CHAPITRE XII
LES DETTES PUBLIQUES DES GRANDS ÉTATS CIVILISÉS. — LES ORIGINES ET LE DÉVELOPPEMENT DE LA DETTE ANGLAISE.
Les différentes parties de la dette britannique. — Les trois causes qui dans la plupart des pays font naître et développent les dettes nationales. — La dette britannique a pour cause presque unique la longue série des guerres de 1688 à 1815. — Aucune partie de la dette anglaise n'a été contractée pour des travaux publics. — Les déficits budgétaires n'ont eu qu'une très faible part dans l'augmentation de cette dette.
Tableaux indiquant les sommes empruntées pendant chaque période de guerre depuis 1688 jusqu'à 1815, et les sommes amorties pendant chaque période de paix, — L'énormité de la dette britannique vient de ce que l'on n'a pas recouru assez lùt à des augmentations d'impôts pendant chaque période de guerre.— Tableaux donnant le produit des taxes britanniques pendant chacune des années des deux dernières guerres contre la France.
Formation et composition de la dette britannique dans le courant des deux derniers siècles.
Conduite de la dette anglaise depuis 1815. — Variations du capital et des intérêts. — Proportion à diverses époques des intérêts de la dette publique relativement aux revenus du Trésor. — Depuis 1815 jusqu'en 1882 le capital de la dette britannique consolidée a diminué de 3 milliards 763 millions de francs, les intérêts des différentes parties de cette dette ont été dans le même intervalle réduits de 75 millions de francs. — Remaniements de cette dette de 1882 à 1887.
Les excédents et les déficits des budgets anglais depuis 1815 jusqu'à 1887 : il n'y a pas là de cause d'augmentation de la dette. — Relâchement, cependant, de la conduite des finances depuis 1878.
Les cours les plus hauts et les plus bas des consolidés britanniques de 1688 à 18S7. — Les causes qui doivent faire hausser de plus en plus les titres de la dette publique anglaise, — Par quelles catégories de personnes et pour quels emplois ces titres sont recherchés. — Répartition de la dette publique anglaise entre les différentes catégories de capitalistes. — Petit nombre des rentiers. — Mesures prises en 1880 pour répandre les consolidés dans le public. —Probabilité de conversions nouvelles en 2 1/2 et plus tard peut-être en 2 p, 100.
Les reproches que l'on peut faire aux financiers anglais depuis le milieu du dixhuitième siècle.
On a, dans les précédents chapitres de cet ouvrage, étudié toutes l^s questions particulières que soulèventles phénomènes des emprunts et des dettes publiques. Il est bon d'avoir une vue d'ensemble et d'examiner séparément les origines, la croissance et les variations des dettes des principaux pays, notamment de celles de l'Angleterre et de la France.
La dette anglaise se compose de trois parties : la dette fondée, la dette non fondée et les annuités à termes ; ces trois parties correspondant respectivement à notre dette consolidée, notre dette flottante,
notre dette viagère et nos engagements à différents titres. Dans le montant de la dette en capital, on ne fait figurer que les deux premiers articles, les annuités ne sont inscrites qu'au compte «intérêts », bien qu'on eût pu les capitaliser.
L'origine des annuités est quadruple : 1<* ce sont les restes d'anciens emprunts contractés en rentes viagères ou en tontines ; 2° ce sont des avantages collatéraux faits aux souscripteurs de certains emprunts, notamment à ceux de 1757, 1761 et 176-2, mais ce système continua beaucoup plus tard : on en trouve encore des exemples sous la reine Victoria; 3° ce sont encore des pensions militaires qui furent à la paix inscrites dans la dette publique au chapitre des annuités ; 4° c'est enfin le produit du système de la con^rsion facultative de titres consolidés en rentes viagères, système inauguré en 1808 et continué avec autant de persistance que de bonheur jusqu'à nos jours. Nous ne faisons que rappeler succinctement ces faits : le lecteur qui voudra se reporter aux précédents chapitres de cet ouvrage y trouvera des renseignements détaillés sur cette nature de dettes.
Les dettes publiques ont trois causes, qui tantôt se combinent, tantôt s'isolent : 1° les guerres et les dépenses extraordinaires qu'elles nécessitent; 2° les déficits des budgets, c'est-à-dire cette infériorité qui existe souvent, même en pleine paix, des recettes relativement aux dépenses ; 3° les grands travaux publics.
De ces trois causes la première a été, sans contestation possible, la plus active dans le passé, et la troisième est celle qui a exercé jusqu'ici le moins d'influence. La dette anglaise a presque uniquement une origine guerrière : c'est à peine si l'on pourrait dire qu'une obole parmi les sommes immenses empruntées par la Grande-Bretagne a été consacrée aux travaux publics ; quant aux déficits des budgets en temps de paix, ils n'ont que peu contribué à l'accroître, la rigueur britannique ne laissant pas subsister longtemps dans des circonstances normales un intervalle notable entre les dépenses et les recettes.
Sauf depuis 1815, le passé de l'Angleterre a été plein d'entreprises militaires. L'historien de la dette anglaise, Hamilton, étudiant la période de 1688 au 1" février 1813, compte dans ce long intervalle 63 années de guerre contre 60 années de paix. Si le consciencieux écrivain avait publié son livre après la paix de 1815, il aurait recensé 66 années de guerre et 60 années de paix. Ainsi les périodes guerrières furent plus longues que les pacifiques ; en outre, les émissions des titres de la dette publique furent beaucoup plus considérables pendant chacune des années de guerre que ne le furent les rachats par l'amortissement pendant chacune des années de paix.
Hamilton donne sur ce point intéressant un tableau qui est curieux, c'est celui de la dette contractée pendant chaque période de lutte et de celle rachetée pendant chaque période de repos. Il ne s'agit dans les chiffres ci-dessus que de la dette fondée : la valeur des annuités à terme ou à vie n'y est pas comprise.
Dettes contractées pendant les années de guerre.
Moy de en livres sterling,
Moyenne annuelle Livres sterl. des emprunts
Dette existant à la Révolution de
Dette contractée pendant la guerre
de 1689 à 1697 : Sans 20,460,817 2,557,602
Dette contractée pendant la guerre
de 1701 à 1714 : 13 ans 37,286,375 2,868,183
Dette contractée pendant la guerre
de 1740 à 1748 : 8 ans 31,843,745 3,930,468
Dette contractée pendant la guerre
de 1756 à Î763 : 7 ans 61, 669,597 8,809,942
Dette contractée pendant la guerre
de 1775 à 1783 : 8 ans 115,267,994 14,408,499
Dette contractée pendant la guerre
de 1793 à 1802 : 9 ans 271,763,915 30,195,990
Dette contractée pendant la guerre
de 1803 à 1813 (1) : 10 ans 99,837,134 9,983,713
Total des sommes empruntées pendant 63 années de guerre 638,129,577
Moyenne annuelle des emprunts pour chacune de ces 63 années de guerre 10,129,040
Dettes rachetées pendant les années de paix.
Somme totale Moyenne des
des rachats pendant rachats
chaque période pendant chaque
de paix. année de paix.
Liv. sterl. Liv. sterl.
Dette rachetée pendant la paix de
1697 à 1701 : 4 ans 5,121,041 1,280,260
Dette rachetée pendant la paix de
1714 à 1740 : 26 ans 7,231,508 278,1.15
Dette rachetée pendant la paix de
1748 à 1756 : 8 ans 6,003,640 750,455
Dette rachetée pendant la paix de
1763 à 1775: 12 ans 10,996,016 916,334
Dette rachetée pendant la paix de
1783 à 1793 : 10 ans 10,242,100 1,024,210
Total de la dette rachetée pendant
60 années de paix 39,594,305
Moyenne annuelle des rachats pour
ces 60 années 649.087
(1) L'ouvrage de Hamilton a été publié en 1813.
