CHAPITRE III

Le vote du budget. — L'étude du budget par les Chambres. — Les trois méthodes différentes de l'Angleterre, de l'Amérique et de la France. — La méthode des séances en comité du parlement anglais. — Les commissions permanentes du Congrès américain. — La discussion dans les bureaux et les commissions spéciales en France. — Supériorité de la méthode anglaise. — Exposé de la législation du budget chez les divers peuples civilisés. — La législation prussienne. — Le vote du budget de la guerre pour une longue période d'années. — Faible importance de la commission du budget en Prusse. — Éloges de Carlyle pour le budget prussien. — Caractères particuliers de la législation budgétaire en Suède. — Pouvoirs considérables de la Chambre haute dans ce pays. — La législation budgétaire autrichienne. — Le système belge pour la législation du budget. — Grands pouvoirs de la Cour des comptes en Belgique. — La législation budgétaire en Hollande. — Môme rôle de la Cour des comptes qu'en Belgique. — La législation du budget en Italie. — Le vote du budget en Danemark.

Le système budgétaire anglais. — Manque de budget d'ensemble en Angleterre. — Réduction des attributions de la Chambre des communes dans les questions budgétaires. — Des attributions de la Chambre des lords en cette matière. — La législation du budget aux États-Unis. — Insignifiance des pouvoirs du ministère. — Attributions égales des deux Chambres. — Conflits perpétuels entre les deux Cliambres aux États-Unis. — Les budgets biennaux. — Le projet de M. de Bismarck et la discussion au Reichstag.

Faut-il voter annuellement toutes les dépenses? — Difficulté relativement au vote annuel de la dette publique. — Opinion de Mirabeau. — Solution donnée à cette question au début de la Restauration. — La môme question peut surgir pour les dépenses de l'armée.

Le budget doit-il être voté en bloc, ou par ministères, ou par grandes sections, ou par chapitres? — Arguments pour et contre le système de la spécialité budgétaire. — M. Troplong et M. Bineau. — Remarquable argumentation de Royer- (^oUard en faveur du système de la spécialité. — Historique du vote du budget en France.

Supériorité du système de vote par chapitres. — De quelques inconvénients que ce système peut cependant présenter. — Critiques adressées par M. Thiers au vote par chapitres. — Le nombre des chapitres du budget va toujours croissant. — De l'importance très variable des chapitres.

De l'utilité d'exiger le concours des deux Chambres pour la réduction des crédits alloués aux services essentiels, ceux de la dette, de l'effectif militaire, de la justice et en général de tous les services qui sont constitués par les lois organiques.

De la préparation du budget, de la recherche des documents qui doivent en accompagner ou en précéder le dépôt, passons maintenant au vote. Il y a là aussi un grand nombre de questions intéressantes que nous ne pouvons qu'effleurer. Comment la Chambre doit-elle s'organiser pour étudier le budget? Doit-elle voter chaque année toutes les dépenses et toutes les recettes? Doit-elle voter les

dépenses et les recettes en bloc ou fractionner ses votes, de manière à imposer au gouvernement la spécialité des crédits, et dans quelle mesure doit avoir lieu, pour être utile, ce fractionnement des votes? La première question ne comporte pas une solution universelle, ce n'est qu'une face particulière d'une question plus générale et que nous ne pouvons qu'effleurer ici, à savoir : quelle est la meilleure méthode pour une chambre de diriger ses travaux? Trois méthodes différentes sont en présence : l'anglaise, l'américaine, la française. En Angleterre la Chambre examine le budget dans des séances eh comité. On entend par là des séances qui ont un caractère familier, intime, où l'on discute sans façon et sans apprêt, sur le ton de la conversation, en faisant des observations brèves et non des discours étendus. Tous les membres de la Chambre peuvent se rendre à ces séances en comités; mais, dans la pratique, il ne s'y rencontre que les membres ayant une compétence particulière, de sorte qu'ils ne sont pas très nombreux et qu'un examen sérieux des questions de détail y est facile. Pour les questions de finances, il y a dans la Chambre des communes deux comités, celui des subsides ou des dépenses {commuée of supply)^ et celui des voies et moyens ou des recettes [commiteeof ivays and means). Chacun de ces comités est dirigé, non par le speaker (président habituel de la Chambre des communes), mais par un chairman ou président particulier, qui est élu par le comité lui-même et qui, après la clôture des travaux du comité, présente à la Chambre en séance publique un rapport sur le sort du bill dans le comité (1).

(1) Ce qui distingue particulièrement les séances en comité des autres séances, c'est que dans les premières le même membre peut parler deux fois sur le même sujet, ce qui est interdit dans les séances ordinaires : en outre le chairman peut prendre part aux débats, ce que ne peut faire le speaker de la Chambre des communes; c'est à tort que nous avons dit dans la première édition de cet ouvrage que les séances en comité n'étaient pas publiques.

En 1882 il a été introduit quelques modifications à cette manière de procéder de la Chambre des communes, et l'on s'est un peu rapproché de notre système français en instituant deux grandes commissions permanentes analogues aux nôtres ou à celles du Congrès des États-Unis. Il ne paraît pas d'ailleurs que les questions budgétaires ou financières doivent être renvoyées à ces deux commissions sur lesquelles voici quelques détails :

L'eux grandes commissions permanentes {gveat standing commitees) de commerce et de législation sont composées d'au moins 60 et pas plus de 80 membres, — désignés par la commission de choix [cummitee of sélection) qui devra tenir compte de la catégorie de lois renvoyées à ces commissions, de la composition de la Chambre et de la qualification des membres ; les membres de ces deux commissions pourront être changés de temps en temps et remplacés par d'autres. La commission de choix aura le pouvoir d'ajouter 15 membres à une commission permanente en vue d'un bill particulier, — ces l.S membres en faisant partie pour le temps que ce bill sera examiné. La commission de sélection nommera 4 à G membres formant un n ckai'rnen's panel » qui choisiront oarmi eux-mêmes le président de chaque commission permanente.

Cette organisation est singulièrement ingénieuse et pratique : elle a tous les avantages de nos commissions closes, sans en avoir les inconvénients ; car aucun homme compétent n'est écarté, tandis que chez nous, soit par des raisons politiques, soit parce qu'il se trouve dans un même bureau plusieurs hommes compétents, souvent des personnes fort expérimentées sont écartées des commissions. Les discussions de la Chambre en séance publique sont abrégées parce que chaque membre que le sujet intéresse, ayant pu se rendre au comité, les mêmes arguments ou les mêmes objections n'ont pas à se reproduire en séance publique quand on en a fait justice en comité. La rapidité des travaux du parlement, spécialement la promptitude avec laquelle le budget est voté, tiennent peut-être à cette organisation. Disons cependant qu'on a voulu l'essayer dans ces derniers temps en Italie et qu'on l'y a abandonnée pour revenir à la pratique française des bureaux et des commissions closes%

En Amérique, la méthode est différente. Le Congrès de Washington connaît bien aussi les séances en comité. Mais il a pris la méthode d'avoir des commissions closes ; il va même plus loin, il a des commissioiîs permanentes, qui sont composées de membres que la Chambre des représentants ou que le Sénat tire de son sein. Ces commission sont en nombre fixe; on en compte vingt-six pour le Sénat et quarante-trois pour la Chambre des représentants, dont l'une « des voies et moyens », et l'autre « des dépenses publiques )>: il est clair que les deux gagneraient à être réunies en une seule. Elles donnent leur avis sur toutes les propositions financières déposées pendant la session. Détail curieux et important à retenir : la loi fixe une limite,

Lorsque les bills renvoyés à ces commissions auront été examinés par elles, ils reviendront h la Chambre comme s'ils avaient passé par ce que Ton appelle le a committee of tlïe whole House, » stage préliminaire dans lequel a lieu la discussion non seulement par article, mais mot par mot : c'est afin de gagner du temps.

Ces modifications doivent rester en vigueur jusqu'à la fin de la prochaine session parlementaire (1883).

L'expérience prouvera si ce nouvel arrangement facilitera l'expédition des affaires et permettra de Taire voter rapidement des lois compliquées par les détails. Le vote de ces mesures provisoires a eu lieu le P' décembre 1882. Dans le discours en faveur do cette organisation, M. Gladstone a soutenu que l'objet en vue était, par la division du travail, d'utiliser plus pleinement les capacités et l'expérience spéciales des membres. Les séances n'ont pas lieu lorsque la Chambre siège.

Les deux commissions sont créées pour la considération de tous les projets de loi concernant « law and courts ot justice and légal procédure and trade, shipping and manufactures. » Le public est admis, excepté lorsque la commission en décidera autrement. Vingt membres formeront un « quorum ».

Les questions budgétaires et financières ne paraissent pas tomber sous le coup de cette organisation nouvelle, et quant à nous, dans l'intérêt du vrai régime parlementaire, nous regretterions qu'on renonçât, en ce qui les concerne, à l'ancienne méthode. (Ces derniers paragraphes ne figuraient pas dans les deux premières éditions.) II. 4

elle est de trente jours, à la durée de l'étude que la commission des Yoies et moyens doit faire des propositions budgétaires : les règlements défendent, en outre, la réunion de ces commissions permanentes pendant les heures de séance de la Chambre.

On connaît le système français. Chacune de nos Chambres se partage en bureaux entre lesquels le sort répartit tous les membres : ces bureaux ont varié de nombre, tantôt 9, tantôt 15, tantôt 11; tout projet de loi — et le budget est un projet de loi — doit être d'abord discuté dans les bureaux, dont chacun nomme ensuite un ou deux membres d'une commission close, chargés d'examiner en détail le projet et de faire un rapport. Cette méthode, qui peut être bonne pour les projets de loi d'un grand intérêt politique, a de sensibles inconvénients dans les questions d'affaires. Les discussions des bureaux ne sont jamais bien sérieuses. La commission ainsi nommée ne comprend pas toujours tous les hommes compétents ; elle finit par devenir une sorte de coterie; entre elle et le gouvernement il s'échange des confidences, elle prend des allures mystérieuses. Sous l'Empire, ces commissions étaient devenues parfois une sorte de pouvoir intermédiaire entre le gouvernement et la Chambre. On peut dire, d'autre part, que le secret a souvent son prix ; mais l'expérience prouve qu'il est en général plutôt nuisible qu'utile. En tout cas, puisque l'on institue une commission du budget, il faudrait que celle-ci fût nommée pour toute l'année et chargée de tous les projets de loi ayant un intérêt financier. La commission du budget fait chez nous un rapport général sur l'ensemble des recettes et des dépenses, et en outre une série de rapports partiels sur les dépenses des divers département ministériels.

Les pouvoirs de la commission du budget depuis la chute de l'Empire sont devenus encore plus étendus. Eu fait cette commission tend à enlever au gouvernement l'administration, et à la Chambre même la liberté d'examen et de discussion. Elle prolonge ses travaux d'une manière indéfinie ; elle est devenue en quelque sorte une commission permanente comme celles du Congrès américain, elle entre dans les détails souvent les plus infimes, et on ne peut pas dire qu'elle introduise beaucoup d'économie dans la gestion des finances publiques : elle rend seulement beaucoup plus fréquents les crédits supplémentaires, et plus grand l'écart entre le budget voté et le budget réalisé. Le moyen d'avoir un budget bien dressé et qui ne soit pas notablement altéré en cours d'exercice, c'est de voter ce budget rapidement et à peu de distance de l'ouverture même de l'exercice.

Nous croyons que, pour l'éducation de la Chambre et pour la discussion approfondie des questions d'affaires, le régime anglais des

séances en comité est préférable au régime français des commissions closes.

