CHAPITRE XV
DU COURS FOnCE DES BILLETS d'ÉTAT OU DES BILLETS DE BANQUE.
Extension considérable qu a prise dans le dernier quart de siècle le phénomène du cours forcé. — En quoi le cours forcé se rapproche et se distingue des anciennes falsifications des monnaies. — De la nature et du rôle de la monnaie. — Caractère de la monnaie fiduciaire.
Le cours forcé peut s'appiiquer aux billets émis directement par l'Etat, ou aux billets émis par une ou plusieurs banques. — Dans l'un et l'autre cas, le cours forcé constitue un emprunt forcé fait à un préteur indéterminé.
Des causes du cours forcé. — La principale est le besoin d'avances considérables qu'éprouvent les Etats dans les moments de crise et surtout pendant une grande guerre. — Le cours forcé peut rendre alors de réels services.
Historique du cours forcé dans différents pays. — Le cours forcé en Angleterre. — Los origines de la Banque d'Angleterre : elle prête tout son capital au gouvernement. — Ces prêts se renouvellent et s'augmentent à chaque prorogation du privilège de la Banque. — Le rôle de la Banque d'Angleterre dans la grande guerre contre la France. — Avances qu'elle fait sur billets de l'Echiquier. — Le 27 février 1797 elle suspend le remboursement à vue de ses billets. — Comment le cours forcé, institué pour quelques jours, puis prolongé pour quelques semaines, dura vingt-quatre ans. — De la dépréciation des billets de la Banque d'Angleterre. — Elle atteignit en 1819 la proportion do 29 p. 100. — Des causes diverses do cette dépréciation. — Pertes que le cours forcé a infligées à la nation et au gouvernement. — Mesures graduelles pour la reprise des paiements en espèces. — Le cours forcé cesse au mois de mai 182t. — Le cours forcé des billets d'une Banque privilégiée est moins dangereux que le cours forcé des billets émis directement par l'Etat.
— Les raisons de cette différence.
Première application du cours forcé aux Etats-Unis d'Amérique pendant la guerre de l'Indépendance. — Dépréciation complète des billets ainsi émis.
Le cours forcé des assignats en France sous la Révolution. — Origine et caractère primitif des assignats : c'était une obligation foncière portant intérêt. — Raisons politiques plutôt que financières qui transforment les assignats en papier-monnaie.
— Progression des émissions d'assignats. — On en émit successivement pour 45 milliards de francs. — On les remplace par un autre papier en moins grande abondance, les mandats territoriaux. — Ce papier est lui-même frappé d'une grande dépréciation. — Comment on sortit du cours forcé. — La progression de la dépréciation des assignats. — Ils arrivent à ne plus valoir qu'un deux-cent-cinquantième de leur valeur nominale.
Le cours forcé en Autriche. — Émission considérable de billets d'État {Bancozettel) de 1799 à 1812. — Ces billets ne valent plus alors, en fait, que 20 p. 100 de leur valeur nominale. — La banqueroute de 1812. — Les Bancozettel sont remplacés par d'autres billets dits « billets de retrait » en quantités cinq fois moindres. — Dépréciation de ces nouveaux billets. — Nouvelle banqueroute en 1816. — Création de la Banque nationale autrichienne. — Il existe dès lors en Autriche deux papiers à cours forcé, le papier d'État et le papier de la Banque. — Rapports du gouvernement et de la Banque nationale. — Prêts consentis par celle-ci. — Les événements politiques replongent toujours l'Autriche dans le cours forcé au moment où elle est près d'en sortir. — Oscillations de 1* valeur des billets à cours forcé de 1848 à 1887. — Les déficits presque constants des budgets autrichiens empêchent le retour aux paiements en espèces. — Influence du cours forcé sur l'économiû industrielle du pays.
Le cours forcé ea Russie. — Ancienneté de ce régime dans cette contrée : il y remonte au dix-huitième siècle. — Dépréciation des assignats russes à cette époque.
— Depuis lors le papier-monnaie a toujours existé en Russie. — En 18'i3, les assignats sont échangés contre des billets de crédit, sur le pied do 3 roubles et demi des premiers contre 1 rouble des seconds. — Augmentation de la circulation des billets de crédit depuis la guerre de Hongrie et surtout depuis la guerre de Crimco.
— Création d'une Banque d'État en ISGO — Effort tenté en 18G2 pour le retour aux paiements en espèces; échec de cette tentative. — Grand secours que la Russie a tiré du cours forcé pendant la guerre de 1876-78. — Comment une nation ayant de mauvaises finances peut néanmoins soutenir une lutte fort longue. -— Situation actuelle du cours forcé en Russie. — Mesures insuffisantes prises depuis la paix de Berlin. — Oscillations de la valeur des billets de crédit.
Le cours forcé aux États-Unis d'Amérique depuis la guerre de Sécession. — Progression des émissions de greenbacks. — Oscillations de la valeur de ce papier. — En 1864 on échange 286 dollars en greenbacks contre 100 dollars en or. — Influence prédominante des causes politiques sur la dépréciation de ces billets. — Grande faute que commettent les Etats-Unis après la fin de la guerre en amortissant leur dette consolidée au lieu de retirer de la circulation leur papier-monnaie.
Le cours forcé en Itahe. — Quels événements en furent causes. — Effets immédiats qu il produit. — Oscillations de la valeur des billets de 1866 à 1882. — Causes de ces variations. — De l'abolition du cours forcé en 1883.
Le cours forcé en France de 1870 à 1877. — Services considérables que ce régime a rendus à la France. — Par quelle réunion de circonstances exceptionnelles le cours forcé a été en France presque inoffensif. — La dépréciation des billets a toujours été très faible et n'a duré que pendant la période où se faisaient les paiements de notre indemnité de guerre. — Tableau de la prime de l'or en barre de 1871 à 1874.
Résumé de l'expérience des diverses nations sur le cours forcé. — Ce régime est presque inévitable en temps de grande guerre et se prolonge quelque temps après la paix. — • l'ourquoi la Prusse a pu n'y pas recourir. — Une autre cause beaucoup moins justifiable de l'établissement ou du maintien du cours forcé, c'est l'abus des emprunts contractés à l'extérieur par des pays neufs. — Le cours forcé est un régime très insidieux. — De quelques intérêts particuliers qui se trouvent favorisés par le cours forcé : les inflationisls. — Des maux que le cours forcé impose à ua pays. — Des moyens de sortir du cours forcé. — Nécessité de l'équilibre budgétaire et d'un change favorable. — Les diverses causes qui influent sur le change : celui-ci ne dépend pas seulement du rapport entre les importations et les exportations : les autres éléments dont il faut tenir compte. — Ce que l'on doit penser de la mesure du paiement obligatoire des droits de douane en or comme acheminement à la suppression du cours forcé.
Nous sommes arrivé à un phénomène qui a pris une très grande importance à l'époque contemporaine, spécialement depuis vingt ans, c'est le phénomène connu sous le nom de cours forcé. Il consiste à donner aux billets émis soit directement par l'État, soit par les banques avec l'assentiment et la provocation de l'État, le caractère de monnaie; c'est-à-dire que ces billets peuvent être imposés au créancier dans les paiements pour leur valeur nominale, sans que les caisses qui les ont émis soient tenues de les rembourser à présentation en espèces métalliques. On est frappé de l'extension prise depuis quelque temps dans le monde civilisé par ce phénomène du cours forcé: près de la moitié des grandes nations de notre groupe de civilisation sont aujourd'hui ou étaient hier sujettes à ce régime, notamment l'Italie, l'Autriche, la Russie, le Brésil, la république
DU COURS FORCÉ DES Blt-LETS D'ÉTAT, ETC. 613
Argentine ; d'autres non moins importantes, telles que l'Angleterre, la France et les États-Unis, ont aussi fait jadis sur une grande échelle l'expérience de ce système.
Le cours forcé est ainsi devenu un des grands moyens de crédit des nations modernes. Autrefois les rois recouraient aux falsifications de monnaies (1). Il serait injuste d'assimiler toujours à ces falsifications le cours forcé, quoique parfois, en France notamment lors des assignats, il ait absolument suivi la même marche et produit les mêmes effets, avec cette particularité aggravante que les altérations de valeur étaient rendues infiniment plus rapides par l'émission de nouveaux billets à cours forcé que par la refonte des monnaies, cette dernière opération demandant plus de temps et ne pouvant pas se renouveler aussi fréquemment que la première. Mais si, dans quelques cas, en France sous la Révolution, en Amérique après la guerre de l'Indépendance, l'établissement et la conduite du cours forcé ont eu tous les caractères des anciennes falsifications de monnaies, il est d'autres circonstances où ce régime n'a amené que des perturbations minimes et où l'on peut même soutenir qu'il a rendu plus de services que causé de préjudices. Le cours forcé se distingue des anciennes falsifications de monnaies en ce sens que, chez les nations prudentes, il n'est considéré que comme un expédient temporaire pour faire face à une crise ou pour procurer à l'État des ressources qu'il lui serait impossible d'obtenir autrement : il s'en distingue en outre par ce fait que le cours forcé peut parfois exister sans dépréciation aucune des billets non remboursables, par rapport aux mé» taux précieux. Enfin, à un autre point de vue, tandis qu'il y a toujours une intention déloyale dans la falsification des monnaies, cette intention peut fort bien être étrangère à ceux qui établissent dans un pays le cours forcé.
Toutes les nations qui sont parvenues à un certain degré de civilisation se servent dans leurs échanges d'un intermédiaire, ce que l'on appelle en langage scientifique un médium circulans^ qui est la monnaie. On évite ainsi les embarras du troc ou échange en nature. L'un des deux échangistes, en effet, peut n'avoir pas besoin de l'objet que l'autre lui livrerait en échange de celui dont il se dessaisit. Aussi peu à peu la coutume est née d'une marchandise d'un usage universel, pouvant se troquer contre tous les autres objets et servant à en
(1) On peut citer des exemples très frappants des falsifications nombreuses et considérables de monnaies qui ont eu lieu chez les peuples modernes. C'est ainsi que la valeur de la livre est tombée en France, depuis Charlemagne, par des altérations successives, de 87 francs à 1 franc en 1726. Le poids d'argent qu'elle contenait avait été réduit au quatre-vingt-septième du poids primvtif.
mesurer la valeur ; celte marchandise sert de dénominateur commun à toutes les valeurs.
Le choix de cette marchandise n'a pas toujours été le même. Dans les temps anciens, alors que la propriété territoriale individuelle n'existait pas d'une manière aussi absolue qu'aujourd'hui, le bétail remplit cet office d'intermédiaire dans les échanges. Celui qui recevait en effet un mouton contre une autre marchandise n'était pas tenu de le consommer ou de l'échanger immédiatement, il pouvait l'envoyer au pâturage commun. De plus, à cette époque, l'industrie domestique étant le fait prédominant, les échanges ne se faisaient guère pour de menus objets. C'est la tête de bétail, la brebis, monnaie primitive des Latins, qui a donné naissance au mot pecuniaj désignant l'argent ou l'intermédiaire des échanges. Dans quelques contrées de l'Afrique, le Soudan, par exemple, l'intermédiaire des échanges est tantôt un genre particulier de coquillages (un de ces coquillages suivant Barth vaut un demi-centime), tantôt certaines pièces d'étoffe. Différentes circonstances ont fait que cette marchandise d'un usage universel, qui sert de mesure à toutes les autres, est pour toutes les nations civilisées l'un de ces métaux, l'or et l'argent : ce n'est pas par une entente mutuelle, qui aurait demandé de nombreux pourparlers, c'est parla nature des choses que tous les peuples parvenus à un certain degré de développement ont choisi l'un de ces deux métaux pour l'intermédiaire de leurs échanges. Il n'y a pas là, quoi qu'en pense le vulgaire, un fait conventionnel, il y a un fait d'ordre naturel.
Je ne m'étendrai pas sur les raisons de ce choix: ces métaux ont en eux-mêmes une certaine utilité ; puis ils plaisent par leur éclat ; ils sont d'un usage général pour la parure ; ils sont rares et d'une production difficile ; à peu près inaltérables, ils se laissent diviser avec facilité, ils ont un poids considérable sous un petit volume : vu le travail qu'il faut pour les extraire de la mine, ils ont une grande valeur et représentent beaucoup de travail humain pour une faible masse.
Ce sont ces qualités très sérieuses qui ont fait attribuer à ces métaux la fonction de monnaie ; la nature des choses et la nature des hommes les destinaient à cet usage. Il faudrait que le goût général de l'humanité se modifiât pour que ces métaux cessassent d'être recherchés.
L'or et l'argent s'échangeaient d'abord au poids contre les marchandises; puis bientôt, pour éviter d'avoir toujours une balance à la main, on en frappa des pièces sur lesquelles on mit des figures et des inscriptions en indiquant le poids; plus tard l'inscription du poids
disparut et fut remplacée par une dénomination comme celle de florin, couronne, franc, etc., mais il était entendu que cette dénomination correspondait à un poids déterminé et qui devait être invariable. L'altération des monnaies consistait précisément à affaiblir le poids du métal précieux qui correspondait originellement à chacune de ces appellations : florin, livre, etc.
Ce qu'il importe de remarquer, c'est que la monnaie vaut, non par le signe qu'elle porte, mais par ses qualités intrinsèques. La monnaie métallique, l'or et l'argent, est reçue dans les échanges, non comme un signe arbitraire de la valeur, mais à la fois comme une mesure et comme un équivalent réel de la marchandise qui est livrée en échange (1). Ces métaux sont un équivalent réel en ce sens que la quantité d'or et d'argent existant dans le monde ne peut être arbitrairement augmentée, que les frais de production de ces deux métaux sont très considérables. Il en résulte que la valeur de l'or et de l'argent par rapport aux autres marchandises est déterminée à chaque instant par les frais de production de ces métaux et par la relation des quantités qui en existent avec les besoins généraux de l'humanité.
Ainsi, l'or et l'argent étant un équivalent réel des marchandises contre lesquelles ils se troquent, constituent pour les échanges une base très solide.
Dans les temps modernes se sont fondés des établissements, connus sous le nom ùq banques^ dont les fonctions principales consistent soit à recevoir en dépôt des marchandises ou des valeurs, soit à escompter des eff'ets de commerce, c'est-à-dire à fournir immédiatement aux commerçants, sauf une légère réduction, le montant d'une créance qui ne sera exigible que dans plusieurs jours ou dans plusieurs mois ; quelques-uns de ces établissements ont pris l'habitude, soit d'eux-mêmes, soit à la faveur de lois spéciales, d'émettre des billets payables au porteur et à vue, c'est-à-dire sans délai et sur simple présentation. Ces effets, connus sous le nom de billets de banque ou banknotes^ ont été peu à peu acceptés et même recherchés par le public, parce qu'ils sont d'un usage commode pour tenir lieu de la monnaie, étant plus portatifs. Ces billets s'introduisirent ainsi dans la circulation et ils furent acceptés comme l'or et l'argent dans les paiements, mais dans l'état normal ils ne circulent que comme une promesse de payer à vue une quantité d'or et d'argent égale à celle qui y est indiquée; c'est parce que l'on croit que l'établissement qui les émet est en état de tenir cette promesse qu'on ne fait pas difficulté de les recevoir
(1) Voir lo livre de M. Michel Chevalier sur la monuaie (deuxième édition. Paris, 1866J, chapitre i".
quoiqu'on n'y soit pas obligé. Il y a donc entre les billets de banqiio et l'or et l'argent une différence essentielle : ces métaux font naturellement fonction de monnaie, parce qu'ils ont une valeur intrinsèque, c'est-à-dire parce qu'ils répondent en eux-mêmes à un goût général du public, qu'ils ne peuvent être multipliés arbitrairement et qu'ils exigent des frais de production élevés. Au contraire, les billets de banque ne sont, dans les temps ordinaires, reçus comme monnaie que parce qu'ils sont convertibles à la première réquisition en or ou en argent. Aussi sont-ils appelés monnaie fiduciaire, c'est-à-dire monnaie de confiance, la personne qui les accepte faisant un acte de confiance envers l'établissement qui les émet, acceptant comme bonne, sérieuse et réalisable la promesse faite par cet établissement de donner, à la première réquisition, en échange de ce papier, la quantité d'or ou d'argent stipulée. C'est donc la convertibilité à vue en espèces métalliques qui fait que les billets de banque sont volontairement acceptés et même souvent recherchés par le public. Ils sont pris alors, non pas en considération d'eux-mêmes, mais en considération de l'or et de l'argent auxquels ils donnent droit.
Imitant sur ce point les établissements appelés banques, certains États lancent dans le public des quantités plus ou moins grandes, généralement restreintes, de billets qui circulent à titre de monnaie. La faveur dont jouissent ces billets d'État et qui ne leur est assurée que s'ils sont en minime quantité vient de ce qu'ils sont reçus dans les caisses publiques en paiement des impôts.
Néanmoins, ce n'est que par exception que les États émettent de ces billets ne portant pas d'intérêts ; ils ne peuvent le faire que sur une petite échelle ; la plupart des grands pays ne l'ont jamais pratiqué ou bien y ont renoncé. La Prusse, cependant, a encore recours à ce système, mais pour une somme médiocrement importante, et qui ne dépasse pas considérablement le chiffre des billets de banque ou des espèces métalliques qu'elle a encaisse (1).
Toutes les explications que nous avons données se rapportent à un état de choses où les billets de banque et les billets d'État ne sont pas imposés par la loi au débiteur dans les paiements, mais au contraire sont reçus volontairement à cause de la commodité qu'ils présentent et de la certitude qu'on a qu'ils seront remboursés à la première réquisition en espèces métalliques, ou que, du moins pour les billets d'État, on pourra les verser dans la caisse du percepteur en paiement des impôts,
(1) H'di^YQsV Economist anglais du 31 mars 1877, les Cassenscheine éim^^âv W^mïnistration allemande s'élevaient à 168,83 i,885 marks (210 millions de ii-ancs environ) à la fin de février 1877.
Le cours forcé consiste à modifier ces conditions, à rendre absolument obligatoire l'acceptation, qui n'était que facultative, des billets de banque ou d'État pour leur valeur nominale dans les transactions, et à dispenser soit l'État, soit la banque qui émet ces billets, du devoir de les rembourser en espèces et à vue. Le cours forcé peut-être établi dans des circonstances très diverses, mais qui se distinguent nettement en deux classes. En premier lieu, le cours forcé peut avoir pour objet d'éviter ou d'atténuer une crise financière intense, sans que l'État cherche à se procurer des ressources par ce moyen : une grande banque se trouve momentanément embarrassée, soit par suite de quelque imprudence qu'elle aura commise, soit par une panique sans raison qui se sera emparée du public ; l'État peut et quelquefois doit, dans de semblables circonstances, accorder à cette banque l'autorisation de suspendre momentanément le paiement en espèces de ses billets, jusqu'à ce qu'elle se soit procuré les ressources nécessaires ou jusqu'à ce que la panique soit passée : il se présente dans l'histoire plusieurs exemples de mesures ayant ce caractère. C'est ainsi qu'en 1693 la Banque d'Angleterre suspendit le paiement à vue de ses billets : la Banque de France fit de même avec l'autorisation de l'État en 1848. L'établissement du cours forcé en 1870 eut la même origine : comme on avait cru devoir proroger par une loi l'échéance des effets de commerce qui formaient le portefeuille de la Banque de France, il était impossible de contraindre cet établissement à rembourser à vue les billets qui pouvaient lui être présentés.
Généralement le cours forcé a une tout autre cause que ces passagers embarras. L'État y recourt pour se procurer des ressources, d'ordinaire au moment où une guerre éclate. Nous verrons tout à l'heure que les motifs qui déterminent un État à se servir de cet expédient peuvent être très divers. Le cours forcé constitue dans ces circonstances un emprunt forcé fait à un prêteur indéterminé, sans qu'il soit stipulé d'intérêts au profit de ce créancier.
L'État peut pratiquer le cours forcé sous deux formes : ou bien il émet directement des billets pour la somme dont il a besoin; ou bien il se fait avancer soit par une banque, soit par un syndicat de banques un chiffre de banknotes représentant une valeur égale à celle qu'il veut se procurer; dans ce dernier cas il autorise cette banque ou ces banques à émettre ces billets en dehors des prescriptions statutaires, c'est-à-dire sans qu'ils aient d'autre contre-partie que la créance sur lÉtat et sans qu'ils soient remboursables à vue et en espèces. Dans l'un et l'autre cas, l'opération constitue un véritable emprunt forcé conclu avec un prêteur indéterminé, emprunt
qui ne porte pas d'intérêts au profit du prêteur réel. Il est bien évident que les caractères d'emprunt forcé sans intérêts se rencontrent lorsque les billets à cours forcé sont directement émis par l'État; le prêteur forcé et indéterminé, c'est alors le fournisseur, le porteur de titres de la dette publique, le fonctionnaire et toutes les autres personnes qui, en payement de leurs créances, des arrérages de leurs rentes ou de leurs appointements, reçoivent de l'État, non pas des espèces métalliques, mais des billets ayant cours forcé; le prêteur forcé et indéterminé, c'est encore d'une manière plus générale le public qui est tenu d'accepter ces billets dans les échanges en place de monnaie. Ce prêteur est bien un prêteur indéterminé, car son nom n'est pas connu, sa personne n'est pas spécifiée, et luimême n'a le plus souvent pas conscience qu'il fait un prêt à l'État. Il est évident en outre qu'il n'est stipulé au profit de ce prêteur aucun intérêt. Les choses se passent exactement de la même manière, quoique les apparences soient différentes, quand l'État, au lieu d'émettre directement des billets à cours forcé, les fait émettre par une banque. Dans ce dernier cas le prêteur réel est exactement le même que dans le premier cas, c'est toujours un prêteur indéterminé et anonyme, c'est toujours un prêteur qui subit une contrainte, c'est toujours aussi un prêteur qui ne bénéficie d'aucun intérêt sur son prêt. Il faut distinguer, en effet, le prêteur apparent qui est la Banque et le prêteur réel, qui est le public : la Banque n'est que le prêteur apparent, elle ne prélève pas les billets qu'elle remet ainsi à l'État sur son capital, elle n'est pas tenue à les rembourser à vue; elle serait impuissante à les maintenir dans la circulation si l'État ne contraignait le public à les recevoir. En réalité, elle n'est qu'un intermédiaire entre l'État et le public, ou plutôt elle n'est qu'une caution envers le public du prêt que celui-ci est forcé de faire à l'État en acceptant les billets que l'État met en circulation. La Banque reçoit bien pour ces sommes de billets qu'elle remet à l'État et qui portent sa signature une rémunération que l'on appelle généralement du nom d'intérêt. Mais cette désignation est impropre, car la Banque n'a avancé à l'État aucun capital qui lui fût propre. Si l'on va au fond des choses, on voit que la rémunération qu'elle reçoit dans ce cas n'est qu'une commission pour le rôle d'intermédiaire qu'elle joue, ou plutôt que c'est le prix de la caution qu'elle donne en quelque sorte au public en inscrivant sa signature sur les billets qu'elle remet à l'État ; c'est la compensation du risque qu'elle court, puisque, si l'État faisait banqueroute, elle serait entraînée avec lui dans l'abîme. Le prêteur réel, c'est le porteur anonyme, indéterminé et changeant, chaque 'our, des billets qui ont été émis.
Quelles sont les raisons qui ont porté un grand nombre d'États à recourir au cours forcé ? Les principales de ces raisons sont au nombre de trois : on emploie le cours forcé, soit des billets d'État, soit des billets de banque, ou bien parce que l'État a besoin de ressources considérables et immédiates qu'il ne pourrait obtenir à bref délai ni de l'impôt ni de l'emprunt ordinaire ; ou bien parce que l'État veut se procurer ces ressources à un taux d'intérêt très faible et au-dessous de celui du marché des capitaux, ou bien encore parce que la monnaie métallique étant devenue très rare dans le pays, il semble utile de lui donner passagèrement un substitut légal. Il y a aussi une quatrième cause à la facilité avec laquelle les États glissent dans le cours forcé, c'est la mauvaise habitude qu'ont prise la plupart des pays de regarder les grandes banques comme des établissements destinés en partie à faire des prêts au trésor public. Ayant souvent recouru à elles, même en temps de paix et de prospérité, il n'est pas étonnant qu'ils leur fassent des appels pressants dans les temps de crise.
Nous n'examinerons pas en ce moment quelle est la valeur de ces raisons qui portent les États à établir le cours forcé ; quand on aura étudié quels sont les effets habituels de cet expédient, on pourra mieux juger de l'utilité qu'il peut présenter. Il nous suffit de dire que dans certains cas, pendant une grande guerre, le cours forcé peut avoir de grands avantages, c'est qu'il met à la disposition du pays des ressources immédiates que l'impôt ne lui procurerait certainement pas, ou du moins ne lui procurerait qu'avec beaucoup de retard et que l'emprunt lui-même ne lui produirait peut-être pas. C'est ainsi que dans la dernière guerre entre la France et l'Allemagne la délégation de Tours, pouvoir irrégulier, il est vrai, et offrant des garanties insuffisantes, a eu beaucoup de peine à se procurer 200 millions par un emprunt qui lui coûtait près de 8 p. 100 d'intérêt, tandis qu'elle a obtenu des sommes à peu près quintuples de la Banque de France en billets à cours forcé sans que la valeur de ces banknotes en fût le moins du monde affectée. Il est évident que dans ce cas le cours forcé a rendu à l'État un grand service sans causer à la nation de détriment. D'un autre côté, en contractant un emprunt de 1 milliard et demi de francs en 1873, après les deux grands emprunts de 1871 et de 1872, l'État français eût pu supprimer le cours forcé en remboursant la Banque de France des avances qu'elle lui avait faites ; mais l'État crut qu'il était plus avantageux de maintenir cet expédient pendant quelques années encore : il n'eût pu emprunter au public qu'en payant un intérêt de 6 p. 100, la Banque de France lui prêtait à 90 centimes p. 100 francs (nous défalquons naturellement de l'in-
lérêt qui était nominalement de 1 p. 1001e droit de timbre de 10 centimes par 100 francs qui grevait les billets de banque) : l'État épargnait donc 5 fr. 10 centimes d'intérêt par 100 fr., soit environ 55 millions de francs par an sur une dette de 1,100 à 1,200 millions: tomme à partir de 1873 la prime de l'or avait disparu, l'événement justifia la conduite suivie par le gouvernement. Certes l'on ne peut nier que la France eut un rare bonheur, plus de bonheur encore peut-être que de prudence, dans l'expérience qu'elle fit du cours forcé sûr une si grande échelle. Cette expérience, unique au monde par les résultats qu'elle a donnés, doit néanmoins faire réfléchir les hommes de science en montrant qu'il n'est pas impossible de recourir sans aucun préjudice, dans certaines circonstances et avec certaines précautions, au cours forcé des billets de banque. Si, en effet, le billet de la Banque de France a pendant quelques semaines subi une baisse assez sensible et qui a été jusqu'à 24 p. 1,000, cela tient à quelques imprudences aujourd'hui reconnues et qu'il eût été aisé d'éviter.
