé, ce bilan n'est peutêtre pas d'une précision complète ; il donne toutefois une idée approxi-

LES ORIGINES ET LE DÉVELOPPEMENT DE L\ DETTE FRANÇAISE. 57 i

mativement exacte des charges de la guerre de 1870-71. Ces charges s'élevaient pour la France à 9 milliards 287 millions, en y comprenant les dépenses du Compte de liquidation jusqu'à la fin de 1873, et en excluant la contribution de la ville de Paris et les autres contributions municipales.

Dans un rapport postérieur, M. Mathieu-Bodet, qui remplaça M. Magne au ministère des finances, portait à 9 milliards 820 millions 643,000 francs le total des charges de la guerre de 1870-71, la cause principale de la difl'érence entre ces deux évaluations étant les indemnités payées aux victimes de la guerre en annuités, aux communes également en annuités pour les dommages causés par le génie militaire. Ces catégories d'indemnités ne figuraient pas dans le compte de M. Magne, qui est du mois de novembre 1873, elles sonfau contraire inscrites dans le compte de M. Mathieu-Bodet, qui est du mois de janvier 1875.

Une nation qui se voit subitement contrainte de trouver en plus de ses dépenses ordinaires 9 milliards 800 millions, dont 5 milliards doivent être versés à l'étranger, était un phénomène nouveau en Europe. Heureusement pour la France, la crise efl'royable qu'elle traversait n'avait que médiocrement déprécié le cours de ses fonds publics et avait complètement respecté le crédit de la Banque de France. C'est assurément un fait curieux que les rentes françaises n'aient pas fléchi davantage sous le poids de désastres sans précédents. Sous le second Empire nos fonds publics n'avaient jamais atteint des cours très-élevés, de même qu'ils n'étaient jamais descendus à des cours très-bas. Le plus haut cours de notre 3 p. 100 dans les quinze années qui ont précédé 1870 (1) fut celui de 73 fr. 45 cent, en 1856, et le plus bas cours fut celui de 60 francs 50 centimes le 3 mai 1859. On ne vit donc pas sous l'Empire les cours très élevés que la rente avait atteints sous le règne de Louis-Philippe: bien des raisons s'y opposaient. D'abord les complications extérieures étaient plus fréquentes ou du moins aboutissaient plus souvent à des guerres; tous les deux ou trois ans de nouveaux emprunts lançaient sur le marché des masses de titres qui naturellement ralentissaient le mouvement de hausse ; enfin l'activité industrielle était si considérable, les sociétés anonymes si nombreuses, les émissions de valeurs mobiUères si incessantes, que le public des capitalistes se trouvait en présence d'une foule de titres de toute sorte qui faisaient une concurrence sérieuse à la rente fran-

(1) Nous laissons de côté les années 1852, 1853 et 1854 qui furent celles de l'établissement du régime nouveau; le 3 p. 100 y fut coté jusqu'à 8,2 fr. On peut consulter les tableaux des cours des principales valeurs depuis 1797 jusqu'à nos jours par M. Alphonse Courtois.