Il n'est pas hors de propos d'entrer ici dans quelques détails sur les droits et les méthodes des divers parlements en matière de budget. Il y a, en quelque sorte, quatre intérêts divers qui sont engagés dans le vote du budget: l'intérêt politique, c'est que le contrôle des Chambres soit aussi complet, aussi efficace que possible ; l'intérêt parlementaire plus général, c'est que chaque député, quelle que soit son opinion politique, sa notoriété, sa renommée de compétence, soit mis à même d'étudier le budget à fond et de dire son avis en pleine connaissance de cause ; l'intérêt national, vis-à-vis de l'étranger, c'est que certains secrets que peuvent avoir les États, dans ce temps d'armements à outrance et de paix précaire, ne soient pas trop tôt divulgués ; l'intérêt administratif et technique enfin, c'est que les services publics soient assurés d'une certaine slabilité, que les plus importants d'entre eux ne soient pas chaque année remaniés ou mutilés; ce dernier intérêt serait peut-être secondaire dans un pays isolé comme les États-Unis d'Amérique, il est considérable à l'heure actuelle dans un pays continental, ayant des voisins puissants et avides.

En Angleterre le système des séances en comité et les lois ou les ■règlements que nous étudierons plus loin sauvegardent tous ces intérêts, sauf peut-être le troisième : l'intérêt national que certains secrets ne soient ébruités ; mais les mœurs tempèrent cet inconvénient qui est moindre, d'ailleurs, pour un pays insulaire que pour un pays continental ; puis les ministres n'hésitent pas à prendre de grandes initiatives, et à ne communiquer parfois au parlement que des faits accomplis, en réclamant de lui des crédits pour les dépenses déjà engagées sous leur responsabilité personnelle.

En France les droits individuels de chaque député sont souvent sacrifiés en même temps que l'autorité du pouvoir exécutif est restreinte par la création et le développement des attributions de la commission du budget, qui est un corps intermédiaire entre le gouvernement et la Chambre.

Étudions les usages des autres parlements, l'enquête faite par le Çobden club nous en fournit les moyens.

Parmi les nations de l'Europe qui ont des chambres, celles qui réduisent le moins les droits du pouvoir exécutif sont la Prusse et l'Allemagne. La législation est à peu près la même pour l'empire d'Allemagne et pour le royaume de Prusse. Il est bien habituel au Reichstag ou au Landtag de nommer une commission du budget, commission qui compte de 14 à 35 membres ; mais la création de

cette commission n'est pas une règle essentielle. Autrefois on renvoyait à cette commission le budget tout entier pour qu'elle le soumît à un premier examen; aujourd'hui on ne lui renvoie plus que les parties du budget qui, dans l'opinion de la Chambre entière, réclament une étude particulièrement minutieuse {a specially sharp seraiiny). Voilà déjà une première et considérable différence entre les attributions de la commission française du budget et celles de la commission allemande ou prussienne ; il y en a bien d'autres. Des délégués du ministère des finances et des autres ministères assistent aux séances de la commission prussienne pour donner toutes les informations requises et pour défendre les propositions du gouvernement ; on ne nous dit pas que les ministres eux-mêmes soient dans l'habitude de comparaître devant cette commission. A la fin de ses travaux, la commission se prononce sur les propositions qui doivent ôlre portées devant la Chambre, et elle désigne un ou plusieurs rapporteurs qui font des rapports oraux, ou, dans les questions difficiles et importantes, des rapports écrits. Quand la Chambre ne désigne pas de commission du budget, le président de la Chambre choisit luimême quelques membres compétents qu'il charge d'étudier à fond certaines parties du budget, comme celles qui concernent les forêts., les domaines, les écoles.

Les commissaires spéciaux ou la commission du budget présentent souvent aux chefs des services ministériels de longues listes de questions auxquelles ceux-ci répondent par écrit. Les demandes et les réponses sont imprimées et distribuées à la Chambre. Dans plusieurs autres pays on retrouve cet usage de correspondance par écrit entre la commission du budget et le gouvernement, en Danemark, par exemple, oii cette correspondance devient souvent très volumineuse ; en Hollande il existe aussi quelque chose d'analogue, le gouvernement répondant par un mémoire imprimé au rapport de la commission du budget.

Cette correspondance par écrit a des avantages et des inconvénients, elle garantit mieux le gouvernement contre la partialité et les préventions qui peuvent parfois se rencontrer dans une commission du budget; elle met mieux la Chambre, qui est le seul juge réel, en état de se prononcer en pleine connaissance de cause. D'autre part, cette correspondance peut singulièrement traîner en longueur et prendre d'énormes dimensions ; c'est ce dont on se plaint en Danemark.

Autrefois, c'était l'habitude en Prusse, que la commission du budget, quand elle avait à examiner le budget en entier, se divisât en plusieurs sous-commissions. Aujourd'hui qu'elle n'étudie plus que

les parties du budget qui lui sont spécialement renvoyées par la Chambre, ce n'est plus le cas en général.

D'après tout ce qui précède on voit combien sont limités en Prusse les pouvoirs de la commission du budget ; la prétention émise par le gouvernement que le budget est une loi comme une autre, qu'aucune modification ne peut être apportée par la Chambre des députés seule à des propositions de crédits ministériels, cette prétention soutenue pendant trois ans par M. de Bismarck dans le fameux conflit de 1863 à 1866, quoiqu'elle n'ait pas triomphé, n'a pas laissé que de gêner l'initiative des Chambres dans les questions financières. La Chambre des députés d'Allemagne s'est dessaisie une première foi: du droit de voter annuellement l'effectif de l'armée et le budget de la guerre ; elle l'a fixé pour une période de sept années ; aux élections de 1878 une des questions les plus débattues, c'a été celle d'un nouveau vote du même budget de la guerre pour une seconde période de sept ans. Le parti libéral modéré, que l'on connaît sous le nom de national-Ubéral, s'est déclaré prêt à renouveler cette prorogation septennale au chancelier de l'Empire. L' ex-président du Reichstag dissous, M. de Fortkenberk, s'est prononcé pour ce nouveau septennat militaire. Les élections de 1887 faites sur la même question ayant donné une majorité énorme au gouvernement, on peut dire que le septennat pour le budget de la guerre est presque devenu une institution allemande.

D'après le correspondant du Cobden club, M. Nasse, qui est un des professeurs d'économie politique les plus connus d'Allemagne, la Chambre prussienne n'a qu'une médiocre influence sur les détails du budget. « Ni le temps, dit-il, ni les informations ne sont assez à « la disposition d'une assemblée parlementaire pour lui permettre « d'exercer une action efficace à ce point de vue. D'aussi grands « corps ne peuvent se former un jugement indépendant et fondé « dans la question de savoir, par exemple, si les fonctionnaires ne « font pas des tournées inutiles, ou si la gestion de ces grands ateliers « que l'on appelle l'armée, la marine, les chemins de fer de l'État, « est conduite avec économie ou prodigalité. » Nous citons textuellement; car le point de vue opposé domine dans nos commissions françaises du budget, qui ne veulent laisser échapper aucun détail, si mince soit-il. A ces réflexions le professeur Nasse enjoint d'autres d'une remarquable sagacité et d'une grande exactitude. « Cependant^ « ce serait une erreur, dit-il, de représenter le contrôle parlementaire « sur les dépenses en Allemagne comme inefficace. Il a, comme on « l'a indiqué déjà, une influence sur la direction des dépenses publi- « ques, et il forme une garantie contre l'invasion d'abus manifestes

« et d'une choquante extravagance dans l'administration des revenus « publics. Quoique autrefois, sans un grand contrôle, l'administra- « tion financière prussienne fût excellente pendant un temps, on peut « néanmoins se demander si la vieille économie eût pu être conservée « dans des circonstances différentes, c'est-à-dire au milieu du déve- « loppement de la prospérité dans le peuple entier. Il y a eu des « temps dans l'histoire de Prusse où, en l'absence de contrôle de ce « genre, les deniers publics ont été gaspillés sans que la responsa- (( bilité de personne en fût atteinte. L'étude annuelle et la discussion « publique du budget donnent une garantie contre le retour de ces « abus réellement grands (1). »

Ainsi en Prusse et en Allemagne les pouvoirs des Chambres, les méthodes qu'elles suivent dans l'examen du budget sont, au dire des hommes éclairés de ce pays, un frein suffisant contre les abus considérables qui pourraient se produire; mais c'est toujours le gouvernement qui reste investi de l'administration véritable ; les Chambres ne lui en ont dérobé aucune parcelle.

La Prusse et l'Allemagne sont des États tout à fait à part sur le continent : cette méthode d'étudier et de voter le budget ne répond pas à l'idéal parlementaire de nos jours; elle serait plus conforme à I idée que se seraient faite de leurs droits nos aïeux reculés des états généraux antérieurs au dix-huitième siècle. On ne peut nier, d'autre part, que cet exercice modéré des pouvoirs des Chambres dans les questions budgétaires ne soit très favorable à la stabilité administrative : un historien célèbre, aussi possédé de prussomanie que de gallophobie, Carlyle, a dit avec son habituelle énergie : <* Le budget « prussien est fixe. N'y a-t-il pas beaucoup de choses fixes? Quel plaisir « y a-t-il à voir ses arrangements de ménage remis en désordre chaque « année par une nouvelle combinaison de l'échelle des dépenses? je « ne puis le deviner. » Le budget prussien n'est pas aussi fixe que Carlyle veut bien le dire, car il augmente chaque année; mais il y a, en effet, des branches essentielles qui sont soustraites à un examen annuel, et l'usage, si ce n'est les lois, n'admet pas que la Chambre des députés prenne, par des votes budgétaires, l'initiative de remaniements dans les administrations publiques. Cette restriction des pouvoirs des Chambres pourrait peut-être n'avoir pas ailleurs, même au point de vue militaire, les avantages spéciaux qu'elle a en Prusse. Dans ce pays, en effet, l'administration est spécialement éclairée, économe, progressive; elle a des traditions sans pareilles d'honneur, de patriotisme, de contrôle sur soi-même; et naturellement un corps

(1) Correspondence relative to ihe budgets o/ various couniries,p. 63 et 06.

qui est habitué à exercer sur lui-même un contrôle rigoureux a moins besoin du contrôle d'autrui.

Le pays d'Europe qui paraît se rapprocher le plus de la Prusse pour le vote du buâget, c'est la Suède. C'est en Suède la Couronne qui a normalement l'initiative des dépenses. Les membres des deux Chambres du Riksdag l'ont aussi, mais ils ne peuvent en user que dans les dix jours de l'ouverture de la session. Aucune proposition de crédit, qu'elle vienne du gouvernement ou d'un membre des Chambres, ne peut être prise en considération avant qu'un comité choisi (Stats Utskottet) n'ait donné son opinion. Ce comité est composé de 24 membres, dont chaque Chambre du Riksdag nomme la la moitié. C'est un fait remarquable que les deux Chambres, au lieu d'avoir chacune une commission des finances distincte, ont à elles deux une commission des finances commune. Ce comité a accès à tous les comptes des administrations, à tous les livres {has access to ail tfie government accounis and journals); en ce sens, il a plus de pouvoirs que notre commission du budget. Il doit faire des rapports aux Chambres sur chaque demande de crédits. Pour épargner le temps, ce comité n'attend pas que son œuvre soit complète ; il en détache des morceaux qu'il soumet aux Chambres au fur et à mesure qu'ils sont prêts ; seulement, à la fin de la session, il fait un rapport général. C'est là aussi une excellente pratique qui est, d'ailleurs, en usage en Angleterre où le budget, comme nous le verrons plus bas, se vote par fractions.