Pour compléter le tableau précédent, nous empruntons à Hamiltou le tableau qui suit:
Livr, sterl.
Dette existant à la Révolution de 1648 1,054,925
Dette contractée pendant sept guerres durant 63 ans. . 638,129,577
Total de la dette créée 639,184,502
Dette rachetée pendant sept périodes de paix durant
60 ans 39,59 'i ,305
Dette fondée existant au 1" février 1813, y compris ce
qui a été transféré pour le rachat de l'impôt foncier. 599,590,197
Ces deux tableaux sont fort instructifs. Ils rendent un compte exact de l'origine et des causes de la dette britannique. La guerre est seule responsable de ces immenses emprunts. On voit combien était insignifiante la dette anglaise lors de la révolution de 1648 : elle s'élevait à peine à 27 millions de francs en capital. On constate aussi sur ces tableaux comment les dépenses de chaque guerre furent plus considérables que les dépenses de la guerre immédiatement précédente, sauf toutefois pour la guerre qui commence à la rupture de la paix d'Amiens. On voit aussi comment les emprunts contractés pendant chaque année de guerre deviennent de plus en plus immenses, jusqu'à s'élever en moyenne au chiffre de plus de 735 millions de francs pour chacune des années de la guerre de 1793 à 1802. Ces tableaux montrent aussi combien sont faibles les rachats de la dette pendant les périodes de paix si on les compare à l'importance des émissions pendant les périodes de lutte; cependant la fin du dernier siècle était celle de la grande ferveur pour l'amortissement à intérêts composés; l'amortissement n'a pas cessé alors de fonctionner; mais, tandis que la moyenne annuelle des emprunts durant les 63 années de guerre fut de 255 millions de francs, la moyenne annuelle des rachats pendant les 60 années de paix ne fut que de 16 millions et demi de francs.
La cause principale de cette augmentation de la dette, c'est que l'on n'a pas assez tôt augmenté les taxes en temps de guerre. Dès qu'une guerre éclate, il faudrait accroître considérablementles impôts, afin de pouvoir faire face aux dépenses de la guerre en partie avec le produit des taxes et de limiter le chiffre des emprunts. Or, généralement on attend que la guerre soit terminée, que les emprunts aient été conclus et qu'il faille en payer les intérêts pour élever le taux des impôts. La guerre de 1803 à 1815 augmenta beaucoup moins la dette publique que la guerre de 1793 à 1802 : la raison en est que les taxes furent accrues de 5 p. 100 seulement en quatre ans pendant celle-ci, tandis qu'elles furent augmentées de 60 p. 100 en quatre ans pendant celle-là.
Voici un autre tableau dellamilton(l) qui rend sensibles aux yeux les causes de l'augmentation considérable de la dette publique anglaise pendant la première guerre contre la France (1793-1802) et de l'augmentation beaucoup moins importante pendant la seconde guerre (1803-1815).
MONTANT DES TAXES TOTALBS PENDANT CHACUNB DES ANNÉES FINISSANT LE 5 JANVIER.
Période de la première g ueire. \ Période de la deuxième guerre.
Années. Livres ster. i Années. Livres ster.
Un simple coup d'œil jeté sur ce tableau fait comprendre pourquoi la moyenne annuelle des emprunts fut trois fois plus forte pendant la première guerre que pendant la seconde: c'est qu'on laissa durant toute la première moitié de la guerre de 1793 à 1802 les taxes à peu près au même chiffre où elles étaient pendant la paix. Au contraire, lorsqu'éclata la guerre suivante, les financiers, instruits par l'expérience antérieure, se mirent, sansle moindre retard, à augmenter considérablement les impôts. On ne peut que s'associer en général aux réflexions suivantes de l'érudit historien de la dette anglaise :
« On voit par cet état que le montant de nos taxes, qui a été à peu « près stationnaire pendant quelques années après le commence- « ment de la guerre, s'est accru progressivement depuis l'année « 1795, à une ou deux légères exceptions près. On voit encore que i< cet accroissement a été très rapide quelques années après le re- « nouvellement de la guerre, alors que des taxes pesantes étaient « imposées, et enfin que le montant actuel (en 1813) de nos taxes « est près de quatre fois ce qu'il était au commencement de la « guerre.
(1) Page 150 de la traduction française.
(2) Hainilton s'arrête dans son ouvrage à l'année finissant le 5 janvier 1813; nous donnons les trois suivantes d'après le document parlementaire Public hicome and Ex^endilure 18G8-18G9.
« Le monlant entier des taxes, d'après le terme moyen des Irois der- « nières années (1811-1813), toutes déductions faites, est de près de « G") millions de liv. sterl., somme plus que suffisante pour fournir « aux dépenses de la guerre, quelque énormes qu'elles soient, mais (( ne pouvant acquitter en même temps l'intérêt de la dette précé- « demment contractée.
« Notre revenu national actuel (1813) nous mettrait en état de sup- « porter la guerre actuelle sur l'échelle où elle est conduite, môme « pendant tout le temps qu'elle doit durer, si pendant les guerres pré- (' cédentes et les premières périodes de celle-ci les taxes avaient été <( égales à la dépense. »
Ces observations de Hamilton sont en partie fondées: en effet, si nous nous reportons au document anglais Public Income and Exjienditure, nous y voyons que, pour l'année fmissant le 5 janvier 1813, les dépenses de la guerre et de la marine ont été de 58,834,000 livres, celles des divers services civils, de la dotation de la couronne, des pensions, etc., ont monté à 9,555,000 livres ; ces deux sommes réunies font 68,389,000 livres sterl. , or les taxes pendant cette année ont produit 66,444,000 livres sterl. (1) ; si l'on y ajoute différents revenus accessoires, on voit que les ressources ordinaires peuvent être considérées comme étant au niveau des dépenses réunies de la guerre et des services civils ; c'est l'obligation seulement de payer les intérêts des dettes antérieurement contractées qui créait le déficit et la nécessité d'emprunter. Il est vrai que l'année finissant le 5 janvier 1814 les dépenses de l'armée et de la marine s'étant élevées à 74,180,000 livres sterling, et celles des services civils à 9,669,000 livres sterling, l'ensemble de ces dépenses dépasse de près de 11 millions de livres le produit des taxes : il en résulte que pendant cet exercice, alors même qu'il n'eût pas existé de dette antérieure, les receltes n'auraient pas fait face aux dépenses réunies de la guerre et des services civils, mais il n'eût été nécessaire que de faire un emprunt d'une médiocre importance. Pour l'année qui finit le 5 janvier 1815, l'intervalle ne fut plus que de 7 millions de livres entre les dépenses réunies de la guerre et des services civils et le produit des taxes.
Les raisonnements de Hamilton, très justes au fond, sont donc un peu exagérés. On eût pu éviter les trois quarts des emprunts que
(1) Le chiffre de 66,444,000 liv. sterL pour le produit des impôts dans l'année finissant le 5 janvier 1813 est celui qui est donné par Hamilton : d'après le grand document anglais Public Inco)ve mid Expenditure, le produit des taxes dans cet exercice aurait été de 08,3^4,000 liv. sterl., mais cela ue fait que fortifier notre raisonnement.
l'on a contractés pendant ces guerres, si Ton avait, au début des hostilités, augmenté immédiatement les impôts dans la proportion où on l'a fait quelques années plus tard; mais, pour conduire les opérations avec la vigueur et la prodigalité qu'on y a mises, il eût toujours fallu une certaine somme de ressources extraordinaires, c'est-àdire d'emprunts.