Jusqu'à l'épreuve faite par la France, le cours forcé n'avait que des antécédents désastreux. On pouvait dire qu'un de ses effets naturels et principaux était de déprécier l'instrument des échanges et de le rendre d'une valeur très variable. Aujourd'hui il faut atténuer ce langage ; de même qu'il serait exagéré de dire que la conséquence nécessaire d'une danse sur une corde raide est la chute et la mort de l'imprudent acrobate : c'est là, en effet, une conséquence fréquente, mais non pas une conséquence inévitable d'un pareil acte ; de même il faut bien admettre que, avec beaucoup d'habileté, de circonspection et dans des circonstances favorables, il est possible de pratiquer le cours forcé, si ce n'est sans péril, du moins sans sérieux préjudice.
On a vu que le cours forcé, soit des billets de banque, soit des billets d'État, avait d'ordinaire pour objet de fournir au Trésor, par voie d'émission de billets devant être reçus comme monnaie, des ressources qu'il ne trouverait pas autrement, ou qu'il ne trouverait pas aussi vite, ou qu'il ne trouverait pas avec un aussi léger sacrifice. Le cours forcé a donc pour effet d'élargir la circulation fiduciaire au delà des limites qu'elle avait auparavant et qu'elle aurait eues sans lui, de multiplier, par conséquent, l'instrument des échanges, puisque chaque nouvelle émission vient se joindre aux quantités déjà existantes. Il peut arriver, et c'est précisément ce que l'on a vu en France, que cet accroissement de la circulation fiduciaire corresponde à une diminution de la circulation métallique, diminution ïausée non par un moindre besoin de monnaie dans le pays, mais
par un fait violent tel que l'obligation de payer une somme énorme à un vainqueur. Alors, quoique la circulation fiduciaire se trouve accrue, il se peut que la circulation totale ne le soit pas : l'équilibre entre les moyens d'échange n'étant alors pas détruit, l'une des principales causes de dépréciation des billets à cours forcé se trouve évitée.
Nous n'avons pas ici à faire la théorie du billet de banque : cela nous entraînerait trop loin. Disons seulement que sous le régime du remboursement à vue et en espèces la circulation de ces billets ne peut jamais dépasser le besoin qu'en a le public : d'abord celui-ci porterait au guichet de remboursement les billets dont il n'aurait que faire ; ensuite l'émission même des billets en temps normal est réglée de telle manière que le nombre en soit toujours en proportion de l'activité des affaires. En effet, les banques émettent des billets en général pour les opérations d'escompte d'effets de commerce : plus on leur présente de billets de commerce à escompter, plus la circulation des billets a tendance à s'accroître ; or, quand les effets de commerce affluent ainsi à l'escompte, c'est, d'ordinaire, un signe d'une grande activité des affaires qui nécessite ou qui permet une augmentation dans les moyens d'échange. Quand, au contraire, le portefeuille des banques se resserre, ce qui est un signe de langueur commerciale, l'émission des billets se ralentit, et celte contraction coïncide précisément avec une situation commerciale qui rend moins nécessaire une grande quantité de moyens d'échange. Il y a bien certaines opérations accessoires de banques, qui peuvent donner lieu à une émission de billets sans que cette émission soit en proportion de l'activité des aflaires dans le pays : les avances que les banques font sur les valeurs mobilières sont dans ce cas ; ces avances, en effet, pourraient devenir d'autant plus importantes que la situation de la place est plus gênée; ce n'est pas aux époques les plus prospères, c'est souvent à l'approche d'une crise que le public cherche le plus à emprunter sur dépôt de valeurs. Mais toutes^ les banques prudentes se tiennent en garde contre l'exagération de ce genre d'opérations et ne le considèrent que comme une branche très accessoire de leurs attributions naturelles.
Ainsi, en temps normal, c'est d'ordinaire par la voie de l'escompte que les billets de banque entrent dans la circulation : il s'ensuit que l'émission en est toujours dans un certain rapport avec l'activité des affaires et le besoin de moyens de circulation. Il n'en est pas de même quand un État, en établissant le cours forcé, se fait prêter des sommes considérables par une banque : les billets créés pour celle aestinalion, remis par la banque à TÉtat, puis par l'État au public,
n*ont pas eu pour cause Taclivité des affaires et pour origine la demande du public : ce sont dans la circulation de véritables intrus qui n'y ont pas été appelés par les besoins de l'industrie et du commerce et qui par conséquent y figurent en excès.
Disons enfin, pour terminer ces généralités, qu'une circulation de papier à cours forcé devrait toujours être moindre que la circulation métallique dont elle prend la place. Il est certain {\) que le public a besoin pour ses échanges d'une moindre quantité de billets non remboursables qu'il n'avait besoin, sous le régime de la circulation métallique, de monnaie d'or ou d'argent. C'est un fait d'expérience que sous le régime du cours forcé le public se hâte de se débarrasser des billets soit par des achats de marchandises, soit par des achats de valeurs mobilières; il se garde bien de collectionner ou de thésauriser cette monnaie factice qui est exposée à varier de valeur d'un jour à l'autre. Il n'en conserve, il n'en retient que la quantité qui lui est immédiatement nécessaire. Il n'en est pas de même, sous le régime de la circulation métallique, où chacun se laisse facilement entraîner à accumuler des réserves plus ou moins importantes d'or et d'argent.
On sait qu'il y a deux manières pour un État de pratiquer le cours forcé, l'une qui consiste à émettre directement dans le public des billets d'État non remboursables et devant d'après la loi être reçus en payement dans les transactions pour leur valeur nominale ; l'autre qui consiste à recourir à l'intermédiaire d'une banque ou d'un syndicat de banques, à se faire remettre par ces établissements de» sommes considérables de billets au porteur, en dispensant ces banques du remboursement en espèces de tous les billets au porteur émis par elles, et en contraignant le public à recevoir comme monnaie et pour leur valeur nominale ces banknotes non remboursables. De ces deux procédés le dernier est celui qui a été le plus usité en France et en Angleterre : c'est aussi par lui que nous commencerons. C'est un trait remarquable de l'histoire économique que la plupart des grandes banques de l'Europe moderne aient dû leur origine à des guerres et à des prêts faits aux gouvernements.
Comme une foule des institutions et des réformes les plus utiles à l'humanité, l'introduction en Angleterre du système des banques eut lieu subrepticement, presque à la dérobée, et l'on pourrait peut-être
(1) L'expérience prouve que le cours forcé fait disparaître les métaux précieux de la circulation, ceux-ci émigrant à l'étranger, ou s'entassa nt dans les coffres des Banques, ou bien encore étant accumulés comme réserves par les particuliers. 11 n'y a guère que la France qui ait ofl'ert le phénomène de la simultanéité d'une circulation fiduciaire à cours forcé etdune abondante circulation métallique.
même dire frauduleusement. Le roi Guillaume III avait des besoins d'argent excessifs pour faire la guerre à la France ; il recourut à des emprunts aux taux les plus usuraires ; il inventa une foule de taxes; mais tout cela ne lui suffisait pas, il fut avisé d'un moyen pour se procurer, à un taux relativement modéré, une somme assez importante. Dans un acte du Parlement, passé en 1694, et qui autorisait le roi à percevoir des droits sur la bière, sur le tonnage des navires, etc., il se glissait une clause qui promettait certaines récompenses à ceux qui avanceraient à l'État 1,200,000 livres sterling, c'est-à-dire 30 millions de francs à' 8 p. dOO d'intérêts; cette somme fut souscrite en quelques jours par une compagnie qui devint la Kanque d'Angleterre. , Ainsi ce n'est pas à cause d'une nécessité économique sentie et comprise, c'est à titre d'expédient utile à la couronne, que fut créé le plus grand et le plus solide établissement de crédit du monde. Il semble vraiment qu'il ait été dans la destinée des nations modernes de devoir leurs progrès les plus avantageux au caprice des princes et aux accidents politiques non moins qu'au développementde la science et de l'opinion publique. En effet, quand fut créée la Banque de Venise, antérieure de bien des siècles à la Banque d'Angleterre, elle dut son origine, elle aussi, à une avance faite à l'Etat: c'est en 1171 que le grand établissement de crédit vénitien fut constitué à la suite d'un prêt qu'il fit à la République alors en guerre avec l'empereur d'Orient. La Banque d'escompte de notre ancien régime, laquelle fut la mère de la Banque de France, eut une origine aussi subreptice et aussi viciée et fut également liée par ses prêts à nos rois.
Cette tache originelle qui faisait de chacune de ces grandes banques et principalement de la Banque d'Angleterre une sorte de caisse de l'Etat, ou tout au moins de servante de l'État, se perpétua jusqu'à nos jours; l'on en retrouve encore aujourd'hui les effets dans les rapports très étroits qui unissent ces vastes établissements avec le gouvernement placé à côté et au-dessus d'eux.
La constitution de la Banque d'Angleterre suscita de vives jalousies et de nombreuses récriminations. Les orfèvres et les autres personnes qui faisaient antérieurement le commerce de l'escompte, des avances sur nantissement et sur valeur et de la garde des métaux ou de l'argent, jetèrent de hauts cris ; ils voyaient avec déplaisir naître une concurrence redoutable.
D'un autre côté, les politiques répétaient qu'une grande Banque n'est possible que dans une république et non pas dans une monarchie, qu'il y avait péril que la Banque fût dominée et absorbée parle souverain, ou bien qu'elle-même dominât et absorbât la souveraineté nationale ; que ce serait un instrument de corruption et d'arbitraire, etc.
Toutes ces raisons auraient incontestablement prévalu et fait ajourner le projet de William Patterson, si les nécessités du Trésor eussent été moins pressantes. Il faut convenir, cependant, que dans la charte, qui constituait la Banque d'Angleterre, on ne rencontrait aucune clause qui justifiât les jalousies ou les défiances. La Banque ne recevait, en effet, aucun privilège; ses statuts étaient singulièrement vagues et d'une très grande élasticité. Voici les passages qui méritent le plus d'être notés : « Le gouverneur et la compagnie de la Banque d'Angleterre sont complètement autorisés à faire toutes les opérations suivantes : emprunter et recevoir en dépôt de l'argent; escompter les effets de commerce, acheter ou vendre de l'or, de l'argent ou des métaux, vendre toute marchandise déposée et sur laquelle il aurait été fait des avances, qui n'auraient pas été remboursées au terme convenu; prêter ou avancer des espèces, recevoir des objets ou des valeurs en nantissement pour ces prêts. » Ainsi la Banque d'Angleterre, à l'origine, ne jouissait pas d'un monopole : elle avait seulement le droit de faire toutes les opérations que faisaient avant elle et que continuèrent à faire à côté d'elle une foule de commerçants.
Ce qui mérite d'être noté, c'est que la charte constitutive de la Banque d'Angleterre ne contenait aucune clause concernant la faculté d'émettre des banknotes, c'est-à-dire des billets au porteur payables à vue et pouvant circuler comme de la monnaie. Il semble qu'à cette époque ce droit d'émettre des billets au porteur fût regardé comme étant d'une importance minime, ou comme la conséquence naturelle de toutes les autres opérations indiquées dans la charte de la Banque d'Angleterre.
Ce grand établissement de crédit avait prêté tout son capital, c'està-dire 1,200,000 livres sterling, ou 30 millions de francs, à l'État. C'était là une faute originelle, une faute grave et qui dès le début eut de fâcheuses conséquences. On a souvent discuté sur l'importante question de savoir quelles sont les meilleures garanties dont puisse disposer une banque et qui permettent à son papier de circuler facilement sans se déprécier. Il se commet, à ce point de vue, de nombreuses erreurs : on croit quelquefois qu'il suffit que les ressources d'une banque soient placées d'une manière solide pour que les billets de cette banque ne se déprécient pas : on dit, par exemple, que, lorsqu'une banque a dans son portefeuille une quantité notable de bons du Trésor à échéance indéterminée, c'est là une excellente garantie pour le papier qu'elle émet, c'est une garantie qui prévient et arrête la dépréciation des billets de la banque. C'est là une erreur considérable : ce qu'il faut à une banque, ce ne sont pas seulement
DU COURS FORCÉ DES BILLETS D*ÉTAT, EïJ. 623
des placements solides, ce sont surtout des placements facilement et immédiatement réalisables ou tout au moins réalisables dans un très court délai. Dès qu'une banque a immobilisé la plus grande partie de ses fonds entre les mains de l'État, dès qu'elle a renoncé à pouvoir disposer selon ses besoins de ses principales ressources, si solide que soit le crédit de l'État, la banque n'est pas garantie contre les aventures, contre les crises, contre la dépréciation de ses billets.
Une banque d'émission doit, autant que possible, avoir ses ressources disponibles : aussi ne saurait-elle, sans s'exposer à des risques, en immobiliser une partie notable, soit en achats d'immeubles, soit en prêts à l'État non remboursables à une prochaine échéance (1), soit même en prêts au commerce pour un délai plus long qu'un délai de quelques mois. En un mot, toute garantie qui n'est pas facilement réalisable n'a qu'une très médiocre portée pour une banque d'émission et n'empêche pas ses billets de se déprécier ; c'est ainsi que l'on verra tout à l'heure les billets de la Banque d'Angleterre perdre au commencement de ce siècle plus de 25 p. 400 de leur valeur, quoiqu'ils eussent pour garantie des effets de commerce de premier ordre et une créance sur l'Échiquier anglais : cette dernière créance n'était pas réalisable.
Ce fut donc un malheur pour la Banque d'Angleterre que d'être contrainte de verser à l'État, lors de son établissement en 1694, tout son capital, consistant en 30 millions de francs. Pour fonctionner, sans avoir de fonds propres à sa disposition, elle était réduite aux moyens suivants :
1° Emprunter ou employer l'argent que ses clients viendraient lui apporter en dépôt;
2° Émettre des banknotes en circulation ou des bons portant intérêt;
3° Escompter des effets de commerce en créditant simplement sur ses livres et en ouvrant un compte courant à ceux qui lui apportaient ces effets.
Le besoin que l'on avait alors d'un grand et solide établissement de crédit était si universellement senti, que la Banque d'Angleterre, qui n'avait pas un penny à sa disposition, puisqu'elle avait prêté tout son capital à l'État, put néanmoins commencer et poursuivre quelques mois sans péril ses opérations ; mais bientôt la crise arriva. L'an-
(1) Une banque, qui est de vieille fondation, qui a à sa disposition des ressources énormes, comme la Banque de France ou la Banque d'Angleterre aujourd'hui, peut sans doute prêter d'une manière définitive à l'Etat la totalité ou la presque totalité de son capital, parce que ce n'est pas avec ce capital qu'elle fait des affaires. Il n'en est pas de même d'une banque plui jeune et ayant un crédit moins étendu. II. 40
née même où elle commença de fonctionner, en 1695, elle fut obligée de suspendre le remboursement à vue de ses billets : il ne paraît pas qu'aucune loi soit intervenue pour lui donner cette faculté exorbitante; on était alors, d'ailleurs, dans un moment où le numéraire manquait, parce qu'on faisait une refonte des monnaies ; la Banque supporta cette crise fàcbeuse en émettant à la place de ses banknotes des bons portant intérêt; néanmoins son papier était déprécié de 12 p. 100; la Banque se tira de cet embarras en augmentant son capital.
Le péché originel, qui avait entaché la naissance de la Banque et qui consistait à immobiliser ses ressources en faisant à l'État des avances non remboursables, ce péché originel persista et devint bientôt pour la Banque un péché d'habitude.
En 1694, à sa création, la Banque d'Angleterre avait avancé à l'État tout son capital, soit 1,200,000 livres sterling; en 1697, elle avance temporairement un million sterHng; en 1708, elle prête à l'État 400,000 livres sterling sans intérêt, elle obtient la prorogation de son privilège jusqu'en 1732 : de nouvelles prorogations se succèdent, obtenues toutes moyennant des avances et conduisent ainsi la Banque jusqu'en 1780 ; une nouvelle charte est octroyée en 1781 et proroge l'existence de la compagnie jusqu'en 1812 contre une avance à 3 p. 100 de 2 millions sterling. Au moment de ce renouvellement, à la veille de la guerre avec la France, le capital de la Banque, successivement créé et prêté au Trésor, montait à H, 642, 000 livres sterling, c'est-à-dire à plus de 291 millions de francs : c'était là un capital qui dépassait de beaucoup le capital actuel de la Banque de France.
On remarquera que toutes ces avances faites par la Banque d'Angleterre au Trésor britannique se trouvaient dans des conditions très différentes de celles qui ont été faites plus tard par le même établissement et qui ont amené le cours forcé. Ainsi la Banque d'An, gleterre ne prêtait à l'État que son capital ; toutes les fois que le gouvernement se faisait faire une avance par la Banque, le capital de la Banque était augmenté du montant même de cette avance. D'un autre côté les avances faites par la Banque d'Angleterre à l'État n'étaient pas et ne sont pas encore remboursables : c'est une créance immobilisée, c'est en réalité une rente perpétuelle.
Pendant tout le dix-huitième siècle, la Banque d'Angleterre donna son concours à l'État d'une autre manière encore qu'en lui prêtant son propre capital ; elle prêta son aide pour toutes les conversions successives de la dette nationale, elle se chargea de la mise en circulation des bons du Trésor; elle participa ainsi à une foule d'opéra-
tiens financières pour le compte de l'État, et elle s'éloigna notablement de son rôle normal et de ses attributions naturelles, qui auraient dû se borner à recevoir des dépôts, à faire l'escompte, à avancer des fonds sur valeurs et marchandises.
En retour de ses complaisances, la Banque d'Angleterre obtint des avantages considérables et fut bientôt constituée en compagnie de monopole. Eu effet, en 1708, à l'occasion d un prêt fait au gouvernement au taux de 6 p. 100, la Banque d'Angleterre obtint que l'on insérât dans sa charte nouvelle une clause défendant à toute société ou compagnie, composée de plus de six personnes, d'acheter, d'emprunter ou de recevoir une somme d'argent quelconque, sur billets ou effets émis par elle, payables à vue ou à moins de six mois de date. C'était conférer le privilège de l'émission des billets à la Banque d'Angleterre, non pas toutefois d'une manière absolue comme ce privilège est conféré à la Banque de France, puisqu'on Angleterre les simples banquiers et les sociétés dont le nombre des membres ne dépassait pas six personnes continuaient à pouvoir émettre des billets au porteur et à vue.
Ainsi la Banque d'Angleterre, née en 1694 sans privilège, fut privilégiée en 1708, c'est-à-dire quatorze ans après sa naissance. La clause de la charte de 1708 fut maintenue pendant plus d'un siècle : un acte de 1826, dont les dispositions ont été confirmées lors du renouvellement de la charte de la Banque en 1833, a expressément borné le privilège d'émission de la Banque à un rayon de 65 milles ou 104 kilomètres de Londres. Dès lors, en Angleterre, des sociétés ou compagnies de plus de six personnes purent faire la banque en émettant des billets à vue et au porteur, sauf dans un rayon très 11-, mité autour de la métropole.
Nous arrivons au moment critique et vraiment intéressant pour l'objet de cet ouvrage, de l'existence de la Banque d'Angleterre,c'est-à-dire à l'époque qui s'écoule de n97 à i82i. La Grande-Bretagne s'était lancée dans une guerre acharnée contre la France :' elle y dépensa des sommes sans précédents, non seulement pour l'entretien de ses propres armées et de ses propres flottes, mais aussi pour les subsides qu'elle accordait avec une excessive générosité à ses alliés. Pour subvenir à toutes ces dépenses, on emprunta, on mit des taxes sur une vaste échelle; mais cela ne suffisait pas. Les taxes et même les emprunts ne produisent des fonds qu'avec du temps :' les recouvrements ne sont pas immédiats ; or, à la guerre, il faut' souvent des ressources instantanées : aussi l'Échiquier d'Angleterre' avait-il recours au moyen suivant : il émettait des traites ou des bons^ du ïrésoï que la Banque escomptait en quantités considérables; les'
avances ainsi faites par la Banque au gouvernement devinrent quadruples des escomptes consentis au commerce; la Banque d'Angleterre, dès lors, était détournée de sa véritable destination.
Quand un État, dans un moment de danger, fait ainsi de nombreux emprunts à une Banque, ce n'est pas en général pour se procurer des fonds à un intérêt peu élevé ; c'est surtout pour avoir des ressources immédiatement disponibles ; par l'emprunt et par des taxes l'État pourrait aussi se faire des recettes, mais ces recettes ne sauraient être d'une perception immédiate : les avances que font les banques sont au contraire des ressources que l'on peut employer sur-le-champ. Voilà pourquoi, chez les peuples modernes, dès qu'une grande guerre éclate, à moins que les gouvernements n'aient constitué à l'avance un trésor de guerre, comme c'est la coutume en Prusse, il est bien probable qu'on recourra à de grands emprunts faits aux banques nationales, et que l'on sera conduit à établir le cours forcé des billets. Chez les nations modernes, en France, en Italie, en Autriche, on n'attend môme pas que la nécessité du cours forcé se soit fait sentir : on commence par déclarer, dès le principe de la lutte, cette mesure exorbitante.
Les emprunts précipités et colossaux faits aux banques nationales par les gouvernements, en temps de guerre, peuvent avoir une certaine utilité politique ; mais ils ont des inconvénients économiques tellement graves, tellement durables et qui bouleversent à un si haut point la société tout entière, qu'on ne saurait trop reculer devant cet expédient séduisant. Mieux vaudrait, dans la plupart des cas, emprunter au public à des taux très élevés, en accordant des bonifications d'intérêts considérables, pour les versements anticipés ; mieux vaudrait^ si c'est possible, émettre et négocier des bons du Trésor à des banquiers nationaux ou étrangers, même avec un escompte notable, que de recourir à cette mesure du cours forcé.
On sait bien quand on entre dans le cours forcé, mais on ne sait jamais quand on en sort; l'expérience prouve qu'il est bien rare qu'un peuple qui a eu recours à cette mesure en temps de crise puisse revenir à la circulation métallique avant sept ou huit ans, quelquefois même quinze ou vingt ans. La France est jusqu'ici le seul pays qui soit entré dans le cours forcé et qui ait pu en sortir au bout de trois ou quatre années. Mais cette exception est trop isolée pour qu'elle fasse perdre de vue les exemples si nombreux du cours forcé prolongé pendant un quart de siècle ou un demi-siècle.
En Angleterre, on se faisait l'illusion qu'on était dans le cours forcé seulement pour quelques mois, et l'on fut étonné de voir durer ce régime presque indéfiniment. En 1797, la Banque se trouva dans le
plus grand embarras; les avances au Trésor avaient été énormes, une panique s'était emparée du public par suite du projet de descente dans la Grande-Bretagne; on se précipitait aux guichets pour réclamer l'échange des billets contre des espèces, afin de garder ou d'enfouir celles-ci. Le découvert du Trésor vis-à-vis de la Banque, c'est-à-dire les avances faites par celle-ci sur billets de l'Échiquier, indépendamment du capital qu'elle avait prêté à l'État, montait à 7,585,645 livres sterling, c'est-à-dire à 190 millions de francs environ ; l'encaisse de la Banque, la quantité de monnaies et de métaux précieux qu'elle détenait n'était plus que de 1,272,000 livres sterling, un peu moins de 32 millions de francs ; ce faible encaisse allait disparaître en quelques jours; un ordre du Conseil privé en date du 26 février 1797 déclara qu'il était de toute nécessité que les directeurs de la Banque d'Angleterre suspendissent les payements en espèces jusqu'à ce que le Parlement pût être consulté.
C'est ici que nous assistons à un singulier spectacle, celui de la persistance des illusions humaines en dépit des démentis répétés que leur infligent les faits matériels. Le 3 mars 1797, cinq jours après l'ordre du Conseil du roi, la Banque fut autorisée à émettre des billets de 2 livres sterling, ou même de une livre (50 et 25 fr.), tandis qu'auparavant les moindres coupures étaient de 5 livres ou 125 fr. En prenant immédiatement cette mesure, le Conseil du roi d'Angleterre montra plus de prévoyance que le gouvernement français en 1870 quand fut établi chez nous le cours forcé. La création des petites coupures de billets de banque est, en effet, la conséquence naturelle d'un régime qui chasse le métal de la circulation, la monnaie d'or et d'argent n'aimant pas à se rencontrer à côté d'un papier- monnaie déprécié.