Le Riksdag seul, c'est-à-dire les deux Chambres, a le droit de fixer définitivement les dépenses. Les membres du gouvernement n'ont pas entrée dans les réunions du comité ; au contraire, ils peuvent défendre leurs propositions devant les Chambres. La législation suédoise contient cette importante restriction aux pouvoirs du Riksdag que les réductions des crédits antérieurement existants pour les institutions publiques, dans le cas où ces réductions seraient de nature à rendre impossible l'action de ces institutions, ne peuvent être faites qu'avec l'assentiment de la Couronne. Un vote, en matière de budget, n'est acquis que par l'accord des deux Chambres : si dans des questions de crédits elles diffèrent d'opinion, on les refait voter séparément, on additionne les voix obtenues dans chacune d'elles, et la majorité qui se rencontre dans les deux Chambres l'emporte. Dans le cas d'égalité des voix, un bulletin cacheté, qui exprime l'opinion de a Chambre basse, doit être ouvert et tranche le débat. Comme la Chambre basse se compose de 198 membres, tandis que la Chambre haute n'en compte que 134, la première a plus de chance de faire prévaloir sa volonté. C'est le seul avantage dont elle jouisse relative-

ment à l'autre Chambre. Douze réviseurs sont choisis, moitié par chaque Chambre, pour vérifier les comptes de Tannée écoulée.

Le système suédois restreint, comme on le voit, singulièrement les pouvoirs de la Chambre basse; il n'ôte rien à ses facultés de contrôle, mais il ne lui laisse pas la prédominance absolue dans les questions financières.

Arrivons aux pays qui se conforment plus à la stricte et moderne théorie du régime parlementaire : là encore nous trouverons de nombreuses différences et des usages qui parfois s'écartent beaucoup des nôtres. C'est l'Autriche qui va d'abord attirer nos regards. Dans la Cisleithanie on suit à peu près pour le vote du budget la méthode française. On a pensé, suivant les expressions du baron de Kubeck, le correspondant du Cobden club, qu'il serait impossible d'examiner à fond un budget de 400 millions de florins (1 milliard de francs) dans des réunions de la Chambre entière en comité, suivant la coutume des Communes anglaises ; mais on a jugé aussi qu'une commission absolument close, comme notre commission du budget, pourrait avoir des inconvénients dans une matière aussi grave que les finances et d'un aussi universel intérêt. On a donc pris un moyen terme. On nomme une commission de 36 membres parmi les 360 qui composent la seconde Chambre du Reichsrath ; mais contrairement à ce qui se passe pour les autres commissions en Autriche, les séances de la commission des finances sont publiques pour tous les membres de la Chambre : c'est là un assez heureux expédient pour donner à tous les députés l'occasion et les moyens de s'instruire dans les questions financières, et pour empêcher aussi que la commission des finances ne prenne, grâce au secret dont elle entoure ses délibérations, une prédominance excessive, aux dépens du parlement tout entier. Pour tout le reste, les règles suivies en Autriche ne nous paraissent pas différer de celles qui sont adoptées en France; ainsi, par exemple, la commission des finances autrichienne divise aussi comme chez nous le travail entre plusieurs rapporteurs. Voici cependant une différence nouvelle : la commission des finances cesse de siéger quand le Reichsrath n'est plus en session, ce qui n'est pas l'usage chez nous; mais les deux Chambres autrichiennes nomment une commission permanente pour le contrôle de la dette publique, qui peut exercer une certaine surveillance sur la gestion financière du gouvernement, en l'absence de la commission des finances proprement dite et du Reichsrath.

Le système belge est un peu plus compliqué. Chaque année, au commencement de la session législative, la Chambre des députés en Belgique se divise en six sections : ces sections sont renouvelées cha-

que mois parle sort; elles sont analogues aux bureaux de nos Chambres. Le budget est renvoyé à chacune de ces sections qui l'examine ou qui est censée l'examiner chapitre par chapitre et qui nomme un rapporteur. La réunion des six rapporteurs des sections forme la section centrale, qui est présidée par le président ou par l'un des vice présidents de la Chambre. Cette section centrale nomme à son tour dans son sein un rapporteur pour présenter un rapport à la Chambre entière ; ce rapport est imprimé et distribué ; ce rapporteur peut poser des questions aux ministres. Chaque membre de la Chambre a le droit de proposer des amendements au budget, mais un amendement, pour être pris en considération, doit être appuyé par cinq membres au moins. Même les services qui sont constitués par des lois organiques, comme l'armée, par exemple, peuvent être l'objet de réductions de crédits de la part de la Chambre; seulement, ajoute le correspondant du Cobden club, M. Couvreur, il est très rare que la Chambre modifie des lois organiques par des changements dans le budget; s'il se présentait un amendement ayant cette tendance, on pourrait avec succès lui opposer la question préalable.

En fait, c'est la section centrale qui en Belgique joue le rôle principal dans les questions financières, quoiqu'elle ne semble pas avoir atteint à l'absolue prédominance que possède en France notre commission du budget. Les délibérations de chacune des six sections de la Chambre belge, qui correspondent à nos bureaux, sont bien l'objet de rapports spéciaux soumis à la section centrale, mais ce premier examen est, comme chez nous, sommaire et pour la forme : c'est dans la section centrale que se fait le vrai travail.

Le Sénat belge a les mêmes droits que la Chambre des représentants, sauf qu'il ne peut proposer de dépenses nouvelles ni de sources nouvelles de revenus. En fait, il est toujours d'accord avec elle. Pendant les quatorze sessions où il a fait partie de la Chambre des représentants, M. Lehardy de Beaulieu ne se souvient pas qu'un seul budget ait été renvoyé devant la Chambre par le Sénat (1); mais il ne semble pas que le droit virtuel du Sénat soit contesté, quoique par prudence politique il n'en fasse pas usage.

Toute cette législation budgétaire de la Belgique est ainsi à peu près identique à la nôtre. Il y a quelques points qui ne concernent plus le vote même du budget, et où les représentants de la nation ont en Belgique un peu plus de pouvoirs encore qu'en France. Ainsi chaque sénateur et chaque député a le droit d'examiner tous les papiers de la cour des comptes. Ce droit fut contesté en France à la commission

(1) Cnrrcspondcnce relative fo the bwJfjets, p. 26.

du budget par M. de Villèle ; M. de Villèle déclarait que la commission ou ses membres ne pouvaient avoir accès aux archives de la cour des comptes, mais que le gouvernement ferait demander à la cour et remettrait à la commission toutes les pièces dont celle-ci croirait avoir besoin. Il est probable qu'aujourd'hui encore c'est à celte procédure qu'on s'arrêterait; elle est, d'ailleurs, plus conforme à la division des pouvoirs. Un autre point intéressant dans lorganisation financière belge, c'est la constitution et les pouvoirs de la cour des comptes. Cette cour se compose d'un président, de six conseillers et d'un secrétaire nommés par la Chambre pour six années. Aucun payement ne peut être fait par le Trésor, sans une autorisation de la cour ; nous signalons en passant ce mode de contrôle qui existe aussi dans d'autres pays.

La législation budgétaire de la Hollande ne diffère guère de celle de la Belgique. La commission du budget est formée aussi dans ce pays par la réunion des cinq rapporteurs des cinq sections ou bureaux de la Chambre. Cette commission correspond avec le ministère auquel elle adresse ses observations dans un mémoire appelé Voorloopig Verslag (rapport préparatoire). Le ministère y répond aussi par un mémoire écrit. Cet échange de correspondances prépare la discussion pour la Chambre. La constitution ne donne en Hollande aucun droit d'amendement à la Chambre haute ; celle-ci ne peut qu'approuver ou rejeter le budget sans y proposer de modifications.

La cour des comptes joue en Hollande le même rôle qu'en Belgique : aucun ordre de payement émis par les ministres ne peut être régulièrement payé s'il n'a pas été approuvé par la cour ; les membres de cette cour sont nommés à vie par la seconde Chambre. La spécialité budgétaire, c'est-à-dire l'obligation pour les ministres de se maintenir pour chaque chapitre de dépenses dans la limite des crédits qui y ont été spécialement affectés (nous reviendrons plus bas sur ce sujet) est de règle en Hollande comme dans tous les pays constitutionnels; mais, comme tempérament, il y a dans le budget de chaque ministère un chapitre intitulé « Chapitre pour les dépenses imprévues », lequel monte au chiffre minime de 50,000 florins. H y a en plus encore, pour le gouvernement en général et non pour chaque ministère en particulier, un autre chapitre fiscal également pour dépenses imprévues qui s'élève aussi à la même somme de 50,000 florins. On ne peut se servir de ces crédits que pour suppléer- à l'insuffisance de la dotation de certains chapitres qui sont spécialement désignés par le parlement.

Si de la mer du Nord nous descendons à la Méditerranée et de

LE VOTE DU BUDGET. o9

l'antique peuple libre de Hollande à la jeune et renaissante Italie,, nous trouvons une organisation analogue, pour les fonds de réserve notamment et pour la cour des comptes. Le budget contient toujours depuis 1869 un crédit de 4 millions de francs pour les dépenses imprévues et un autre crédit d'égale somme pour fonds de réserve. La nomenclature des dépenses auxquelles il peut être pourvu sur le fonds de réserve est dressée parle parlement. Tout emploi d'une partie de ce crédit doit être approuvé par la cour des comptes et publié dans la Gazette officielle du royaume. La compétence de la cour des comptes, son contrôle préventif ne s'arrêtent pas, d'ailleurs, à l'emploi du fonds de réserve. Comme en Hollande et comme en Belgique, aucun payement ne peut être fait par le trésor italien, sans l'assentiment de la cour des comptes, qui est tenue de refuser toute allocation non comprise dans les crédits que le parlement a votés, et qui doit s'opposer à tout virement d'un chapitre à l'autre. On nous dit que cette intervention de la cour des comptes dans l'administration pratique des finances est universellement considérée en Italie comme très précieuse (1). Les deux Chambres italiennes peuvent être dans les questions budgétaires en désaccord et en conflit; le Sénat a, en effet, les mêmes pouvoirs que la Chambre basse ; si le budget est amendé par lui, il retourne devant cette dernière. Les deux Chambres italiennes nomment des commissions du budget analogues aux nôtres, celle de la Chambre des députés comptant trente membres et l'autre quinze.

L'État le plus démocratique d'Europe, en théorie, est le Danemark. L'étude du budget par les Chambres s'y fait par la même méthode qu'en Hollande. Les cinq rapporteurs des cinq bureaux de la Chambre forment la commission centrale des finances. Elle correspond avec le ministre en lui adressant un rapport préparatoire, auquel celui-ci répond par un mémoire écrit. Nous avons eu déjà l'occasion de dire qu'on trouve en général cette correspondance très longue et très diffuse. Cette commission du budget est en Danemark, comme dans tous les pays démocratiques, à peu près complètement maîtresse dans les questions de sa compétence. Presque toujours ses décisions sont acceptées par la Chambre. La Chambre haute jouit en Danemark de pouvoirs théoriquement plus étendus qu'en Hollande. Dans le cas où les deux Chambres seraient d'un avis différent sur le budget, on formerait un comité mixte pour faire des propositions conduisant à un arrangement. Mais dans le cas où cet accord ne pourrait pas se produire, qu'arriverait-il ? C'est, dit le correspondant

(l) Con'espondence relative to tue budgets, p. 76.

du Cobden Club, la grosse question du moment en Danemark (1).

Cette course rapide à travers les divers pays nous amène enfin à l'Angleterre et aux États-Unis d'Amérique. Voilà, par excellence, les deux pays libres, et cependant la législation du budget y offre dans l'une et l'autre contrée les plus importantes particularités, les plus choquantes même à notre point de vue continental européen.