Rien n'est plus remarquable, d'ailleurs, que la facilité avec laquelle le rendement des impôts fut quadruplé en vingt ans. L'histoire ne présente, croyons-nous, aucun exemple d'un développement aussi considérable de la taxation dans une période aussi brève que celle de 1793 à 1813. Si les financiers de la Grande-Bretagne eussent recouru à ces accroissements d'impôts dès les premiers jours de la lutte, on peut croire que la dette anglaise serait aujourd'hui moitié moins grande qu'elle n'est.
Décrivons brièvement l'importance, les fluctuations et la composition de la dette publique anglaise aux principales époques de la longue période qui s'étend de 1688 à 1877, c'est-à-dire pendant près de deux siècles. Les calculs peuvent se faire en intérêts ou en capital. La méthode qui consiste à évaluer une dette publique d'après le poids de ses intérêts annuels nous paraît la meilleure (l) : c'est elle que nous suivrons de préférence.
En 1688, lors de la Révolution, le capital de la dette publique anglaise, qui se composait d'engagements divers, était estimé à 1,054,925 liv. sterl. Nous ne savons pas quels étaient les intérêts annuels de celte somme, ils devaient sans doute être au taux de7 à 8 p. 100.
En 1691,1e capital de la dette montait à 3, 130,000 liv., se composant aussi d'engagements divers non consolidés et produisant un intérêt de 232,000 liv., soit 7 et demi p. 100 environ.
C'est en 1694 que nous voyons apparaître la première fois la dette fondée, pour une somme en capital de 1,200,000 livres; ce chiffre reste fixe jusqu'en 1698, tandis que les engagements de la dette non fondée ou flottante augmentent considérablement. A la fin de 1697 le capital de la dette fondée est donc de 1,200,000 livres, celui de la dette non fondée s'élève à plus de 13,320,000 livres, soit ensemble 14,520,000 livres ou 362 millions de francs ; les intérêts de ces deux dettes à la même époque montaient à 1,011, 1121ivres, soit 25 300,f'(j0 francs, ce qui représentait 7 p. 100 environ du capital; il y avait en outre 311,407 liv. sterl. de longues annuités, si bien que le total des charges annuelles de la dette publique était d'environ 33 millions de francs.
(1) Voir sur ce point le chapitre xiv de ce livre.
A partir de 1698 jusqu'en 1706 la dette fondée resta au chiffre de 3,200,000 liv. sterl. en capital ; elle fut plus que doublée de 1706 à 1710; depuis lors elle prit un accroissement considérable: c'est, en effet, à partir de 1711 et surtout de 1712 que l'Angleterre fait la plus grande partie de ses emprunts en dette fondée et non plus en dette flottante. En 1710, la dette flottante ou non fondée était encore double de l'autre ; celle-là s'élevait en capital à plus de 14 millions de liv. sterl., pendant que celle-ci n'était que de 7,200,000 liv. ; les deux réunies représentaient une somme de 530 millions de francs environ; les intérêts, y compris 777,000 liv. sterl. d'annuités à long terme, dépassaient 2,064,000 liv. sterl. ou 50 millions de francs.
En 1714, année qui a suivi la paix d'Utrecht, le capital de la dette fondée ou non fondée était supérieur à 36 millions de liv. sterl. (900 millions de francs), et les intérêts y compris les annuités étaient de 3,063,000 livr. ou 77 millions de francs environ. C'était déjà une bien grosse somme, si l'on considère le peu de temps pendant lequel cette dette avait été contractée. Les revenus de l'Angleterre étaient alors de 5,361,000 liv. sterl. (135 millions de francs); les charges de la dette représentaient donc près des trois cinquièmes du revenu public. La dette fondée était alors triple de la dette flottante.
En 172! , à la fin de la guerre commencée en 1718 contre l'Espagne, la dette publique anglaise atteignit en capital le chiffre de 54,405,108 liv. sterling., soitl milliard 360 millions de francs en chiffres ronds; la dette fondée (49,800,000 liv. sterl.) formait à elle seule plus .des neuf dixièmes de ce total, la dette flottante était réduite au chiffre relativement faible de 4,593,000 liv. On voit combien les habitudes financières du gouvernement s'étaient modifiées ; on ne contractait plus d'emprunts qu'en titres de la dette fondée, c'est-à-dire consolidée, suivant l'expression qui devint plus tard à la mode lorsque tous les fonds particuliers sur lesquels étaient assignés les intérêts de la dette publique furent réunis en un seul. Dans la même année le total des intérêts à payer pour la dette, y compris les annuités à long terme, s'élevait à 2,845,380 liv. sterl. ou 72 millions de francs environ. On remarquera que les annuités à long terme ne représentaient qu'une très faible partie de cette somme, soit 183,224 liv. Quelques années auparavant le chiffre des annuités était six fois plus considérable. Mais on avait transformé autant que possible, par la méthode des conversions, les annuités à long terme en titres de la dette fondée. C'est donc à cette époque que prévalut pour toujours le système des emprunts en rentes perpétuelles. En 1721, les revenus nets du trésor britannique montaient à 150 millions de francs en chiffres ronds (5,951,163 liv. sterl.) ; les intérêts de la dette égalaient
donc, ou peu s'en faut, la moitié du revenu public ; il y avait eu une amélioration notable depuis 1714, le produit des impôls s'étant relevé dans cet intervalle et les intérêts de la dette ayant légèrement diminué, quoique le capital en eût augmenté, ce qui venait de la décroissance des annuités à long terme et de l'accroissement de la dette fondée.
De 1721 jusqu'en 1738, pendant une période de paix, qui ne fut qu'un instant interrompue en 1724, la dette publique de l'Angleterre diminua tant encapital qu'en intérêts. La raison en était aux conversions, d'une part, et de l'autre, au fonctionnement de l'amortissement. En 1738, la dette soit fondée soit non fondée ne représentait en capital que 1 milliard 162 millions de francs environ (46,497,500 liv. sterl.); il y avait eu, dans les dix-sept années écoulées depuis 1721, une réduction de près de 200 millions de francs ou de 16 p. 100 du capital de la dette britannique. Les intérêts, y compris les annuités à long terme, ne montaient plus qu'à 51 millions de francs environ (2,025,898 liv.) ; c'était une réduction de 21 millions de francs ou 30 p. 100 des intérêts annuels depuis 1721 ; le système des conversions avait contribué à cet allégement. L'Angleterre était alors dans une position très favorable ; ses revenus nets, légèrement moindres que dix-sept ans auparavant, montaient en 1738 à 144 millions de francs; les intérêts de la dette ne prélevaient donc guère plus du tiers des ressources ordinaires, lesquelles auraient pu facilement être accrues.
Dix ans après, en 1748, lors du traité d'Aix-la-Chapelle, la dette publique se trouvait accrue de 60 p. 100 en capital et de 53 p. 100 en intérêts. Le capital de la dette fondée ou non fondée était, en effet, de 1 milliard 900 millions de francs (75^812, 132 livr. st.), et les intérêts, y compris les annuités à long terme, atteignaient le chiffre de 79 millions de francs (3,165,000 liv. st.) : la guerre avait été la cause de cet endettement. Les revenus nets de la Grande-Bretagne montaient, en 1748, à 180 millions de francs,' les intérêts de la dette prélevaient donc 44 p. 100 environ des ressources ordinaires du budget.