Le 3 mai 1797, le Parlement consulté vota l'acte qui dispensait pour une courte période la Banque d'Angleterre de reprendre ses payements en espèces. La suspension, toutefois, n'était ni générale ni totale. La Banque pouvait continuer à solder en monnaie métallique les sommes inférieures à 20 shellings ; d'un autre côté, les personnes qui avaient fait à la Banque des dépôts d'espèces pour une somme inférieure à 500 livres pouvaient retirer en monnaie métallique les trois quarts de cette somme. Cet acte parlementaire ne devait être en vigueur que pendant cinquante-deux jours, c'est-à-dire jusqu'au 24 juin 1797 : on se flattait qu'au bout de ce temps, on pourrait rentrer de plain pied dans la voie normale de la circulation métallique. Le 22 juin, deux jours avant l'expiration de ce terme, une nouvelle loi fut votée, prorogeant la suspension des payements jusqu'à la fin du premier mois qui suivrait la prochaine réunion du
■Parlement. En novembre 1797, un troisième acte du Parlement pro- Togea de nouveau la suspension des payements jusqu'à la fin du sixième mois qui suivrait la conclusion de la paix. En 1802, fut conclue la paix d'Amiens; un nouvel acte du Parlement maintint le ; cours forcé jusqu'en mars 1 803 : en 1803, il fallut encore voter deux fois sur le même sujet et dans le même sens ; la seconde de ces lois continuait la suspension des payements jusqu'à l'expiration d'un délai de six semaines après le traité définitif de paix; jusque-là on n'avait conclu que les préliminaires. Le régime du cours forcé se prolongea pendant la guerre qui ne tarda pas à recommencer: en 1815, un acte du Parlement le prorogea jusqu'en 1816; en 1816, un nouvel acte étendit le délai jusqu'en 1818 : d'autres actes parlementaires prolongèrent le cours forcé jusqu'en juillet 1819, puis jusqu'en février 1820 : enfinles payements ne furent repris que le l**"" mai 1821.
Ainsi, le cours forcé voté en 1797, pour cinquante-deux jours, continué par différentes lois pour quelques mois, pesa sur la riche et puissante Angleterre pendant plus de vingt-quatre ans.
Comment l'Angleterre supporta-t-elle ce régime? Pendant cette période de vingt-quatre ans, la Banque fit chaque année à l'État des avances dont le montant total varia entre 10 millions de livres sterling et 28 millions de livres sterling, c'est-à-dire entre 250 et 700 millions de francs. La circulation de la Banque d'Angleterre, le nombre des billets répandus dans le public qui avait été, avant le cours forcé en 1796, de 10,730,000 livres (270 millions de francs environ), monta rapidement chaque année jusqu'au chiffre de plus de 27 millions de livres en 1815, près de 680 millions de francs, et en 1817 elle atteignit le chiffre de 28,470,000 liv. (712 millions de francs); depuis lors, elle décrut. Il ne faut pas oublier que la Banque d'Angleterre n'était pas seule à émettre des billets, qu'il y avait d'autres grandes banques en Ecosse, en Irlande, et qu'en outre, sur le sol même de l'Angleterre proprement dite, une foule de banquiers particuliers et de compagnies, dont le nombre des membres ne dépassait pas six personnes, émettaient aussi des billets à vue et au porteur: de sorte que la circulation totale du papier de banque était infiniment plus grande, peut-être le double de la circulation particulière de la Banque d'Angleterre. Il faut aussi tenir compte du moindre développement alors de la population, de l'industrie et de la richesse, d'où il résultait que le royaume britannique n'avait pas besoin dans ce temps de moyens d'échange aussi nombreux qu'aujourd'hui. II est incontestable que, par suite des demandes du gouvernement et de la spéculation qu'excite toujours le cours forcé, les émissions de billets furent hors de proportion avec les besoins du pays.
D'après les règles de la science économique, cette situalion devait amener une dépréciation des billets de la Banque : la dépréciation vint en effet; elle vint à pas lents, d'abord, mais à pas constants et de plus en plus rapides. Pendant les premières années le papier ne fut que légèrement déprécié, 1 p. 100 seulement; en 1800, la dépréciation atteignit 10 p. 100; elle diminua un peu pendant les années suivantes ; elle reprit de plus belle en 1809, où elle fut de 14 p. 100; en 1810, elle tomba à 8 p. 100; en 1811, la prime de l'or fut de 20 p. 100 ; en 1812, de 25 ; en 1813, de 29 1/4 p. 100 : ce fut là le point culminant : les billets de la Banque d'Angleterre perdaient alors près d'un tiers de leur valeur ; en 1814, la prime ne fut plus que de 14 p. 100 ;.en 1815, de 16 1/2 : depuis ce moment elle décrut rapidement : en 1817, elle n'était plus que de 2 1/4 p. 100 ; en 1820, elle était à peine de 1/2 p. 100.
On voit combien furent grandes ces fluctuations : quoique la Banque d'Angleterre eût pour garantie de son papier des effets de commerce de premier ordre et des bons du Trésor du gouvernement britannique, ses billets arrivèrent à perdre près de 30 p. 100, soit environ un tiers de leur valeur. C'est que dans le cours forcé ces prétendues garanties n'en sont pas. Les causes de la dépréciation étaient triples: V l'augmentation de la circulation au delà des besoins; 2° l'insécurité politique; 3* les exportations d'or, par suite de l'entretien des armées anglaises à l'étranger et des subsides que l'Angleterre payait à ses alliés du continent.
Ces trois causes se combinaient dans des proportions variées : en 1813 et 1814, par exemple, années où la dépréciation fut le plus considérable, l'insécurité politique était moins grande que jadis, puisque la cause de l'Angleterre et de ses alliés venait de triompher en Russie, à Leipzig et dans la campagne de France ; mais la circulation des billets s'était accrue et l'exportation d'or pour les subsides aux princes du continent était considérable.
De 1797 à 1814, l'Angleterre paya plus de 37 millions sterling en subsides à ses alliés, c'est-à-dire plus de 925 millions de francs ; l'entretien de ses armées sur le continent dut lui coûter une somme plus considérable encore ; tout cela nécessitait une exportation d'or importante, d'autant plus que le stock d'or existant était beaucoup moindre qu'à présent, puisque les mines de Californie et d'Australie n'étaient pas découvertes et que celles de l'Oural n'étaient que médiocrement exploitées. D'un autre côté, l'Angleterre ne pouvait faire rentrer cet or par des exportations de marchandises, parce que le blocus continental lui fermait presque tous les marchés d'Europe. La Grande-Bretagne n'avait pas non plus la ressource qui a sipuissam-
ment aidé la France à payer son indemnité de guerre : elle ne pouvait 'exporter des titres de valeurs mobilières parce que les valeurs mobilières étaient peu développées, et que ce que nous appelons les valeurs internationales n'existait pas encore ; elle ne pouvait non plus placer en partie ses emprunts au dehors : le crédit international n'était pas né. Ces raisons expliquent pourquoi le cours forcé fut si préjudiciable à l'Angleterre de 1797 à 1819, tandis qu'il eut pour nous en 1870-71 de si légères conséquences.
Au point de vue économique, quelle fut l'influence du cours forcé pendant ces vingt-quatre ans ? Évidemment elle dut être très fâcheuse : des fluctuations de 20 et de 30 p. 100 dans la mesure des échanges sont des conditions désastreuses pour le commerce; la stabilité nécessaire aux opérations de longue haleine faisait défaut ; l'esprit d'agiotage était surexcité ; cependant, ces inconvénients furent alors moins vifs qu'ils ne l'auraient été de nos jours, précisément parce que le commerce extérieur et les relations internationales étaient moins développés que maintenant.
D'un autre côté, un fait heureux et occasionnel vint diminuer le préjudice que le cours forcé eût dû porter à l'Angleterre ; ce bonheur inespéré, ce furent les merveilleuses découvertes qui firent naître la grande industrie : c'est alors que furent inventés les ingénieux mécanismes qui permirent l'établissement des filatures de coton, puis de lin et de laine ; c'est alors que la force motrice de la vapeur commença à être employée dans les usines ; on comprend que le prodigieux développement résultant de ces applications scientifiques atténua, dans une certaine mesure, les eff'ets désastreux du pernicieux système qui pesait sur le pays. Il n'en est pas moins vrai que les souffrances furent considérables.
Quant au gouvernement, on ne peut avoir aucun doute que le cours forcé ne lui ait coûté cher : quoique la Banque lui fit des avances nombreuses à des taux d'intérêt peu élevés, il empruntait des milliards en papier déprécié de 20 ou 30 p. 100; le gouvernement devait,' après l'aboHtion du cours forcé, en payer les intérêts en bonne monnaie; c'est en bonne monnaie également qu'il devra les rembourser,' s'il veut éteindre sa dette ; c'est assez dire qu'il perdait 20 ou 30 p. 100 sur chaque emprunt. Le cours forcé, quand il n'est pas mené avec une excessive prudence et dans des circonstances particulièrement heureuses qui préservent les billets de toute dépréciation, le cours forcé est l'expédient le plus cher et le plus ruineux : le pays, par les fluctuations de la monnaie et par l'impossibiHté de faire des précisions à longue échéance, perd une partie de son activité productive. QAi-ant au gouvernement, ne serait-ce que par cette considération qu'il
emprunte en papier déprécié ce qu'il devra rembourser un jour en monnaie de bon aloi, il est la dupe de ses propres artifices. Pitt avait dit, en établissant le cours forcé, qu'il venait de découvrir une montagne d'or: ce mot faisait peu d'honneur à sa clairvoyance. Comment l'Angleterre finit-elle par sortir de cette crise et à quelles conditions? Après la paix de 1815 les exportations de l'industrie britannique reprirent sur une grande échelle, des flots d'or revinrent dans ia Grande-Bretagne ; la sécurité politique se rétablit; on eût pu rentrer plus tôt dans la circulation métallique, si le gouvernement et la Banque eussent été prévoyants, si l'on eût voulu réduire la circulation des billets, en ne faisant plus d'avances au gouvernement, en élevant le taux de l'escompte et en réduisant les prêts aux particuliers. Mais, d'un côté, le ministère était encore la dupe de ce déplorable système d'amortissement, dont nous avons retracé plus haut les déceptions; il empruntait inutilement pour ce jeu stérile, il contribuait à tenir élevée la circulation de la Banque qu'il eût dû diminuer à tout prix; d'un autre côté l'esprit de spéculation, alimenté parla longue durée du cours forcé, était très répandu dans la nation, et la Banque favorisait cette spéculation par des avances excessives qui correspondaient à de nouvelles émissions de billets.
Ainsi fut retardée de quatre ou cinq ans la fin de ce système anormal. En 1819, un acte fut passé par les soins de M. Peel, qui décidait la reprise graduelle des payements en espèces; à partir du mois de février 1820jusqu'au mois d'octobre de la même année, le payement des banknotes pouvait être réclamé en espèces, au taux de 4 livres sterl. 4 sh. par once d'or : l'once d'or valait avant le cours forcé, en 1797, 3 liv. st. 47 sh., 6 pence et demi ; c'était dire que chaque porteur de billets de la Banque pouvait réclamer le remboursement des billets en or, moyennant 3 sh. et demi d'escompte par once d'or, ou 4 p. 100 environ de change; du mois d'octobre 1820 au mois de mai 1821, le payement des banknotes pouvait être réclamé en or, au taux de 3 liV. 49 sh. ,6 pence, c'est-à-dire moyennant un change de2 l/2p. 100; enfin, à partir de mai 1821 jusqu'en mai 1823, le payement des banknotes en or pouvait être exigé par le porteur au taux de 3 liv. 17 sh. 10 pence et demi, c'est-à-dire moyennant un change de 1/2 p. 100 : après le mois de mai 1823, la Banque devait reprendre ses payements à vue. La Banque d'Angleterre devança le dernier terme et à partir du 1" mai 4821, après vingt-quatre ans et deux mois de cours forcé, on rentra dans la circulation métallique.
Cet acte qui mit fin au cours forcé et qui avait employé toutes les précautions fut néanmoins très attaqué : on le rendit responsable des catastrophes qui le suivirent de près. Le cours forcé, quand il amène
cette dépréciation et cette fluctuation de la valeur des billets, n'est pas seulement un obstacle au développement régulier de l'industrie et du commerce, mais en outre il bouleverse toutes les relations civiles : dans la période où la dépréciation est croissante, il est singulièrement favorable aux débiteurs; dans la période, au contraire, où la dépréciation est décroissante, il aggrave notablement le poids des dettes (1).
La fin du dernier siècle et le commencement de celui-ci devaient être pleins des sinistres causés par le papier-monnaie. En Angleterre la dépréciation des billets ayant cours forcé avait été considérable, puisqu'elle atteignit un instant 29 1/4 p. 100; les oscillations avaient été nombreuses, enfin lapériodependant laquelle dura cerégime anormal fut longue ; mais il n'y eut point de catastrophe complète et de banqueroute réelle de la part de l'établissement émettantles billets privilégiés. Il n'en fut pas de même aux États-Unis d'Amérique, en France et en Autriche. Dans ces trois pays la valeur du papier ayant cours forcé fut non seulement diminuée, mais annihilée; l'État manqua à ses engagements, et l'on fit une banqueroute manifeste. Si le cours forcé fut infiniment plus désatreux aux États-Unis, en France et en Autriche qu'en Angleterre, cela tient à plusieurs causes : les hommes d'Etat de ces trois premières contrées étaient moins instruits, moins prudents et avaient des procédés plus autoritaires ou plus révolutionnaires (les deux termes sont à peu près synonymes) que les hommes d'État de la Grande-Bretagne. En outre, et c'est là une différence capitale sur laquelle on doit insister, en Angleterre les billets ayant cours forcé n'étaient pas émis directement par l'État : ils provenaient d'un établissement particulier, une grande banque, dont les administrateurs étaient personnellement intéressés à ce que les émissions ne fussent pas indéfinies et à ce que la valeur du billet ne fût pas complètement détruite. Dans les trois autres pays, au contraire, les billets à cours forcé étaient émis directement par l'État, qui a toujours moins de ménagements, est moins éclairé, dont les ministres changent plus souvent et sont moins directement intéressés au maintien de la valeur dubilletque les administrateurs d'une grande compagnie particulière. Si nous regardons l'émission de billets ayant cours forcé faite par une banque comme un expédient dangereux, nous considérons l'émission directe de semblables billets par un État comme infiniment plus cala-
(1) Quand une nation reprend les payement» en espèces, après avoir subi de très grandes fluctuations dans la valeur du papier-monnaie, il serait de toute équité que l'on réduisît toutes les dettes h payer en espèces en proportion de la baisse que subissait le papier-monnaie au moment où chaque dette a été contractée; sinon, on écrase les débiteurs, et on justifie les plaintes des in/lationists ou greenbackers aux Etats-Unis.
miteuse. Les administrateurs d'une banque à laquelle l'État demande des escomptes et accorde le privilège du cours forcé agissent toujours auprès du gouvernement comme un frein, comme un contrôle, ils font une résistance. Les entraînements sont par suite plus difficiles dans ce système que dans l'autre. Il n'y a pas d'exemple du cours forcé pratiqué par une banque qui ait conduit à une banqueroute totale, ou même à une dépréciation dépassant 40 ou 50 p. 100; presque tous les États, au contraire, qui ont émis directement des billets à cours forcé se sont laissé entraîner à des émissions tellement extravagantes que la banqueroute a été inévitable. Heureux encore sont 165 gouvernements qui, usant de cet expédient, n'ont vu leurs billets se déprécier que des deux tiers!
Nous serons bref sur la première application du cours forcé aux États-Unis d'Amérique : sans intention préméditée peut-être d'en faire une ressource considérable pour les besoins de la guerre et voulant seulement parer aux premiers embarras de la lutte, le gouvernement des colonies anglaises insurgées recourut à cet expédient à partir du 22 juin 1776. Bientôt, croyant toujours qu'il s'agissait d'un dernier effort, il accrut tellement ses émissions que, en 1780, la valeur nominale du papier en circulation atteignit 200 millions de dollars, soit plus de un milliard de francs; si l'on réfléchit qu'alors la population des États-Unis ne s'élevait qu'à 3 millions d'habitants, que le pays était d'une richesse médiocre, que les transactions n'y étaient pas développées, on ne peut s'étonner que la valeur de ce papier d'État soit tombée absolument à rien et qu'il fallût recourir à la banqueroute.
C'est la France, néanmoins, qui a donné au monde le plus grand exemple des catastrophes que le papier-monnaie peut produire. Il semble que la chute du système de Law, au début du dix-huitième siècle, eût dû épargner à notre pays la répétition de cette expérience insensée dans les dernières années du siècle. Mais on avait alors un fanatisme politique qui faisait croire au succès, sous le régime républicain, des tentatives qui avaient échoué sous le régime monarchique. On se laissait tenter aussi par des sopbismes dont la vanité et le danger n'étaient pas encore scientifiquement démontrés. Enfin, personne n'aurait pensé, au début du système, qu'on dût le pratiquer avec si peu de prudence et tant d'exagération.
On sait quelle fut l'origine des assignats : ils ne devaient pas être un papier-monnaie ; ils furent créés comme une sorte de valeur hypothécaire, portant intérêt, et devant être remboursée dans des délais déterminés; c'était quelque chose comme les obligations qui furent émises en 1814 par le baron Louis et gagées sur les forêts que l'on
devait vendre, ou bien encore comme les obligations ecclésiastiques qu'a créées dans ces derniers temps le royaume d'Italie. Ainsi compris, les assignats eussent été un expédient ingénieux et inoffensif, pourvu toutefois qu'on n'exagérât pas le nombre de ces sortes d'obligations et que l'Etat restât en situation d'en payer les intérêts et de les rembourser à l'échéance.
Une loi du 19 décembre 1789 ordonnait la vente de 400 millions de biens du domaine ou du clergé, et afin de faire profiter par avance le Trésor du produit de ces aliénations, elle portait dans l'article 12 les dispositions suivantes : « Il sera créé, sur la caisse de l'Extraordi- « naire, des assignats de 10,000 livres chacun, portant intérêt à « 5 p. 100, jusqu'à concurrence de la valeur desdits biens à vendre; « lesquels assignats seront admis de préférence dans l'achat desdits « biens. Il sera éteint desdits assignats, par les rentrées de la contri- « bution patriotique, et par toutes les autres recettes extraordinaires «qui pourraient avoir lieu, 100 millions en 1791,100 millions en « 1792, 80 millions en 1793 et le surplus en 179S. Lesdits assignats « pourront être échangés contre toute espèce de titres de créances « sur l'État ou de dettes exigibles, arriérées ou suspendues, portant « intérêt. »
Cette opération était fort légitime et bien conçue : malheureusement elle ne tarda pas à être complètement transformée. Par la loi du 17 avril 1790 les assignats, sans changer de caractère, s'acheminaient déjà dans une mauvaise voie. L'intérêt qui devait être primitivement de 5 p. 100 était réduit à 3 ; les coupures qui avaient été fixées d'abord à 10,000 livres étaient remplacées par des billets numérotés de 1,000 à 200 livres : ceux-ci devaient être remboursés par tirage au sort aussitôt que le Trésor aurait reçu un million d'argent sur les biens donnés en gage. Les intérêts devaient être payés sur le revenu des biens à vendre versé dans la caisse de l'Extraordinaire. On le voit, Une s'agissait pas encore de faire de ces valeurs un papier-monnaie; elles restaient des obligations, un placement de bourse ; seulement, en réduisant l'intérêt et en fractionnant les coupures, on faisait un premier pas dans une voie dangereuse. Déjà le mot d'assignats* monnaie était prononcé, et l'on voulait donner à ce papier la fonction d'instrument des échanges. Un économiste, membre de l'Assemblée, Dupont de Nemours, s'y opposait avec un grand bon sens. Plus il y aura d'assignats, disait-il, plus cher sera le prix des choses, du blé, du pain, car le blé et le pain ne seront pas plus abondants.
Il est à regretter que ce soiC l'un des plus grands esprits du temps, Mirabeau, qui, par fanatisme politique, ait poussé au développement du système des assignats. Il s'agissait toujours alors de procurer au
Trésor par anlicipalion le produit des biens nationaux el de rembourser les anciennes dettes avec des obligations gagées sur ce produit. Voici comnnent s'exprimait à ce sujet le grand orateur de la Constituante : « Vous hésiteriez à adopter les assignats comme une mesure de « finance, que vous les embrasseriez comme un moyen sûr et actif de « révolution. Partout où se placera un assignat-monnaie^ là sûrement « reposera avec lui un vœu secret pour le crédit des assignais, un dé- « sir de leur solidité; partout où quelque partie de ce gage public « sera répandue, là se trouveront des hommes qui voudront que la « conservation de ce gage soit effectuée, que les assignats soient « échangés contre les biens nationaux, et comme enfln le sort de la « Constitution tient à la sûreté de cette ressource, partout où se trou- « vera un porteur d'assignats, vous compterez un défenseur néces- « saire de vos mesures, un créancier intéressé à vos succès. »
C'est ainsi par des raisons politiques plutôt que financières qu'on se laissa glisser au début de la Révolution sur la pente des émissions indéfinies de papier d'État. En 1790, on décréta par 508 voix contre 423 que la dette exigible ou flottante de l'État serait remboursée en assignats, ainsi que celle du clergé; et on résolut d'en émettre de nouveau pour 800 millions de francs qui, ajoutés aux 400 millions primitifs, feraient un total de 1,200 millions. Quoique désigné souvent sous le nom à' assignats-monnaie^ ce papier n'avait pas encore le caractère légal que ce nom semblait lui conférer. Les coupures étaient au porteur, mais elles ne descendaient pas encore à des sommes minimes. Il devait y avoir 200,000 assignats de 2,000 livres; 440,000 de 500; 400,000 de 100 ; 400,000 de 90; autant de 80, de 70, de 60 et de 50 livres; ces proportions furent ensuite modifiées. C'étaient donc des obligations que l'on donnait en payement de dettes d'État de différentes natures.
Bientôt ce papier perdit sa destination originelle; le 8 octobre 1790, on décida que l'intérêt de 3 p. 100 alloué aux assignats serait supprimé à partir du 15 de ce mois ; on se rappelle que cet intérêt avait été primitivement fixé à 5 p. 100. Ne portant plus aucun intérêt, les assignats cessaient d'être une valeur de placement, une obligation que les capitalistes pouvaient mettre en portefeuille : ils ne pouvaient plus avoir d'utilité qu'à la condition de circuler de main en main et de servir de monnaie libératoire dans les payej[ients. Il est vrai qu'ils avaient encore une utilité spéciale, celle de servir à l'achat des biens nationaux. Cette destination aurait suffi peut-être à les préserver d'une dépréciation considérable s'ils eussent été en quantités réduites ; mais on s'était laissé entraîner à multiplier les émissions. Les 16 et 17 avril 1790, il en avait été créé
pour 400 millions de francs; le 18 septembre, pour 80O autres mil-! lions ; en juin 1791, encore pour 600 millions de francs; le 2 novembre de la même année, pour 300 millions de francs. Ainsi, d'après le rapport de Cambon, lu en avril 1792, sur la dette publique de la France, si l'on déduit des chiffres précédents une somme de 85,948,281 livres 7 sous 6 deniers qui restaient en caisse ou qui étaient en fabrication, on voit que, à cette époque, la création d'assignats avait atteint le chiffre de 2,014,0ol,758 livres 12 sous 6 deniers. D'un autre côté il avait été brûlé pour 457,000,000 de francs d'assignats qui étaient rentrés par suite de la vente de domaines natio-| naux, et 7,576,307 livres 13 sous 8 deniers avaient été annulés par d'autres raisons, probablement par les tirages au sort qui avaient été ordonnés lors des émissions premières. Il restait donc alors en circulation pour 1,549,475,448 livres 18 sous 10 deniers.
Ainsi les assignats avaient absolument perdu leur caractère primitif d'obligations hypothécaires servant à anticiper le produit de la vente des terres domaniales et offrant un placement aux capitalistes. S'étant multipliés outre mesure, au delà de la proportion que les épargnes annuelles du pays et les capitaux disponibles eussent pu absorber, n'étant plus remboursables à des époques fixes ou par voie de tirage au sort, ne portant plus d'intérêt, divisés en coupures de jour en jour moindres, étant enfin dotés du cours forcé et devant être admis au pair dans les payements, ils ne faisaient plus que concurrence à la monnaie.
Quoi qu'il en soit, jusqu'au mois d'avril 1792 le mal n'était pas encore sans remède : la quantité de 1,550 millions d'assignats existants eût pu être peu à peu atténuée et la valeur en eût pu être relevée. 11 eût suffit de ne pas en émettre davantage, d'allouer un intérêt de 5 p. 100 à ce papier, de rétablir les époques de remboursement par tirages au sort, et d'annuler tous ceux de ces titres qui rentreraient en payement des biens nationaux pour rendre à ce papier le caractère d'obligation hypothécaire ou valeur de placement et lui enlever celui de papier-mônuaie. Tout au contraire, la Convention, exagérant encore les exagérations de la Constituante et de la Législative, considéra les assignats comme un moyen de se procurer gratuitement les sommes dont elle avait besoin. Le 24 octobre 1792, elle créa pour 400 millions de nouveaux assignats ; le 21 novembre, pour 600 millions; le 14 décembre, pour 300; le 1" février 1793, pour 800; le 7 mai, pour 700. Elle continua ces émissions dans des proportions croissantes, sans se laisser effrayer par la dépréciation considérable qui frappait ces titres. On eut beau faire les lois les plus sévères, comme celle qui condamnait à trois ans de fers toute personne
qui ferait trafic de numéraire en le vendant plus cher que le papier, la baisse des assignats devint énorme. Le louis d'or de 24 livres se vendait à la fm de la Convention 1,500 livres en assignats, puis 2,000, 2,500 et 2,600. Il avait été créé alors pour 29 milliards et demi d'assignats ; il est vrai que sur cette somme 5 milliards environ restaient à fabriquer et qu'un chiffre un peu plus considérable d'assignats avait été détruit, de sorte qu'il en restait dans la circulation 18,923,464,464 livres.
Le Directoire, se trouvant dans une pénurie encore plus grande que le gouvernement précédent, et étant résolu à vivre d'expédients, bien loin de renoncer aux émissions de papier, y chercha des ressources qui le pussent faire vivre. Le 22 décembre 1795, le Conseil des Cinq-Cents décida que l'on étendrait jusqu'à 40 milliards la circulation du papier-monnaie et qu'alors on briserait les planches. Cette fois on tint parole. Il ne s'était pas écoulé deux mois depuis ce décret que, le 19 février 1796, l'émission totale des assignats ayant été portée depuis 1789 à 45,581,412,018 hvres, sur lesquelles environ 40 milliards étaient en circulation, on brisa solennellement les planches. Le louis d'or qui valait avant cette cérémonie 7,500 livres baissa à 5,800, l'agio se modérant par l'espérance que la quantité de papier n'augmenterait pas.