Le système anglais pour le vote du budget est tout l'opposé du nôtre ; il annule presque les pouvoirs de la Chambre haute ; il réduit notablement le contrôle de détail de la Chambre basse; il ôte au parlement toute initiative dans les questions de dépenses et de crédits ; il a ensuite pour objet et pour effet de rendre l'examen du budget singulièrement rapide.

Bien différent est le système américain ; les pouvoirs de la Chambre haute dans les questions de finances sont énormes aux États- Unis; les conflits entre les divers pouvoirs y sont constants; le vote du budget y est interminable, quelquefois même n'aboutit pas, et l'on se trouve parfois, comme en 1877, dans cette étrange situation, que les crédits pour les services les plus essentiels, comme la solde de l'armée, ne sont pas votés en temps opportun, et que les officiers et les soldats doivent attendre plusieurs mois leurs salaires.

Nous renverrons le lecteur à une excellente étude de M. Georges Louis dans le Bulletin de la Société de législation comparée (avril 1877), et nous bornerons à donner ici une vue d'ensemble.

Le caractère principal de la constitution anglaise, c'est que le gouvernement, le ministère, est une sorte de comité de la Chambre des communes; aussi la majorité de la Chambre a-t-elle en lui une confiance presque absolue tant qu'il est au pouvoir. La responsabilité des ministres est, en outre, le principe dirigeant de tout le système poli-

(1) Correspondence relative to the bwfgets, p 36 et 37. Dans les trois premières éditions de cet ouvrage, nous avions, d'appis le travail du Cobden Club, parlé d'une cour des comptes danoise; un correspondant de Copenhague nous écrit en 1886 que cette cour des comptes était bien prévue dans les constitutions sur les affaires communes de l'ancienne monarchie danoise, comprenant, outre le Royaume, les trois duchés; il ajoute: « Les constitutions du royaume propre au contraire, ni celle du 5 juin 1849, ni notre constitution actuelle du 28 juillet 1866, ne parlent d'une telle institution. Selon elles, tout le contrôle — excepté celui qui se fait par l'administration elle-même — est législatif; il est indiqué au § 50 de ladite loi de 1806 : « Chaque Chambre nomme deux contrôleurs salariés. Ils ont à examiner le compte annuel et M contrôler qu'il contient toutes les recettes de l'État, que nulle dépense extrabudgétaire n'est faite. Ils peuvent demander tous les documents et explications nécessaires. » -î Le compte annuel, pourvu des observations des contrôleurs, est soumis aux Chambres, qui en font l'objet d'une résolution — Je profite encore de l'occasion pour vous cora^ muniquer que les Chambres danoises ne suivent plus le système de bureaux nommés au sort; mais toutes les lois sont débattues dans la Chambre plénicre ou dans des commissions dont les membres sont nommés au scrutin. La commission du budget de la» Chambre basse est élue de la môme manière. »

tique anglais; or, on considérerait que cette responsalDiiité serait diminuée, si la Gbambre prenait une initiative dans les questions budgétaires. 11 n'est point de gouvernement absolu où le ministère ait autant de pouvoirs qu'en possède le ministère britannique, tant qu'il conserve la confiance de la Gbambre.

Le premier ministre prend en général le titre de premier lord de la Trésorerie, et il est virtuellement ministre des finances ; mais ce n'est là qu'une apparence. L'administration finincière appartient en réalité au second commissaire de la Trésorerie ou chancelier de l'Échiquier. Il arrive parfois, quand le premier ministre entend être en même temps ministre réel des finances, que ces deux titres soient réunis dans la même personne. Le bureau de la Trésorerie se compose de deux commissaires supérieurs, le premier lord de la Trésorerie cl le chancelier de l'Échiquier; de quatre commissaires inférieurs {junior lords of the Treasury), et de deux secrétaires (Joint secretaries of ihe lYeasury). Tous sont membres du parlement et suivent la fortune du ministère. Le lord grand trésorier qui existait autrefois a disparu depuis la reine Anne.

Le bureau de la Trésorerie est chargé de la surintendance et de la conservation des revenus de l'État. Tous les ministres doivent lui soumettre leurs évaluations de dépenses ; sous Pitt le droit de contrôle du la Trésorerie tomba en désuétude. En 1818, la Chambre des communes restitua à la Trésorerie « le pouvoir qui lui appartenait con- 0 slitutionnellement de déterminer le montant des dépenses à faire « dans chaque département ; » détermination provisoire, bien entendu, et sujette au contrôle et aux réductions de la Chambre des communes. C'est dans la deuxième quinzaine de décembre chaque année que les ministres envoient aux commissaires de la Trésorerie leurs demandes de crédits pour l'année financière suivante qui commence le 1^' avril; on voit que le travail de la préparation du budget se fait quelques mois seulement avant l'ouverture de l'exercice.

11 n'y a pas un seul budget, un budget d'ensemble en Angleterre; il y a quatre budgets partiels, ou plutôt quatre séries d'évaluations {(Stiinates) pour la marine, l'armée, les services civils et les revenus. En outre, ces quatre budgets partiels ne comprennent pas la totalité des recettes et des dépenses; une fraction notable des dépenses et des recettes n'est pas soumise annuellement à Ja Chambre : ce sont les recettes et les dépenses du fonds consolidé. Les dépenses de ce fonds sont celles que l'on a considérées jadis comme ne pouvant être refusées sans qu'une atteinte grave fût portée au crédit anglais et à l'organisation nationale. Ces dépenses concernent la liste civile, la dette publique, es traitements diplomatiques etles grandes cours de justice.

62 TRAITÉ DE LA SCIENGIi: DES FINANCES.

certaines pensions et quelques autres services auxiliaires. Tous ces crédits sont à l'abri des discussions budgétaires ; il faudrait, pour les réduire, une loi spéciale qui ne pourrait passer sans l'agrément de la Chambre des lords. A ces dépenses sur le fonds consolidé, il est pourvu par des impôts permanents, qui durent tant qu'ils n'ont pas été abrogés par une loi spéciale, et sur lesquels le parlement n'a pas à se prononcer à chaque session. Ce fonds consolidé a été constitué en 1787 par la fusion de trois fonds distincts qui étaient chacun affectés à des dépenses déterminées (1).

Toutes les dépenses et toutes les recettes autres que celles du fonds consolidé rentrent dans les quatre budgets partiels dont nous avons parlé plus haut : supply accounts ^ supply grants. Pour faire face à ces dépenses variables, dont quelques-unes, celles de l'armée par exemple, sont aussi nécessaires que les dépenses pourvues sur le fonds consolidé, on a deux ressources différentes : 1° le reliquat du fonds consolidé au delà des charges qu'il doit couvrir ; â** les impôts votés annuellement ou continués. La somme composant l'excédent du fonds consolidé ne peut pas plus être employée sans le vote des Chambres que ne le pourraient être les autres impôts.

Chose curieuse : d'après la constitution anglaise les pouvoirs de la Chambre des communes sont plus réduits en matière financière qu'en toute autre, et, au lieu de chercher pratiquement à les étendre, il semble qu'elle se préoccupe de les restreindre. La Chambre des communes peut tout proposer dans les questions politiques, sauf une augmentation de dépenses ou un accroissement d'impôts. Les raisons de cette remarquable interdiction sont doubles : d'une part, nous l'avons dit, le respect de la responsabilité ministérielle ; comment un ministre des finances serait-il réellement et moralement responsable de la direction financière du pays, si on lui impose des dépenses qu'il trouve inopportunes, superflues ou excessives ? et de même pour les autres ministres, comment pourraient-ils répondre des actes de leur département, s'ils n'en ont pas l'initiative ? L'autre raison de cette interdiction, c'est que l'on a pensé avec beaucoup de sagesse que les Chambres examinent et conçoivent plus nettement le caractère d'une dépense que le chiffre même auquel elle doit s'élever ; c'est aussi l'idée qu'émettait M. Nasse, le correspondant allemand du Cobden club. En 1863, la Chambre des communes s'est volontairement dessaisie du seul droit d'initiative qu'elle eût conservé en matière budgétaire. Jusque-là c'était elle qui dans un comité spécial déterminait la somme à allouer pour les dépenses

(l) On trouvera de plus amples détails sur le fonds consolidé dans le document officiel anglais, souvent cité par nous : Public bicorne and Expendiiure, iWd, t. II.

de la milice. Le ministère attendait les conclusions du comité pour formuler sa demande de crédits. La Chambre renonça d'elle-même à ce système parce qu'il avait l'inconvénient « de confondre les responsabilités dans la préparation du budget. » De même qu'elle ne peut pas proposer de crédits nouveaux, la Chambre ne peut pas davantage augmenter les crédits que le ministère réclame ; ainsi elle n'a pas la tentation de faire de grandes expériences administra* tives.

C'est d'abord à la Chambre des communes que les lois de finances doivent être présentées ; mais il n'y a pas, à proprement parler, de budget d'ensemble ; il n'y a qu'un exposé oral du chancelier de l'Échiquier {budget speech) : dans ce discours le ministre fait connaître les résultats financiers de l'exercice écoulé ou en cours d'exécution, et les évaluations des dépenses et des recettes pour l'année à venir, ou même pour l'année courante, car il est très fréquent, presque habituel, que le budget soit voté dans le cours même de l'exercice, au lieu de l'être comme chez nous plusieurs mois à l'avance. Le premier examen, l'étude attentive des budgets, se fait, non pas comme chez nous, dans des commissions closes, mais dans ces séances en comité, dont nous avons expliqué plus haut (page 48) l'organisation. La discussion est ensuite reprise, mais d'une manière beaucoup plus générale, en séance ordinaire de la Chambre des communes. Il est très rare que celte discussion porte sur les détails mêmes des services ; si la Chambre des communes s'est interdit en droit de proposer des crédits nouveaux ou des augmentations de crédits, elle s'est, en fait, habituée à ne faire qu'un usage très modéré de son droit imprescriptible et inaliénable de réduire les crédits demandés. Ainsi, de 1854 à 1860, d'après M. Georges Louis, les réductions de crédits n'ont pas atteint 500,000 francs ; en 1858 la Chambre n'a usé de son droit que pour supprimer un traitement de 7,500 francs (1).

A quoi servent donc les observations qui sont présentées par les membres de la Chambre des communes? Presque uniquement à donner des indications pour le budget de l'année suivante, et il est rare que le ministère, quel qu'il soit, n'en tienne pas compte. En France, au contraire, une Chambre des députés croirait s'être infligé un brevetde négligence ou d'incapacité si elle ne remaniait pas le budget en détail, y supprimant pour 25 ou 30 millions de crédits et y en ajoutant pour une somme à peu près égale.

Tout diflère, d'ailleurs, dans le mode de procéder de la France et celui de la Grande-Bretagne en matière financière. Le budget des

(1) BuUeim de législation comparée, avril 1S77, p. 237.

recettes, par exemple, n'est presque jamais voté en une seule fois parla Chambre des communes même ; comme c'est pendant le cours de l'exercice, ^t non longtemps à l'avance, qu'on le discute, la Chambre vote généralement ce que nous appelons des douzièmes provisoires, c'est-à-dire qu'elle permet au pouvoir exécutif de percevoir provisoirement les impôts pendant quelques semaines ou quelques mois. Il y a ainsi, dans le courant de la session, toute une série de bills pour permettre au gouvernement d'appliquer aux dépenses déjà votées une portion déterminée des revenus publics ; mais le vote des dépenses n'entraîne pas le vote en masse des impôts qui y correspondent. Cette pratique a pour objet d'empêcher toute surprise, notamment toute prorogation prématurée du parlement. C'est seulement vers la fin de la session qu'est voté le budget des recettes dans son ensemble, ce que l'on appelle le « bill d'appropriation », qui énumère toutes les allocations successivement consenties par la Chambre et l'objet de chacune d'elles. En France, de semblables habitudes nous paraîtraient anarchiques et révolutionnaires ; mieux vaudrait cependant substituer dans son ensemble la procédure anglaise à la nôtre pour le vote du budget. Chose curieuse aussi et autre garantie parlementaire : le contrôleur général de l'Échiquier, qui, en vertu du bill d'appropriation, fait ouvrir à la Banque d'Angleterre des crédits au compte des divers départements ministériels, est un personnage inamovible et relève directement du parlement.