572 TRAITÉ DE Lk SCIENCE DES FINANCES.

çaise ; mais si nos fonds ne montèrent jamais sous l'Empire à des taux très élevés, les événements prouvèrent qu'en se répandant le crédit de la France s'était fortifié. Certes la catastrophe de 1870 était bien autrement grave pour la France que les révolutions de 1830 et de 1848. En 1830, nous ne perdions qu'une dynastie peu populaire et nous paraissions sur le point de fonder un régime libéral et définitif. En 1848, la France s'était trouvée prise d'effarement ; je ne sais quel trouble moral et quelle agitation nerveuse s'étaient emparés d'elle ; cependant elle n'avait perdu ni territoire ni richesse. En 1870, au contraire, le tiers du territoire était occupé par l'ennemi, le pouvoir était en des mains inexpérimentées et imprudentes, des sommes inouïes déjouant toute prévision et tout calcul étaient exigées de nous comme rançon. Néanmoins la rente française, en 1870, resta toujours beaucoup plus ferme qu'en 1830 et en 1848. En 1831, notre 3 p. 100 tomba à 46 francs, en 1848 à 32 francs 50 cent. ; le cours le plus bas du 3 p. 100 en 1870 fut de 50 francs 80 cent., et en 1871 de 50 francs 35 cent. Le public français est aujourd'hui plus habitué aux orages qu'il ne l'était autrefois, les souvenirs de la consolidation du tiers de la dette publique et de la banqueroute des assignats sont plus éloignés. Enfin et surtout les titres de la dette française sont aujourd'hui en un million de mains : ce gros public de petits marchands, de petits propriétaires et même d'ouvriers est moins accessible à la panique que les classes plus instruites et plus élevées ; plus un marché est grand, plus il est difficile de l'agiter. C'est la diffusion de la rente française dans im million de familles, au lieu de cent mille comme en 1830, qui est la cause principale de cette solidité relative de nos fonds publics dans la crise de 1870-71.

Dans les documents qui accompagnent son rapport, M. Magne a donné le détail des ressources avec lesquelles la France a payé ces énormes charges de la guerre, qui s'étaient élevées d'après lui à 9 milliards 300 millions. M. Mathieu-Bodet a dressé également le tableau des emprunts faits de 1870 à 1874 : ils s'élèveraient d'après lui à 8 milliards 593 millions. Ces emprunts ont été contractés, soit par voie d'appel direct aux capitalistes, soit par des traités avec la Banque de France, qui prêtait en réalité, outre sa signature, le crédit du public, soit par une convention avec la compagnie des chemins de fer de l'Est, à laquelle on rachetait une partie de son réseau moyennant un prix payable par annuités à long terme, soit enfin par la négociation de rentes existant dans deux caisses publiques, celle de la dotation de l'armée et celle de l'amortissement. Le chiffre de 8 milliards 593 millions fixé par M. Mathieu-Bodet pour les emprunts contractés depuis la guerre n'est pas tout à fait exact. D'une part, ce

ministre fait entrer en ligne de compte 1,530 millions prêtés par la Banque, mais cette dette totale de 1,530 millions envers la Banque comprenait 60 millions avancés au Trésor en 1857 ; d'une autre part M. Mathieu-Bodet néglige de faire entrer dans son compte le paiement par annuités des indemnités aux communes et aux personnes ayant éprouvé des dommages du chef du génie militaire; il n'y comprend pas non plus les rentes aliénées par la caisse de la dotation de Tarmée et par la caisse d'amortissement: ce sont là, cependant, des emprunts détournés.

Si l'on tient compte de tous ces éléments divers, le total des emprunts faits par la France de 1870 à 1874, pour les frais de la dernière guerre, monte à près de 9 milliards (1), soit :

EOéctifa.

l" Emprunt de 750,000,000 do francs (loi du 23 août 1870) qui a produit avec le complément 804,572,181 fr. 20

2° Emprunt de 250,000,000 de francs (décret

du 25 octobre 1870) qui a produit 208,890,770 »

3* Emprunt de 2 milliards iloi du 20 juin 1871)

qui a produit 2,225,904,046 »

4° Emprunt de 3 milliards (loi du 15 juillet

l>i72) qui a produit 3,498,744,639 »

5° Emprunt fait à la Banque (loi du 20 juin 1871) moins les 60 raillions déjà avancés au Trésor en 1857 1,470,000,000 »

C* Emprunt fait à la Compagnie du chemin

de fer de l'Est (loi du 18 mai 1871) 825,000,000 »

7° Indemnités à payer en annuités aux communes et aux départements 251,950,000 »

€• Indemnités également payées en annuités pour dommages causés par le génie militaire 26,000,000 »)

9° Aliénation de rentes de la Caisse d'amortissement 90,000,000 »

10" Aliénation des rentes de la dotation de

l'armée, d'après le rapport de M. Magne. 92,000,000 »