L'assignat étant arrivé à ne plus valoir que 1/250"* ou 1/300°"^ de sa valeur nominale (6,000 à 7,200 livres en assignats pour un louis d'or de 24 livres), il devenait urgent de procéder à une liquidation. En 1796, on résolut de faire rentrer ces billets en émettant à leur place, mais en quantités moindres, un nouveau papiernommémanc?ai ^ernVoria/, gagé sur les biens nationaux encore disponibles. On décida de créer pour 2 milliards 400 millions de ces mandats territoriaux qu'on délivrerait en échange d'une somme trente fois plus forte en assignats. Ce nouveau papier donnait au porteur le droit de se faire adjuger sans enchère une valeur égale de biens nationaux, d'après l'estimation faite en 1790. Les mandats territoriaux devaient d'ailleurs avoir cours forcé : on espérait qu'étant en quantité beaucoup moindre que les assignats et donnant au porteur des droits plus précis pour l'acquisition des biens nationaux, ils ne perdraient guère de leur valeur. Il n'en fut pas ainsi : considérés comme papier de circulation, devant servir d'instrument des échanges, les mandats territoriaux étaient encore en quantité exubérante par rapport aux besoins du pays ; considérés comme valeurs de placement, les mandats avaient le tort de ne pas porter d'intérêts et de dépasser l'importance des capitaux disponibles et susceptibles de s'immobiliser par l'achat de terres ou d'obligations hypothécaires. Enfin la confiance publique avait été
trop ébranlée par les émissions indéfinies d'assignats pour qu'elle se rétablît à l'endroit du nouveau papier dont il eût été facile aussi d'augmenter la quantité. Les mandats territoriaux tombèrent donc bientôt dans l'avilissement. Néanmoins, ils avaient fait rentrer une quantité considérable d'assignats qui furent détruits. Les assignats avaient cessé d'avoir cours forcé à partir du mois de juillet 1796 ; ceux qui n'étaient pas rentrés en échange de mandats territoriaux ou par le payement des impôtsTurent définitivement annulés le 21 mai 1797. Les mandats territoriaux eux-mêmes ne jouirent pas longtemps du cours forcé ; il fut stipulé seulement qu'ils seraient admis pendant quelques mois dans les caisses publiques.
En supprimant les assignats, il fallait régler quel serait le mode d'acquittement des engagements pris pendant la durée de la dépréciation, c'est-à-dire déterminer la baisse du papier-monnaie aux différentes époques et réduire les obligations à la valeur constatée par le cours du change au moment du contrat et dans le département où le contrat avait eu lieu. On dressa un tableau de dépréciation partant du 1" janvier 1791 et s'arrêtant en 1796 au moment où les mandats territoriaux avaient été inventés. Les obligations antérieures au !•' janvier 1791 ne devaient pas être réduites, elles devaient être entièrement acquittées en numéraire; il en était de même pour toutes les dettes qui avaient été déclarées payables en espèces métalliques à quelque époque que l'engagement eût été consenti. Toutes les autres, au contraire, devaient être réduites dans des proportions indiquées par un tableau qui avait été dressé d'après les cours du change du papier contre la monnaie métallique aux différentes époques et dans les différents départements.
Voici les oscillations principales de la valeur effective des assignats depuis 1789. En novembre 1789, 100 livres en assignats valaient 95 livres en espèces; en janvier 1790, ils valaient 96 livres ; en juillet de la même année, 95; en janvier 1791, ils ne valaient plus que 91 livres ; en juillet, 87; en janvier 1792, ils valaient 72 livres; en juillet, 71 ; en janvier 1793, ils ne valaient plus que 51 ; en juillet, 23 ; en janvier 1794, ils étaient remontés à 40 ; en juillet, ils étaient descendus à 34 ; en janvier 1795, ils ne valaient plus que 18; en juillet de la même année 100 livres en assignats ne valaient plus que une livre en monnaie métallique ; en 1796, on vit les billets de 100 livres ne plus valoir que 40 ou 50 centimes.
Ainsi pendant les quinze premiers mois, en 1789 et en 1790, l'assignat ne perdait que peu de chose de sa valeur ; il se cotait alors à 4 ou 5 p. 100 au-dessous du pair; c'est qu'il n'avait pas encore le caractère du véritable papier-monnaie, il était plutôt une obligation
hypothécaire et une valeur de placement, puisqu'il portait intérêt et [qu'il était stipulé remboursable à des époques déterminées ou par 'tirages au sort. D'ailleurs, pendant toute cette première période les 'émissions furentlimitées, ne montant d'abord qu'à 400 millions, puis à 'l milliard 200 millions dans les derniers mois seulement de 1790. En 1791, la dépréciation s'accentue, la perte est de 13 p. lOOau milieu de l'année et de 28 p. 100 à la fm : c'est que l'assignat a presque entièrement perdu le caractère de valeur de placement par la suppression de tout intérêt, et qu'il est devenu un papier de circulation ; à la fin de cette année d'ailleurs, les émissions ont été portées à 2 milliards environ, et déduction faite des annulations, il en reste 1 milliard 500 millions dans les mains du public. Il est étonnant que la baisse ne soit pas plus considérable. Le public espère, sans doute, que la vente des biens nationaux fera rentrer et annuler un très grand nombre de ces billets. Pendant le premier semestre de 1792 la valeur se maintient, mais pendant le second elle décroît notablement, si bien que, au commencement de 1793, 100 livres en assignats ne valent plus que 51 livres en métal : c'est que dans les derniers mois de 1792 la Convention a mulitiplié les émissions. En 1793 et en 1794, la baisse fait encore de nouveaux progrès et les fluctuations sont plus nombreuses. En 1795, c'est un véritable efl'ondrement.
On voit ce qu'a été le régime des assignats, sur quelle pente rapide l'administration financière de la France s'était placée et à quelle chute elle se laissa entraîner. Ce papier-monnaie causa la ruine de milliers de familles : toutes les personnes dont les créances venaient à échéance dans cette époque de dépréciation perdirent leur avoir; tous ceux qui avaient des revenus fixes les virent tomber à rien ; le commerce et l'industrie furent singulièrement entravés par cette dépréciation croissante de l'instrument des échanges ; tout crédit devint impossible. L'État, outre qu'il se déshonora par la banqueroute, perdit aussi à ce régime : s'il payait ses dettes en assignats, il ne recevait que des assignats dans ses caisses ; il n'avait donc jamais à sa disposition de recettes ayant une valeur fixe. Assurément il eût été préférable pour lui, même au point de vue de ses intérêts immédiats, de ne pas recourir à un système qui produisit une perturbation générale.
L'État français avait commis toute une série d'erreurs qui retombèrent sur lui. Ayant une dette non constituée de 2 milliards 300 millions et une quantité de biens domaniaux valant une somme au moins égale, il avait cru qu'il pourrait payer la première au moyen des ressources que lui fournirait l'aliénation de ces terres. C'était oublier qu'on ne peut, surtout au milieu d'une crise politique IL 41
642 TRAITÉ DE LA SCIEiNCE DES FINANCES.
et dans im temps où la fortune mobilière est peu développée, mettre en vente et aliéner en quelques mois ou en quelques années des quantités énormes de terres. Certes, si l'on se fût borné à créer pour 400 ou 500 millions d'obligations portant intérêt et remboursables à des époques fixées, on eût pu anticiper ainsi en partie le produit des biens nationaux.
L'idée de créer une quantité de papier pour une valeur égale à la valeur présumée des terres disponibles était déplorable. Alors même que ce papier aurait été simplement une valeur de placement, les capitaux dans le pays n'étaient pas assez abondants pour l'absorber en peu de temps, sans le déprécier notablement. Quant à faire de ces sortes d'obligations hypothécaires, en nombre presque indéfini, un papier-monnaie à cours forcé, c'était le comble de l'ignorance. Il y avait là une double erreur : la première consistait à croire qu'un papier, destiné à circuler dans les mains du public comme auxiliaire ou suppléant de la monnaie, est suffisamment garanti par une hypothèque foncière : il faut qu'un papier de ce genre soit gagé par une valeur facilement réalisable, si ce n'est immédiatement du moins à court délai ; or, de grandes quantités de terres domaniales ne peuvent être, surtout à une époque de crise, réalisées en peu de temps. La seconde erreur consistait à croire que l'instrument légal des échanges dans un pays peut être impunément multiplié, sans perdre considérablement de sa valeur. Il doit toujours y avoir une relation entre l'abondance des moyens d'échange et la quantité des transactions et des produits. Aussi est-il téméraire d'augmenter l'agent de circulation quand la production ne s'est pas accrue. Il y a même ceci de remarquable que, dans tout pays, le besoin d'une circulation de papier ayant cours forcé est toujours inférieur au besoin que l'on avait d'une circulation métallique : c'est-à-dire que, sous le régime de la suspension des payements en espèces, le public n'a besoin que d'une quantité de billets d'une valeur moindre que la valeur de la monnaie métallique dont il se servait antérieurement. En effet, la monnaie métallique peut avoir deux destinations, circu-. 1er et s'entasser ; dans des pays démocratiques comme la France, ilï y a toujours un nombre considérable de petites réserves métalliques ; ces accumulations montent à des sommes énormes ; la partie du public qui se défie des placements mobiliers fait ainsi de petits trésors, confiante en la permanence de la valeur de l'or et de l'argent. Au contraire, sous le régime du cours forcé, personne n'accumule des billets de banque ou d'État; on s'en défait contre des valeurs mobilières, des marchandises ou de la monnaie métallique; chacun n'en prend que la quantité strictement nécessaire à ses échanges prc»
chains; on se les passe de main en main, craignant toujours une dépréciation. Voilà pourquoi, quand on introduit le cours forcé dans un pays, si l'on ne veut pas que les billets soient dépréciés, il faut qu'ils s'élèvent à une valeur nominale moindre que la valeur nominale des espèces métalliques qui servaient antérieurement à la circulation et qu'ils remplacent.
L'exemple des assignats est le plus probant que nous offre l'histoire sur les dangers du cours forcé. Cependant, presque à la même époque, un pays contre lequel nous faisions la guerre, l'Autriche, traversa une crise du même genre.
Le cours forcé est à l'état chronique en Autriche non pas depuis quinze ans seulement, ni depuis vingt-cinq ans, mais depuis près d'un siècle. Sans remonter, ce qui nous entraînerait trop loin, à l'exposé des vicissitudes de ce régime dans la monarchie autrichienne à la fin du siècle dernier, nous en décrirons rapidement les fluctuations dans le siècle actuel. La série des guerres auxquelles l'Autriche prit part depuis 1792 avait épuisé le Trésor et augmenté dans des proportions considérables la création des billets de banque à cours forcé, qui alors étaient émis directement par l'État, quoique le nom de ces billets semblât indiquer l'intermédiaire d'un établissements de crédit. Néanmoins, à la fin du siècle dernier, la dépréciation de ces billets était encore très faible. Au mois de janvier 1799, ils ne supportaient qu'une perte de 3 p. 100 par rapport à l'argent ; en d'autres termes, l'argent était à 103, c'est-à-dire que 100 florins d'argent s'échangeaient contre 103 florins de papier; au mois de décembre 1799, l'argent était à 113 ; la chute du billet devint chaque année plus rapide :
En décembre 1800 l'argent était à 118
C'est-à-dire qu'à cette dernière époque pour 100 florins en argent on payait 50O florins en billets ; ceux-ci avaient donc perdu les quatre cinquièmes de leur valeur. A ce moment l'émission des billets avait été portée à la somme énorme de 1,060,798,753 florins, soit deux milliards sept cent millions de francs. Ces billets qu'on appelait Banco- Zettel ou billets de banque étaient émis directement par le gouvernement et avaient cours forcé : leur cours était tellement incertain
6i4 - TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.
et variable que souvent la différence du jour au lendemain était de 20 ou 30 p. 100. L'argent fut même coté un instant à 1,200, c'est-àdire que pour se procurer 100 florins en argent il fallait en donner 1,200 en papier. Cette dépréciation approchait de celle dont les assignats furent frappés chez nous. Un décret impérial du 20 février 1811 chercha à améliorer cette situation, en faisant la part du feu et en édictant une banqueroute partielle. Voici quelques-uns des paragraphes de ce remarquable document : « Nous, François I", etc., etc., « sans cesse occupé du bien-être de nos sujets, nous avons porté « notre attention spéciale depuis longtemps sur le papier-monnaie « {Banco- Zetlel) et non seulement nous nous sommes démis, par nos « lettres-patentes du 26 février 1810, de notre droit de l'augmenter, « mais aussi nous avons recherché les mesures nécessaires pour di- « minuer le papier-monnaie, etc.. Par un enchaînement de circon- « stances auxquelles nous n'avons aucune part, les cours, au lieu « de s'améliorer, ont empiré ; la valeur du papier-monnaie changeait « de plus en plus, du jour au lendemain faisait des bons irréguliers, « et tombait pour quelque temps jusqu'à 1,200 p. lOOflor. en argent... « Arrêter ces oscillations extrêmement pernicieuses parce qu'elles « ébranlent la fortune privée, entravent l'industrie, dérangent toutes « les relations sociales, et font naître la défiance et le dépit; assurer tt à nos sujets, en présence de l'immense baisse des Banco-Zetlel, un « cours relativement supérieur de ce papier, maintenir ainsi l'aisance « de nos sujets et remédier efficacement à leur ruine, c'est là le but « le plus net de notre sollicitude paternelle... »
Pour atteindre ce but, voici les moyens édictés par le décret du 20 février 1811. Les Banco- Zettel ou billets de banque ne devaient rester en circulation que jusqu'au 31 janvier 1812. Ils devaient être échangés contre des Einlôsungsscheine (billets de retrait) au cinquième de leur valeur nominale. Ainsi l'ancien papier devait être remplacé par un nouveau en quantité cinq fois moindre. C'était là une vraie banqueroute, puisque l'État qui aurait dû payer au porteur de 500 florins en Banco-Zettel une somme de 500 florins en argent, ne lui remettait que 100 florins, et encore non pas eii argent, mais en un nouveau papier. L'opération était assez analogue à celle qui s'était faite en France lors du remplacement des assignats par les mandats territoriaux. Pour que le rapprochement fût plus complet entre la conduite de l'Autriche et celle de la France, de même qu'en France la banqueroute des assignats avait été suivie de celle des deux tiers de la dette consolidée, ainsi en Autriche la banqueroute des Banco- Zetlel fut accompagnée de celle de la moitié de la dette publique. Voici comment s'exprimait à ce sujet l'empereur dans ce
DU COURS FORCÉ DES BILLETS D'ÉTAT, ETC. 6i5
décret du 20 février 1811 : « Vu les difficultés financières que les « mauvais temps ont occasionnées et les grands sacrifices que nous 0 avons déjà faits à cet égard, nous pourrions bien diminuer le capital « de la dette publique, mais nous ne voulons pas user de ce moyence là. Au contraire, nous déclarons que la dette publique ne sera « pas réduite, quant au capital : par contre, occupé sans cesse à « équilibrer les recettes et les finances de l'État, et d'un autre côté « mû par notre soin infatigable de préserver nos sujets de nouveaux « impôts autant que possible, nous nous voyons obligé de réduire « les intérêts de toutes les obligations publiques à la moitié de ce « qu'elles sont aujourd'hui. »
Sans avoir exactement le même sort que les mandats territoriaux en France, les billets de retrait (1), qui remplaçaient les Banco-Zettely furent aussi bientôt frappés de dépréciation. La circulation des billets ayant cours forcé avait été ramenée de 1,060,798,753 florins au cinquième, c'est-à-dire à 212,159,750 florins. Certes, si cette somme n'avait pas été dépassée par des émissions nouvelles, ce papier aurait pu se maintenir aux environs du pair. Mais la création de billets d'État continua à être une ressource de l'Autriche qui se trouvait replongée dans la guerre. En 1816, les billets en circulation s'élevaient à la somme de 638,715,925 florins, soit de près de 1,600 millions de francs ; ils étaient naturellement très dépréciés ; un décret fixa cette baisse à 60 p. 100, c'est-à-dire que 250 florins en billets furent déclarés valoir 100 florins en argent. C'était là la seconde réduction depuis le commencement du siècle, st bien qu'une personne qui aurait eu en 1799 une somme de 10,000 florins en papier, alors aux environs du pair, aurait vu réduire cette somme au cinquième en 1811, soit à 2,000 florins, puis de 60 p. 100 en 1816, soit à 800 florins.
Pour améliorer la situation on recourut à la fondation d'un grand établissement de crédit privilégié, la Banque nationale autrichienne. Les actionnaires étaient autorisés à faire pour chaque action un versement de 1,000 florins en papier-monnaie (billets de retrait ou d'anticipation), et selon une convention entre l'État et la Banque, ce papiermonnaie fut détruit. Puis le public était invité à échanger dans de certaines proportions le papier-monnaie contre des obligations de la Banque ou contre des banknotes, que la Banque avait le droit d'émettre. Tout papier gouvernemental ainsi échangé fut détruit.» La masse du papier d'État fut de cette façon considérablement diminuée : en 1839, il n'y en avait en circulation que pour 13 millions et demi de florins : les autres avaient été remplacés par des billets de banque
(I) Aux billets de retrait on substitua plus tard des billets dits d'anticipation, parce qu'ils étaient garantis par certains impôts futurs que l'on escomptait.
n'ayant pas cours forcé. Voici quelle était la situation jusqu'en 1848 . il y avait deux papiers simultanément en circulation : l'un, le papiermonnaie de l'État, ayant cours forcé et subissant une perte variable par rapport à l'argent; l'autre papier consistant dans les billets de la Banque nationale, qui n'avaient pas besoin du cours forcé et qui étaient au pair avec l'argent, parce que la Banque les échangeait toujours contre espèces.
A partir de 18481a situation se modifia: les prêts considérables que la Banque fit au gouvernement nécessitèrent l'établissement du cours forcé de ses billets; la négligence que mit l'État à tenir ses engagements et à rembourser cette dette, les déficits perpétuels de ses budgets prolongèrent le cours forcé et déprécièrent considérablement les billets de Banque. "V Annuaire international du Crédit public pour l'année 1861, publié par M. Horn, contient sur la situation de la Banque de Vienne de 1848 à 18G0 un fort intéressant exposé que nous croyons devoir résumer pour en tirer des conclusions.
Voici le tableau du montant et de la décomposition des créances de la Banque sur l'État de 1848 à 1860, au 1" janvier de chacune de ces années : on se rendra compte en l'inspectant des causes qui ont amené et maintenu le cours forcé. Les sommes sont exprimées en millions et dixièmes de millions de florins d'Autriche (2 fr. 50).
Dettes de l'État envers la lianque.
-:„ t> 5* £ooc ® c s ô
Si ron jette un coup d'œil sur la dernière colonne de ce tableau, celle qui contient l'ensemble de la dette de l'État envers la Banque, on voit combien cette dette a été affectée par les événements politiques. Les troubles de 1848 etde 1849 la font monter de 135 millions de florins (337 millions et demi de francs) à 205 millions de florins (512 millions et demi de francs) en 1850. De 1850 jusqu'à la guerre de Crimée, ily a un amortissement notable de cette partie de la dette, qui descend en 1854 à 121 millions de florins (302 millions et demi de francs), soit un chiffre inférieur h celui de 1848. Si la paix eût duré, il est probable que la Banque eût été en quelques années remboursée de la plus forte partie de sa créance, de manière à pouvoir reprendre les payements en espèces. Mais les événements de la guerre de Crimée et l'attitude expectante prise alors par l'Autriche font enfler la dette envers la Banque, et la portent à des proportions plus considérables que celles de 4850. Elle atteint en 1855 le chiffre énorme de 294 millions de florins (735 millions de francs). Elle décroît notablement pendant les quatre années de paix qui suivent et n'est plus en 1859 que de 145 millions de florins (362 millions de francs), chiffre à peu près analogue à celui de 1848. Mais la guerre d'Italie induit l'État à recourir à de nouveaux emprunts à la Banque, si bien qu'en 1860 la dette envers la Banque est presque rétablie au chiffre de 1855 : elle s'élève, en effet, à 244 millions de florins, soit 612 millions de francs. Depuis lors, elle s'est sensiblement atténuée; au 31 décembre 1874, elle ne montait plus qu'à 80 millions de florins (200 millions de francs).
Quoique nous n'ayons pas le loisir de nous arrêter longuement sur le cours forcé en Autriche, il ne sera pas sans intérêt de donner quelques explications sur les différentes parties de la dette de l'État envers la Banque.
La dette consolidée de l'État envers la Banque qui forme la première colonne du tableau inséré plus haut a pour origine la convention du 20 mars 1820, par laquelle la Banque s'engageait à retirer le papier-monnaie émis par l'État et qui circulait avec cours forcé. Une partie seulement des avances qu'elle fit pour cet objet lui fut aussitôt remboursée : elle devait rentrer dans le reste par des remboursements annuels échelonnés jusqu'en 1871. Une moitié de cette dette portait intérêt à 4 p. 100, l'autre moitié était gratuite. Le chiffre annuel du remboursement à faire par l'Élat fut fixé d'abord à 1,400,000 florins (3 millions et demi de francs) et devait se grossir du montant des intérêts des sommes déjà remboursées sur la moitié de la dette portant intérêt. On voit par le tableau qui précède que cette stipulation a été observée fidèlement.
La colonne 2*= du tableau contient aussi une dette antérieure à
1848. La Banque, escomptant les bons du Trésor, avait l'habitude de les proroger à chaque échéance, ce qui transforma une dette qui devait être flottante en dette quasi-permanente. L'intérêt payé à la Banque était de 3 p. dOO. En 1851, l'État retira pour 10 millions et demi de florins et, en 1852, pour 2 millions et demi de ces bons du Trésor et, par la convention du 23 février 1852, il convertit le reste, soit 37 millions de florins.
La 3" colonne sous le nom de dette nouvelle comprend les emprunts faits à la Banque en 1848-49 au nombre de 24, ils furent convertis en une seule dette le 18 septembre 1849 : ils s'élevaient alors au chifl're de 97 millions de florins en chiffres ronds, l'intérêt servi à la Banque était de 2 p. 100. Cette dette fut promptement remboursée sur le produit d'un emprunt de 60 millions de florins, des fonds provenant de l'indemnité piémontaise et par d'autres moyens.
La dette flottante qui est inscrite dans la quatrième colonne n'a que peu d'importance et a des origines diverses.
Le papier-monnaie de l'État qui forme la cinquième colonne du tableau de la dette de l'État envers la Banque est le nouveau papier émis par l'État en 1848 : comme il avait cours forcé, il devait être accepté par la Banque dans les payements; cette créance fut transformée en 1852 et comprise dans le chapitre qui suit.
La dette régularisée (6* colonne) provient d'un règlement et d'une conversion des reliquats de trois dettes antérieures, du restant de la dette 2 p. 100 contractée en 18i8-49 (3* colonne), du restant de la dette 3 p. 100 en bons de la Caisse centrale (2^ colonne), enfin du papier-monnaie de l'État en possession de la Banque (5® colonne). Ces reliquats de dettes diverses étaient transformés en une dette uniforme, portant 2 p. 100 d'intérêt, hypothéquée sur les salines, devant être promptement amortie à l'aide d'emprunts, si les revenus courants de l'État ne suffisaient pas. Cet amortissement fut en effet pratiqué en 1852 et en 1853; mais on le suspendit en 1854, et l'année suivante cette dette passa dans une catégorie nouvelle, celle de la dette régularisée par la convention de 1855. A partir du 23 février 1852 la Banque put apporter à l'État tout le papier-monnaie, émis par l'État, qui arriverait à ses caisses, etTéchanger contre ses propres billets à elle.
La V colonne comprend la dette créée par la convention du 23 février 1854 au sujet du papier-monnaie. L'État avait alors pris le parti de sortir complètement du cours forcé : il restait beaucoup de papier-monnaie d'État qui circulait à côté des banknotes. La Banque s'engageait à le retirer en échange de ses billets : elle n'aurait droit à aucun intérêt de ce chef, mais les sommes qu'elle avancerait ainsi lui seraient remboursées par fractions annuelles de JO millions de florins^
à prélever sur les revenus douaniers. Le 26 juin 1854, on mît en souscription un grand emprunt national, qui devait avoir pour objet principal de rembourser la Banque. La dette de l'État envers cet établissement était alors de 268 millions de florins (670 millions de francs); on stipulait que 188 millions de florins devaient être remboursés avant 1858, soit 134 millions et demi par un prélèvement sur l'emprunt national, 40 millions de florins par quatre annuités de 10 millions et le reste par l'amortissement régulier de l'ancienne dette de l'État envers la Banque, connue sous le nom de dette consolidée et formant la première colonne du tableau inséré plus haut. Ces engagements furent observés, au moins en apparence; mais l'État, en même temps qu'il remboursait les dettes existantes, contractait envers la Banque une dette nouvelle d'une importance équivalant presque à celle de ses remboursements.
La partie de la dette envers la Banque qui figure à la colonne 8 est une avance de 80 millions de florins (200 millions de francs) qui fut demandée à cet établissement pour bénéficier par anticipation des versements en cours d'exécution sur l'emprunt de 500 millions. Cette avance devait être remboursée à bref délai : il n'en fut rien ; elle fut englobée, en 1855, dans le chapitre qui suit, après avoir été accrue de 20 millions de florins.