Le bill d'appropriation passe par trois lectures ; il va ensuite à la Chambre des lords, et il retourne à la Chambre des communes où il est gardé, contrairement à ce qui se passe pour les autres bills. Les droits de la Chambre des lords dans les questions de finances ne sont pas nettement fixés en théorie ; ils sont très restreints en pratique. Lord Brougham, dans son commentaire sur la Constitution britannique, fait observer que la haute Chambre n'a jamais explicitement renoncé au droit d'initiative et d'amendement dans les questions budgétaires, mais qu'en fait jamais elle ne l'a revendiqué. Le passage du bill d'appropriation devant elle n'est qu'une formalité ; la Chambre doit l'accepter ou le rejeter en bloc, et jamais elle n'a opté pour la seconde alternative ; elle ne s'est jamais permis de corriger que les erreurs matérielles d'écriture et de calcul : clérical errors.

Ce n'est jamais au sujet du budget à proprement parler, bill of appropriation, qu'ont surgi des difficultés entre les deux Chambres, c'est à l'occasion des lois d'impôts, money ôi//s; on appelle de ce nom les bills relatifs à ceux des impôts qui sont soumis au vote annuel du parlement. La Chambre des lords a gardé la prétention et le droit

non seulement de les rejeter, mais de les amender; les Communes ont toujours contesté la constitutionnalité de ces amendements, et, quand il s'en produit, elles recourent à un subterfuge : au lieu de discuter à nouveau le bill amende' par les lords, elles en font un autre qu'elles discutent et qu'elles votent ; la difficulté' est tournée ainsi en général, sans concession de principe.

Il s'est rencontré des cas, cependant, où le conflit pour les money bills a été bien plus accentué, plus persistant, en 1860 par exempte, quand M. Gladstone proposa l'abolition de l'impôt sur le papier, lequel rapportait une trentaine de millions ; ce bill ne passa dans la Chambre des communes qu'à une majorité de 5 voix ; cette faible majorité de la Chambre basse rendit les lords audacieux, et par une majorité de 89 voix ils se prononcèrent pour le maintien de cet impôt. Deux pensées différentes avaient porté les lords î\ cet éclat : d'une part, ils voulaient protester contre l'abolition successive des im pots indirects auxquels se substituait l'impôt sur le revenu, dont le taux devait être d'autant plus élevé que les impôts indirects étaient moins nombreux; d'un autre côté, ils considéraient comme imprudent de supprimer des impôts productifs dans l'état troublé de l'Europe. Une grande partie de la presse anglaise, notamment le Times^ était en faveur des lords.

La constitutionnalité du vote de la Chambre des lords fut très discutée, et elle méritait de l'être. Lord Palmerston fit décider par la Chambre des communes qu'on nommerait une commission pour « rechercher dans les archives du parlement quels avaient^ été jusquece là les usages des deux Chambres au sujet des diverses mesures qui « avaient pour objet d'établir ou de supprimer des taxes. » Le ministère fit entrer dans cette commission les membres les plus considérables de tous les partis : Gladstone, Bright, Disraeli. Le rapport do cette commission, sans conclure, se contenta de relever les précédents. Il y fut constaté que les lords avaient renoncé, en matière d'impôt, aux droits d'initiative et d'amendement, mais que dans diverses circonstances ils avaient usé du droit de rejeter des bills qui établissaient ou supprimaient des taxes. Si étrange qu'elle nous paraisse à nous autres Français, la conduite de la Chambre haute n'était pas inconstitutionnelle ; lord Palmerston lui-même fit une déclaration dans ce sens; mais, pour empêcher des empiétements éventuels, il fit voter par la Chambre des communes trois résolutions où elles maintenaient « leur droit exclusif à accorder des aides et des fonds à la « Couronne, et à en régler la nature, la quotité, la durée et l'époque. « Si les lords ont en fait, disait on dans la même résolution, repoussé <t quelques bills de diverses sortes relatifs aux impôts, en les rejetant II. 5

« en totalité, ce principe n'a pas été fréquemment exercé par eux ei « il est à juste titre, de la part des Communes, l'objet d'une surveil- « lance spéciale [peculiar jealousy)^ en tant qu'il touche au droit de « cette Chambre d'accorder les fonds et de régler le budget. » C'est à cette démonstration que, parles conseils de lord Palmerston, se borna la Chambre des communes. M. Gladstone eût été beaucoup plus tenace : il reprochait à l'opposition de « laisser consommer si- « lencieusement une gigantesque innovation, la plus énorme et la « plus dangereuse qu'on eut essayée de ce temps. » Ces objurgations ne réussirent pas à faire prendre à la Chambre des communes une altitude agressive contre la Chambre des lords. La question, cependant, ne pouvait être ainsi tranchée sans une sorte d'abdication du pouvoir des représentants élus de la nation. M. Gladstone dans le budget de l'année suivante proposa de nouveau l'abolition de l'impôt^ sur le papier, mais cette fois en y ajoutant une réduction de Tlncome tax ; pour se prémunir en outre contre toute surprise, il ne fit pas un bill spécial pour supprimer l'impôt sur le papier, mais il intercala la clause sur ce sujet dans le budget lui-même. C'était un subterfuge heureux, qui réussit non sans susciter beaucoup de critiques. Le budget ainsi présenté passa à une majorité de 18 voix dans les Communes et il ne fut pas rejeté par les Lords; mais on fit remarquer, avec raison, qu'il était contraire à tous les usages parlementaires de la Grande-Bretagne qu'on fît ainsi de toutes les dispositions budgétaires une seule loi, et qu'on y introduisît des clauses qui généralement formaient l'objet de bills spéciaux. Ainsi finit le conflit, par une sorte de lassitude mutuelle; la question de principe ne fut pas tranchée. Si l'on veut chercher un contraste à la procédure anglaise en matière budgétaire, c'est aux États-Unis qu'il convient d'aller. Les pouvoirs du Sénat des États-Unis sont infiniment plus étendus, dans lesl questions de finances comme dans toutes les autres, que ceux de la Chambre des lords; la Chambre des représentants de Washington a| parla loi et surtout par l'usage des attributions beaucoup plus vastes J elle joue un rôle beaucoup plus important dans la confection du budget que la Chambre des communes. Ce sont les pouvoirs du miJ nislère qui se trouvent aux États-Unis singulièrement diminués' presque annulés sur ce point. Cette pratique est, d'ailleurs, conforma à l'esprit même de la Constitution. Dépourvus de responsabilité vis^ à-vis du Congrès, ne dépendant pas de lui, les ministres sont regardés par lui en quelque sorte comme des étrangers pour lesquels il à de médiocres égards. D'autre part, le Sénat des États-Unis a la pré-, tention de représenter le peuple tout aussi bien que la Chambre des| représentants ; et, en fait, il joue dans la politique un rôle plus im-i

portant qu'elle. « Toute loi d'impôt, dit la Conslitiilion, doit pren- « dre naissance dans la Chambre des représentants, mais le Sénat « a le droit de l'aniender comme toute autre loi. »

Le Congrès américain ne borne pas son œuvre à examiner, à remanier et à voter le budget ; en réalité c'est lui-même qui le prépare et le confectionne. Nous avons déjà dit quelques mots (page 43) de la méthode de travail du Congrès: il convient d'y revenir. Au commencement de chaque session, les deux Chambres constituent des commissions ou comités permanents [standing committees) pour l'étude et l'expédition des affaires. Les règles du Sénat lui prescrivent d'en nommer vingt-six, composés chacun de trois à neuf membres. La Chambre des représentants en constitue quarante-trois, qui comprennent de cinq à neuf membres chacun. Ces comités sont un des principaux rouages du gouvernement. Ce n'est pas seulement sur la conduite des délibérations parlementaires qu'ils exercent de l'influence, c'est sur la pratique même des affaires. Anomalie curieuse, les membres des comités permanents du Sénat sont nommés au scrutin; ceux des comités de la Chambre des représentants sont, au contraire, désignés par le président même de la Chambre ; nous avons dit plus haut qu'en Prusse il en est souvent ainsi, quoique ce n'y soit pas une règle constante. Autre anomalie : ce ne sont pas ces comités permanents qui désignent leurs propres présidents; le président de chaque comité du Sénat est nommé par le Sénat même, et le président de chaque comité de la Chambre des représentants est le membre qui a été le premier indiqué par le président de la Chambre entière pour faire partie de ce comité. On dit que la nomination de ces comités permanents est l'origine de beaucoup d'intrigues, grâce aux ardentes compétitions des sénateurs ou des députés pour entrer dans ces commissions et surtout pour en avoir la présidence (1). Que les manœuvres et les difficultés soient nombreuses ilans un pareil système, nous n'en sommes pas étonnés, car il est complètement vicieux.

Aux États-Unis, comme en Angleterre, plus qu'en Angleterre même, il n'existe pas de budget d'ensemble; il'n'y a qu'une série de bills préparés dans le sein des comités permanents et dont la réunion remplace le budget. Bien plus, ces divers bills ne sont pas préparés par le ministre des finances. Parmi les quarante-trois comités permanents de la Chambre des représentants, il n'y en a pas moins de treize que concernent plus ou moins les questions financières. Ce sont

(1) Voir dans le Bulletin de législation comparée de juin 1876 le très intéressant travail do M. Jozon sur le règlement des deux Chambres des États-Unis de l'Amérique du !NurJ.

cependant le comité des voies et moyens et celui des dépenses (appropriations) qui ont le plus de part à la confection du budget. Ce sont eux qui en ont l'initiative et non pas les ministres; ceux-ci ne prennent pas une part directe au travail budgétaire; ils peuvent être appelés dans les commissions, quoiqu'ils n'aient pas entrée au Congrès; ils peuvent faire des propositions par écrit ou de vive voix, ils doivent fournir les explications et les documents qu'on leur demande. A cela se borne leur rôle, qui est modeste.

Il y a bien aux États-Unis un personnage qui est un peu analogue à notre ministre des finances et au chancelier de l'Échiquier: c'est le secrétaire du Trésor, placé à la tête du département de la Trésorerie; mais ses fonctions, en définitive, sont très minces. Elles ne consistent guère, en dehors de la surveillance administrative, qu'à faire un compte rendu annuel sur l'état des finances; ce ministre ne fait pas le budget; il n'a pas le droit de saisir directement le Congrès d'un projet de loi. S'il pense qu'une taxe nouvelle est nécessaire, c'est à la commission des voies et moyens qu'il doit s'adresser pour la proposer. Le budget aux États-Unis est donc l'œuvre complète et collective de la commission des voies et moyens et de celle des dépenses ; c'est assez dire que personne n'en a la responsabilité et qu'il doit s'y glisser une grande confusion.