Nous pouvons noter une décroissance presque constante jusqu'en 1735, année qui précède la guerre de Sept ans. Le capital de la dette fondée ou non fondée est alors de 1 milliard 813 millions de francs (72,505,572 liv. sterl.), et les intérêts, y compris les annuités à long terme, ne montent plus qu'à 66,500,000 francs (2,650,041 liv.); il y avait donc eu dans ces années de paix une réduction de 4 et demi p. 100 environ sur le capital et de 16 pour 100 sur les intérêts de la dette. C'est encore aux conversions que l'on doit cette inégalité entre la
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réduction du capital et la réduction des intérêts. La dette non fondée était alors tombée à un chiffre singulièrement bas, elle n'atteignait pas 20 millions de francs en capital. Les revenus nets du Trésor en 1755 étaient de 175 millions de francs en chiffres ronds (6,937,537 liv. st.), soit un peu moins qu'en 1748 : les intérêts de la dette prélevaient ainsi 38 p. 100 seulement des ressources ordinaires du budget ; c'était une proportion plus favorable qu'en 1748.
A la paix de 17G3 la dette publique se trouvait singulièrement accrue :1e capital atteignait 3 milliards 320 millions de francs (132, 716, 190 liv. st.), et les intérêts, y compris les annuitésàlong terme, 126,000,000 de francs (5,032,733 liv. sterl.). Le capital et les intérêts avaient presque doublé par suite de la guerre de Sept ans : il s'en fallait que les revenus nets du Trésor eussent augmenté dans une pareille proportion; ils montaient à 247 millions de francs, les intérêts de la dette prélevaient donc plus de la moitié des ressources budgétaires.
De 1763 à 1775, années de paix, il y eut décroissance constante du capital et des intérêts de la dette ; celui-là s'élevait, en cette dernière année, à 3 milliards 172 millions de francs (126,842,811 liv. sterl.), et ceux-ci à 118 millions de francs (4,703,515 liv. st.) ; la diminution est bien légère, elle n'est guère que de 7 p. 100 sur les intérêts et de 4 p. 100 sur le capital. Les revenus nets du Trésor montaient alors à 277 millions de francs environ ; les intérêts de la dette prélevaient donc 43 p. 100 des recettes ordinaires.
Les huit années de la guerre d'Amérique portèrent à un chiffre énorme pour le temps le capital et les intérêts de la dette. Le capital s'éleva, en effet, pendant l'année 1783, à 5 milliards 800 millions de francs (231,843,631 liv. sterl.), et les intérêts à 227 millions de francs (9,065,585 liv. sterl.); c'était une augmentation de plus de 80p. 100 relativement aux chiffres de 1775. Les revenus nets du Trésor en 17cS3 montaient à 317 millions de francs; les intérêts delà dette prélevaient donc à peu près les trois quarts des recettes de l'État.
Contrairement à ce qui s'était vu jusqu'alors, la période de paix de 1783 à 1793 n'amena aucune diminution de la dette publique : tout au contraire, elle s'accrut légèrement. En 1792, dernière année de paix, le capital de la dette fondée ou non fondée monte à 6 miUiards de francs (239,663,421 liv. sterl.), et les intérêts à 236 millions de francs (9,432,179 liv. sterl.) : il y a donc eu une augmentation de 3 p. 100 environ sur le capital et de 4 et demi p. 100 sur les intérêts. Pendant la même année, les revenus nets de la Grande-Bretagne étaient de 466 millions de francs; les intérêts de la dette prélèvent donc alors environ 50 p. lOO des ressources budgétaires.
On a vu combien la dette anglaise s'accrut de 1793 à 1802 : le re-
tard que l'on mit à augmenter les impôts dès le début des hostilités fit contracter des emprunts énormes. En 1802, le capital de la dette montait à 13 milliards 500 millions de francs (537, 653, 008 liv. sterl.), les intérêts y compris les annuités atteignaient le chiffre de 507 millions de francs; pendant la même année les revenus publics s'élevaient à un milliard de francs en chiffres ronds (39,086,000 liv. sterl.); 54 p. 100 environ des recettes budgétaires étaient donc consacrés au paiement des intérêts de la dette. Ces neuf années de guerre avaient plus que doublé le capital et les intérêts déjà considérables de la dette britannique.
L'éclaircie de la paix d'Amiens fut de si courte durée qu'elle ne put avoir aucune influence sur la dette publique. La pratique de l'endettement continua jusqu'en 1815, quoique d'une manière un peu moins intense que pendant la dernière décade du siècle précédent. En 1815, la r}ette britannique atteint le point culminant, soit un capital de 21 u.illiards 525 millions de francs (861,039,049 liv. sterl.) et un chiffre d'intérêts, y compris les annuités à long terme, de 816 millions de francs (32,645,618 liv. sterl.) : c'était une augmentation d'environ 60 p. 100 sur les chiffres du capital et des intérêts de la dette en 1802. Pendant l'année 1815 les revenus ordinaires de l'État montaient à 2 milliards de francs en chiffres ronds (79 millions de liv. sterl.) : les intérêts de la dette prélevaient donc 42 p. 100 environ des ressources budgétaires; la proportion était devenue plus faible qu'aux principales époques antérieures, parce que les impôts avaient été inliniment accrus.
De 1815 à 1830 nous assistons à une réduction graduelle il presque constante, soit des intérêts, soit du capital de la dette britannique; à la dernière de ces années le capital de la dette ne monte plus qu'à 19 milliards 620 millions de francs (784,803,997 liv. sterl.); c'est une réduction de 1 milliard 905 millions en quinze ans, soit de 127 millions par année; les intérêts s'élèvent, à la même époque, à 707 millions de francs (28,325,936 liv. sterl.), la réduction est ici proportionnellement plus grande que sur le capital; elle est, en effet, de 109 millions de francs en chiffres ronds, soit de 13 p. ICO du chiffre des intérêts en 1815; la pratique des conversions des dettes portant un intérêt élevé en dettes portant un intérêt moins élevé est une des causes de cette réduction plus rapide des intérêts que du capital; d'un autre côté, si le capital de la dette a si considérablement diminué dans cette période, une des raisons principales, c'est la conversion facultative de titres perpétuels en annuités viagères : en effet, le chiffre de ces annuités a augmenté de 35 millions de francs dans l'intervalle de 1815 à 1830. C'est donc moins à l'amortissement qu'à
ces deux procédés de conversions qu'est due pendant ce temps la réduction soit en capital, soit en intérêts, de la dette britannique. En 1830, les revenus publics de la Grande-Bretagne montaient à i milliard 365 millions de francs (54,518,473 liv.). Le seul paiement des intérêts de la dette prélevait ainsi 53 p. 100 des ressources du budget, proportion plus défavorable qu'en 1815, mais due entièrement aux énormes réductions d'impôts faites depuis la guerre., Le capital de la dette publique avait été ramené, en 1830, à peu près aux mêmes proportions qu'en 1813; les intérêts avaient fléchi au-dessous des chiffres de cette dernière année.