Total 8,993,160,635 frr20 "

Nous n'avons pas ici à faire l'historique des divers emprunts : le premier en date, celui du mois d'août 1870, a produit 804,572,000 fr. en rentes 3 p. 100 au cours de 60 francs 60 cent. Le second, qui a été contracté par la délégation de Tours, et qui est connu sous le nom d'emprunt Moi^gan, a été sévèrement critiqué. Toutefois, jugeant d'après les conditions extérieures, nous pouvons dire que l'emprunt

(1) Ce chiffre ne comprend que les emprunts faits pour payer les dépenses mêmes de la guerre; on n'y ajoute pas loutes les sommes empruntées de diverses manières pour un certain nombie de services, de travaux de ports, de chemins de fer, de casernement, ni les bons du Trésor émis postérieurement à 1874 poui* le compte de liqui' dation.

Morgan a été trop sommairement condamné ; nous lui trouvons trois mérites. D'abord il a été émis en obligations amortissables par tirages périodiques, ce qui est certainement la forme la plus perfectionnée du crédit public, celle qui rend le remboursement obligatoire sans écraser l'État sous une charge accablante. Ensuite il a été fait en 6 p. 100 et non pas en 5 p. 100; c'était la première fois depuis 1789 que la France s'élevait au-dessus de cette sorte de fétichisme qui lui faisait toujours adopter les fonds 5 ou 3 p. 100 alors même que le crédit public était très déprécié. Enfin l'emprunt Morgan était stipulé convertible moyennant un avertissement donné six mois à l'avance aux porteurs de titres : c'était là une marque de prévoyance et de bon sens. Le taux de l'intérêt, il est vrai, était élevé. D'après les tableaux de M. Magne, si l'on tient compte des frais, il coûta au Trésor 7,42 pour 100 des sommes dont l'État a bénéficié, tandis que l'emprunt de 2 milliards coûte seulement 6,29 pour 100; mais il faut reconnaître que la situation de la France était bien plus satisfaisante en juin 1871 qu'en octobre 1870.

Les emprunts à la Banque de France, effet et prix du cours forcé, ont produit 1,470 millions de francs, si l'on déduit 60 millions déjà prêtés à l'État par cet établissement de crédit avant la guerre. La Banque a rendu à la France d'immenses services alors, elle en a été d'ailleurs magnifiquement récompensée; mais ce que l'on ne saurait assez louer, c'est le véritable prêteur, anonyme et inconnu, le public, qui acceptait de confiance ces billets dont la circulation augmentait chaque jour, et qui ne se laissait pas impressionner par le souvenir de nos assignats ou par l'exemple des fâcheux effets du cours forcé chez plusieurs nations voisines. On sait quel arrangement a été pris pour rembourser la Banque : une annuité de 200 millions en capital lui a été versée pendant les premières années qui ontsuivi nos désastres: à partir de 1876, cette annuité a été réduite à 150 millions; en 1879, toute la dette contractée pendant ou après la guerre avec la Banque lui avait été remboursée; il ne restait plus dû à cet établissement que l'avance permanente de 60 millions contractée en 1857. Cette combinaison a été de tous points excellente. Le Trésor n'a dû payer que 1 pour 100 d'intérêts, tandis qu'un recours au crédit public lui eût coûté vraisemblablement 6 1/2 ; d'un autre côté, la circulation, qui eût été trop restreinte par la disparition d'une partie de notre stock métallique a trouvé une compensation dans l'augmentation des billets ; enfin, sauf pendant quelques semaines au début, le billet de banque n'a pas fléchi. Il n'y a absolument rien à dire des 92 millions que l'État s'est procurés par la négociation des rentes de la caisse de la dotation de l'armée, ni des 90 millions produits

LES ORIGINES ET LE DÉVELOPPEMENT DE LA DETTE FRANÇAISE. oTë

par la vente des rentes de la caisse d'amortissement, si ce n'est que ce sont là des emprunts détournés.