Afin que toute cette préparation ne fût pas interminable, on a fixé un terme de trente jours, à partir de l'ouverture de la session, pour que la commission des voies et moyens fît connaître ses propositions budgétaires. C'est à la même commission qu'incombe le soin de surveiller la situation financière et de donner son avis sur toutes les propositions relatives aux recettes ou aux emprunts. Les différents bills, dont la succession et l'ensemble forment l'analogue de notre budget, sont discutés aux États-Unis, comme en Angleterre, d'abord en discussion générale, sous la présidence du chairman; puis la Chambre se reforme en séance ordinaire pour entendre le rapport du chairman et passer au vote.

Voté par la Chambre des représentants, chacun de ces bills va au Sénat, qui le renvoie à l'un de ses comités permanents, et, après le rapport de celui-ci, le discute en séance ordinaire, l'admet, le rejette ou l'amende. Le Sénat a, dans les questions financières comme dans toutes autres, un droit complet d'amendement, et il ne se fait pas faute d'en user. En une seule année (1876), il introduisit ou rétablit dans le budget pour 45 millions de crédits qui n'y figuraient pas. Si le Sénat a admis sans changement le bill venant de la Chambre des représentants, ce bill est porté devant le président, qui peut le frapper de veto^ ce qui alors exige un nouveau vote des deux Cham-

bres à la majorité des deux tiers des membres présents. Le président ne peut frapper de veto que l'ensemble de chaque loi budgétaire qui lui est présenté ; dans l'État de New-York, au contraire, et dans celui de Pennsylvanie le président peut frapper de veto chaque article du budget.

Si, au lieu d'adopter le bill,le Sénat l'a amendé et renvoyé à la Chambre des représentants, on recourt à une procédure nouvelle et assez compliquée. Le comité permanent que le bill concerne l'examine à nouveau, et présente des conclusions à la Chambre des représentants; les amendements du Sénat sont-ils admis, alors tout est terminé et tout va bien ; mais si la Chambre persiste dans son premier dessein et repousse les amendements du Sénat, que fait-on? Chacune des Chambres nomme cinq commissaires, trois de la majorité, deux de la minorité; cette composition est remarquable; les dix commissaires entrent en conférence ei cherchent à s'accorder. Si cette commission n'aboutit à aucune entente, ou si les deux Chambres ou Tune d'elles repoussent le projet d'entente, tout est à recommencer, on nomme une nouvelle commission, et ainsi de suite.

Toute cette machine marche assez mal; l'élaboration d'un budget aux États-Unis est singulièrement laborieuse, et rarement le résultat est excellent ou même médiocre. M. Georges Louis, dans son intéressante étude sur le Vote des lois de finances en Angleterre et aux États- Unis {\)^ cite des cas curieux de conflits entre les deux Chambres. En iSli, par exemple, la Chambre des représentants vota la suppression de 100 millions de francs d'impôts; le Sénat eût voulu en supprimer pour 200 millions; le Sénat voulait en outre faire porter le dégrèvement sur les contributions intérieures, la Chambre des représentants, au contraire, sur les droits de douane. La discussion entre les deux Chambres dura un mois; il y eut plusieurs conférences de leurs délégués ; de guerre lasse on s'entendit, non pas pour supprimer 100 millions seulement d'impôts, comme le demandait primitivement la Chambre des représentants, ni même 200 millions seulement, comme le voulait d'abord le Sénat, mais bien 260.

Beaucoup d'autres conflits de ce genre surgirent à différentes époques; en général, ils ne sont vidés que dans les dernières heures de la session : aussi le président Grant, dans un de ses derniers messages, se plaignait-il du « gaspillage des deniers publics résultant de « la précipitation avec laquelle les affectations budgétaires sont votées « dans les dernières heures du Congrès. » Il était réservé à l'année 1877 de voir se produire un trouble beaucoup plus grave dansl'orga-

(1) Bulletin de législation comparée, avril 1877. Au mois de février 1879 les deux Chambres furent de nouveau en conflit relativement au budget.

nisation financière des États-Unis. Une dépêche du 4 mars 1877 annonçait à l'Europe, dans des termes concis, la singulière aventure qui suit: « Le Sénat a ajourné à décembre la discussion des projets « financiers. Le Congrès s'est séparé aujourd'hui à midi. Par suite « des dissentiments existant entre les deux Chambres, le budget de « la guerre n'a pu être voté (1). » Cette situation dura quelque temps ; c'est le cas d'appliquer un mot que prononça en une autre circonstance M. Washburne, ministre des États-Unis à Paris : « Les luttes entre les deux Chambres des États-Unis au sujet du budget ont failli briser toute la machine gouvernementale : To cripple the governmental machinery. »

Nous venons de jeter un rapide coup d'œil sur la procédure adoptée dans les principaux pays pour le vote du budget ; c'est, à coup

(1) Voie*, d'après le Journal des Dé6ats, la traduction du Message adressé par le président des États-Unis, M. Hayes, à ses concitoyens du Sénat et de la Chambre des représentants, lors de l'ouverture de la session extraordinaire du Congrès en 1877:

« L'ajournement du dernier Congrès sans voter les crédits pour l'entretien de l'armée pendant la présente année fiscale a rendu nécessaire une suspension du payement aux officiers et soldats des sommes qui leur sont dues pour les services rendus après le 30 juin dernier. L'armée existe en vertu de statuts qui prescrivent sa composition numérique, règlent son organisation et son emploi, fixent la solde des officiers et hommes, et déterminent les périodes auxquelles ils ont droit de la recevoir. Cependant les statuts n'autorisent pas l'emploi des troupes en l'absence de crédits spécifiques à leur intention. La Constitution a sagement disposé « qu'il ne sera point extrait d'argent du Trésor, si ce n'est en conséquence de crédits ouverts par une loi, w et elle a aussi déclaré « qu'aucun département du gouvernement ne devra dépenser, dans le cours d'une année fiscale, aucune somme excédant les crédits alloués par le Congrès pour cette année fiscale.

« Nous avons en conséquence une armée en service autorisée par la loi et ayant droit d'être payée, mais sans fonds disponibles pour cet objet. On peut dire aussi, pour inviter le Congrès à ne point retarder son action, que, depuis le commencement de la présente année fiscale, l'armée, quoique sans solde, a été constamment et assidûment employée à un service ardu et dangereux, dans l'exécution duquel les officiers et les hommes ont fait leur devoir avec fidélité et courage, et sans faire entendre de plaintes. Ces circonstances, à mon avis, constituent une occasion extraordinaire, exigeant qm le Congrès soit convoqué avant l'époque prescrite parla loi pour sa session régulière.

« Limportance d'une prompte décision sur ce sujet de la part du Congres est si manifeste, que je crois devoir recommander que les crédits nécessaires pour l'entretien de l'armée soient calculés pour la présente année sur l'efi"ectif maximum actuel de 25,000 hommes, en laissant à un examen postérieur toutes les questions relatives à l'augmentation ou à la diminution du nombre des hommes sous les drapeaux. Dans le cas d'une réduction de l'armée par une législation subséquente pendant le cours de la présente année fiscale, l'excédent des crédits pourrait ne pas être dépensé, et, daus le cas de son accroissement, la somme nécessaire pour faire face à la solde de la force supplémentaire pourrait être fournie en son temps.

« Il serait injuste pour les troupes présentement en service, et dont la solde est déjà grandement arriérée, que le payement en fût de nouveau ajourné jusqu'à ce que le Congrès eût résolu toutes les questions qui seront probablement soulevées lors de la discussion pour fixer la limite de la force de l'armée. »

sûr, en Angleterre que nous avons trouvé à la fois la plus libérale, la plus prompte, la plus pratique, la plus économique, celle qui donne le plus de garanties à la stabilité gouvernementale et au véritable esprit de contrôle.

Reprenons maintenant un à un quelques-uns des points principaux de la législation budgétaire.

Une question qui avait peu d'importance lors des premières éditions de cet ouvrage a acquis de l'actualité dans ces derniers temps. Le budget doit-il être annuel ou s'étendre à des périodes plus longues? La pratique qui domine est celle du budget annuel. Certains États secondaires de l'Allemagne cependant, la Bavière, la Saxe, Bade, le Wurtemberg, ne votent le budget que tous les deux ans. M. de Bismarck, dans le projet de budget impérial de 1881-82, introduisit les clauses suivantes qui auraient eu pour objet de faire appliquer à l'empire d'Allemagne cette même périodicité budgétaire : a Art. 13 : Le Conseil fédéral et le Reichstag seront convoqués au « moins tous les deux ans... Art. 69 : Toutes les recettes et dépenses « de l'empire seront évaluées année par année et portées au budget. « Le budget est fixé pav une loi pour une période de deux années^ mais « séparément pour chacune de ces deux années. Cette fixation a lieu « avant le commencement de la période budgétaire d'après les règles « suivantes, etc. » Le but principal de M. de Bismarck était, sans doute, de se dispenser de convoquer annuellement le Reichstag. Les arguments donnés par l'orateur gouvernemental, M. Scholz, soussecrétaire d'État du Trésor, portaient surtout sur les avantages administratifs qui résulteraient de la méthode nouvelle: le budget étant moins souvent discuté, les augmentations de dépenses seraient moins fréquentes; les besoins de l'État seraient examinés et discutés avec plus de soin avant le vote, et l'on ne serait plus obligé d'agir avec précipitation, comme on le fait maintenant, les budgets se succédant sans interruption. La modification eût été aussi nécessaire, disait M. de Bismarck, pour accorder quelque répit aux ministres et aux membres du Conseil fédéral surchargés de besogne. Le 16 mai 1881, les propositions de M. de Bismarck furent repoussées avec raison par le Reichstag. Il est utile que le Parlement siège tous les ans, quoiqu'il soit nuisible qu'il siège dix mois par an.

Doit-on voter annuellement toutes les dépenses? N'y a-t-il pas à celte faculté de changer chaque année l'organisation de certains services publics des inconvénients graves ? C'est un point qui souvent a été discuté. Il y a des dépenses qui sont obligatoires, celle du service, de la dette publique, celle de la liste civile dans les pays monarchi-l ,ques: n'est-il pas opportun de soustraire ces dépenses au vote annuel

des représentants du pays? On l'a pensé dans certaines contrées, on Ta demandé plusieurs fois en France. En Angleterre, la Chambre des communes ne vole pas tous les ans les dépenses sur le fonds consolidé, c'est-à-dire les intérêts de la dette, la liste civile et quelques pensions ou traitements. On peut se demander quelle est l'utilité de cette mesure : la voici, d'après M. Desmousseaux de Givré : c'est que cette autorisation permanente accordée par une loi au gouvernemsnt de consacrer une forte partie des recettes annuelles de l'État à un emploi déterminé, prive « la Chambre des communes du droit « de réduire, par un acte émané d'elle seule, des dépenses dont le « payement constitue aux yeux de la nation un devoir sacré. Dès « loi's, toute question relative tant à la composition du fonds conso- « 11 dé qu'aux dépenses auxquelles il est affecté n'est plus simple- « ment une question de subside et d'impôt, et toute décision de la « Chambre des communes à ce sujet ne devient valable que par la « ratification de la Chambre des lords et la sanction royale. »

Cette distinction a donc quelque importance : elle peut empocher aussi les débats déplacés qui dans certains pays monarchiques se produisent sur le chiffre de la dotation du souverain, ainsi que les propositions relatives à la réduction de la dette publique, qui seraient ^^^e^nature à troubler et à effrayer les rentiers, alors même qu'elles n'auraient aucune chance d'aboutir.