Pendant les onze années de paix qui suivirent 1830, contrairement à ce qu'on aurait pu attendre, le capital et les intérêts de la dette britannique augmentèrent par les déficits des budgets. En 1841, le capital de la dette s'élevait à 19 milliards 805 millions (792,207,685 liv. sterl.), soit 200 millions de plus qu'en 1830; les intérêts de la dette, y compris les annuités, montaient à 737 millions de francs (29,462,030 liv. sterl.), soit 29 millions de plus que onze ans auparavant. Cette augmentation de la dette en pleine période de paix est une preuve de la mollesse et de l'imprévoyance du gouvernement d'alors. Les ressources ordinaires du budget n'atteignaient en 1840 que 1, 292 millions de francs (51,684,766 liv. sterl.). Elles avaient donc diminué de 73 millions de francs depuis 1830 et de près de 700 millions de francs depuis 1815. Ces réductions excessives des impôts empêchaient tout amortissement sérieux et même contraignaient à des emprunts. Quoi qu'il en soit, les intérêts de la dette prélevaient en 1841 environ 57 p. 100 des ressources ordinaires du budget, proportion très délavorable.
De 18 i2 à 1853 les finances anglaises furent conduites avec plus de sagesse et de fermeté; la décroissance des intérêts de la dette fut continue, celle du capital fut moins constante, mais elle demeura encore assez sensible en définitive. A l'expiration de l'année 1853 le capital de la dette ne montait plus qu'à 19 milliards 285 millions de francs (771,335,801 liv. sterl.); c'était une réduction de 520 millions de francs environ depuis 1841, soit de 44 millions par année. Les inlérêts, y compris les annuités, s'élevaient en 1853 à 690 millions de francs, ce qui offre une réduction de 47 millions de francs par rapport aux chifl'res de 1841. Il y avait donc eu dans cette période une amélioration très sérieuse. Les recettes normales et permanentes du Trésor pendant l'année 1853 atteignaientle chiffre de 1 milliard 477 millions de francs (59,096,667 liv. sterl.); les intérêts de la dette prélevaient par conséquent 46 p. 100 des ressources ordinaires de l'Etat.
Le capital et les intérêts de la dette se relevèrent naturellement
pendant la guerre de Crimée. En 1857 le capital en était de 20 milliards 200 millions (808,108,722 liv. sterl.), soit une augmentation de plus de 900 millions de francs depuis 1853, les intérêts avec les annuités s'élevaient en 1857 à 714 millions de francs (28,550,039 liv. sterl.), soit 24 millions de francs d'augmentation par rapport à l'année qui précéda la guerre d'Orient. Néanmoins, la proportion du chiffre des intérêts de la dette au chiffre des ressources normales du pays avait fléchi et n'était plus que de 39 p. 100, les impôts ayant été considérablement augmentés et les recettes ordinaires, en 1856-57, dépassant 1 milliard 823 millions de francs (72,893,312 liv. sterl.).
Depuis 1857, pendant la longue période de paix qui ne fut interrompue que par quelques guerres lointaines, celles de Chine, d'Abyssinie et des Achantis, le capital de la dette britannique a subi une réduction constante ; les intérêts aussi ont diminué, mais seulement pendant les premières années ; à partir de 1860, en effet, ils se sont légèrement relevés, ce qui doit tenir à une recrudescence de la méthode des conversions, des titres consolidés en rentes viagères. En 1869, le capital de la dette anglaise ne montait plus qu'à 18 milliards 735 millions de francs (749,314,132 liv. sterl.). C'était une diminution de 1 milliard 467 millions de francs depuis 1857, soit de 122 millions de francs par an. Ce capital de la dette anglaise était le plus bas que l'on eût vu depuis 1812. Quant aux intérêts et annuités, ils montaient en 1869 à 668 millions de francs (26,691,457 liv. sterl.) ; c'était une réduction de 46 millions de francs depuis 1857 ; mais pendant toutes les années antérieures, depuis 1800, le chiffre des intérêts et annuités avait été un peu moins considérable, ne s'élevant, en 1860, qu'à 6^0 millions de francs (26,024,657 liv. sterl.).
C'est à l'année 1869 que s'arrête le grand document parlementaire anglais auquel nous avons emprunté tous les renseignements qui précèdent : les Statistical Abstracts nous fournissent des renseignements qui nous permettent de conduire cet exposé jusqu'au moment le plus proche de celui où nous écrivons. En 1877, les intérêts de la dette publique fondée ou non fondée, les annuités et les frais d'administration de la dette [management) montaient à 693 millions de francs -1(27,700,000 liv. sterl.) (1). C'est un chiffre supérieur de vingt-cinq millions de francs à celui de 1869 ; mais il faut remarquer que les intérêts de la dette fondée n'ont cessé de diminuer, tandis que les annuités, soit viagères, soit à terme ûxq, n'ont cessé d'augmenter, s'é-
(l) 11 y a de très légers écarts entre les chiffres donnés par le Statistical Abstnict pour la période antérieure k 1801) et les eliifiVes du document parlementaire : rien n'est plus fréquent que ce manque d'absolue concordance entre des publications officielles faites à différentes époques.
levant en 1877 à 135 millions de francs, tandis qu'elles ne montaient en 1862 qu'à 46 millions de francs. On voit combien la pratique des conversions de titres consolidés en rentes viagères a été active pendant cet intervalle; or, c'est là un des modes d'amortissement de la dette publique. En 1887 le mouvement s'était encore accentué dans la même direction : le total des charges de la dette publique de toute nature, en y rattachant aussi bien les charges permanentes que les charges accessoires, s'élevait, à 27,958,023 liv. sterl., soit 698,950,000 francs, chiffre supérieur de 6 millions de francs à celui de 1877 et de 31 millions de francs à celui de 1869. Il y avait eu dans l'intervalle de nombreuses expéditions lointaines. Mais la dette consolidée n'avait cessé de tenir dans cet ensemble une place de moins en moins considérable. Les annuités terminables s'élevaient à environ 204 millions de francs (8,131,218 liv. sterl.), ayant augmenté de 69 millions depuis 1877 et de 158 millions depuis 1862 : l'intérêt de la dette consolidée était tombé à 469,290,000 francs (18,771,838 liv. sterl.), le chiffre le plus bas auquel elle se soit trouvée depuis 1815; c'a été un principe depuis vingt ans en Angleterre de ne plus augmenter la dette consolidée. Les autres parties de la charge de la dette publique en 1887 concernaient la dette flottante, quelques engagements divers et les frais d'administration.
Le Statistical Abstract paru en 1887 nous donne aussi le capital de la dette fondée et non fondée au 31 mars 1887 : il s'élève à 18 milliards 406 millions de francs (736,278,000 liv. sterl.) ; il a donc dimu nué de 328 millions de francs depuis 1869, malgré l'augmentation considérable des annuités terminables et de la dette flottante. Le capital de la dette consolidée n'était plus que de 15 milliards 941 millions de francs; le capital évalué des annuités atteignait 2 milliards 28 millions de francs (81,123,148 liv. sterl.), et celui de la dette flottante 437,940,000 francs (17,517,900 liv. sterL).