Les deux grands emprunts de 2 milliards 226 millions et de 3 milliards 498 millions méritent plus d'observations. On s'est demandé si ces emprunts, ou du moins le dernier et le plus considérable, n'eussent pas pu être évités, soit par un sacrifice volontaire et patriotique des capitalistes de tous degrés, soit par une imposition extraordinaire sur le capital de tous les Français. On sait quel bruit ont fait jadis ces deux propositions : dans le public et dans la presse, elles ont rencontré de chaleureuses adhésions. L'idée de recueillir soit 3 milliards, soit tout au moins 500 millions par des dons et des libéralités patriotiques était séduisante ; mais elle témoignait d'une assez grande légèreté d'esprit. L'enthousiasme national peut Honner 20 au 30 millions, peut-être même une centaine : c'est évidemment la limite extrême. Le sentiment même de justice, qui veut que chacun contribue suivant sa fortune aux charges du pays, se trouvait atteint par une proposition qui tendait à faire supporter la plus grande partie de l'indemnité de guerre par les personnes les plus généreuses et les plus désintéressées. Le second projet, celui de recourir à une contribution de guerre extraordinaire prélevée une fois pour toutes sur le capital des particuliers, semblait plus logique et plus justifiable. Quoi de plus simple, disait- on, que de répartir sur chacun sa part des charges nationales? Le compte serait réglé immédiatement. L'Assemblée Nationale n'aurait plus besoin de s'ingénier à trouver des impôts nouveaux pour payer l'intérêt de la dette augmentée : chaque particulier ferait des efforts pour regagner par l'économie et l'ardeur au travail la fraction de son capital qu'il aurait dû abandonner pour la rançon du pays. Spécieuse, il est vrai, cette théorie ne tenait aucun compte des faits économiques et financiers les plus importants. Une contribution de guerre extraordinaire, montant à 5 milliards ou même à 3 milliards, n'eût pu être levée sans les plus grandes injustices dans la répartition, les retards les plus prolongés dans les paiements, la perturbation la plus profonde dans la production. C'était oublier que rien n'est si malaisé à connaître et à atteindre que le capital de la nation ou des particuliers, qu'en outre toute richesse n'est pas mobihsable, qu'un paysan ne peut tirer de son champ de terre, ni un industriel de son usine une somme notable, représentant une fraction considérable de la valeur de ce champ ou de cette usine, pour être remise dans les mains du fisc. On eût jeté des centaines de mille particuliers dans des emprunts usuraires, on eût provoqué une crise universelle et intense, alors qu'on avait sous la main un moyen très simple et souvent expérimenté de procurer au pays les fonds qu'il

réclamait. Les auteurs de cette proposition oubliaient d'ailleurs qu'il y avait dans le cas de la France une difficulté spéciale : il s'agissait de transférer à l'étranger sans grand trouble une somme de 5 milliards, c'était là un problème dont « la solution n'est devenue probable que par sa réalisation ». Nous empruntons cette expression spirituelle à un rapport de M. Léon Say sur les opérations de change qu'a nécessitées le paiement de l'indemnité de guerre. De grands emprunts ^-ublics pouvaient donner au gouvernement le moyen de se procurer beaucoup de papier étranger : les capitalistes du dehors ne demandaient pas mieux que de nous faire l'avance d'une partie de notre indemiiité de guerre en souscrivant à notre emprunt. On se fût privé de cet avantage en recourant à une contribution extraordinaire sur le capital des particuliers.