En France sous la Révolution et sous la Restauration on voulut établir un régime analogue. Mirabeau proposa et soutint avec une très grande vigueur la motion suivante : « Aucun impôt ne sera ac- '.( cordé pour plus d'un an, à l'exception de ceux qui seront particu- <( lièrement affectés à la liste civile du roi et au payement successif « des intérêts et du capital de la dette nationale. « Voici en quels termes il appuyait cette proposition : « La dette publique ayant été « solennellement avouée et consolidée, les fonds destinés à en ac- « quitter les intérêts et à en rembourser les capitaux ne doivent pas « être sujets aux variations, aux caprices des législateurs. Ils doivent « d'abord être fixés, sans cependant cesser d'être soumis à l'admi- « nistration et à l'inspection du Corps législatif. Limiter à un an la « durée des impôts sur lesquels sera assurée la dette publique, c'est « donner au Corps législatif le droit de mettre chaque année la na- « tion en banqueroute. » Soutenue par plusieurs orateurs, notamment par le duc de Mortemart et Barnave, la motion de Mirabeau ne passa pas ; elle fut remplacée par un paragraphe additionnel qu'avait proposé Lameth et qui était ainsi rédigé : « Chaque législature votera « de la manière qui lui paraîtra la plus convenable les sommes des- « tinées soit à l'acquittement des intérêts de la dette, soit au paye-

« ment de la liste civile. » La Constitution de 1791 fut plus explicite et contint cette clause formelle : « Sous aucun prétexte, les fonds « nécessaires à l'acquittement de la dette nationale et du payement « de la liste civile ne pourront être ni refusés ni suspendus. »

Sous la Restauration, le comte Gorvetto, alors ministre des finances, reprenait, en la précisant davantage, la motion de Mirabeau. Dans la séance du 14 novembre 1816 il disait à la Chambre : « L'exemple de « ce qui se passe chez une nation voisine (l'Angleterre), où le crédit « s'est élevé au plus haut degré, nous indique la route à suivre pour et obtenir des résultats semblables. La dotation de la caisse d'amortis- « sèment, dans sa nouvelle consistance, assure l'extinction graduelle « du capital de notre dette. Il n'est pas moins important de donner « aux créanciers de l'État toute sécurité pour le service des arrérages. « Je propose : 1° d'affecter un fonds spécial, sous le titre de fonds i « consolidé, au service des intérêts de la dette perpétuelle et àl'amor- « tissement successif du capital ; 2* de faire verser directement ce « fonds à la Banque de France, qui serait désormais chargée d'ac- « quitter ces d.épenses. En plaçant ainsi dans les mains d'une admi- « nistration indépendante l'exécution de ce service, en lui déléguant « une portion déterminée du revenu public, un fonds qui ne pourra, « dans aucun cas, sous aucun prétexte, être détourné de sa destina- « tion sans être remplacé par une portion égale de ce revenu et d'un « recouvrement aussi certain, neus donnons aux créanciers de l'État « une nouvelle garantie de l'exactitude des payements, de l'efficacité « de l'amortissement, et cette espèce de privilège accordé à la dette « publique ne sera pas sans utilité pour l'État, puisqu'il placera avec « plus d'avantage ses effets, auxquels la confiance attachera plus de « valeur (1). »

Cette proposition prévalut : la loi du 25 mars 1817 contint un titre X ainsi conçu :

« Titre X. Affectation d'un revenu particulier à la dette publique :

« Art. 139. Les produits nets de l'enregistrement, du timbre et des « domaines et ceux des administrations des postes et de la loterie « sont affectés au payement des intérêts de la dette perpétuelle et « au service de la caisse d'amortissement. La portion attribuée à « cette caisse dans lesdits produits est fixée à la somme de quarante « millions.

« Art. 140. Le ministre des finances est autorisé à traiter soit avec « la Banque de France, soit avec la Caisse des dépôts et consigna- « tions pour le payement des intérêts de la dette perpétuelle et le ser-

(1) Desmousseaux de Givre, La Législatmi du budget, III, p. 24.

« vice de ramortissement au moyen de Tassignation des produits ci- « dessus affectés.

«Art. 141

« Alt. 142. Le budget et le compte du revenu affecté au payement « de la dette perpétuelle et du fonds d'amortissement seront distraits « du budget et du compte ordinaires de chaque exercice et présentés « séparément aux Chambres. »

Plus tard on substitua aux produits des postes et de la loterie les produits nets des forêts, des douanes et des sels. On remarquera que cet arrangement n'enlevait pas à la Chambre le droit de voter chaque année ces ressources affectées à une destination privilégiée : il l'empêchait seulement de les réduire sans y substituer des recettes d'égale importance.

L'expérience a prouvé que ces combinaisons ne sont que médiocrement utiles : il n'y a guère que les Étals gênés, comme les pays orientaux, qui recourent aujourd'hui temporairement et pour éblouir leurs créanciers à des arrangements de ce genre. Cette affectation spéciale n'est pas sans inconvénient en ce sens qu'elle peut rendre plus difficile la réforme ou la suppression de certaines des taxes qui y sont assujetties: les adversaires de cette réforme ou de cette suppression peuvent arguer que les taxes nouvelles qu'on substituerait aux anciennes ne donneraient pas le même produit et ne présenteraient pas la même sécurité. Ce qui suffirait, ce serait d'établir dans la constitution que les intérêts ou le capital de la dette nationale ne peuvent être réduits par la Chambre des députés, et que, si celle-ci refusait les ressources pour y pourvoir, le pouvoir exécutif serait autorisé à maintenir les impôts anciens ou à en mettre de nouveaux pour faire face à cette dépense obligatoire (1).

Ce n'est pas seulement au sujet de la dette publique qu'a surgi la question de l'utilité de faire voter annuellement toutes les dépenses et toutes les recettes. La même question s'est présentée relativement à l'effectif militaire. Par la considération que la sécurité d'un pays dépend de son armée et qu'une bonne armée ne peut être formée que par un régime de recrutement qui ne soit pas modifié à chaque instant, le gouvernement prussien a fait admettre en 1874 que les dépenses du budget de la guerre, en ce qui concerne l'effectif, seraient volées, non pas annuellement, mais pour une période de sept années. Dans la campagne électorale de 1878 les principaux

(1) Ce que nous disons ici n'est nullement contraire au droit qu'ont les Chambres de décréter la conversion des dettes publiques, dans les conditions qui seront exposées plus loin : une conversion, en effet, n'est pas une réduction, mais bien un remboursement au moyen d'un emprunt nouveau.

chefs du parti national-libéral se sont déclarés prêts à prolonger pour une période de sept ans encore le vote du budget de la guerre. C'est là, dans un intérêt supérieur, une restriction aux pouvoirs de la Chambre des députés.

En France, dans ces derniers temps, une question d'un grand intérêt théorique a été soulevée par le refus de la Chambre des députés de voter les crédits destinés aux traitements de certains fonctionnaires (les aumôniers militaires, les sous-préfets de Sceaux et de Saint-Denis) institués par les lois. La Chambre des députés n'aurait pas eu à elle seule, sans l'assentiment du Sénat, le droit de rapporter ou même de modifier ces lois; en réalité, cependant, elle les supprimait ou les suspendait par le refus de voter les crédits nécessaires pour les exécuter. Ce point de droit constitutionnel a une importance considérable. En principe, croyons-nous, le droit de la Chambre des députés de refuser des crédits est absolu. Mais il importerait que les constitutions prévoyantes y apportassent des limites, pour prévenir, dans certains cas, la désorganisation possible de services essentiels. On pourrait établir dans la Constitution que les crédits pour la dette publique, pour Tarmée, pour la marine, pour la magistrature, ne pourront être réduits que par le concours des deux Chambres. Ces exceptions, qui devraient ne porter que sur les services essentiels, ne modifieraient pas substantiellement la règle que la Chambre des députés a seule qualité pour accorder des crédits au gouvernement et pour mettre des impôts sur le pays. (V. plus haut la note de la page 19).

Faut-il voter annuellement tous les impôts? Ce serait là s'exposer à des discussions bien longues et bien oiseuses sur les mérites comparatifs des taxes. Le meilleur système à ce point de vue nous paraît être le système français : les impôts ne sont ni votés pour une année ni votés à perpétuité ; la perception seulement n'en peut être continuée qu'à la condition qu'ils soient compris dans la nomenclature qui est annexée au budget et sur laquelle il n'est pas émis de voit- s de détail ; il ne faut pas en effet à l'occasion du budget remettre tout en discussion chaque année. Si les circonstances autorisent une diminution d'impôts ou nécessitent une augmentation, ou bien encore si l'on juge utile de remplacer une taxe ancienne par une nouvelle, le gouvernement ou les députés usant de leur droit d'initiative saisissent la Chambre d'une proposition à ce sujet ; mais rien ne serait plus absurde que de susciter chaque année de grands débats sur chacune des taxes établies; et c'est ce qui ne manquerait pas de se produire si chaque impôt existant était l'objet d'un vote spécial pour chaque exercice. En France il est fait une exception à ce mode de

Toter les impôts en bloc et par continuation, c'est pour les contribua lions directes qui font l'objet d'un vote distinct. Nous ne craignons pas de dire que cette exception est fort peu justifiée.

Comment le vote du budget doit-il s'accomplir? Doit-on voter le budget des dépenses en bloc, ou par ministères, ou par grandes sections de services moindres que chaque ministère, ou par chapitres? Les divers procédés ont été tour à tour suivis : ils répondent plus ou moins à deux systèmes opposés : celui de l'abonnement et celui de la spécialité.

En France, le budget des dépenses a été voté en bloc sous la première République et sous l'Empire; par ministères, pendant la première partie de la Restauration et la première partie du second Empire ; par grandes sections à la fin de la Restauration et un instant dans la seconde partie dn second Empire; par chapitres enfin de 1830 à 1853 et de 18G9 à aujourd'hui.

Pour comprendre l'importance de la distinction, il faut d'abord en définir les termes. Ce qu'est un ministère, chacun le sait: c'est un grand ensemble de services ayant entre eux une certaine corrélation et dépendant d'une même administration centrale. Ce que l'on entend p;ir une grande section est plus difficile à définir; c'est, parmi les services qui dépendent du même ministère, la réunion de quelques-uns qui ont entre eux une affinité plus grande; enfin, un chapitre, c'est une nature de services, une nature de dépenses tellement élémentaire et simple qu*on ne peut la subdiviser sans tomber dans l'infiniment petit.

Le droit de voter l'impôt comporte deux droits différents: !• celui de vérifier la nécessité de l'impôt ; 2° celui d'en affecter le produit à un but déterminé. Ainsi, le droit de voter l'impôt entraîne pour une chambre, non pas le droit d'administrer en détail, mais celui de diriger en général l'administration, de proscrire les dépenses nuisibles ou superflues, de limiter les dépenses utiles mais non indispensables, de pourvoir largement les dépenses nécessaires. Un grand jour a été jeté sur celte question, d'ailleurs évidente en soi, par des esprits éminents, Royer-GoUard, Rossi, qui démontraient le droit de la Chambre des députés à voter le budget, non pas en bloc, mais par grandes sections ministérielles ou par chapitres. Au contraire, le système du vote en bloc, de l'abonnement, du forfait, était soutenu, sous la Restauration, par les ultraroyalistes, le comte Garnier, M. Courvoisier, et par les ministres de la première partie du second Empire, M. Troplong, M. Bineau.