Nous avons suivi pas à pas le développement et la conduite de la dette britannique. On voit en combien peu de temps ont été formés la plupart des engagements qui la composent ; combien a été lente et faible la réduction soit du capital, soit des intérêts, dans ces soixante années de paix à peine interrompue par une courte tempête, celle de l'expédition de Grimée. Tandis que depuis 1688 jusqu'en 1815 les années de guerre avaient dépassé en nombre les années de paix, le dix-neuvième siècle, sauf les trois premiers lustres et peut-être les derniers, aura été pour la Grande-Bretagne une ère de profonde tranquillité. Il eût été naturel qu'elle profitât de ce calme si heureux pour racheter la totalité de sa dette. Elle l'eût pu sans grands sacrifices. Elle ne l'a pas voulu. Les réductions de la dette publique de- II 35
puis 1815 ont été vraiment insuffisantes. Le point culminant atteint par la dette britannique se trouve dans la dernière année de la guerre contre la France; le capital de cette dette était alors de 21 milliards 525 millions de francs; en 1887, il monte à 18 milliards 406 millions (1); ce n'est donc qu'une réduction de 3 milliards 119 millions de francs, soit de 14 1/2 p. 100 en soixante-douze années. Quant aux intérêts et aLnaités, ils s'élevaient, en 1815, à 816 millions de francs; ils ne montent plus, en 1877, qu'à 692 millions et en 1887 à 698 millions : il y a donc une diminution de 118 millions de francs environ, ou de 14,46 p. 100 depuis 1815.
Pendant toute celte période les financiers de l'Angleterre ont manqué d'énergie. Nous n'ignorons pas que la nation supporte avec facilité le poids du budget actuel ; nous savons que, grâce à sa position insulaire et à la prudence de ses hommes d'État, l'Anglcgleterre a pu échapper aux luttes terribles qui ont ébranlé dans le dernier quart de siècle toute l'Europe centrale et compromis les finances de plusieurs grandes nations ; il ne nous échappe pas, non plus, que la richesse publique a fait dans la Grande-Bretagne des progrès énormes. Mais tous ces heureux effets de la politique et de l'activité britanniques n'excusent pas, à nos yeux, la mollesse avec laquelle on a procédé à l'extinction de la dette. On a préféré réduire constamment les taxes, si bien que, en 1841, les impôts étaient de 35 p. 100 moins élevés qu'en 1815 (2 milliards de francs en 1815 et 1,290 millions seulement en 1841) : jusqu'à ces dernières années, en 1878 par exemple, les recettes normales du budget ne font qu'atteindre celles de 1815. Les Anglais dans les exemplaires du Statistical Abstract reproduisent avec orgueil le chiffre des réductions d'impôts consenties dans les récentes années. Ces dégrèvements ont été constants et perpétuels. Certes ils étaient pour la plupart légitimes. On ne peut que féliciter l'Angleterre d'avoir aboli tous les impôts indirects vexatoires qui avaient été établis dans les guerres contre la France. I.a production en a reçu une impulsion considérable. Mais, sans gêner en rien le travail et l'épargne, en conservant pendant quelques années de plus celles de ces taxes qui n'avaient aucun effet nuisible, on eût pu avoir racheté à l'heure actuelle la moitié de la dette britannique. Ainsi, en 1815, Ylncome tax rapportait 368 millions de francs ; on le réduisit d'abord d'un quart en 1816, puis on le supprima en 1817 ; n'aurait-on pas pu le conserver, de manière à en tirer jusqu'en 1840 environ 200 millions de francs par an et, à partir
(I) Nous tenons compte dans ces chiffres non seulement de la dette fondée et de la dette flottante, mais nous capitalisons aussi les annuités à long terme, comme on s'est habitué à le faire dans les dernières années.
LES ORIGINES ET LE DÉVELOPPEMENT DE LA DETTE ANGLAISE. Si?
de cette époque, 3 ou 400 millions, ce chiffre de 400 millions ayant été dépassé en 1856 avec des tarifs encore modérés ? Cette seule modification dans le régime fiscal anglais eût eu pour effet que la dette publique aurait disparu à Theure actuelle.
Or, combien serait favorable la situation d'un grand pays comme l'Angleterre s'il n'avait pas de dette publique I Que de ressources seraient à sa disposition pour toutes les entreprises utiles, pour toutes les améliorations et les réformes sociales, pour tous les progrès matériels et moraux I Assurément, le développement de la richesse publique n'eût pas été entravé en Angleterre par le maintien à un tarif réduit de l'impôt sur le revenu en 1817 et par l'augmentation de cet impôt à partir de 1842 : ces sortes d'impôts ne troublent pas le travail, ils n'empêchent pas l'épargne, quand ils sont à un taux modéré qui ne dépasse pas 3 ou 4 p. 100 (1).
Le gouvernement anglais doit, néanmoins, être loué d'avoir depuis un quart de siècle renoncé aux emprunts en consolidés et d'une manière générale aux emprunts à long terme.
Nous ne reviendrons pas ici sur les trois modes qui ont simultanément ou successivement contribué à la réduction de la dette anglaise en capital ou en intérêts : savoir, l'amortissement proprement dit, la conversion de dettes portant un intérêt élevé en dettes portant un intérêt moins élevé, la conversion de titres de consolidés en annuités à long terme. Le lecteur qui voudra se reporter aux précédents chapitres de cet ouvrage trouvera sur ces différents sujets des chiffres et des explications qu'il est inutile de répéter.
Il est un point sur lequel on doit féliciter la nation britannique et les hommes d'État qui ont été à sa tête depuis 1815 : c'est que, à l'exception des sept années de la période 1837-1843, la dette n'a guère été augmentée par les déficits ou les découverts des budgets de paix, comme cela est arrivé d'une façon presque constante à une nation voisine. Nous avons examiné les résultats budgétaires pendant les soixante et onze années qui s'écoulent de 1816 à 1887, nous en avons trouvé vingt-huit en déficit ; mais sur ces vingt-huit années qui présentent un découvert, deux sont les années 1816et 1817, qui supportent la charge de la liquidation des grandes guerres précédentes ; quatre autres années, celles de 1854, 1855, 1856 et 1857, ont supporté les dépenses extraordinaires de l'expédition d'Orient :
(I) En France, toutes les personnes qui ont leur fortune en valeurs mobilières au porteur autres que la rente supportent, outre toutes les autres charges directes et indirectes, un impôt sur le revenu de près de 8 p. 100, par la combinaison de la taxe de transmission qui est perçue par abonnement et de la taxe de 3 p. 100 sur le revenu. Cet impôt nous semble, il est vrai, excessif.
5i8 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.
si l'on défalque ces six exercices, il reste soixante-cinq années de véritable paix, sauf de petites expéditions lointaines ; vingt-deux de ces années se soldent en déficit et quarante-trois en excédent : parmj ces vingt-deux années où les recettes ordinaires n'ont pas atteint les dépenses, huit se suivent et forment une série, marquant une époque où l'imprévoyance était au pouvoir (1835-1842). C'est surtout depuis la guerre de Grimée que la gestion financière de l'Angleterre est devenue très exacte. Parmi les dix-neuf exercices qui vont du l®*" avril 1858 au 31 mars 1877 (l'année financière commence en Angleterre au 1" avril), il n'en est que quatre qui aient présenté un découvert, les quinze autres ont offert un excédent. La somme de ces quatre découverts ne monte qu'à 200 millions de francs ; ce qui fait une moyenne de 50 millions par année où les recettes ont été insuffisantes. La somme des excédents des quinze autres années de la période s'élève à 845 millions de francs. Ainsi dans cette série des dix-neuf années de 1858 à 1877 les excédents budgétaires, défalcation faite des déficits, ont été de 645 millions de francs, soit de 33 millions de francs en moyenne par année. La dette publique britannique n'a donc pas pour origine l'insuffisance des recettes pendant les années de paix. Depuis 1878, cependant, en Angleterre, comme en France, la gestion des finances est devenue moins exacte, et soit par le fait des expéditions lointaines, soit par tout autre cause, les déficits dans la période décennale de 1878-1887 sont plus nombreux et plus importants que les excédents. Le déficit de 1878 est de 2,640,000 liv. (66 millions defr.); celui de 1879 atteint 2,291,000 liv. (58 millions de fr.); celui de 1880 monte à 2,840,008 liv. (71 millions de fr.), celui de 1886 à 2,642,543 liv. sterl. (66 millions de fr.). Les excédents de 1881 et de 1882 sont, au contraire, très faibles; 933,000 liv. (24 millions de fr.) pour le premier et 349,000 liv. (8,800,000 fr.) pour le second. Dans ces dix années les déficits atteignent 286 millions de fr., et les excédents 59 millions, laissant pour la période un déficit total de 227 millions de fr. Il semble que partout la gestion des finances ait en ce moment une tendance au relâchement, sauf aux États-Unis. Nous renvoyons le lecteur qui voudrait connaître le mode d'émission des divers emprunts constituant la dette anglaise aux chapitres précédents de cet ouvrage. Nous nous contentons de répéter une observation, sur laquelle nous avons déjà insisté, c'est que, jusqu'à une époque assez proche de la nôtre, le gouvernement britannique a évité la faute de reconnaître à ses créanciers un capital plus considérable que celui qu'ils lui avaient réellement versé. Il empruntait au pair, joignant à l'intérêt de 5, de 4 ou de 3 p. 100, quand cela était nécessaire; quelque avantage collatéral tel qu'un billet de loterie ou une
annuité devant durer un espace de temps déterminé. De cette manière lo capital de la dette perpétuelle n'était pas supérieur au capital dont l'État avait bénéficié.