La colonne 9 du tableau contient une dette formée par la conversion et la réunion de deux dettes anciennes, dont l'une montant à 55 millions de florins est le reliquat de la dette 2 p. 100 du 23 février 1852 (colonne 6), et dont l'autre se compose des avances passagères faites par la Banque montant à 100 millions de florins. Cette dette totale de 155 millions de florins (387 millions et demi de francs) donnait lieu à une combinaison particulière. L'État abandonnait à la Banque une grande étendue de domaines qu'elle devait vendre et sur le produit desquels elle devait se rembourser. Il y avait une grande illusion à s'imaginer que ce remboursement pût être rapide. L'aliénation d'une grande quantité de domaines demande beaucoup de temps. Aussi de 1856 à 1860, en quatre ans, l'amortissement de la dette de l'État envers la Banque n'avait été par ce procédé que de 16 millions de florins (40 millions de francs) ; il aurait fallu une qua- 'rantaine d'années pour que cette partie de la dette fût remboursée par ces moyens. Le gouvernement, pour avancer ce remboursement, jugea alors à propos de déléguer à la Banque une créance de 30 millions de florins à laquelle il avait droit pour la vente des chemins de fer du Sud etqui était payable en termes échelonnés de 1860 à 1865: il lui remit aussi des obligations domaniales pour une valeur de 23 millions de florins. ___
La guerre de 1839 induisit l'État à contracter envec la Banque une nouvelle dette qui figure aux deux colonnes suivantes du tableau inséré plus haut. La colonne iO comprend les avances sur l'emprunt du 29 avril 1839. Le gouvernement décréta alors un emprunt de 200 millions de florins, mais il en ajourna la négociation à « un mo- « ment plus propice ». La Banque dut avancer en billets les 2/3 de la valeur nominale de cet emprunt futur : en même temps elle suspendait de nouveau les payements en espèces qu'elle n'avait du reste jamais repris réellement. Jusqu'à la fin d'août i859 ces nouvelles avances s'élevèrent à 133 millions de florins, portant 2 p. 100 d'intérêts. Une disposition curieusedu traité qui prépara cette avance, c'est qu'elle devait être faite tout entière en billets de 5 florins (12 fr. SO): mais le marché ne pouvant supporter une aussi grande masse de petites coupures, elles refluaient toutes à la Banque. L'emprunt avec lequel on devait rembourser cette nouvelle avance de la Banque échoua, c'est à peine s'il en fut souscrit un tiers. Le gouvernement remit à la Banque des valeurs diverses, formant l'ancien fonds d'amortissement de l'État que l'on dissolvait, et en outre 123 millions (florins) d'obligations non placées du dernier emprunt, avec défense de les mettre en circulation avant le 1®' novembre 1861.
Enfin une dernière avance, qui figure à la colonne 11, fut faite à l'État par la Banque : c'était 20 millions de florins (50 millions de francs) garantis par des titres de l'emprunt ouvert à Londres en janvier 1859 : cette somme devait être remboursée par le gouvernement en janvier 1860, mais elle ne le fut pas exactement.
Nous avons longuement insisté sur les rapports de l'État autrichien avec la Banque de Vienne pendant la période de crise qui s'étend de 1848 à 1861. C'est que cette série de conventions, si compliquée qu'elle soit, est fort instructive. On y voit comment les événements politiques rejettent l'État plus avant dans le cours forcé au moment où Ton approchait de la reprise des payements en espèces. On y voit aussi combien des gages soit mobiliers, soit immobiliers, sont de peu d'efficacité pour hâter la libération de l'État et permettre à la Banque de faire cesser le cours forcé : c'est que tous ces gages ne sont pas réalisables en peu de temps et sans grande perte. On y voit enfin quelles conditions singulièrement avantageuses la Banque obtenait de l'État pour ses avances : elle jouissait d'un intérêt de 2 ou 3 p. 100 sur des sommes en papier qui ne lui coûtaient aucuns frais. Cette situation était trop favorable à la Banque pour qu'elle se montrât rigoureuse envers l'État: toutes les complaisances qu'elle lui faisait étaient pour elle la source d'abondants revenus. Ce taux de 2 ou 3
p. 100 d'intérêt était extravagant. En France on a adopté 1 p. 100 ; en Italie, 0,60 p. 100.
La transformation, pour une aussi longue période de temps, d'un grand établissement de crédit en prêteur attitré de l'État a cette conséquence désastreuse que cet établissement peut difficilement remplir sa mission naturelle qui est de prêter au commerce. On ne peut servir deux maîtres, et une banque qui a toujours la main à ses coffres pour faire des avances à l'État, doit se montrer plus sévère pour les industriels et les commerçants.
Voici quelles étaient à différentes époques la circulation de la Banque de Vienne et les valeurs qui lui servaient de contre-partie : au 1" juillet 1848 la circulation était de 218,971,000 florins ; 123 millions étaient couverts par l'encaisse métallique, le portefeuille et les avances privées ; 95,113,000 florins étaient uniquement garantis par la dette non réalisable de l'État. Au 1" janvier 1859, jour où la Banque faisait mine de reprendre les payements en espèces, la circulation montait à 370,022,000 florins; l'encaisse, le portefeuille et les avances présentaient une couverture de 260,785,000 florins, soit 70 p. 100 de la circulation totale, le reste n'avait pour contre-partie que les engagements de l'État. Le 1" janvier 1861, la circulation s'élevait à 452,249,100 florins et n'était couverte que par une contre-valeur banquiere (encaisse métallique, portefeuille, avances aux particuliers) de 198,178,000 florins, soit 43.8 pour 100 de la circulation totale: tout le reste de la circulation n'avait pour contre-partie et pour origine que des engagements de l'État (1). Au 31 décembre 1874, la circulation de la Banque de Vienne n'était plus que de 293 millions de florins; l'encaisse métallique montait à 139 millions, le portefeuille à 146, c'est-à-dire qu'ensemble ils couvraient presque la circulation ; les prêts à l'État étaient descendus à 80 millions de florins ; dans ces conditions, on s'acheminait à la reprise des payements en espèces. Mais il ne faut pas oublier qu'à côté des billets de banque il y avait en circulation une grande quantité de billets d'État : au 30 juin 1873, ces billets d'État ayant cours forcé montaient à 373 millions de florins, de sorte que la circulation totale en billets à cours forcé était de 600 à 700 millions de florins, soit 1,500 à 1,750 millions de francs. Il faudrait évidemment, avant la reprise des payements en espèces, retirer la plus grande partie des billets d'État. Quant à la circulation de la Banque nationale d'Autriche, elle n'est pas excessive : elle ne varie guère depuis plusieurs années, on vient de voir ce qu'elle était au 31 décembre 1874 ; au 30 septembre 1878 elle pré-
(1) Horn, Annuaire international du Crédit public pour 1801, p. 332,
«a5 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.
sentait à peu près le même chiffre ; elle montait à 297 millions de florins, qui étaient aussi à peu près couverts par 138 millions d'encaisse et 138 millions de portefeuille, la dette de l'État envers la Ban» que était toujours de 80 millions de florins, n'atteignant pas tout à fait le capital de cette dernière, qui est de 90 millions et qui avec le fonds de réserve monte à 108 millions, fin Autriche le mal n'est donc pas dans la situation de la Banque, mais dans les billets directement émis par l'État à côté des billets de banque. Il faudrait pouvoir retirer la moitié des premiers pour faire cesser le cours forcé.
Sans les événements qui se sont développés en Orient depuis 1876 et dont nous sommes loin d'avoir vu la fin, il est probable que l'Autriche serait déjà sortie ou sur le point de sortir du cours forcé. Malheureusement l'occupation, ou plutôt la conquête de la Bosnie et de l'Herzégovine, est venue compromettre de nouveau la situation financière de l'Autriche-Hongrie qui avait déjà été ébranlée par des travaux publics excessifs (l'Autriche a construit jusqu'à 2 ou 3,000 kilomètres de chemins de fer en une seule année, au lieu de se contenter d'en construire 7 ou 800 annuellement, ce qui eût été raisonnable). Depuis lors le crédit de l'Autriche s'est assez notablement relevé, puisqu'elle peut emprunter en or à 4 1/2 p. 100 d'intérêt, et l'ensemble de ses finances, quoique encore défectueux, s'est amélioré. Sa circulation monétaire se trouve dans cette situation singulière que les billets ayant cours forcé sont au pair avec Targent qui est l'étalon légal, mais perdent 15 à 20 p. 100 avec l'or, ce qui tient à la dépréciation générale du métal d'argent. La reprise des paiements en espèces métalliques d'argent serait donc possible, mais elle n'aurait aucune utilité. En décembre 1878, la circulation du papier-monnaie de l'État était de 364 millions de florins et celle des billets de banque à cours forcé montait à 288 millions, soit ensemble 652 millions de florins (1 milliard 630 millions de francs). Rappelons qu'avant la guerre contre la Prusse et l'Italie l'Autriche avait été à la veille de sortir du cours forcé ; Vagio n'était en 1865 que de 3 p. 100, et il avait été décidé que la reprise des payements en espèces aurait lieu en janvier 1867. La guerre, comme toujours , vint ajourner ces espérances (1).
Il était naturel que les billets ayant cours forcé en Autriche depuis 1848 fussent sujets à de fréquentes fluctuations. Néanmoins, comme la circulation n'atteignit jamais des chiffres énormes, on ne vit pas une baisse du papier aussi grande que celle dont le commencement du siècle avait été témoin dans le même pays. Ce furent surtout les
(I) Voir dânsYÉco7iO}7uste français du 19 avril 1879 une correspondance de M. do Neumann Spallart sur la Question monétaire en Autriche-Hongrie.
événements politiques qui influèrent sur la valeur de ce papier-monnaie, par la crainte d'émissions illimitées et de catastrophes nationales qui pourraient amener la banqueroute. Voici quelques chifTres au sujet de ces fluctuations. Le 5 mars 1818, l'argent était à 100 1/8, c'est-à-dire que 100 florins d'argent s'échangeaient contre 100 et 1/8 de florins en papier ; le 22 mai 1848 (jour où fut décrété le cours forcé des billets de banque), l'argent était à 110, c'est-à-dire que 100 florins d'argent s'échangeaient contre 110 florins en papier ; le 43 août 1849 (insurrection de la Hongrie) l'argent monta à 127 1/2; le 26 novembre 1850 (difficultés avec la Prusse), il fut coté 152; le € juin 1859 (pendant la guerre d'Italie) l'argent fut à 144 ; le 30 janvier 1861 (désordres en Hongrie) il s'éleva à 152; le 10 juin 1866 (guerre avec la Prusse) l'argent était à 145, c'est-à-dire que 100 florins d'argent s'échangeaient contre 145 florins de papier. Depuis lors la prime de l'argent est descendue à 9 ou 10 p. 100. Elle n'a donc jamais dépassé 52 p. 100, et elle a subi principalement l'influence des événements politiques. Dans ces derniers temps les événements d'Orient et la baisse du métal d'argent, qui forme en Autriche l'unique étalon monétaire, ont de nouveau augmenté la dépréciation du papier relativement à l'or. Au printemps de 1877 la pièce de 20 fr. d'or valait à Vienne 9 florins 93, au lieu de 8 florins qui est le pair : la dépréciation du papier relativement à l'or était donc de près de 23 p. 100: relativement à l'argent elle n'était que de 7 à 8 pour 100. Depuis cette époque, et malgré les événements de Bosnie et d'Herzégovine, le cours du change s'est légèrement raffermi. En septembre 1878 le prix de la pièce de 20 francs à Vienne était de 9 florins 30, le papier-monnaie perdait ainsi 16 p. 100 seulement. Au mois de juin 1883, la perte au change est de 16,5 à 17 p. 100. En 1887 le cours de la pièce de 20 francs est de 10 florins, soit pour le papier 20 p. 100 de perte relativement à l'or, quand l'argent perd à l'égard de ce dernier métal 25 à 26 p. 100. L'Autriche pourrait reprendre les payements en argent, qui est l'étalon légal, mais non en or, qui est devenu la seule monnaie universelle.
On ne peut que déplorer la persistance du cours forcé en Autriche et l'instabilité qu'il a amenée dans la valeur de l'instrument des échanges. H eût été facile à ce pays de sortir de cette ornière oh il était perpétuellement cahoté. Il eût suffi d'établir dans le budget un excédent qui permît d'exécuter rigoureusement les conventions envers la Banque et de retirer une partie des billets d'État. Mais au contraire, le déficit était le mal chronique des finances autrichiennes. V Annuaire international du Crédit public édité par M. H. Horn, donne, dans la livraison de 1861, des tableaux résumant la situation des
6o4 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.
budgets autrichiens de 1831 à 1859 : ces vingt-neuf années doivent se diviser en deux périodes, l'une qui précède, l'autre qui suit les événements de 1848. Quoique la première fût une ère de paix profonde, les déficits y furent presque constants. Pendant les dix- sept années qui s'écoulent de 1831 à 18i7 inclusivement, on n'en compte que quatre où le budget fut en excédent : le déficit total de cette période, défalcation faite des excédents, est de 143 millions de florins, soit 357 millions 1/2 de francs; le déficit moyen annuel était de 8,450,000 florins, c'est-à-dire de plus de 21 millions de francs. Ce fut bien pis pour les douze années de la période 1848-1859 : il n'y eut pas un seul de ces exercices qui se soldât en équilibre : le déficit total fut de 1,232,524,500 florins pour ces douze années, soit 3 milliards 081 millions de francs; le déficit moyen annuel pour cette période fut de 102,710,3^3 florins, plus de 255 millions de francs : enfin le moindre déficit de cette période, celui de l'année 1858, fut de 58,121,481 florins, soit plus de 145 millions de francs. Il est évident qu'avec une plaie aussi permanente et aussi vive on ne pouvait retrouver les forces nécessaires pour sortir du cours forcé.
Il faut dire aussi que la Banque de Vienne n'avait aucun intérêt à hâter la reprise des payements en espèces : tout au contraire, elle était trop bien payée pour les avances qu'elle faisait à l'État et qui en définitive ne lui coûtaient presque rien. On lui avait remis diverses valeurs, qui étaient pour la plus grande partie plutôt des gages que des titres de réalisation facile. Une forte partie cependant de ces gages eût pu être, avec du temps, aliénée et faire rentrer un grand nombre de billets que l'on aurait détruits, ce qui eût allégé la cirlation; mais la Banque n'apportait aucune hâte à ces réalisations.
Au lieu de remettre à la Banque tous ces gages, le gouvernement eût dû les employer lui-même à se procurer des ressources et rembourser la Banque sur leur produit. Il eût été bien inspiré aussi en contractant, soit à l'intérieur, soit à l'extérieur, un emprunt de 5 ou 600 millions de francs en espèces, quand même il eût dû payer 8 ou 9 p. 100 d'intérêt. Il eût ainsi trouvé les moyens de sortir du cours forcé, il eût regagné bientôt par la plus-value des impôts, payables en espèces et non plus en papier déprécié, la plus grande partie de ce que lui eût coûté le service des intérêts de cet emprunt.
Malheureusement le gouvernement a préféré faire des travaux publics excessifs qui eussent pu être ajournés : puis la politique l'a entraîné à des armements de plus en plus considérables. L'Autriche a eu le tort de croire que le cours forcé peut être autre chose qu'un expédient passager, pouvant foiîrnir au pays des ressources momen-
tanées et immédiates. Nous ne cloutons pas que ce régime, avec les fluctuations qu'il a entraînées dans ce pays' n'ait causé à l'Autriche un préjudice moral aussi grand que le préjudice matériel. C'est à lui que nous attribuons en partie ces habitudes d'agiotage, ce goût de spéculations effrénées qui ont prise dans ce pays sur toutes les classes et qui affolent toute la société, depuis les feld-maréchaux les plus illustres, que l'on voit amenés à se suicider (général de Gableniz), jusqu'aux plus obscurs bourgeois.
Si l'histoire du cours forcé en Autriche est difficile à faire, celle du cours forcé en Russie est absolument inextricable. L'inoculation de cette maladie sociale à ce pays date de loin: on cite un manifeste du 29 décembre 1768 introduisant en Russie le papier-monnaie. La monnaie de cuivre était alors l'instrument habituel de la circulation dans ce vaste empire; sous prétexte qu'elle se prêtait mal au mouvement des échanges et au transport de place à place, le gouvernement créa un papier appelé assignat^ qui non seulement devait être reçu dans les caisses publiques à l'égal du numéraire, mais en coupures duquel les contribuables devaient toujours payer au moins le vingtième de leurs impôts. Ce papier était échangeable contre la monnaie de cuivre; on créa même de nombreux bureaux à Pétersbourg, à Moscou et dans les provinces pour faciliter ces échanges. Un ukase du 10 janvier 1774 prescrit que le chiffre de 20 millions de roubles (80 millions de francs) pour l'émission des assignats ne serait pas dépassé. Les abords du cours forcé sont toujours riants : les assignats firent au premier moment une légère prime ; il est vrai de dire que ce n'était pas, dans toute l'acception du mot, un papiermonnaie, puisqu'il était échangeable contre la monnaie du pays, le cuivre.
Les promesses faites au sujet de la limite de l'émission des assignats furent bientôt violées : la guerre contre la Turquie induisit le gouvernement à enfler la circulation pour se procurer des ressources. Par un manifeste du 26 juin 1786, la limite d'émission des assignats fut portée à 100 millions de roubles. C'est alors que la dépréciation commença ;
Tableau de la circulation du papier-monnaie en Russie et des cours du rouble argent à la fin du xviii* siècle (1).
Assignats en circulation, millions de roubles (2)
Émission nouTelle
Prix
dans
du rouble argent
le courant de l'année.
en
papier.
60 raillions.
103 kopecks.
La dépréciation fut rapide, puisqu'il fallait, en 1796, donner presque un rouble et demi en papier pour se procurer un rouble en argent. Le prix des choses et des services fut naturellement renchéri ; aussi pour n'être pas la victime du système qu'il avait inventé, le gouvernement dut élever, par un ukase du 23 juin 1794, la capitation des paysans « vu que le prix accru de tous les produits leur permettait de gagner davantage par la culture et par d'autres travaux. » On augmenta aussi la plupart des autres impôts.
La limite de 100 millions de roubles, fixée en 1786 à l'émission des assignats, fut aussi facilement dépassée que la première limite de 20 millions. Quand Catherine mourut, la somme du papier-monnaie était de 157,703,000 roubles, soit 630 millions de francs environ, chiffre considérable p.our un pays alors peu peuplé, sans industrie et sans commerce. Les guerres européennes du commencement du siècle multiplièrent les émissions. En 1810 la circulation était de 577 millions de roubles (2 milliards 308 millions de francs). L'empereur Alexandre I" reconnut tous ces billets comme dette d'État, il leur donna l'ensemble de la fortune publique pour garantie et prit l'engagement de ne plus émettre de papier-monnaie; néanmoins en 1817 il y en avait pour 836 millions de roubles (3,344 millions de francs) en circulation. La valeur du rouble-assignat était alors descendue au-dessous du quart de la valeur du rouble-argent.
On avait plusieurs fois manifesté l'intention de retirer une partie de ce papier par diverses combinaisons financières. Un manifeste du 27 mai 1810 avait annoncé un emprunt intérieur et la vente d'une partie des domaines de l'État pour diminuer la circulation des assignats. Ce n'est cependant qu'en 1817 qu'on se livra à des opération»
(1) Consulter sur les origines du cours forcé en Russie un article de M. Wolowski dans la Revue des Deux Mondes du 15 janvier 1864.
(2) Le rouble argent est une pièce de 20«S724, au titre de 878 millièmes, et qui équivaut à 4 francs : il se divise en 100 kopecks.
DU COURS FORCÉ DES BILLETS D'ÉTAT, ETC. 6o7
jde ce genre; on contracta un enf)pnint intérieur au taux de 83 i/3 en obligations 6 p. 100; il se fit en papier-monnaie, ce qui équivalait à une conversion d'une dette sans intérêt en une dette portant intérêt. En 1818 on refît un emprunt au taux de 85 ; en 1820, on contracta un emprunt extérieur en numéraire au taux de 72 en 5 p. 100; d'autres emprunts furent faits au taux de 77 et 77 1/2. Une partie du produit de ces emprunts servit à retirer de la circulation une somme considérable de papier-monnaie. La masse des billets fut réduite en 1822 à 595 millions 776,000 roubles (2 milliards 383 millions de francs). Quoique celte somme fût encore excessive, elle était cependant d'un tiers moindre qu'avant cette série d'emprunts.
La Russie avait alors à la tête de ses finances le comte Cancrin, qui ne voulut pas poursuivre ce retrait du papier- monnaie par l'émission d'emprunts, craignant de charger l'État par la conversion d'une dette sans intérêts en une autre portant intérêts : vue singulièrement étroite. Ce ministre eut du moins le mérite de maintenir pendant treize ans au même chiffre la circulation des assignats, quoique les campagnes de Turquie, de Perse et de Pologne eussent pu suggérer la tentation d'émettre de nouveau papier-monnaie. Le rouble assignat ne valait toujours que le quart du rouble argent : celui-ci était reçu dans les caisses publiques pour 3 roubles 60 kopecks, mais sur le marché libre il valait jusqu'à 4 roubles 30 ou 40 kopecks.
Le 1" juillet 1839 le gouvernement résolut de consolider, pour ainsi dire, la dépréciation du papier-monnaie : il fut décrété que le rouble argent serait désormais et d'une manière invariable la seule monnaie de l'empire, et que les assignats auraient une valeur fixe de 3 roubles 1/2 contre 1 rouble argent. Tous les engagements entre particuliers, de même que vis-à-vis du Trésor, devaient être conclus en roubles argent. C'était, somme toute, une banqueroute partielle.
Cette mesure fut suivie d'une autre, qui avait deux précédents malheureux en Autriche et en France. De même que chez nous on avait voulu remplacer l'ancien papier par un nouveau en quantité moindre, les assignats par les mandats territoriaux, ceux-ci étant échangés contre une quantité trente fois plus considérable de ceux-là; de même qu'en Autriche une tentative avait été faite pour remplacer les BankO'Zettel par des billets de retrait, ceux-ci étant échangés contre une quantité cinq fois plus considérable de ceux-là ; ainsi en Russie on s'avisa de vouloir remplacer les assignats par un papier nouveau nommé hilkts de ci'édit (\\x\ devaient avoir la même valeur que le rouble argent. C'est le 1" juin 1843 que le retrait des assignats fut ordonné et qu'une quantité trois fois et demie moins grande de billets de crédit prit leur place. Ces billets de crédit avaient pour garantie II. 42
tout le domaine public; en outre, pour maintenir leur valeur, on 'transporta, au mois de décembre 1844, dans la citadelle de Saint- Pétersbourg, et on plaça sous le contrôle de 24 membres de la délégation de la Bourse un fonds métallique de 70,464,245 roubles 99 kopecks en argent ou en or; le 14 juillet 1845 on augmenta ce fonds de 12,180,000 roubles, de sorte qu'on eût un encaisse métallique de 82 millions et demi de roubles pour une circulation de billets de crédit de 170 millions de roubles : cette proportion paraissait plus que suffisante pour maintenir la valeur du billet de crédit et pour en assurer l'échange en espèces.
Jusqu'à l'expédition de Hongrie on put croire que la circulation du papier- monnaie en Russie était à l'épreuve de grandes flactuations. On vit l'empire placer plus de 100 millions de francs en fonds étrangers, notamment en 1847, 50 millions de francs en rentes françaises 5 p. 100 au cours de 115 francs 75 centimes. Cependant, en 1849, la circulation des billets de crédit avait augmenté de près de 80 p. 100 et s'élevait à 300 millions de roubles.
La guerre d'Orient provoqua une avalanche de nouveaux billets de crédit : au mois de mars 1854 le fonds de garantie, déposé à la forteresse, était encore de 159,918,000 roubles argent, au mois de septembre il descendait à 146,563,000 roubles; les billets de crédit montaient à 345, 927,000 roubles. Ce chiffre était déjà excessif, mais
'accrut bien davantage. Il atteignit 509 millions de roubles en 1855, 689 millions en 1856 et 735 millions de roubles (2 milliards 940 millions de francs) en 1857.
Il est évident que la Russie n'avait pas besoin d'une circulation fiduciaire de 3 milliards de francs. Aussi les billets de crédit se déprécièrent bientôt dans des proportions considérables : ce second papier, émis en remplacement des assignats, n'eut guère plus de solidité que le papier primitif; c'est ce qui était arrivé en France aux mandats territoriaux et en Autriche aux billets de retrait.
Déjà, avant la guerre de Crimée, l'échange de billets de crédit contre les espèces avait été non pas entièrement suspendu, mais limité : les caisses de l'État dans les provinces ne payaient en espèces à présentation les billets que jusqu'à concurrence de 100 roubles. La Caisse de Pétersbourg, il est vrai, payait tous les billets présentés par la même personne, et la Banque de Moscou remboursait en espèces jusqu'à concurrence de 3,(i00 roubles. Malgré ces limitations, la valeur du papier se maintint jusqu'au moment où les émissions de billets devinrent surabondantes.
Quelques années après la paix, on résolut de faire des efforts énergiciues pour améliorer la circulation (le papier ayant un moment
perdu les trois quarts de sa valeur). Comme en Autriche, on crut que la création d'une grande Banque d'État pourrait faciliter le succès. La Banque d'Etat fut créée en 1860 pour liquider et centraliser toutes les obligations fiduciaires et la dette flottante de l'empire. Au 1" mai 1861 , cette Banque avait une réserve métallique de 86 millions de roubles (344 millions de francs) en présence d'une circulation de 714,627,069 roubles (2 milliards 856 millions de fr.). Le billet d'un rouble, au lieu de valoir 4 francs, comme le rouble argent, oscillait entre S^^SO et 3^%60. Le sous-gouverneur de la Banque de l'État, M. Lamanski, proposait alors de donner à la Banquela faculté d'aliéner les domaines, les forêts, les usines, les fabriques et les chemins de fer appartenant à l'État. L'exemple de l'Autriche prouve que ce moyen est insuffisant pour sortir promptement du cours forcé parce que toutes ces aliénations ne peuvent être que fort lentes. M. Lamanski eût voulu transformer la Banque de l'État en Banque d'actionnaires et lui donner le privilège de l'émission des billets. Il conseillait encore la reprise immédiate du remboursement des billets de l'État en suivant une échelle de prix décroissante. La demi-impériale d'or, qui vaut 5 roubles argent 15 kopecks, se serait échangée pendant toute l'année 1862 contre 5 roubles 70 kopecks en papier : pendant les six premiers mois de 1863 contre 5 roubles 50 kopecks ; pendant le second semestre de 1863 contre 5 roubles 33 kopecks ; pendant l'année 1864 contre 5 roubles 23 kopecks ; à partir du 1" janvier 1863, la demi-impériale aurait été échangée au pair contre 5 roubles 15 kopecks.