Ce projet ne pouvait donc être adopté. Il y avait plus de difficulté et il pouvait se produire pins d'hésitation sur le mode d'émission de l'emprunt. Il y a deux grands types de la dette publique dans les pays civilisés : l'un, le plus ancien, est celui des rentes perpétuelles, que l'État peut rembourser au pair, mais qu'il peut aussi laisser durer éternellement; l'autre, le plus nouveau, est celui des obligations amortissables par tirages périodiques. Nous avons déjà fait connaître notre préférence pour ce dernier, c'est le seul qui garantisse et qui facilite l'amortissement des dettes publiques; une longue expérience prouve au contraire que l'amortissement est presque fatalement intermittent et infinitésimal avec le système des rentes perpétuelles. Le public de toute l'Europe occidentale est d'ailleurs familiarisé avec les obligations amortissables; il y trouve un attrait spécial, celui de la prime dont le hasard peut gratifier au bout de quelques mois le porteur de titres. Un financier bien connu, M. Bartholony, proposa un plan pour l'émission d'un emprunt de 3 milliards 800 millions en obligations amortissables dans un délai de quatrevingt-dix-neuf ans par des tirages annuels. Suivant lui, il eût été possible, grâce à la séduction qu'exercent ces titres (1), de les placer dans le public à un taux qui eût permis de payer l'intérêt et l'amortissement avec une annuité sensiblement égale à celle qu'absorbe le paiement des seuls intérêts pour un emprunt en rentes perpétuelles. Ce projet ne prévalut pas; on préféra s'en tenir à une méthode qui avait toujours été, depuis la Révolution, celle de l'État français : on émit des rentes perpétuelles. Nous félicitons le gouvernement d'alors de n'avoir pas fait ses deux grands emprunts en fonds 3 p. 100, comme beaucoup de personnes le lui conseillaient.

(1) Nous avons expliqué plus haut (voir pages 321 à 324) pourquoi cette séduclioû a jusqu'ici manqué à la rente 3 p. 100 amortissable émise depuis 1878.

Il les a émis en 5 p. 100, qui est un fonds plus près du pair et dont; il était possible d'espérer la conversion en 4 V^ dans des temps meilleurs. Le gouvernement aurait mieux fait de créer du 6 p. 100, comme les États-Unis d'Amérique ; il aurait pu le placer aux environs du pair, et dès 1873 ou 1874, par une conversion, nous eussions été allégés du sixième des intérêts de notre dette nouvelle. Les indemnités aux communes et aux particuliers ont été l'origine de la création d'obligations de 500 francs en 5 p. 100 amortissables en vingt-six ans, de 1873 à 1899; il est regrettable que le même procédé n'ait pas été suivi pour une plus grande partie de la dette. En outre, on aurait dû déclarer ces obligations convertibles comme on l'a fait pour l'emprunt Morgan ; cela eût permis de réduire les intérêts, quand le taux du crédit public se serait relevé.

M. Léon Say, dans son rapport sur le paiement de l'indemnité de guerre, est entré dans de très curieux développements sur les opérations de change qui ont été liées aux deux grands emprunts. Le premier, celui de 2 milliards 226 millions, a été un peu plus de deux fois couvert, les souscriptions s'étant élevées à 4 milliards 897 millions; le second, celui de 3 milliards 398 millions, a été treize fois couvert, les demandes ayant monté à 48 milliards 816 millions. Le régime des emprunts par voie de souscription publique a bien des fois donné des résultats analogues. Nos deux grands emprunts ont tiré de leurs cachettes une forte partie des réserves métalliques qui existent chez nous en quantités considérables dans toutes les mansardes et dans toutes les chaumières, ils ont provoqué la vente et l'exportation d'une masse de titres de valeurs étrangères, italiennes, turques, espagnoles, américaines, dont nos nationaux étaient possesseurs ; enfin ils ont stimulé l'épargne française et l'ont absorbée complètement pendant trois ans, la détournant de tous les autres placements français ou étrangers sur lesquels elle avait l'habitude de se porter*

On a vu que, pour trouver les 9 milliards 820 millions qui forment, d'après M. Mathieu-Bodet, les charges de la guerre de 1870-1871 environ 9 milliards avaient été empruntés par des voies diverses. Les impôts nouveaux pendant les exercices qui ont immédiatement suivi la guerre et d'autres ressources accessoires ont produit le complément des 9 milliards 820 millions.