Si l'on consulte le savant ouvrage de Ilamilton, on y voit que de 1755 à 1763, pour les besoins de la guerre de Sept Ans, le gouvernement anglais emprunta 53 millions de livres sterling effectifs et que cette série d'emprunts grossit de 54 millions 230,000 livres le capital delà dette. On voit combien était faible la différence entre le montant des sommes versées au Trésor et le montant des sommes reconnues aux rentiers. Encore doit-on dire que sur les treize emprunts de cette série, onze furent conclus strictement au pair. Deux seulement, en 1759 et en 1760, furent émis légèrement au-dessous du pair, ce qui explique cette différence insignifiante entre les versements effectifs et le capital nominal pour les opérations de cette époque.
De 1776 à 1780, pendant la première partie de la guerre d'Amérique, il fut fait toute une série d'emprunts, qui rapportèrent au Trésor 32 millions de livres sterling et qui grossirent de 32,150,000 livres le capital de la dette publique; ici, il y a une concordance presque complète entre le chiffre de l'accroissement du capital de la dette et le chiffre des versements effectifs des prêteurs. Sur les cinq opérations de cette période, les quatre plus importantes furent conclues absolument au pair; la première seule fait une exception presque insignifiante, les rentiers ayant versé 2 millions de livres sterling, pour lesquels on leur reconnut un capital de 2 millions 150,000 livres. Ainsi des milliards de francs ont été empruntés au pair par l'Angleterre dans le courant du dix-huitième siècle.
C'est à partir de la seconde moitié de la guerre contre les États-Unis d'Amérique que les financiers de la Grande-Bretagne se mettent à recourir à des emprunts au-dessous du pair. De 1781 à 1785 il fut fait six grandes opérations de crédit qui procurèrent au Trésor 91 ,763,842 livres sterling effectives et qui grossirent de 115,267,993 liv. le capital de la dette publique. Cette funeste coutume persista et s'aggrava encore pendant la guerre contre la France. Les emprunts contractés de 1793 à 1802 fournirent au Trésor 217 millionsde livres sterling et accrurent de 329 millions de livres le capital nominal de la dette : les sommes versées ne représentaient donc plus que les deux tiers du capital reconnu aux créanciers. Il eût été facile, cependant, d'éviter cet énorme inconvénient en empruntant en 5 p. 100 au lieu d'emprunter en 3 p. 100, et môme enjoignant, si on le jugeait indispensable, au revenu fixe et perpétuel quelque avantage accessoire ou passager, comme les loteries et les annuités terminables. On eût ainsi
singulièrement facilité la décroissance ultérieure de la dette publique par le jeu combiné des conversions et de l'amortissement. Il est probable que, si l'on eût suivi cette conduite, le capital et les intérêts de la dette anglaise seraient aujourd'hui d'un tiers ou de moitié inférieurs aux chiflres actuels.
Si l'on veut savoir quelles ont été les variations du crédit britannique, nous trouvons dans Hamilton les renseignements suivants pour la période qui s'écoule de 1720 à 1813. Les plus bas cours du 3 p. 100 furent de 47 en juin 1797 et de 47 3/8 en janvier 1798; le plus haut cours du même fonds fut celui de 107 en juin 1739 ; le plus bas cours du 4 p. 100 fut celui de 59 1/2 en janvier 1798, et le plus haut cours, de 107 1/4 en août 1799 : le plus bas cours du 5 p. 100 fut celui de 69 3/8 en janvier 1798, et le plus haut cours fut de 122 1/4, en août 1791.
C'est donc en janvier 1798 et en juin 1797 que le crédit britannique fut le plus faible. Alors les cours des fonds furent notablement inférieurs à ceux de nos rentes françaises en 1870 ou en 1871. Jamais, phénomène curieux, le crédit anglais n'a été si élevé que dans la première partie du dix-huitième siècle, notamment en 1799. Pendant la seconde guerre contre la France (1802-1815) les 3 p. 100 consolidés oscillèrent de 50 1/4 en 1803, à 72 1/2 en 1814. Depuis 1814 les cours les plus élevés atteints par le 3 p. 100 britannique ont été ceux de 101 1/4 en 1844, 100 5/8 en 1845, 101 en 1847, 101 3/4 en 1852, 101 en 1853. Pendant près de 30 ans, c'est-à-dire jusqu'en 1882, on ne revit plus ces cours. Le plus bas cours depuis une trentaine d'années est celui de 79 7/8 en 1848. Il est rare que les consolidités tombent au-dessous de 90 francs : ce n'est que dans le cas de guerre nationale, comme l'expédition d'Orient, ou de grandes catastrophes européennes, pleines d'imprévu, comme celle de 1870, que les consolidés fléoûissent au-dessous de ce niveau. On voit, néanmoins, que le crédit anglais est moins élevé que sous Robert Walpole et que jusqu'ici il ne s'est présenté, depuis 1739, aucune occasion de conversion du 3 p. 100 en 2 1/2 ou en 2 3/4. Si le règne de Louis-Philippe et la paix européenne eussent duré, il est probable que cette opération eût été possible et même facile : dans les deux années qui ont précédé la guerre de Grimée, en effet, le 3 p. 100 dépassait le pair. Il y est revenu en 1881 et en 1882, et depuis lors il se tient en général entre 101 et 103, rendant bientôt possible une conversion nouvelle.
Les consolidés anglais ont des raisons de hausse que n'ont pas au même degré nos titres de rente. Non seulement la constitution du pays est plus solide, sa politique soit intérieure soit extérieure plus piudeute, sa situation naturelle plus favorable ; mais encore les ca-
LES OaiGINES ET LE DEVELOPPEMENT DE LA DETTE ANGLAISE. 531
pUaux y sont plus nombreux et s'y font une plus vive concurrence, ce qui réduit le taux de leur rémunération ; en outre l'accès de la propriété foncière est difficile; l'une des formes de placement que recherchent de préférence les hommes prudents ou inquiets n'est possible en Angleterre qu'au petit nombre. Les titres delà dette publique sont en quantités limitées ; non seulement ils ne s'accroissent pas, mais ils diminuent, par la conversion facultative et constante en rentes viagères. Enfin, les consolidés sont devenus une valeur qui dans les temps normaux n'est soumise à aucune variation sensible : c'est là un très grand attrait pour les placements temporaires. Au lieu de déposer dans une banque en compte courant les fonds dont on n'a la disponibilité que pour quelques mois, on peut les placer en consolidés et avoir la certitude presque absolue de les réaliser sans perte au jour voulu et en bénéficiant d'un intérêt assez notable ; il n'en serait autrement que dans le cas de grandes catastrophes.