Ce plan était ingénieux : on se souvient que cette échelle décroissante avait été adoptée en Angleterre lors de la reprise des payements en espèces. Le gouvernement russe s'arrêta à un plan de ce genre. Il contracta un emprunt de 15 millions de livres sterling en titres 5 p. 100, dont le produit, d'après une décision du 4 avril 1862, devait augmenter l'encaisse métallique de la Banque, qui s'élevait à 79 millions de roubles en or ou en argent et à 12 millions en inscriptions de rentes. Les billets reçus dans l'opération de l'emprunt devaient être détruits. La Banque de l'État n'en devait plus émettre que contre espèces d'or et d'argent ou en échange d'anciens billets. On décréta de plus que le remboursement des billets en numéraire devait avoir lieu à partir du 1" mai 1862 d'après le tarif suivant :
Par rouble argent. ,.
1" mai 1862 110 1/2 kopecks en papier.
le' octobre 1862 107 1/2 —
1" novembre 18G2 107 —
le' décembre 1862 106 1/2 —
1" janvier 1863 106 —
€60 TRAITÉ DE LA SCIEiNCE DES FINANCES.
Par rouble argent.
1" août 1863 102 1/2 kopecks ea papier.
1" septembre 1863 102 —
1" octobi;e 1863 1011/3 —
1" novembre 1863 101 —
1«' janvier 1864 100 —
Pour que cette combinaison pût réussir, il eût fallu par un grand emprunt^public se procurer une somme en numéraire très considérable et faire rentrer aussi une quantité importante de billets qui eût été détruite. Il eût été nécessaire encore que les changes étrangers fussent favorables ; la situation parut d'abord s'améliorer notablement. Aussi crut-on pouvoir devancer de quelques mois le remboursement au pair ; mais bientôt on éprouva de grauds embarras : le numéraire métallique payé chaque mois par la Banque dépassait de beaucoup celui qu'elle recevait. Du 1" mai 1862 au 1" janvier 1863, l'excédent des sorties sur les entrées était de 10 millions 37,000 roubles, 1,250,000 roubles en moyenne par mois ; en janvier 1863 l'excédent de sortie fut de 2,287,000 roubles, de 4,921,000 en février, de 7,723,000 en mars, de 10,213,000 en avril, de 10,367,000 en mai, de 2,233,000 en juin, de 6,751,000 en juillet, de 4,408,000 dans les premiers jours d'août. On essaya de délivrer de l'argent au lieu d'or, mais cette mesure ne fut pas suffisante ; un ukase du 19 novembre 1863 supprima complètement l'échange des billets. La tentative avait donc échoué. Au mois de mai 1862 le change sur Paris était ù 355 fr. 50 par 100 roubles, il s'éleva en juin à 358 fr. 80, en juillet à 362 francs, en août à 364, en septembre à 368; il s'approchait ainsi de plus en plus du pair; le 29 octobre 1863 il était à 396 francs; trois jours après, le 1" novembre, il était tombé à 367 ; il fléchit à 350, point autour duquel il oscilla. La circulation des billets de crédit avait néanmoins diminué par cet essai insuffisant : au 31 novembre 1863 il n'en restait plus en circulation que pour 634,773,929 roubles, somme encore excessive puisqu'elle représente plus de 2 miUiards et demi de francs.
La situation depuis lors a singulièrement empiré : en 1875 et au commencement de 1876, le rouble-papier valait entre 3 fr. 20 et 3 fr. .^'0, perdant ainsi 12 à 20 p. 100 de sa valeur nominale. Les menaces de guerre à partir du mois d'octobre 1876, probablement aussi l'augmentation des émissions de billets de crédit, ont précipité la baisse du rouble de papier. Depuis le printemps de 1876 jusqu'au moment où nous revoyons ces lignes (fin 1887), le change de Paris sur Saint-Pétersbourg a varié de 300 fr. à 215 fr. p. 100 roubles; cela veut dire qu'on donnait 300 fr. ou 215 fr., suivant les cours, pour 100 roubles en papier, au lieu de 400 Ir., ce qui
Coupures de
Nombre de billets.
1 rouble
serait le pair. Le rouble-papier perdait donc 32 à 44 p. 106. Indépendamment même de la crise orientale, le gouvernement russe n'a pas fait d'efforts suffisants depuis quatorze ans pour affranchir le pays du papier-monnaie. On vient de voir quelle était en 1863 la quantité des billets de crédit. Depuis lors elle a longtemps été en augmentant. Au !•' janvier 1872, da.i^vèsV A wiiiaire de l'Economie politique et de la Statistique pour 1873, il y avait en circulation 724 214,000 roubles en papier (2,896,856,160 francs) se décomposant ainsi qu'il suit :
Valeur en rouble».
Total 148,21)9,396 Billets, d'une valeur de 724,214,040
Les petites coupures, celles au-dessous de 100 francs, formaient près des trois cinquièmes de cette circulation. Comparativement à la circulation du 1®' janvier 1871, il y avait eu une augmentation de 8,404,156 roubles. Quant au fonds métallique servant de garantie à ces billets, il s'élevait le 1" janvier 1872 à 158,127,645 roubles (632,510,580 francs) : il ne représentait donc pas le quart de la valeur nominale des billets en circulation. Au 1" janvier 1874, d'après V Annuaire des finances russes de M. Vesselowski (cinquième année) les billets de crédit en circulation s'élevaient à 792,262,500 roubles, soit 3 milliards 168 millions de francs environ ; au 31 décembre du môme exercice la circulation en était de 797,313,500 roubles, près de 3 milliards 200 millions de francs : il y avait eu une augmentation de 5 millions de roubles pendant l'année. L'encaisse métallique correspondant s'était accru, il est vrai, dans des proportions analogues : il montait, au 31 décembre 1874, à 231,227,000 roubles, ce qui laissait une circulation de 566 millions de roubles (2 milliards 264 millions de francs) à découvert. L'encaisse représentait un peu moins du tiers de la circulation.
Pendant la guerre d'Orient (1877-78) et dans l'année qui l'a précédée, la Russie a tiré de l'émission du papier-monnaie une grande partie des ressources dont elle avait besoin pour ses armements. En effet, au 1" juillet 1876, la circulation de ces billets s'élevait h 693 millions de roubles, soit une valeur nominale de 2 milliards 772 millions de francs; au 1" avril 1878 elle atteignait 1 milliard 71 millions de roubles, soit 4 milliards 284 millions de francs de
valeur nominale, deux mois plus tard l'émission s'était encore accrue de 22 millions de roubles (1). Ainsi, en moins de deux ans, la circulation du papier-monnaie avait augmenté en Russie de 400 millions de roubles, soit 1 milliard 600 millions de francs de valeur nominale. Il s'en fallait, néanmoins, que ces émissions eussent mis à la disposition du gouvernement une somme effective de i,600 millions de francs en valeur métallique; car le rouble était déprécié de 33 à 40 p. 100 pendant la guerre; néanmoins la Russie se procura incontestablement de cette manière au moins 1 milliard 100 millions de francs de valeur réelle. En outre, le stock métallique servant de garantie aux billets fut entamé; au 1" janvier 1876 il était de 231 millions de roubles, 924 millions de francs; il n'était plus que de 180 millions de roubles à la fin de la même année, c'est donc encore une somme importante que la Russie a retirée de ce côté. D'après d'autres renseignements, empruntés à des articles de M. Arthur Raffalovich, la Banque de l'État aurait émis pour le compte du Trésor pendant la période de guerre pour environ 500 millions de roubles de papier-monnaie, exactement 491 millions, soit environ deux milliards de francs nominaux et 1,300 millions de francs environ effectifs (2).
Le gouvernement russe ayant ainsi fait des emprunts considérables à la Banque en billets à cours forcé, il devenait nécessaire à la paix de prendre des mesures pour porter remède à la dépréciation excessive de cette monnaie fictive. C'est ce que comprit le ministre des finances, M. Abasa. Aux termes d'un oukase du 1*' janvier 1881, rendu à son instigation, on coupait court aux nouvelles émissions de billets de crédit pour le compte du Trésor, et l'on s'engageait à rembourser la dette de l'État envers la Banque : « Nous ordonnons, « disait l'acte impérial : 1** que la Trésorerie de l'État rembourse sans « retard à la Banque de Russie la somme nécessaire pour réduire à « quatre cent millions de roubles la dette à la Banque pour les dépen- « ses qu'elle a faites au compte de l'État; 2° d'amortir le reste de la « dette, soit 400 millions de roubles, par des remboursements annuels « à partir de l'année 1881 et à raison de cinquante millions de rou- « blés à payer chaque année par le Trésor à la Banque; 3® d'anéantir « les billets de crédit au fur et à mesure de leur accumulation dans « les caisses de la Banque et en se conformant aux besoins de la cirtt culation fiduciaire. » Ces mesures étaient très sages : le ministre
(1) Nous empruntons ces chiffres à un article de VEcoJiomist de Londres, intitulé : The financial Endurance of Russia (numéro du 18 mai 1878).
(2) Voir l'arlicle de M. Raffalovich dans le Journal des Débats du 23 octobre 1878 et le travail du même auteur dans le Journal des économistes du mois de mars 1885.
des finances qui les avait provoquées n'eut que le temps d'exécuter le premier article de ce programme en réduisant la dette du Trésor envers la Banque à 400 millions de roubles. Au mois de mai 1881 il fut remplacé au ministère des finances par M. Bunge. Les billets de crédit montaient en ce moment à la somme colossale de 1 milliard 133 millions et demi de roubles, soit 4 milliards 532 millions de francs nominaux. Le fonds métallique de garantie était seulement de 171 millions de roubles dont 170 en or. Les mesures de l'oukase de 1881 n'ont été qu'incomplètement observées, et les bonnes résolutions de M. Abasa se sont trouvées à moitié abandonnées par ses successeurs. A la fin de 1884 il y avait encore 1 milliard 73 millions de roubles (4 milliards 292 millions de francs nominaux) en circulation. On paraît avoir montré une certaine mollesse en cette grave affaire, et l'on s'est trop fié, fort imprudemment, à un procédé insuffisant et décevant dont nous parlerons plus bas : l'obligation de payer les droits de douane en or et non en billets à cours forcé.
Il serait puéril de prétendre que le cours forcé soit inutile à une puissance qui entre en guerre. Les chiffres que nous venons de donner, ainsi d'ailleurs que l'exemple de la France en 1870-71, sont la preuve de l'utilité au moins temporaire de cet expédient. Depuis novembre 1876 jusqu'à la fin d'octobre 1878 la Russie a retiré moitié autant des émissions de papier-monnaie que des emprunts. Celles-là, on l'a vu, lui produisirent, d'après M. A. Rafl'alovich, 491 millions de roubles ; les emprunts contractés dans la même période montèrent à 700 millions de roubles nominaux et, si l'on y joint les emprunts de 1879 et de 1881, à 1,100 millions de roubles (1). Le papier-monnaie a donc fourni à peu près un tiers des ressources consacrées à la guerre dOrient.
Cette guerre a prouvé — ce que devinaient les esprits perspicaces et réfléchis — qu'un peuple peut longtemps soutenir une grande lutte malgré que ses finances soient en désarroi. Il importe seulement que cette guerre soit populaire et que ce peuple ait l'esprit de sacrifice. Il suffit de n'acquitter que partiellement la paye des trou-
(1) En voici le détail, d'après M. Raffalovich :
100 millions de roubles pour l'emprunt de 1876.
200 — — 1" emprunt d'Orient. intérieurs.
300 — — 2* emprunt d'Orient.
100 — emprunt de liv. sterl. 15 millions en 1877.
700 millions de roubles.
A ces emprunts il faut en joindre deux autres faits après la paix, mais qui se rattachent à la liquidation des dépenses de guerre : à savoir en 1879 lo 3» emprunt d'Orient de 300 millions de roubles et en 1881 un emprunt intérieur de 100 millions de roubles.
pes, d'ajourner les payements aux fournisseurs, de recourir beaucoup aux réquisitions. En outre, une population qui est depuis longtemps habituée au papier-monnaie et qui n'a pour ainsi dire jamais vu d'espèces métalliques supporte beaucoup plus aisément qu'une autre un accroissement des émissions de papier. Or, tel était le cas de la Russie ; le peuple ne voyait rien de changé dans sa manière de vivre, de payer et d'acheter, si ce n'est qu'il y avait un peu plus de moyens d'échange, ce qui ne lui déplaisait pas. La baisse du rouble se faisait beaucoup moins sentir à l'intérieur du pays qu'à l'étranger; les commerçants et les banquiers s'en apercevaient, mais le menu peuple n'y prenait pas garde. Les denrées ordinaires étaient fort loin, du moins pendant les premiers temps, de subir un renchérissement qui fût proportionnel à la baisse du rouble.
La plupart des hommes se trompent sur le moment où les embarras financiers deviennent presque intolérables et sont pour un pays une grande cause de faiblesse. Ce moment n'est jamais le début d'une guerre ; il ne se rencontre même pas, d'ordinaire, pendant la durée de la lutte; c'est après la paix, lors de la liquidation des dépenses de guerre et du retour à la vie régulière et civile, c'est alors seulement que l'on s'aperçoit qu'on est sans ressources et qu'on se trouve réduit aux expédients. La Russie, pendant toute la période des troubles d'Orient, de 1876 à la fin de 1878, n'a pas éprouvé de grandes difficultés pour nourrir et pour bien équiper ses troupes, non plus que pour payer les intérêts de sa dette ; mais, une fois la paix rétablie, se trouvant dans la nécessité de liquider par des emprunts réguliers toutes ses dépenses extraordinaires dont le payement avait été ajourné, de relever le cours de son papier-monnaie, de pourvoir désormais à ses dépenses ordinaires accrues avec ses recettes ordinaires diminuées, c'est alors que les maux de la guerre se font sentir et deviennent cuisants ; c'est alors aussi que le trouble économique se montre dans toute sa gravité et toutes ses probabilités de durée. Il n'est pas rare qu'après une guerre, même heureuse, le crédit d'un État se trouve plus déprécié que pendant la lutte même; c'est ce qui est arrivé pour le 5 p. 100 russe, qui se tenait malaisément, en 1879, aux cours de 87 ou 88 au-dessous desquels il n'était descendu qu'à des moments de panique et qui n'est remonté que difficilement en 1883 à 93 ou 94, et en i886 près du pair.
La Turquie a prouvé, comme la Russie, qu'il n'est pas impossible à un pays ayant des finances délabrées de soutenir une longue lutte et de bien pourvoir son armée, avec l'aide des réquisitions, du papiermonnaie et de la suspension des services civils.
Avant la dernière crise, le crédit de la Russie s'était singulièrement
amélioré, elle pouvait emprunter au dehors à un taux ne dépassant pas 5 p. 100; il eût été urgent et aisé de résoudre le problème de la reprise des payements en espèces. Rien n'eût empêché le gouvernement impérial de faire deux emprunts, l'un intérieur, l'autre extérieur, pour une somme totale d'un milliard de francs : le premier eût fait rentrer des quantités de billets que l'on eût pu détruire, l'autre eût attiré des espèces métalliques : l'un et l'autre eussent contribué à relever le cours du change. Il est probable, d'ailleurs, qu'il n'y aurait pas eu besoin d'une somme énorme d'espèces métalliques pour sortir du cours forcé. Habitué à se servir de billets, le peuple russe pourrait probablement supporter une circulation fiduciaire de 2 milliards ou 2 milliards et demi, même après que l'acceptation de ces billets ne serait plus obligatoire. En recourant à ces mesures, la Russie fût rentrée dans la voie régulière d'où elle est sortie il y a un siècle : la consolidation et la fixité de l'instrument des échanges eussent contribué notablement à développer le commerce et l'industrie. Elle a mieux aimé faire en grande hâte d'énormes travaux publics, ce qui se justifie au point de vue militaire et par les desseins ambitieux de l'empire des czars; mais, au point de vue économique, l'abolition d'un papier-monnaie déprécié a une plus grande importance que l'entreprise de travaux publics qui peuvent être retardés ou que la diminution d'impôts qui, si préjudiciables qu'ils puissent être, ne le sont jamais autant que le cours forcé. Au budget de 1887 est inscrite une dépense de 52 millions de roubles pour les pertes au change sur le service de la dette extérieure. •Le cours forcé devait faire le tour de la terre : ce n'est pas seulement dans la vieille Europe, c'est aussi dans la jeune Amérique qu'il s'est implanté. Nous avons déjà vu les États-Unis, encore enfants, y recourir pendant la guerre de l'indépendance. Quoique cette expérience ne leur ait que médiocrement réussi, ils ont été entraînés à la renouveler. C'est à la guerre que le cours forcé dut de nouveau le jour. Ce n'est pas, cependant, aux premiers jours de la lutte de sécession qu'on employa cet expédient. Jusqu'à la fin de la première année de la guerre il n'avait été émis de papier-monnaie véritable oue 50 millions de dollars de demand-notes^ billets qui étaient inférieurs à 50 dollars et ne portaient pas intérêt. Ces billets pouvaient être regardés comme analogues aux Kassenscheine du gouvernement prussien. Une loi de février 1862 inaugurale cours forcé par la création des fameux greenbacks (dos verts, ainsi nommés à cause de leur couleur), La loi autorisait une émission de ces greenbacks jusqu'à concurrence de 150 millions de dollars (770 millions de francs environ), mais comme les demand- notes devraient être retirés, il en résultait
que la circulation de papier d'Etat ne devait se trouver augmentée que de 100 millions de dollars. Les greenbacks hq portaient pas intérêt, étaient payables au porteur, et étaient émis en coupures décimales, jusqu'au chiffre de 5 dollars (un peu plus de Si5 francs). Six mois après cette première loi, on en fit une seconde dans le même sens: cette loi du H juillet décrétait l'émission de 150 millions de dollars de billets des États-Unis, payables au porteur, sans intérêt, et de telles coupures que la Trésorerie le jugerait convenable. C'est alors que l'on commença à faire circuler des billets de 1 et 2 dollars; toutefois il était stipulé que la circulation des billets inférieurs à 5 dollars ne devait pas dépasser 35 millions de dollars (175 millions de francs). Par diverses lois postérieures l'administration fut autorisée à porter les émissions de papier-monnaie au chiffre de 850 millions de dollars. Ce papier n'était pas uniforme : à côté des greenbacks, billets sans intérêt qui en formaient la plus grande partie, il y avait des billets du Trésor portant intérêt et jouissant du cours forcé. 11 y avait aussi des certificats de dépôt de matières d'or, qui étaient reçus comme monnaie dans les caisses publiques et servaient d'agent de circulation. Enfin, il fut créé pour 50 millions de dollars de menu-papier devant servir de petite monnaie et remplacer les timbresposte et les timbres de commerce dont on fut quelque temps obligé de se servir pour les petites sommes.
Tout ce papier-monnaie émis par l'État n'empêchait pas la circulation des billets de banque : seulement les banques furent soumises par les lois à un régime singulièrement artificiel, dans le détail duquel nous ne pouvons entrer. Qu'il nous suffise de dire qu'en veHu d'une loi de 1862, comme garantie de leurs émissions, les Banques étaient tenues de déposer entre les mains du trésorier des États-Unis à Washington des obligations des États-Unis; elles ne pouvaient émettre de papier au porteur que jusqu'à concurrence de 90 p. 100 de la valeur des obligations fédérales constituant leurs dépôts. Les billets leur étaient fournis par l'administration elle-même. Enfin la circulation totale des billets de banque ne pouvait dépasser 300 millions de dollars.
Nulle part dans le courant de ces trente dernières années, sauf en Russie pendant la guerre de Crimée, dans l'île de Cuba et dans quelques États de l'Amérique du Sud, le papier-monnaie ne subit des oscillations aussi nombreuses et une dépréciation aussi forte qu'aux États- Unis. Voici un tableau des variations de la prime de l'or, tel qu'il a été donné par M. Wells, commissaire du revenu :
Le l*' mars 1861 le prix de l'or est au pair.
Mars 1862 — 109 à 120(1)
Octobre — — 137
1er janvier jgÔS — 135
Fin janvier — — 160
21 février — — 1G3 3/4
Mars — — 171
l«'aoùt — — 129 1/2
17 septembre — — 138 3/8
Octobre — — 156
l*-^ janvier 1864 — 152
Mars — — 169
1" avril — — 167 1/2
22 avril — — 173 3/4
l"juia — — 188 1/2
1" juillet — — 286
1" août -- — 255
Octobre — — 229
Novembre — — 260
Décembre — — 244
2 janvier 1865 — 228
16 février 1866 — 137 1/4
17 septembre — — 145
14 janvier 1867 — 134 1/2
4 juin — — 137 1/2
16 septembre — — 144 1/4
1«' avril 1868 — 138 1/2
1" juillet — - 138 3/4
Ces énormes oscillations, contrairement à ce qui s'est passé en France pour les assignats et en Autriche au début de ce siècle, de 1800 à 1820, tenaient plutôt aux circonstances politiques qu'aux circonstances économiques. C'est à la fin de janvier 1863 que la dépréciation commence à être très considérable, l'or faisant 60 p. 100 de prime : dans le courant de cette année la prise de Wicksburg et la victoire de Gettysbury ramenèrent un moment l'or à 129; pendant la fin de l'année 1863 et le premier semestre de 1864, les mauvaises nouvelles du théâtre de la guerre portent la prime de l'or au maximum, elle atteint 286 en juillet 1864 ; c'est-à-dire que, pour avoir 100 dollars en or, il fallait alors donner 286 dollars en papier; celui-ci perdait donc près des deux tiers de sa valeur nominale. En août, en septembre et en octobre 1864 la prime fléchit pour se relever en novembre. C'est alors que Shermànn commence sa fameuse marche vers l'Atlantique. Lincoln est réélu président. Au printemps de 1865 le cours de l'or est à 150; le jour de l'assassinat de Lincoln il était à 145. Depuis la paix il s'est beaucoup rapproché du pair, ne subissant plus que l'influence des événements économiques. Enfin en 1879 le cours forcé a complètement cessé aux États-Unis.
(1) G'est-à- diro que 100 dollars en or s'échangeaient contre 109 à 120 dollars de papier monnaie.
Môme après la paix les fluctuations du papier-monnaie ont él nombreuses, le gouvernement américain ayant suivi une déplorable politique financière, qui consistait à amortir sa dette consolidée, au lieu de retirer de la circulation les greenbncks et de mettre fin au cours forcé. On ne peut concevoir une conduite plus malencontreuse. Mais la complète ignorance des principes économiques aux États-Unis et Tardeur de la spéculation, qui se prononçait en général pour des émissions de billets de plus en plus grandes, système connu sous le nom d'inflation^ poussaient le gouvernement dans cette mauvaise voie. L'avantage que les spéculateurs trouvaient au développement du cours forcé, c'est qu'il faisait hausser tous les prix et leur permettait par conséquent de réaliser un gain considérable par l'écart entre le prix auquel ils avaient acheté les marchandises, le plus souvent à crédit, et le prix auquel ils les revendaient.
Un économiste distingué, M. Clément Juglar, a montré même que la manie d'amortir la dette consolidée avait poussé les États-Unis à augmenter la circulation de papier : ainsi du 30 juin 1873 au 31 mai 4874 la dette consolidée des États-Unis avait été réduite en capital de 19,117,500 dollars, soit 100 millions de francs; mais, par compensation, l'émission des greenbacks^ ou papier-monnaie émis par l'État, avait été augmentée pendant la même période de 26,341,811 dollars, soit plus de 132 millions de francs. Voici les deux tableaux fournis à ce sujet par M. Juglar, d'après les résumés mensuels de la situation de la dette fédérale que publie le ministre du Trésor :
Situation de la dette consolidée.
30 juin 1873. 31 mai 1874.
Dollars. Dollars.
Obligations 6 p. 100 1,281, 238, f;50 1,213,967,900
Obligations sorties et non
remboursées 50,553,500 3,000,000
Total 1,7 iC, 304,450 1,727,240,900
Réduction do la dette dans l'année finissant le 31
mai 1874 19,117,500
État de la circulation du papier-monriaie émis par le Trésor.
30 juin 1873. 31 mai 1874.
Dollars. Dollars.
Greenbacks 35G.0 9 967 382,070,777
Fractions de greenbacks.. 44,799,305 46,538,620
Total 400,879,332 428,615,397
Réserve de greenbacks eu
caisse 9,783,529 11,177,703
Total en circulation. 391,095.803 417,537,694 Accroissement de la circulation dans l'année finissant
le 21 mai 1874 26,341,811
DU COURS FORGÉ DES BILLETS D'ÉTAT, ETC. 66d
Ainsi le gouvernement fédéral s'est livré à cette imprudente et étrange spéculation qui consiste à remplacer une dette à terme par une dette à vue, dont le remboursement, il est vrai, est suspendu (1). On a donc pu dire avec justice que les États-Unis remboursaient en partie leur dette consolidée en émettant du papier-monnaie.
Voici quel fut à différentes époques le montant des divers effets de l'État en circulation aux États-Unis.
1" août 1865. i«'mars 1869. !« mars 1870.
en dollars.
Greenback notes 47.3,114,799 350,02i,u73 356,100,186
— certificates... 205,822,344 71,140,000 55,238,000
Gold certificates » 28,775,560 27,G57,500
Petites coupures 25,750,032 36,781,547 40,673,748
Notes et billets supplémentaires 17,26:1,120 6,422,464 3,261,112
Totaux 721,950,296' 499,140,644 484,830,546
La totalité des effets émis parle gouvernement et circulant comme monnaie paraît donc avoir dépassé 3 milliards 600 millions de francs : mais il est juste de dire que les greenbacks certificates font double emploi avec les greenbacks; en ne tenant compte que des greenbacks émis et des petites coupures, la circulation du papier d'Etat a dépassé en moyenne pendant ces dernières années aux États-Unis 2 milliards 100 millions de francs, ce qui, d'ailleurs, vu la population et la richesse du pays, n'était pas un chiffre extravagant.