Ce qu'il importe maintenant de déterminer, c'est le chiffre actuel de la dette publique française. Rien n'est plus facile à connaître que celui de la dette consolidée : il suffît d'ouvrir le budget pour en trouver les éléments et le total ; mais il y a d'autres catégories de dettes dont le relevé exige plus de recherches. Les rentes 4 1/2 p. 100 nouveau fonds s'élèvent, dans le budget de 1888, à 305,540,359 francs II 37

d'arrérages, les 4 1/2 (ancien fonds) à 37,212,334 fr., les 4 p. 100 à 446,096, et enfin les 3 p. 100 à 396,672.809 fr. Ainsi l'ensemble de la dette consolidée exige une somme de 739,871,798 fr. d'intérêts. Au 1" janvier 1870, les intérêts de la même dette montaient à 360 millions en chiffres ronds ; elle a plus que doublé. Les rentes 3 p. 100 amortissables émises depuis 1878 s'élèvent, en arrérages (intérêts et amortissements), à 141,901,385 fr. et à 4,720 millions de capital remboursable. Les autres fractions importantes de la dette publique sont la dette flottante, la dette viagère et les annuités à terme, dont nous avons parlé plus haut (pages 171 et 172 et 386 à 388).

La dette flottante proprement dite montait, au 1^*^ janvier 1887, à 986 millions en capital, et, dans le budget de 1888, on évaluait à 25 millions et demi la somme qu'elle devait coûter en intérêts. La dette viagère ligure au budget de 1888 pour une charge annuelle de 213 millions, mais il faut en déduire 33 millions, qui ont une contre-partie en recettes dans les retenues pour les pensions civiles et militaires. Enfin les annuités pour le remboursement d'avances faites à l'État, pour les travaux publics, les travaux de casernement, le remboursement des bons du Trésor à long terme du compte de liquidation, etc., figurent à nos budgets pour des sommes variables : 352,825,000 fr. en 1878; 359,949,911 fr. en 1880; 355 millions en 1888; mais dans ce chiffre est compris l'intérêt et l'amortissement des rentes 3 p. 100 amortissables émises, soit 142 millions pour 1888; il reste 213 millions, dont il faut encore déduire les 25 millions et demi de la dette flottante, qui est comprise dans cette section du budget; on arrive à 187 millions et demi. Le poids annuel de la dette de la France en 1888 s'établit ainsi :

l" Intcrcts de la dette consolidée 739,871,798

2" Intérêts et amortissements de la rente 3 p. 100 amortissable 141 ,901,385

3» Intérêts de la dette flottante 25,675,000

40 Annuité pour la dette viagère (moins 33 millions de francs environ qui représentent, le produit des

retenues pour les pensions civiles et militaires) . 180,088,791

50 Annuités pour engagements divers 187,500,000

Total de la charge de la dette nationale 1,275,036,974

A ce chiffre il faudrait joindre une centaine de millions de garanties d'intérêts aux Compagnies de chemins de fer, qu'on a portées à un compte extra-budgétaire : le total des charges de la dette ressortirait donc à 1,375 millions. D'autre part, M. Rouvier, dans le budget de 1888, évalue à 105 millions les amortissements qui résultent des annuités diverses, y compris le 3 p. 100 amortissable, La charge de la dette sans amortissement serait ainsi de 1,270 millions.

LES ORIGIiNES ET LE DÉVELOPPEMEiNT DE LA DETTE FRANÇAISE. 579 Le poids de notre dette publique est donc douze fois plus considérable qu'en 1814, même en tenant compte de l'arriéré existant à cette époque ; cinq fois plus qu'en 1852 et deux fois plus qu'au 1" janvier 1870. La conversion du 4 1/2 p. 100 ancien et du 4 p. 100 en 1887 n'aura procuré aucune économie réelle au Trésor, puisque Ton a greffé sur la conversion un emprunt nouveau jusqu'à concurrence du maintien de l'annuité antérieure