Celte fixité du cours des consolidés, cette tendance à la plus-value, font que les grandes sociétés qui ont de larges capitaux à leur disposition, les banques, les compagnies d'assurances, môme les sociétés de chemins de fer, dans l'intervalle du payement de leurs coupons, recherchent de plus en plus ce placement. Les banques, par exemple, qui reçoivent des fonds en dépôt à 1 p. 100 d'intérêt par an font encore un bénéfice notable en plaçant ces fonds d'une manière sûre à 3 p. 100 d'intérêt, ou même à 2 4/2. Il est probable qu'une très forte partie de la dette publique finira par être détenue de cette façon par de grandes sociétés anonymes, le reste servant de placement temporaire pour les capitaux dont les particuliers n'ont la disposition que pendant un temps limité, ou bien encore de réserve pour les personnes prudentes qui veulent toujours avoir une certaine somme dont le capital ne varie guère et dont la réalisation soit aisée sans perte dans des circonstances imprévues. Quant aux vrais rentiers d'autrefois, ceux qui vivaient oisifs du seul produit de leurs fonds publics, qui ne possédaient en dehors de ces fonds aucune valeur mobilière ou immobilière et qui n'avaient aucun autre gagnepain, le nombre doit naturellement en décroître.
Les circonstances que nous venons de relater pourront pousser dans l'avenir les fonds publics de l'Angleterre à un taux très élevé, si toutefois ce pays n'est pas ébranlé par de grandes guerres lointaines. Nos bons du Trésor français n'ont rapporté de 1877 à 1881 que i p. 100 d'intérêt annuel quand ils étaient à un an de date, 3/4 p. 100 et 1/2 p. 100 d'intérêt annuel pour les bons de 6 mois ou de 3 mois; il ne serait nullement étonnant que les consolidés anglais finissent par se capitaliser à 2 p. 100. Ce résultat eût été obtenu déjà sans les
Bo2 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.
incertitudes de la politique européenne depuis un quart de siècle, sans l'exportation notable des capitaux britanniques à l'étranger, sans l'emploi nouveau que les chemins de fer ont offert à l'épargne. Pour peu que de grands troubles soient épargnés à la fin du dixneuvième siècle, la conversion des consolidés 3 p. 100 en 2 1/2, puis en 2 p. 100, sera un jour possible et permettra la réduction d'un tiers de la charge de la dette britannique.
Voici, d'après une publication officielle anglaise, quelle était à la date du 5 janvier 1876 la répartition des consolidés entre les différentes classes de rentiers :
Nombre de rentiers.
Propriétaires de 125 fr. de rentes ou au-dessous (1) 35,771
125 à 250 Ir. 16,526
au-dessus de 60,000 129
Nombre total des propriétaires de fonds publics en Angleterre. . . 108,392
Ainsi l'Angleterre ne compterait que 108,000 personnes intéressées dans les fonds perpétuels de sa dette publique, tandis qu'en France le nombre des inscriptions de rentes dépasse 4 millions, ce qui laisse supposer chez nous au moins un million de personnes ayant quelques rentes sur l'État. Le tableau qui précède montre que l'Angleterre ne compte pas à vraiment parler de rentiers sur l'État dans le sens ancien du mot, puisqu'il n'y a pas cinq mille personnes ayant plus de 6,000 f. de rentes. La plus forte partie des titres de consolidés doivent être dans les mains des 129 gros détenteurs, qui ne sont sans doute que des sociétés anonymes, des banques, des chemins de fer, etc. Dans ces derniers temps on s'est préoccupé de rendre plus accessibles aux classes moyennes et aux classes ouvrières les titres de la dette consolidée. La loi du 7 septembre 1880 autorise les Caisses d'épargne à servir d'intermédiaires aux déposants pour l'achat de titres de consolidés pour des sommes qui ne soient pas inférieures à 10 liv. sterl. (250 fr.)de capital nominal, ni supérieures à 300 liv. (7,500 fr.). Cette loi rendra peu à peu familier aux déposants l'achat de titres de la dette publique (2). Quelques journaux ont attribué à cette mesure la hausse qui a commencé à se produire sur les consolidés en 1881 et qui les a portés au-dessus du pair.
(1) Un titre de rentes de 125 fr. (5 liv. sterl.) en consolides représente approximativement un capital de 4,150 fr. (166 liv. sterl.).
(2) D'après un nouveau relevé, présente par M. W. Fowlor à la Chambre des Gom-
Nous avons étudié, soit dans ce chapitre, soit dans les précédents, la dette anglaise sous tous ses aspects. Nous ne cachons pas que, tout en reconnaissant les mérites éminents des financiers anglais, notamment leur exactitude et leur sincérité, nous avons contre eux trois griefs : ils ont donné au monde depuis 1780 le fâcheux exemple d'emprunter dans des fonds nominalement bas et fort au-dessous du pair, grossissant ainsi le capital nominal de la dette nationale fort au delà des versements effectifs faits parles rentiers au trésor; ils ont introduit et pratiqué pendant longtemps un système d'amortissement illusoire et dangereux, celui qui reposait sur la théorie décevante des intérêts composés; enfm, après avoir reconnu cette erreur, ils n'ont fait aucun effort suffisant pour diminuer et éteindre totalement leur dette, ce qui leur eût été singulièrement aisé, avec un peu de résolution, pendant la longue période de paix qui n'a presque pas été interrompue depuis 1815. Heureusement pour l'Angleterre, l'invention des chemins de fer, la découverte d'abondantes mines d'or et d'argent, la longue sécurité intérieure et extérieure dont elle continue à jouir, ont singulièrement accru sa richesse et diminué le poids relatif de sa dette. Heureusement aussi la pratique des conversions a allégé les intérêts qu'elle paye à ses créanciers. Ce système n'a pas encore dit pour l'Angleterre son dernier mot : c'est des conversions plus que de l'amortissement qu'on doit attendre dans l'avenir la réduction des charges de la Grande-Bretagne.
mîmes, dans la séance du G juin 188i, la Banque d'Angleterre, chargée de servir les arrérages des rentes sur l'État, aurait 180,430 comptes de ce genre pour la totalité des rentes 3 p. 100. Il est vrai qu'un certain nombre de ces comptes sont multiples. On pourrait donc supposer que, depuis 1876, le nombre des rentiers s'est accru dans la Grande-Bretagne, mais il doit rester encore au-dessous de 200,000. Voici la décomposition de ces comptes de rentes ;
Nombre des comptes.
Comptes de 0 :i 10 liv. sterl 62,435
— 4,000 et plus. — 216
Ce tableau montre que peu de personnes ont la totalité de leur fortune en consolidés anglais, puisque, en y comprenant toutes les institutions diverses, caisses d'épargne, banques, etc., il n'y a pas 1,500 comptes de rentes au-dessus de 25,000 francs, et qu'il ne s'en trouve que 541 au-dessus de 50,000 francs.