11 eût été fort aisé aux États-Unis de sortir promptement d'une situation aussi compromettante que celle qu'entraîne le maintien du cours forcé avec un papier déprécié : avec les énormes excédents budgétaires dont ils ont disposé ils auraient pu retirer en quelques années de la circulation la plus grande partie des greenbacks et se procurer de l'or au moyen d'emprunts extérieurs ou d'entente avec des maisons de crédit pour des achats d'or à l'étranger. On se décida enfin à annoncer la reprise des payements en espèces pour l'année 1879 : le cours forcé a donc duré dix-sept ans avec les fluctuations les plus nombreuses et les plus intenses et en provoquant des crises économiques (2). On peut dire avec vérité que les pays du monde les
(1) Voir VÉconomiste français du 8 août 1874.
(2) L'annonce plusieurs années d'avance de la reprise des paiements en espèces aux États-Unis a pu paraître, de la part du Congrès, un acte téméraire; néanmoins cette opération s'est faite en 1879 avec la plus grande facilité, ce qui prouve combien les combinaisons financières sont beaucoup plus aisées de notre temps que jadis. Ce qui eût pu compromettre ou retarder en fait la reprise des paiements en espèces aux États-Unis, c'était l'application du Bland liill (rétablissant la frappe du dollar d'argent, ce qui semblait un acheminement vers le double étalon monétaire). Mais, 3ette loi n'a pas eu de conséquences pratiques, l'or étant resté, malgré la frappe limitée d'argent, le seul étalon réel dans les payements tant officiels que privés.
plus éprouvés par les catastrophes financières et commerciales sont ceux qui persévèrent dans le cours forcé. Il est hors de doute que le développement excessif et l'instabilité de valeur de l'instrument des échanges excitent l'esprit de spéculation et enlèvent à un pays toute force pour résister à une grande crise. Contrairement aux prévisions d'un grand nombre de personnes, la reprise des payements en espèces s'est opérée avec la plus grande facilité à point nommé aux États-Unis en 1879, sans qu'il en résultât pour le pays ni pour le reste du monde une perturbation sensible. Les énormes exportations de céréales dans les récentes années ont contribué à faciliter cette opération. L'exemple de Tïtalie prouve, d'ailleurs, qu'un pays qui a su rétablir l'équilibre budgétaire et relever le taux de son crédit public peut aisément avec l'aide soit d'emprunts extérieurs, soit des grandes maisons de banque étrangères ou internationales, reprendre les paiements en espèces.
Avant d'arriver à l'heureuse expérience de la France, exception unique dans l'histoire du monde, nous devons nous occuper d'un pays voisin qui a recouru aussi au cours forcé et qui a fini par le supprimer : ce pays, c'est l'Italie. lia été fait dernièrement dans cette contrée une grande enquête sur les effets du cours forcé : la commission qui la conduisait se composait de Mx\I. Seismit-Doda, Cordova, Alessandro Rossi, Sella, Messedaglia, Lampertico, tous économistes ou hommes d'affaires distingués. Elle entendit les dépositions des hommes les plus considérables. Nous allons emprunter à ce document quelques faits et quelques considérations.
Le ministre des finances qui établit le cours forcé, M. Scialoïa, justifie ainsi cette mesure : le 8 avril 1866 furent arrêtées les bases du traité d'alliance entre la Prusse et l'Italie : ce traité fut ratifié le 14 avril par l'Italie et le 20 par la Prusse. Le Trésor italien était alors dans une situation fort difficile ; le paiement du semestre de juillet de la rente italienne à l'étranger était assuré, mais il ne restait disponible en caisse pour les autres besoins que 95,800,000 fr., dont 28 millions seulement en espèces, le reste en billets des diverses banques d'émission du royaume. Toutes les ressources prochaines étaient escomptées : l'émission des bons du Trésor remboursables à des échéances déterminées montait à 195 millions de francs. On calculait que la guerre contre l'Autriche coûterait 600 millions et que 300 millions seraient nécessaires pour l'administration intérieure : c'était donc en tout un besoin de 900 millions et un encaisse qui n'était que de 95,800,000 fr.
Un groupe d'établissements de crédit avait proposé, avant la fin d'avril, de patronner un emprunt national de 250 millions; mais
l'Europe était alors sous le coup d'une crise financière qui fit renoncer à ce projet. La crise financière et commerciale, accrue par les inquiétudes politiques, sévit immédiatement dans la péninsule : des faillites étaient annoncées de toutes parts ; le 31 avril, M. Scialoïa réclama des Chambres un blanc-seing, et le 1" mai il décréta le cours forcé ; la Banque nationale faisait au Trésor un prêt de 250 millions de francs. On sait combien fut brève la guerre : on l'a appelée en Allemagne la campagne des sept jours : en réalité, elle ne dura pas un mois. M. Scialoïa déclara à la Commission d'enquête qu'il n'avait voulu user du cours forcé que dans la limite des 250 millions qu'exigeait la guerre et qu'il pensait que les payements en espèces pourraient être repris, au moins en partie, en 1867. L'insuccès de l'emprunt national que l'on tenta après la guerre fit évanouir cette espérance.
Nous pensons, quant à nous, que le gouvernement italien est beaucoup moins blâmable pour avoir établi le cours forcé que pour ne l'avoir pas fait cesser immédiatement après la paix. Il eût été facile alors d'emprunter, en intéressant à l'opération les principaux établissements de crédit d'Europe, 500 ou 600 millions, et quand même l'Italie eût dû payer 10 p. 103 d'intérêts, elle y eût encore trouvé un avantage, car sur l'ensemble de ses revenus, ou du moins sur l'ensemble de ses payements à l'étranger, elle a perdu pendant une quinzaine d'années une somme qui variait entre 5 p. 100 et 20 p. 100.
Toutefois, on peut même se demander si l'établissement du cours forcé était nécessaire et si dans le courant d'avril 1866, en consentant un intérêt très élevé, il n'eût pas été possible de se procurer des fonds suffisants. La Commission d'enquête a déclaré dans son rapport que « le cours forcé n'était commandé ni par les intérêts politiques et fi- « nanciers, ni par les intérêts économiques du pays. » D'un autre côté, le cours forcé eut pour effet immédiat de précipiter la crise financière et de chasser du pays tout le numéraire. Aussitôt après le 1" mai 1866, dit le président de la Chambre de commerce de Florence, les capitalistes étrangers intéressés dans les valeurs italiennes renvoyèrent avec une grande précipitation leurs titres sur le marché italien pour les y faire vendre à n'importe quel prix. Tous les financiers ou négociants qui avaient des comptes créditeurs en Italie réalisèrent aussitôt pour être payés en numéraire. Tous liquidèrent les affaires avec la péninsule. Le numéraire dut être exporté en masses énormes. Le comité industriel de Turin fait la même déclaration. Aussitôt après le décret sur le cours forcé, dit-il, les négociants et les banquiers étrangers avec lesquels les Italiens étaient en compte vou-
lurent être payés immédiatement en or et en argent. L'agio s'éleva à 22 p. 100.
Le cours forcé fut la cause d'un redoublement de panique. N'aurait-on pas pu l'éviter par un emprunt à un taux d'intérêt élevé? Puisque le marché italien trouvait assez de ressources pour acheter d'innombrables quantités de rentes qui lui étaient envoyées du dehors, n'eût-il pu souscrire directement des titres émis par le gouvernement? Si le 5 p. 100 italien tomba alors à 40, on peut dire qu'une forte partie de cette dépréciation était due au cours forcé, à l'universel désir de réaliser les valeurs italiennes qui en fut la conséquence à l'étranger d'après les dépositions que nous avons résumées plus haut.
L'origine et la cause du cours forcé avait été un prêt de 250 millions de francs fait par la Banque nationale à l'État en 1856 : on ne s*arrôta pas à un chiffre aussi modeste. Au 31 décembre 1872 la circulation fiduciaire en Italie s'élevait à près de 1,300 millions, dont 1,136 millions représentaient l'émission des billets de la Banque nationale et le reste celle des autres banques. Sur ce papier en circulation il y avait une somme de 740 millions qui avait été prêtée h l'État.
Sans présenter des oscillations aussi étendues que celles que nous avons notées aux États-Unis, en Russie et même en Autriche, les billets à cours forcé en Italie eurent une valeur très changeante, très impressionnable, ressentant vivement l'influence de tous les événements politiques et économiques.
Voici quels ont été depuis le 1" mai 1866 jusqu'au mois de septembre 1870, époque de la prise de Rome, les cours de l'agio sur l'or : nous mettons en regard les cours de la rente itahenne aux mêmes moments, l'observation ayant démontré qu'il y a un lien étroit entre le papier-monnaie italien et la rente italienne, ces deux valeurs fléchissant ou s'élevant simultanément, ce qui prouve que la baisse du papier en Italie tenait plus aux circonstances politiques qu'à l'excès des quantités de billets en circulation.
Années.
Cours du
5 p. tOO italien.
Agio de Ter.
!«' mai
40 oyo
Décret établissaot le forcé, guerre avec triche.
cours l'Au-
juillet
Paix avec l'Autriche, sion de la Vénetie.
Ces-
septembre
mars
avril mai
Crise niinislérielb.
Cours du Années. 5 p. 100 italien. Agio sur l'or.
1867 août 53 0/0 7 0/0
septembre 49 12 Expédition de Mentana.
1868 janvier 48 16 Crise politique, avril 55 9
mai 52 13
juillet 59 9 Vote de l'impôt sur la mou-
ture.
novembre 60 7
1869 janvier 59 1/2 5 Établissement d'un impôt sur
la rente italienne.
1870 janvier 58 5 juin CO 1/2 5 juillet 62 5
fin juillet 48 12 Déclaration de guerre de la
France à la Prusse, septembre 56 7 Occupation de Rome.
On voit que l'agio a varié de 5 p. 100 à 22 p. 100. Il avait une tendance à diminuer à mesure que se consolidait la situation poli» tique de l'Italie et que l'on votait des lois d'impôts pouvant conduire à l'équilibre du budget.
VEconomista d'Italia du 15 février 1875 contient un article sur le cours forcé qui donne des chiffres curieux et les accompagne d'observations intéressantes. Voici quel aurait été, d'après ce journal, l'agio moyen sur l'or pendant les onze années précédentes.
L'auteur de l'article fait remarquer que dans l'opinion des hommes éclairés trois causes influent principalement sur la tenue du billet à cours forcé : d'abord la quantité des billets en circulation; puis la confiance qu'inspirent ces billets en eux-mêmes, c'est-à-dire le degré de solidité de l'établissement qui les émet et du gouvernement qui les autorise; enfin la balance du commerce extérieur ou plus généralement les échanges internationaux. VEconomista d'italia fait observer que les chiffres de l'agio moyen pendant chacune des années de la période ne paraissent pas confirmer cette opinion. Ainsi l'agio fut au même taux de 10 p. 100 en 1868 et en 1874, quoique, en 1868, la circulation des billets de toute sorte (y compris les fedi di credito) ne dépassât pas 903 millions de francs et qu'elle atteignît i,600 millions en 1874, et quoique l'excédent des importa- Il. 43
tions sur les exportations ne fût que de 109 millions en 1868 et qu'il dépassât 300 millions en 1874.
Les causes qui font varier la valeur du billet à cours forcé sont nombreuses : par conséquent leurs effets se croisent et se contrecarrent. On peut dire cependant que, lorsque la circulation n'est pas excessive, la cause qui influe le plus, c'est l'opinion que l'on a de la solidité de l'État et de sa volonté de sortir du cours forcé. C'est à cette opinion, justifiée par des faits, que nous attribuons principalement le maintien au pair du billet de banque français à cours forcé pendant les années qui suivirent 1871, tandis que, en Russie, aux États-Unis, en Autriche, en Italie, le public n'ayant pas eu cette même confiance dans la volonté du gouvernement de mettre fin au cours forcé, les billets ont été naturellement dépréciés, alors môme que ceux en circulation n'étaient pas en quantité excessive. En effet, quand un gouvernement ne montre pas sa ferme et inaltérable intention de reprendre graduellement les payements en espèces, l'on peut toujours craindre que, par suite d'entraînements ou d'événements imprévus, il ne recoure à de nouvelles émissions. L'éventualité de ces émissions futures agit comme une cause de baisse alors même que l'émission actuelle ne serait pas surabondante.
Il eût été assurément aisé à l'Italie de mettre rapidement fin au cours forcé : il lui eût fallu d'abord avoir pendant quelques années consécutives des excédents budgétaires; or, il ne manquait aux derniers budgets italiens de 1873 à 1879 que quelques dizaines de millions.
Il est vrai que le seul équilibre du budget n'eût pas suffi pour rappeler en Italie la monnaie métallique qui en était partie, nous avons vu sous l'influence de quelles causes. L'établissement du cours forcé a engagé tous les étrangers qui avaient des comptes en Italie à les régler et à se faire payer immédiatement leur solde en espèces ; le même événement a provoqué à l'étranger des ventes considérables de rentes italiennes ; depuis lors le mouvement de rachat par le marché iiaUen de la dette publique placée à l'étranger n'a pas discontinjié. En 1866, sur un total de -278 millions de francs d'arrérages de rentes consolidées, plus de 98 millions étaient payés au dehors ; en 1881, sur un total de 290 millions de rentes annuelles, 61 millions et demi seulement étaient payés à l'étranger ; en 1872 cette somme était descendue à 54 miUions. Naturellement ces rachats considérables par la Péninsule ont été la cause d'une notable exportation d'espèces; on peut dire que le même mouvement de rachat et de retour s'est accomi)li pour toutes les valeurs italiennes, y compris Its obli-
gâtions des chemins de fer, dont la plus grande partie était placée au dehors.
Une autre cause d'émigration des espèces, ç*a été l'excédent presque constant des importations sur les exportations depuis 1802 jusqu'en 1874 : sur les treize années de cette période, une seule, celle de 1871, offre un excédent des exportations ; cet excédent est même assez considérable, puisqu'il monte à 121 millions de francs ; Tannée 1872 est la plus favorisée après la précédente, puisque l'excédent des importations est de 19 millions seulement. Dans toutes les autres années l'excédent des importations flotte entre 100 millions et 410: cependant de 1867 à 1873 il y avait une amélioration et le déficit moyen des exportations par rapport aux importations ne dépassait pas 100 millions.
Quoique nous n'ayons qu'une médiocre confiance dans la complète exactitude des chiffres de la douane, et que nous regardions comme prouvé qu'en tout pays les déclarations pour les marchandises exportées sont inférieures aux chiffres réels, tandis qu'elles sont plus conformes à la réalité pour les importations, néanmoins l'écart entre la valeur des importations et celle des exportations de l'Italie pendant ces douze années est trop considérable pour n'avoir pas nécessité une sortie d'espèces métalliques.
Nous croyons cependant que la reprise des paiements en espèces eût été facile une fois l'équilibre budgétaire définitivement établi. Les paiements à faire à l'étranger pour la rente sur l'État et pour les coupons de valeurs mobilières deviennent moindres d'année en année : c'est une cause d'amélioration du cours du change: en admettant que l'excédent des importations sur les exportations dût se maintenir et quïl fût réel, il était plus que compensé parles sommes considérables (on les estime à 200 millions de francs au moins) que les touristes étrangers apportent et dépensent dans le pays (Ij. Enfin, il n'est pas besoin d'une somme incommensurable d'espèces métalliques pour faire cesser le cours forcé. Quand un peuple a une fois pris l'habitude de la circulation de papier, il la conserve alors même que cette circulation n'est plus obligatoire. Il eût suffi d'avoir une ^^onime en espèces métalliques assez forte pour supprimer les petites cou-
(1) Dans ces derniers temps l'excédent des importations sur les exportations a diminué et n'a plus été que d'une centaine de millions de francs en apparence, ce qui laisse supposer qu'en réalité cet excédent des importations n'existe pas ; il faut tenir compte aussi de la quantité considérable de fret maritime qui s'opère sous pavillon italien et qui réduit d'autant le solde de la balance commerciale à payer en espèces aux étrangers ; enfin il nous parait incontestable que les touristes et les étrangers résidant en Italie dépensent dans ce pays beaucoup plus de 200 millioDs de l'iaucs. (^ote de la«« éditiou.)
pures, celles au-dessous de 20 francs. Les billets circulant à cours forcé et représentant la dette de l'État montaient en 1879 à 940 millions de francs. L'État, en émettant un emprunt, mi-partie intérieur, mi-partie extérieur, de 600 millions, eût fait rentrer pour 300 millions de billets qui pouvaient être détruits et pour 300 millions d'or ou d'argent qui les eussent remplacés dans la circulation ou seraient venus grossir l'encaisse des banques.
Cette opération eût suffi probablement pour la suppression du cours forcé. L'État se fût débarrassé du reste de sa dette en billets par des annuités qui eussent pu ne monter qu'à 50 ou 60 millions par année et qui se fussent étendues ainsi sur cinq ou six exercices. Il est vrai que ce plan eût imposé au Trésor une surcharge apparente. Pour les 600 millions qu'il eût empruntés, il eût dû payer environ 6 p. 100 d'intérêt, soit près de 40 millions de francs, tandis que sa dette en papier-monnaie ne lui coûtait presque rien. Un gouvernement sensé ne doit pas se laisser arrêter par cette considération (1).
L'Italie, quand elle sera en possession d'un instrument des échan ges stable, aura une situation économique beaucoup plus solide. L'Etat épargnera sur ses paiements au dehors tout l'agio qu'il supporte actuellement; cette économie viendra en déduction de la charge nouvelle que lui impose l'emprunt pour la réduction des billets en circulation. Dès 1877 et 1878, M. Depretis, président du cabinet italien, avait annoncé l'intention d'abolir le cours forcé le plus prochainement possible. Il préférait alors à un emprunt le système des remboursements par annuités inscrites au budget, à l'imitation de ce qu'a fait la France depuis 1871.
En Italie, comme en Russie, comme en Autriche, ce qui a prolongé la durée du cours forcé, c'est l'entreprise de grands travaux publics et l'accroissement des dépenses de toutes sortes. C'est une maladie des hommes d'État actuels de vouloir tout faire à la fois : on ne peut cependant concilier de grands armements, de grands travaux publics et le retrait du cours forcé. Si on veut accomplir cette dernière réforme, il faut bien arrêter le débordement des dépenses. La réalisation définitive de l'équilibre budgétaire est, en effet, l'une des conditions de la reprise des paiements en espèces.
L'Italie, en suivant un plan presque entièrement conforme à celui
(1) Nous avons maintenu le texte de la précédente édition de cet ouvrage. L'événement a complètement confirmé nos prévisions. Comme on le verra dans les pages suivantes, l'Italie est sortie fort heureusement du cours forcé, en se conformant en grande partie au plan que nous indiquions. L'habile ministre des finances, M. Magliani, nous a fait l'honneur de citer notre opinion dans ses rapports parlemeni aires. Entre son procéda et le nôtre, il n'y avait aucune différence essentielle. (Note de la 3*2 édition.)
que nous indiquions dans les précédentes éditions de cet ouvrage^ a pu décider deux années d'avance la suppression du cours forcé et reprendre à date fixe, sans secousse, les paiements en espèces : elle a ainsi démontré que pour un État qui jouit de l'équilibre budgétaire et d'un crédit suffisamment élevé, l'opération du retour à la monnaie métallique est relativement aisée. C'est une loi du 7 avril 1881, présentée par M. Magliani, ministre des finances, qui fixa la méthode à suivre pour l'abolition du cours forcé. Cette loi supprimait le Consorzio (Union) des Banques qui avait été chargé de l'émission des billets à cours forcé. Ces billets, à partir du 1" juillet 1881, devaient constituer une dette directe de l'État vis-à-vis des porteurs. Le ministre des finances était autorisé à emprunter avant le 1" décembre 1882 une somme de 644 millions de francs, dont 400 millions au moins en or. Après avoir remboursé à la Banque Nationale 44 millions dont elle était créancière envers le Trésor, les 600 millions restants de l'emprunt devaient être destinés au rachat de 600 millions de billets à cours forcé. Les billets de 50 centimes, de 1 franc, de 2 francs et tous ceux d'une somme supérieure à 10 francs devaient être retirés de la circulation. Les 340 millions de billets de 5 francs et de 10 francs devaient rester en circulation pour le compte de l'État, mais ne plus jouir que du cours légal et non du cours forcé, c'est-à-dire qu'ils pouvaient être présentés aux caisses du Trésor où ils devaient être reçus et convertis en or ou en argent. Les choses s'accomplirent presque exactement comme elles avaient été prévues. Un emprunt métallique extérieur de 644 millions fut conclu avec des maisons de banque de Londres. Une nouvelle loi du 1^' mars 1883 fixa au 12 avril la reprise des paiements en espèces. Avant cette reprise, la circulation fiduciaire se composait de 940 millions de billets d'État et de 810 millions de billets de banque ou fedi di crédita. Après la reprise, 600 millions de billets d'État avaient été supprimés; 340 millions restaient avec cours légal, dans le sens expliqué plus haut ; les billets de banque et les fedi di credito pouvaient être en même quantité qu'auparavant. On évaluait à 1,150 millions la monnaie métallique dont 780 millions d'or, provenant surtout du dernier emprunt extérieur, 3C0 millions d'argent et 70 millions de bronze. La population, habituée aux billets, montra peu d'empressement à rechercher l'or ou rargent(l). Nous arrivons enfin au seul exemple d'application du cours forcé qui n'ait pas produit des résultats désastreux. A quoi tient ce mer-
(I) Des fautes commises en 1887, l'excès de travaux publics et de dépenses guerrières, l'expédition de Massoua, le retour aux déficits budgétaires, la dénonciation du traité de commerce avec la France, ont compromis cette situation. En février 1888 l'or fait en Italie, sur les billets, une prime de 2 1/2 pour 100. (Note de la 4e édition.)
veilleux bonheur de la France d'avoir pu sans danger pratiquer un régime que l'Angleterre, l'Autriche, la Russie, l'Italie, les États-Unis et d'autres moindres puissances n'ont essayé qu'à leur grand préjudice? Il était réservé au pays qui a été victime à soixante-dix ans d'intervalle de la double catastrophe du système de Law et des assignats d'étonner le monde par la fermeté d'un papier-monnaie dont la circulation dépassa un moment trois milliards de francs.
Tout d'abord nous ferons remarquer que l'émission des billets à cours forcé ne fut pas faite en France directement par l'État comme en Russie ou aux États-Unis, elle le fut par une grande Banque nationale, jouissant d'un privilège exclusif, ayant des succursales dans presque tous les départements et entourée d'un prestige moral qui dépassait encore sa puissance matérielle. La loi avait de longue date accordé à cette Banque toutes sortes de faveurs qui la plaçaient très haut dans l'estime publique : c'est ainsi que ses actions peuvent servir de placement aux capitaux des mineurs ou des femmes mariées et sont assimilées sous ce rapport à la rente sur l'État. La prospérité de la Banque de France depuis le commencement du siècle avait toujours été en croissant, les cours de ses actions s'élevant d'une manière constante. Il était résulté de ces faits la croyance universelle que la Banque de France était un établissement d'une solidité incomparable et d'une inaltérable prudence. Une courte expérience du cours forcé faite avec bonheur en 1848 avait encore ajouté à la renommée de cet établissement et semblait un précédent contre la dépréciation de ses billets. Sans entrer ici dans l'examen de la question de l'utilité ou des inconvénients d'une Banque unique, jouissant du privilège d'émission des billets, nous pouvons dire qu'aux yeux du public français la situation exceptionnelle et privilégiée de la Banque lui donnait une sorte de majesté qui en imposait et qui justiûait son crédit.
On sait que le cours forcé fut établi dès les premiers jours de la guerre contre la Prusse : ce n'était pas dans le dessein d'emprunter à la Banque que l'on avait recouru à cette mesure, c'était pour la préserver de l'influence des paniques qui auraient pu se produire et faire à son encaisse des brèches trop considérables. L'État émetlait alors un emprunt de 800 millions qui semblait devoir suffire, si ce n'est à la totalité des exigences de la guerre, du moins aux premiers frais, et qui aurait pu, dans le cas d'une lutte égale et du maintien d'un pouvoir régulier, être suivi d'un second aussi considérable.
C'est après la première et la plus courte période de la guerre, celle qui finit au 4 septembre 1870, que le gouvernement irrégulier, ins-
tallé d'abord à Tours, puis à Bordeaux, manquant de ressources et n'ayant pas assez de crédit pour contracter un immense emprunt, s'adressa à la Banque de France et exigea d'elle des avances considérables. Il est certain que cette manière de se procurer des capitaux fut de beaucoup la moins coûteuse et qu'elle n'eut pour le pays aucun inconvénient immédiat. En l'absence de toute cote des cours de l'or pendant la guerre, on peut cependant affirmer que le billet de banque ne fléchit presque pas pendant la lutte, qu'il fut toujours possible de l'échanger contre de l'or, soit au pair, soit avec une légère perte de 1 , 2 ou 3 p. 100. Encore doit-on dire que cette perte minime était accidentelle, que ceux qui la supportaient eussent peut-être pu l'éviter, en frappant à d'autres portes que celles où ils s'adressaient; mais, comme l'or à cette époque n'était pas coté, il n'y avait point de cours et les conditions auxquelles on se le procurait étaient on ne peut plus variables.
Après la guerre les emprunts faits à la Banque par l'État furent étendus et régularisés; ils s'élevèrent à une somme totale de 1,530 millions de francs dans laquelle, il est vrai, se trouve compris un prêt antérieur de 60 millions consenti par la Banque en d8o7; c'est donc seulement 1,470 millions qui furent avancés à l'Etat par ce grand établissement de crédit depuis la déclaration de guerre. L'intérêt fut pendant la durée de la lutte de 6 p. 100, puis bientôt réduit à 3 p. 100 et enfin à 1 p. 100. Il est à remarquer, et ce ne fut pas l'une des moindres causes de la bonne tenue des billets de la Banque, que les régents de cet établissement s'opposèrent constamment à toute avance nouvelle ; il fallut leur arracher différentes fois la somme qu'ils prêtèrent ainsi à l'État ; leur résistance empêcha les emprunts indéfinis.
Naturellement il fallut augmenter l'émission des billets puisque cette somme de 1,470 millions de francs dut s'ajouter à la circulation qui avait pour origine les opérations habituelles de la Banque, c'està-dire l'escompte du papier de commerce et les avances sur lingots ou sur valeurs. La limite de la circulation des billets de la Banque fut fixée législativement, d'abord par la loi du 29 décembre 1871 à 2 milliards 800 millions, puis par la loi du 15 juillet 1872 à 3 milliards 200 millions. Celte limite ne fut jamais atteinte.