En 1878, l'État est entré dans une nouvelle série d'opérations déjà signalée et qui a augmenté dans une certaine proportion le capital de la dette française ; nous voulons parler du rachat d'une dizaine de petites lignes de chemins de fer par l'État et de l'entreprise de grands travaux publics suivant le plan de M. de Freycinet. Il y a eu là toute une série de mesures décousues, irréfléchies, incohérentes et conduisant à i.n énorme gaspillage. En 1878, on a dû se procurer pour ces deux objets et par voie d'emprunts, une somme de 440 millions de francs envirc n en 3 p. 100 amortissable, coûtant une annuité, pour l'intérêt etl'amortissement, de 16 millions et demi de francs. Mais, quoique le capilal de la dette se soit trouvé ainsi augmenté de 440 milions de francs, la charge annuelle de l'ensemble de notre dette ne s'est pas accrue ; on s'est contenté, en effet, d'étendre sur un nombre d'années plus considérable le remboursement des bons ou obligations créés pour le compte de liquidation et pour des travaux publics antérieurs. En 1881, en 1884, en 1886 et, comme annexe à la conversion, en 1887, on a émis de nouveaux emprunts, soit pour les travaux publics et les dépenses militaires, soit pour combler les déûcits. L'intérêt et ''amortissement des autres cinq ou six milliards de francs que l'on projette d'emprunter, soit directement, soit indirectement par l'entremise des Compagnies de chemins de fer, pour des travaux publics exagérés dans les' dix prochaines années, n'augmenteront pas non plus, selon toutes les probabilités, dans des proportions strictement équivalentes, la charge de notre dette publique, mais ils reculeront de vingt ou trente ans la décroissance de notre dette contractée en annuités, de telle sorte qu'au lieu d'être libérés des trois cinquièmes de cette dette en 1890 ou 1895 (voir page 172), nous ne sentirons quelque allégement qu'au commencement du xx° siècle, et la diminution ne deviendra très sensible que vers 1925 ou 1930.

La dette publique de la France dépasse de beaucoup aujourd'hui celle des autres pays civilisés. Les intérêts de la dette nationale du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et de l'Irlande ne s'élèvent pour 1887 qu'à 698 millions de francs en chiffres ronds, guère plus des trois cinquièmes à peine des intérêts de la dette française totale. Quantaux Etats-Unis,'en 1885-86, d'après \q Stathlical Absiract oftlie

United States, publié en 1886, les intérêts de la dette étaient inscrits au budget fédéral pour une somme de 45,510,098 dollars, ou 240 millions de francs en chiffres ronds. On doit y joindre, il est vrai, l'intérêt des dettes des États, qui sont des circonscriptions n'aj^ant pas d'analogues en France. En 1881, le capital des dettes des États était de 260 millions de dollars (1), 1,360 millions de francs en chiffres ronds ; en supposant un intérêt moyen de 5 p. 100, on a pour ces charges une somme de 68 millions de francs, ce qui porte à 308 millions de francs les intérêts de la dette fédérale et des dettes des États de l'Union Américaine. Sur le continent européen, les nations qui passent pour les plus obérées, l'Autriche-Hongrie, la Russie, l'Italie, ne payent pour leurs dettes qu'une somme annuelle qui varie entre le tiers et la moitié de celle qui figure pour le même service dans nos budgets. C'est environ 35 francs par tête ou 140 francs en moyenne par famille que les Français acquittent chaque année pour les fautes du passé, car, dans cette immense charge qui pèse sur la France, il n'y a qu'une petite fraction qui représente le prix de travaux utiles, et qui ait eu pour compensation un développement de la richesse nationale. On peut estimer à 4 ou 5 milliards au plus la partie de notre dette publique qui a pour origine de grands travaux ou des améliorations matérielles : une forte partie des emprunts du règne de Louis- Philippe, une moindre part des deux derniers emprunts de l'empire, ceux de 1864 et de 1868, les annuités pour le rachat des ponts et des canaux et pour la construction de chemins de fer, forment ces 4 ou 5 milliards. Or la dette actuelle de la France représente en capital à peu près 31 milliards. Voici la composition de cette dette en capital :