Au 26 décembre 1871 la circulation était de 2,293,390,000 francs, le maximum de l'année 1872 fut de 2,678,055,000 francs (30 novembre), le minimum pour la môme année (24 j uin) fut de 2,212,517,000 fr.
L'année 1873 commença (bilan du 26 décembre 1872) avec une circulation de 2,656,257,000 francs; le maximum fut atteint le 31 octobre de la même année, le chiffre de la circulation étant alors de
3,071,912,000 fr. : depuis lors ce chiffre eut une tendance constante à décroître; à partir du mois de février 1875, la circulation est restée en général entre 2 milliards 500 millions et 2 milliards 600 millions, soit en chiffres ronds 500 millions de moins que le maximum atteint en 1873 (1).
Voici comment était composée la circulation de la Banque de France à l'un des moments où elle atteignait des proportions considérables, au 30 janvier 1873. Pour une valeur de 2,858,163,020 francs, elle comprenait 68,030,063 billets, ce qui eût fait une moyenne de 42 francs pour la valeur de chaque billet si les coupures eussent été égales. Elles variaient de 5,000 francs à 5 francs d'après le tableau suivant :
7 billets de 5,000 fr. pour 35,000 fr.
427,354 - oOO — 213,677,000
Cette circulation énorme ne subit qu'au début une légère dépréciation : après peu de temps le billet remonta au pair. Les raisons de cette bonne tenue du billet à cours forcé sont nombreuses. D'abord le cours forcé fut établi comme un expédient passager : le gouvernement, la Banque et le public avaient également l'opinion qu'il serait de courte durée ; des résolutions énergiques furent prises pour le faire cesser par un remboursement annuel à la Banque de 200 millions, ce remboursement lui-même était regardé comme un minimum, chacun pensant qu'après trois ou quatre annuités on recourrait à un emprunt public pour se libérer totalement envers la Banque. Ainsi un terme très proche était assigné, non pas seulement théoriquement, mais pratiquement, à la durée du cours forcé.
En second lieu, cette circulation de 2 milliards 800 millions ou même de 3 milliards n'était pas en disproportion avec les besoins du pays parce que le payement de l'indemnité de guerre, les contributions payées par les villes et notamment par celle de Paris à l'ennemi,
(1) Lo 8 mai 1879, 16 mois après la reprise des payements en espèces, la circulation de la Banque de France n'était plus que de 2 milliards 172 millions, et l'encaisse métallique montait à 2 milliards 171, soit presque exactement à la môme somme. Le 8 décembre 1887, près de dix ans après la suppression du cours forcé, la circulation des billets était remontée à 2 milliards 706 millions, et l'encaisse métallique s'élevait à 2 milliards 320 millions, dont 1 milliard 128 millions d'or.
avaient fait sortir de France un instant environ 1 milliard de monnaie métallique qui était remplacé par le papier de la Banque, surtout par les petites coupures. Les petites coupures qui ne furent jamais infinitésimales, comme en Autriche ou en Italie, ne descendant pas au-dessous de 5 francs, furent acceptées, non seulement sans résistance, mais avec faveur par le public qui aujourd'hui se plaint de leur retrait. Les remboursements de TÉtat à la Banque eurent cette heureuse conséquence que la circulation des billets diminua précisément lorsque l'or et l'argent commençaient à rentrer dans notre pays. Ainsi l'instrument des échanges resta toujours proportionnel aux besoins de la nation. En troisième lieu, après ce premier drainage de 1 milliard en espèces métalliques, qui se fit pendant le cours de la guerre et au lendemain de la paix, la France n'eut pas à chercher de l'or et de l'argent pour faire des payements au dehors. L'indemnité de guerre fut soldée d'abord par ce premier milliard d'espèces métalliques, ensuite par le papier de change que la France acquit et qui lui provint de cinq sources principales : les ventes de valeurs étrangères possédées par les Français, opération qui se fît sur une grande échelle; les payements de coupons de valeurs étrangères appartenant à nos nationaux; la monnaie métallique ou le papier de change apporté par les étrangers qui viennent visiter la France ; l'excédent du solde des comptes de nos commerçants avec l'étranger, à cause de la supériorité de nos exportations sur nos importations; enfin, les souscriptions des étrangers à nos grands emprunts. Ces cinq sources diverses permirent à la France de s'approvisionner de papier de change en quantité suffisante pour qu'elle pût payer l'indemnité de guerre en traites, sans autre déplacement d'espèces métalliques, que celui d'un milliard environ (1). Aussi, à partir de la fin de 1873, les changes nous furent presque constamment favorables : nous redevînmes bientôt créanciers de l'étranger à raison des excédents de nos exportations, des coupons de valeurs mobilières que nous détenions encore et de l'afflux des touristes qui se reporta sur notre pays. Ayant à nous faire des payements, nos correspondants du dehors recherchèrent notre billet de banque et l'on vit ce billet sur plusieurs places étrangères faire prime relativement à l'or.
Tel est l'ensemble de circonstances qui nous a permis de traverser
(1) Voir sur le paiement de rindemnité de guerre les pages 230 à 240 de co volume. Nous parlons ici d'une exportation de 1 milliard en espèces, quoique d'après les comptes du Trésor il n'y ait eu que 500 raillions ainsi payés à l'Allemagne ; mais il faut tenir compte aussi des exportations faites par les banquiers pour acquitler les traites sur l'étranger qu'ils avaient fournies au Trésor.
le cours forcé presque sans souffrance : rétablissement qui émettait les billets jouissait d'un grand prestige; les hommes qui le dirigeaient étaient d'une suprême prudence; le gouvernement avait pris des mesures et les appliqua pour que le cours forcé n'eût qu'une durée limitée et que le chiffre de la circulation s*abaissàt chaque année par les remboursements de l'État à la Banque ; nos relations antérieures- avec les pays étrangers permettaient de créer une masse énorme de papier de change qui suffît presque à payer notre indemnité de guerre; et, une fois cette indemnité payée, nous cessions d'être les débiteurs de l'étranger, nous redevenions ses créanciers par l'excédent de nos exportations sur nos importations, par les échéances des coupons des valeurs mobilières dont nous restions détenteurs et par l'afflux des touristes qui revenaient dépenser leurs revenus dans notre pays.
Néanmoins, même dans ces circonstances si exceptionnelles, le billet supporta pendant les deux premières années une légère perte qui prit un instant des proportions inquiétantes. En septembre, octobre et novembre 1871, le change sur Londres se releva considérablement. On sait que le pair est de 25 fr. 20 par livre sterling. Du mois de juin 1871 au mois de septembre 1873, le cours coté le plus bas a été de 25 fr. 21 1/4 en juin 1871, et le cours le plus élevé a été de 26 fr. 18 3/4 en octobre 1871, soit près de 4 p. iOO au-dessus du pair. En 1872 le cours coté le plus bas a été de 25 fr. 26 1/4 en avril et le cours le plus élevé de 25 fr. 68 1/2 en novembre, soit près de 2 p. 100 au-dessus du pair. En 1873, du mois de janvier au mois de septembre, le cours coté le plus bas a été de 25,33 en mars, et le cours le plus élevé de 25 fr. 57 1/2 en juin, soit 1/2 p. 100 au-dessus du pair.
Naturellement l'or devait, dans ces conditions, faire une légère prime sur le billet. Pendant le temps que durèrent les opérations du payement de l'indemnité de guerre, cette prime fut en général de 8 à 12 p. 1,000, chiffre très modique ; mais en septembre et octobre 1871 elle atteignit 25 p. 1,000, ce qui commençait à devenir inquiétant.
Cette prime était le résultat, non pas de Texubérance des billets à cours forcé en circulation, mais de l'imprudence avec laquelle le Trésor et certains banquiers se mirent à rechercher et à acheter à tout prix du papier de change ou des espèces. On peut dire en vérité, quoique cette formule paraisse assez naïve, que c'était alors non pas le billet de banque qui baissait, mais l'or qui haussait.
Un rapport parlementaire exprime très bien cette situation :
« La grande hausse qui s'est produite au commencement de l'o-
pération et qui a maintenu pendant plus de deux mois le prix de la livre sterling aux environs de 26 francs, a eu lieu sous Tinfluence d'achats faits avec un peu de précipitation et au moment même où les caisses publiques raréfiaient la monnaie métallique pour faire des payements à Strasbourg.
« Le change est une matière de spéculation et la plupart des banquiers qui en fournissaient au Trésor vendaient leurs propres effets, sauf à se remplacer ou à se couvrir par des rachats ultérieurs. Le marché ne s'est pas formé tout de suite sur Téchelle qui était nécessaire, et il y a eu au commencement une sorte de presse qui a surélevé les cours. En second lieu, les Tendeurs de change étaient bien obligés de liquider leurs opérations par des exportations quelconques, lorsqu'ils n'avaient pas en portefeuille des effets provenant d'exportations antérieures, et une des matières les plus propres à l'exportation est, à toutes les époques et dans toutes les circonstances, le numéraire. Ils étaient donc acheteurs de monnaies françaises.
a Si le Trésor raréfiait lui-môme les espèces au moment où ses vendeurs de change en avaient besoin, il leur faisait par le fait une concurrence qui, en élevant le prix des matières d'or et d'argent, devait faire en même temps hausser le prix du change.
« Mais, après cette petite secousse, les affaires se sont pour ainsi dire classées, et le prix du change s'est renfermé, à partir de septembre 1873, dans des conditions modérées (1). »
Voici, au surplus, quelles sont les variations de la prime de Tor pendant tout le temps que dura l'opération du payement de l'indemnité de guerre. On verra qu'elle a toujours été en diminuant; une fois l'indemnité payée, elle a disparu.
le' juillet 1871 2à 3 p. 1,000
8 août 3à 4 —
2 octobre 14 —
22 novembre 17 à 20 —
31 janvier 1872 13 à 14 —
10 février 11 à 12 —
9 mars 5 à 7 —
10 mai 3 —
(1) Rapport de M. Léon Say sur le payement de l'iademnité de guerre et sur les opérations de change qui s'y rattachent.
10 juin 7 à 8 p. t,OSO
31 juillet 12 à 15 —
10 septembre 14 —
20 octobre 14 à 16 —
I 11 novembre 13 à 15 —
' 31 décembre ; 11 à 12 —
10 janvier 1873 12 à 13 —
10 février 11 à 12 —
' 30 juin .. 11 à 12 —
10 septembre 9 —
De la fin de février 1872 au commencement de juin de la même année la prime de l'or descendit à très peu de chose pour remonter bientôt après : c'est que ces trois mois forment un intervalle entre les payements des deux parties de l'indemnité de guerre. Tous ces faits prouvent que la prime de l'or a eu pour cause, non pas, nous le répétons, l'exubérance des billets de banque en circulation ou un léger discrédit dont ils auraient été frappés, mais simplement l'ardeur avec laquelle on recherchait le papier de change et la monnaie métallique pour les payements extraordinaires à faire au dehors.
Il n'est pas sans intérêt de donner quelques chiffres sur l'encaisse de la Banque à différentes époques. Le 26 décembre 1871, jour où a commencé l'exercice 1872, l'encaisse était de 634,400,000 francs. Le maximum de l'année 1872 fut, le 4 décembre, de 793,000,000 de francs ; le minimum au 24 juin de la même année fut de 630,9UO,000 francs. En 1873 le maximum atteignit 820,800,000 francs (5 juin) et le minimum 705,700,000 (22 août). Depuis lors l'encaisse s'est progressivement élevé, le 25 février 1875, il était de 1,486,329 francs. La circulation à la même date ne montait qu'à 2,575,866,800 francs. Elle ne dépassait donc l'encaisse que de 75 p. 100, alors que la proportion regardée comme normale est de 3 à 1. A partir du second trimestre de 1874, le cours forcé n'exista plus en France que de nom. La Banque avait repris en fait ses payements, puisqu'elle donnait à ses guichets de l'or et de l'argent, et qu'elle retirait de la circulation, non seulement ses billets de 5, de 20 et de 25 francs, mais encore ceux de 50 francs. Au commencement de 1877, l'encaisse de la Banque de France atteignait des chiffres inouïs : il s'élevait, le 15 mars, à 2 milliards 211 millions 848,000 francs ; la circulation était alors de 2 milliards 561 millions de francs : elle ne dépassait donc que de 15 p. 100 l'encaisse. La Banque en était arrivée à tâcher d'éloigner l'or de ses caisses; elle ne recevait p'ius les lingots et les monnaies étrangères qu'en leur faisant subir un escompte : à ses guichets, elle donnait autant que possible de l'or, et ne livrait qu'à contre-cœur des billets eo
échange de ce métal, ce qui venait de ce que ses billets payaient un ^roit de timbre de 1 p. 1,000, et que les petites coupures en sont sujettes à des contrefaçons. Le billet de banque en France était donc plus recherché que l'or; c'est le billet qui faisait prime. Notre grand établissement de crédit eût pu depuis 1875 renoncer officiellement au cours forcé : ce n'est que par circonspection qu'on l'a maintenu en droit. La dette spéciale de l'État, contractée depuis la guerre, et qui était de 1,470 millions, se trouva complètement remboursée en mars 1879 ; mais, en vertu d'une convention du 3 août 1875, le cours forcé des billets de la Banque avait légalement cessé le jour où les avances faites par elle à l'État ne dépassaient pas 300 millions de francs; c'est ce qui arriva le 1" janvier 1878. Il est inutile de dire que le cours forcé ayant en fait cessé trois ans plus tôt» le public ne s'aperçut pas d'un changement quelconque le jour de la reprise officielle des payements en espèces.
Nous avons expliqué par quelle série de causes le cours forcé a été en France inoffensif, tout en rendant des services considérables à l'État. On ne doit regarder néanmoins cette expérience que comme exceptionnelle. Il fallait pour qu'elle réussît la réunion de bien des éléments : le tempérament français, la prudence et la renommée de la Banque, la ferme résolution de l'État de rembourser graduellement ce grand établissement, l'excédent de nos exportations sur nos importations, etc.
Les nombreux renseignements historiques et statistiques qui précèdent montrent combien le cours forcé est susceptible d'aspects et de résultats différents. A vrai dire ce phénomène n'avait pas été jusqu'ici suffisamment étudié ; les économistes classiques ne connaissaient guère le cours forcé que sous la forme des émissions déréglées de Law ou de la Révolution française; aussi le condamnaientils d'une façon sommaire et qui leur semblait péremptoire.
Aujourd'hui l'expérience du cours forcé est infiniment plus étendue et plus précise : les idées que ce régime suggère ont pu se modifier. L'histoire récente prouve que le cours forcé est presque inévitable en temps de guerre: on peut presque affirmer que l'on ne verra pas un grand peuple entrer dans une lutte oii sa destinée soit en question sans proclamer le cours forcé des billets d'État ou des billets de banque. Gela tient à la rapidité et à l'intensité qui sont les caractères des guerres contemporaines, aux énormes capitaux qu'elles exigent et qu'elles absorbent en quelques mois ou même en quelques semaines, au trouble immédiat et profond qu'elles jettent dans toute la vie sociale, dans toutes les relations commerciales. L'impôt est un procédé trop lent pour procurer les ressources dont un État a besoin en
temps de grande guerre, l'emprunt ordinaire n'a pas lui-même souvent une efficacité et une promptitude suffisante, le cours forcé seul fournit dès les premiers jours les sommes que requiert la mobilisation, les approvisionnements d'une armée d'un million d'hommes. En outre, dès la déclaration de guerre (nous entendons parler ici de ces guerres à mort entre deux peuples voisins et pouvant s'envahir l'un l'autre), par suite de l'armement universel de tous les citoyens, il faut proclamer ce que l'on appelle un moratormm^ c'est-à-dire une prorogation des échéances commerciales ; or, du moment que l'on dégage les commerçants de l'obligation de payer au terme convenu les effets qui composent les portefeuilles des banques d'émission, il est indispensable d'accorder aux banques elles-mêmes la faculté de suspendre le remboursement à vue de leurs billets au porteur.
Un seul État a pu faire deux fois une grande guerre sans établir le cours forcé, c'est la Prusse en 1866 et en 1870. Ce pays se trouvait alors dans des conditions particulières. D'abord, il avait un trésor de guerre, un amas d'espèces métalliques, qui lui fournissait, avant môme tout emprunt, les premiers fonds nécessaires pour son entrée en campagne. Ensuite l'armée prussienne était depuis de longues années admirablement pourvue de tout ; l'équipement, les approvisionnements de matériel ou de bouche étaient au complet en temps de paix, si bien qu'il ne restait que peu de chose à y ajouter pour faire la guerre ; le système des réquisitions est en Allemagne fort rigoureux; en outre, dès les premières semaines, l'armée allemande se trouvait campée en pays ennemi, vivant partiellement sur le territoire ennemi, en tirant des vivres et des contributions pécuniaires. Toutes ces circonstances sont exceptionnelles.
Après la guerre l'autre cause principale et beaucoup moins excusable du cours forcé, c'est l'excès des emprunts extérieurs : c'est par ces emprunts extérieurs trop multipliés et subitement arrêtés que la plupart des pays de l'Amérique du Sud, laPlata, le Brésil, l'Uruguay, le Pérou, ont été entraînés dans le cours forcé. Quand des emprunts extérieurs désordonnés n'ont pas contribué à l'établissement du cours forcé, ils en rendent souvent la suppression difficile : ainsi les énormes emprunts extérieurs de la Russie, ceux de l'Amérique du Nord pour la Fédération ou pour les chemins de fer, sont une des causes qui ont retardé la reprise des payements en espèces dans ces pays.
Si une grande guerre entraîne presque fatalement le cours forcé, l'expérience a prouvé que ce régime, dont l'origine peut être excusable, a malheureusement une tendance à se prolonger infiniment plus que la cause qui l'a fait naître. L'Angleterre seule au commencement de ce siècle et la France dernièrement sont sorties du cours
forcé quelques années après la fin de la guerre. Les Etats-Unis, au contraire, l'Autriche, l'Ilalie, la Russie, ont conservé pendant une vingtaine d'années, ou même pendant cinquante ans, un régime qui n'eût dû être que temporaire.
Le cours forcé est singulièrement insidieux. Quand il est établi, il trouve beaucoup de partisans, les uns par faiblesse, d'autres par ignorance, quelques-uns par intérêt réel. Les gouvernements qui répugnent aux moyens énergiques tels que les impôts rigoureux et la réduction des dépenses pour arriver à l'équilibre budgétaire, se complaisent dans le cours forcé ou du moins s'habituent à ce régime émoUient. Les industriels et les commerçants, un grand nombre du moins, ne sont pas défavorables à l'établissement, à la prolongation et même à l'aggravation du cours forcé. Cela paraît extraordinaire au premier abord ; cependant, l'enquête italienne a surtout rencontré des partisans du cours forcé dans la classe industrielle, et ce sont les agriculteurs du Far West ainsi que certains manufacturiers des Etats- Unis qui ont réclamé avec le plus d'insistance l'augmentation considérable des émissions à cours forcé, politique qui est connue sous le nom ^'inflation.
Ces inflationnists étaient-ils seulement des niais, ou bien au contraire des gens rusés et très éclairés sur leurs intérêts immédiats ? Il y avait des uns et des autres parmi eux. Il est certain que le cours forcé, à l'origine du moins, agit comme une sorte de protection pour l'industrie nationale contre la concurrence étrangère. Les marchandises exotiques se font payer naturellement en or, ou en papier au cours du change ; au contraire, le fabricant indigène, s'il a dans le pays même les matières premières de sa production et si les salaires n'exigent en papier que la même somme nominale qu'ils exigeaient auparavant en métal, le fabricant indigène se trouve alors protégé contre le fabricant étranger par toutl'écart de l'agio. De même encore le commerçant qui a fait des approvisionnements à crédit trouve un avantage dans l'augmentation rapide des billets à cours forcé et dans la hausse des prix qui en peut résulter. Supposons un négociant qui ait pour 100,000 francs de marchandises en magasin, sur lesquelles il doive 50,000 francs; si les émissions excessives de billets à cours forcé font monter les prix et lui permettent de vendre ces marchandises 150,000 francs, il aura gagné 100 p. 100 sur son opération et son actif sera le triple de son passif, tandis qu'avec le maintien de la monnaie métallique il y aurait eu beaucoup moins d'écart entre son actif et son passif. La plupart des banquiers et des spéculateurs sur les valeurs mobilières sont dans ce cas ; comme presque tous ont reçu des dépôts en comptes courants ou bien ont emprunté sur les
titres qu'ils détiennent, ils ont un intérêt évident à la hausse des prix qui augmente l'écart entre la valeur des titres qu'ils ont et celle des capitaux qu'ils doivent. Ce sont ces divers intérêts qui créent la classe des inflationnists.
A la fin de l'année 1878, ces inflationnists étaient redevenus plus compactes et plus audacieux aux États-Unis sous le nom de greenbachers (partisans des greenbach ou papier-monnaie). Ils avaient formé une alliance avec les socialistes et, de concert avec eux, sous la conduite d'un politicien bien connu, jadis l'un des chefs du parti républicain, le général Butler, ils constituaient ce que l'on appelle le parti des travailleurs et du papier-monnaie, labour and greenback party. Ces nouveaux inflationnists se recrutaient particulièrement dans la classe agricole des États de l'Ouest. Les farmers ou propriétaires de cette partie de l'Union forment une classe assez besoigneuse, ayant généralement des propriétés hypothéquées, ayant contracté pendant la guerre beaucoup de dettes alors que le papier-monnaie perdait 20, 30 ou 50 p. 100. Ces agriculteurs se flattent que si la monnaie était plus abondante, il leur en coûterait moins de payer les intérêts de leurs dettes, les impôts et le transport de leurs denrées par chemins de fer; d'un autre côté, ils pensent avec raison que le prix en papier-monnaie de leur blé et de leur bétail, qui est réglé par les cours de Liverpool ou de Londres, augmenterait; de sorte que l'écart entre leurs dépenses et leur revenu brut serait plus considérable qu'aujourd'hui; or, c'est cet écart qui constitue le bénéfice net. On ne peut nier que les agriculteurs de l'Ouest ne raisonnent assez bien au point de vue de leurs intérêts particuliers, tous les débiteurs, en effet, tirent avantage de la grande abondance et de la dépréciation de la monnaie. Depuis la reprise des paiements en espèces, un certain nombre à' inflationnists se sont mis à préconiser la reprise de la frappe des dollars d'argent et l'établissement du double étalon. Ce qu'ils recherchent, c'est une monnaie très abondante, soft monnaie^ faisant hausser les prix (1).
Il est évident toutefois que ces intérêts particuliers sont en opposition avec l'intérêt général ; les avantages que le cours forcé procure à quelques-uns sont insignifiants comparativement aux inconvénients qu'il a pour la prospérité du pays. L'instabilité de la valeur de l'instrument des échanges fait que les affaires avec le dehors sont fort difficiles ; elles ne peuvent guère s'opérer qu'au comptant. Un commer-
(1) Les plaintes des agriculteurs de l'Ouest sont cependant justes en ce sens qu'ayant contracté des dettes en papier-monnaie déprf'cié, il serait juste qu'ils pussent s'acquitter en tenant compte de l'agio sur l'or à l'époque de la naissance de leurs créances.
çant étranger ne peut vendre à crédit à un pays qui a le cours forcé, puisque, à l'échéance, sa créance pourrait se trouver singulièrement diminuée par suite des variations du change.
Le cours forcé est donc pour un peuple une cause d'isolement économique. Si l'on dit que les exportations sont quelquefois développées par ce régime qui diminue le prix de revient de beaucoup de marchandises nationales, nous répondrons que ce résultat môme n'est pas désirable. Ce prix de revient ne peut être diminué par le cours forcé que parce que, nonobstant la dépréciation des billets, les salaires n'ont pas haussé : cela équivaut à dire que les salaires ont baissé en réalité; il est vrai qu'à l'origine le cours forcé peut enrichir quelques marchands, mais ce n'est qu'au détriment des salariés. Même pour les transactions intérieures le cours forcé est un risque nouveau qui vient se joindre aux risques déjà si nombreux des opérations commerciales. Il en résulte que le cours forcé provoque la spéculation et décourage les entreprises de longue haleine : de là vient que les pays soumis à ce régime sont, beaucoup plus que tous les autres, sujets à des crises : l'Autriche et les États-Unis en ont fourni la preuve. En outre, ces crises y sont beaucoup plus persistantes, la liquidation en est beaucoup plus difficile, parce que l'instrument des échanges y manque de fixité. Quant aux gouvernements des pays à cours forcé, ils perdent sur tous leurs achats au dehors, sur tous leurs payements au dehors ; si l'on calculait quel est le montant des différences annuelles dont ils sont ainsi grevés, on verrait que souvent ces différences dépassent les économies qu'ils font sur les intérêts des sommes qu'ils se sont procurées par voie d'émissions de billets (l).
On ne doit pas admettre qu'un pays qui est au régime du cours forcé ne se hâte pas d'en sortir dès qu'ont disparu les circonstances exceptionnelles qui avaient amené cette mesure. Mais comment en sortir? Gomme le cours forcé est, en général, causé par des besoins extraordinaires du Trésor, l'une des conditions les plus habituellement nécessaires pour qu'il soit aisé de sortir du cours forcé, c'est que l'équilibre des finances publiques soit rétabli, c'est même qu'il y ait uh excédent des recettes sur les dépenses. La mesure prise en France, au lendemain de la guerre, de rembourser à la Banque d'abord 200 millions, puis loO millions annuellement, mérite d'être imitée par les au très pays à cours forcé. Cette mesure a deux effets bienfaisants : d'abord elle diminue le nombre des billets en circulation dont la quantité
(1) L'enquête italienne sur le cours forcé a évalué à une vingtaine de millions de fr. par année la perte directe que ce régime infligeait au gouvernement italien, du chef de ses paiements et de ses achats à l'étranger, mais les pertes indirectes sont bien plus considérables.