11 est utile de connaître les arguments que l'on a fait valoir à diverses époques pour ou contre le vote du budget par chapitres. Cora-

mençons par les adversaires du principe de la spécialité. On ne saurait mieux choisir qu'un passage d'un rapport de M. Tioplong, président du Sénat, en 1852, et un extrait d'un discours de M. Bineau, alors ministre des finances: « L'empereur, disait le premier, est « chargé d'administrer : donc il tient virtuellement de son mandat « le droit de faire, sinon absolument, du moins dans une mesure suf- « fisamment large, les dépenses nécessaires pour le bien remplir, et « il est d'une politique intelligente de lui laisser à cet égard une lati- « tude convenable. Pour régler cette latitude, laquelle ne saurait « être livrée à des caprices ou à des errements surannés, il faut re- « monter à la raison supérieure qui doit toujours être notre bous- « sole. Qu'est-ce que l'Empire, sinon une émanation, une personni- « fication de la nation ? Il ne faut donc pas mettre de suspicion et de « jalousie dans l'interprétation de la délégation donnée par la nation « à son souverain... Si le pouvoir législatif a le droit de voter l'impôt « et de fixer les limites des grandes divisions du service public, le « gouvernement, tout en se renfermant strictement dans ces bornes « infranchissables, doit seul assigner aux parties si nombreuses des « services confiés à ses soins les dépenses nécessaires à leur action. « C'est par là seulement qu'il peut mettre en jeu les ressorts de Tad- « ministration, les coordonner à ses pensées, les faire concourir à « son but final. Sans cela, la prérogative de la Couronne est amoin- « drie, le pouvoir descend de sa haute sphère, il est réduit au rôle « d'un simple commis. »

Il est inutile de dire à quelle théorie de droit constitutionnel se rattache cette phraséologie ampoulée du jurisconsulte impérial. M. Bineau défendait la même thèse avec beaucoup plus de simplicité et d'habileté. « Avant la Constitution de 1852, disait -il, le chapitre « était fixé par le Corps législatif. Il s'agit aujourd'hui d'enlever à ce « corps cette attribution. Le rôle du Corps législatif qui représente « le pays est de voter l'impôt, de dire quelle est la somme que le « pays, dont il est l'organe et dont il sait les ressources, veut mettre « aux mains de son gouvernement pour qu'il l'administre, le protège « et le défende au besoin. Au Corps législatif le soin de fixer par l'im- « pôt la somme totale qu'il veut affecter aux besoins de l'administra- « tion et du gouvernement. Au gouvernement le soin de décider « comment cette somme qui lui a été remise par les mandataires du « pays sera dépensée en administration, en protection, en mesures « défensives s'il y a lieu. Poser ainsi la question, c'est la résoudre. « On comprend d'une part comment le gouvernement sera plus « grand, plus fort, puisqu'il aura la libre disposition des ressources « que le pays aura mises entre ses mains; mais, d'autre part, eu

78 TRAITÉ DE LA SCIEiNCE DES FINANCES.

« même temps que ce système donnera au pouvoir exécutif la « dignité par l'indépendance, il sera le seul qui puisse assurer au « pays l'économie (1)... »

Pour être infiniment moins solennelles que les déclarations de M. Troplong, les paroles de M. Bineau n'en étaient que plus spécieuses. Au fond, sa théorie n'est cependant pas exacte. La conclusion qui devrait résulter de ses arguments, ce n'est pas le vote du budget par ministères, au lieu du vote par chapitres, ce serait le vote du budget en bloc : et il n'est pas difficile de prévoir qu'un pareil système aboutirait, non pas à l'économie, mais au gaspillage, au favoritisme, à la réduction des dépenses nécessaires et à l'extension des dépenses superflues.

Pour faire ressortir les sophismes que recèlent les raisonnements des adversaires de la spécialité budgétaire, il suffit de citer l'argumentation à la fois ample et précise, philosophique et pratique, d'un homme qui avait le don de ramener les questions aux principes généraux sans leur donner un caractère vague et théorique. « La spécia- « lité (des crédits), disait Royer-CoUard en 1822, considérée d'une « manière générale, me paraît être encore moins une question de « principes qu'une affaire de probité. Aucun impôt ne peut être « étabh ni perçu, s'il n'a été consenti par les Chambres et sanctionné « par le roi : c'est la Charte. La raison de l'impôt, c'est la dépense; « la raison de la dépense, ce sont les services : ainsi, les services sont « la dernière et véritable raison de l'impôt. Ce qui se passe entre le « gouvernement et la Chambre dans la proposition de la loi annuelle « de finances en est la preuve.

« Sont-ce les chifl'res abstraits de la dépense que le gouverne- « ment présente pour obtenir l'impôt? Non, le consentement serait « impossible, faute de motifs. Mais le gouvernement allègue les « différents services dont il est chargé : il les énumère, les expose, « les détaille : il dit de ceux-ci qu'ils sont indispensables, de ceux-là « qu'ils sont très utiles ; il vante l'ordre, l'intelligence, l'économie « qui régnent dans tous. La Chambre écoute, et, selon qu'elle est « convaincue ou ne l'est pas, elle accorde ou refuse l'argent qui lui « est demandé. Dans le fait (et ce fait-là se met aux voix, il s'écrit), « le consentement général de la Chambre se décompose en autant « de consentements particuliers qu'il y a de dépenses distinctes : « il y a autant de dépenses distinctes qu'il y a de services différents

(1) Ces paroles de M. Troplong et de M. Bineau sont tirées du rapport fait pai* le premier au Sénat sur l'article 12 du projet de sénatus-consulte voté le 25 décembre 1852, et du discours que M. Bineau, ministre des finances, prononça au Sénat dans la séance du 23 décembre de la môme année.

<( allégués par le gouvernement. L'allégation d'un service emporte « assurément la supposition que ce service sera fait, celui-là et non « pas un autre : ainsi les services, tels qu'ils sont exposés, sont les « raisons, les causes et les conditions des votes successifs delà Gham- « bre; et la réciprocité de ces deux choses : les services et l'argent, « l'argent et les services, forment un véritable contrat qui oblige le « gouvernement envers la Chambre et la nation. S'il en était autre- « ment, le consentement de la Chambre lui aurait été surpris, il y « aurait dol. Le pouvoir absolu est bien immoral, mais beaucoup « moins qu'un pouvoir constitutionnel qui compterait le dol au nomce bre de ses prérogatives.

« Je n'ai pas besoin d'exprimer que je mets ici l'imprévu hors de « cause; il est trop clair qu'il ne peut se régler qu'après coup. Tout a ce que je dis, et je ne saurais le dire trop affirmativement, c'est que (( dans ce quil y a de certain et de connu, à chaque vote que le gou- « vernement obtient de la Chambre, il s'oblige au service qu'il a lui- « même indiqué et déterminé comme la raison de ce vote. S'il ne « remplit pas ses engagements, les votes sont nuls de droit, l'impôt « n'a pas été consenti; dans la rigueur des principes il y a con- « cussion.

« Eh bien! les spécialités ne sont pas autre chose que les engage- « ments dont je viens de parler; chaque engagement engendre une « spécialité : il y a autant de spécialités que le gouvernement a fait « d'allégations différentes pour attirer l'impôt. Qu'on les appelle « chapitres » ou autrement, n'importe. Ce n'est pas à vous à vous « en troubler l'esprit et à vous embarrasser de leur nombre, car ce « n'est pas vous qui les faites, c'est le gouvernement. La spécialité « existe à son usage et dans son intérêt; elle lui sert à vous con- « vaincre de la nécessité de la dépense, et, par là, de la nécessité de « l'impôt. S'il multiplie les divisions, c'est qu'il multiplie les de- « mandes (1) : chaque division est une demande, chaque demande « est un engagement, chaque engagement est un devoir spécial.

« Je sais bien que la Chambre, quoique le droit et le pouvoir ne « lui manquent jamais pour cela, ne doit pas se montrer trop diffî- « cile, ni entraîner le gouvernement au delà de certaines limites; il « y a lieu ici comme partout à la prudence. La Chambre doit être « également en garde contre une crédulité prodigue et contre une

(1) Ici Royer-Collard nous paraît aller un peu loin : ce n'est certainement pas le pouvoir exécutif qui a une tendance à multiplier les chapitres du budget : ce sont les Chambres qui lui imposent chaque jour — quelquefois avec raison — des divisions de plus en plus nombreuses.

Cette question du vote par chapitres est fort bien traitée dans les opuscules de M. G. Desmousseaux de Givré sur le budget.

« incrédulité ignorante et tracassière ; elle ne doit point se montrer « avare de restrictions et d'exceptions, partout où la nature des chose s « les indique, pourvu qu'elles ne lui soient point imposées. Mais, « cette part faite et largement faite, il faut qu'il lui reste des raisons « substantielles de voter l'impôt, et ces raisons ne peuvent être que « des services spéciaux. »

Nous avons tenu à citer ces longs extraits, parce qu'ils renferment en quelque sorte la philosophie du budget. Ils contiennent en même temps de sages conseils à l'adresse des Chambres qui sont portées à abuser de leur droit et à réduire, par la multiplication et la minutie des crédits, le pouvoir exécutif en servitude. Ce danger n'existait guère du temps de Royer-Collard, ou il n'existait qu'en imagination; aussi réminent penseur était-il disposé à n'en pas tenir assez de compte. « Je suis, » disait-il dans cette même année 1822, « tout à fait inscn - « sible à l'objection éternelle qu'avec la spécialité la Chambre ad- « ministre. Non seulement cela est faux en fait, mais cela est « impossible. Par la nature de ses votes, elle entre si peu dans Tadu ministration qu'elle ne la touche seulement pas. Elle ne fait jamais « qu'une chose : elle donne de l'argent ou elle n'en donne pas. 11 est « très vrai qu'elle exerce par là sur l'administration une influence « considérable, qu'elle la gêne, la contrarie, la fait reculer quelque- « fois, mais tel est son droit et tel est son devoir. C'est dans les plus « hauts intérêts de la société et de la monarchie elle-même, plus en- « core que pour l'avantage des contribuables, que la Chambre, héri- « tière des vieilles libertés de la France, pèse sur l'administration de « tout le poids de ce droit immense d'accorder ou de refuser les « subsides. Sans commander jamais au gouvernement, elle lui im- « prime des directions auxquelles il ne saurait se soustraire

« Tous les torts de la spécialité sont ceux du gouvernement repré- « sentatif : elle n'en a point d'autres. Elle sort tout entière dans ses « conséquences les plus éloignées, les plus incommodes et si l'on « veut, les plus tyranniques, elle sort, dis-je, de la nécessité imposée « au gouvernement d'obtenir le consentement libre et intelligent de « la Chambre pour établir et percevoir les impôts. »

Dans ce dernier passage Royer-Collard se montre sans doute trop insensible aux abus que les Chambres, issues du suffrage populaire et composées souvent d'hommes médiocrement éclairés, peuvent faire de la spécialité des chapitres. Une expérience récente nous montre combien avec cette arme une Chambre peut être tracassière et presque annuler le pouvoir exécutif. Mais, si graves que soient ces; inconvénients, ils ne détruisent pas 1 exactitude de la théorie de' Royer-GoUard. Entre les abus de contrôle et le défaut de contrôle,'

nous préférons les premiers. On ne peut d'ailleurs inventer de mécanisme administratif, si parfait soit-il, qui fonctionne seul et ne puisse être faussé par des hommes imprudents ou légers.

De même que le régime parlementaire, la spécialité budgétaire est d'un maniement très difficile, mais en soi elle est incontestablement bonne . Le système de la spécialité est évidemment celui que la science recommande, mais il ne faut pas que la Chambre s'en serve pour enlever à l'administration toute liberté de mouvement; il ne faut pas qu'elle tombe, pour nous servir d'une expression saisissante d'un philosophe de ce temps, Auguste Comte, dans « la spécialité dispersive ».

Faisons un bref historique de la question en France. Dans le compte rendu de Necker pour les dépenses et les recettes du l"mai 1789 au 30 avril 1790, les recettes et les dépenses étaient présentées isolément et divisées en catégories : ces catégories étaient au nombre de 42 pour les recettes et de 60 pour les dépenses. Sous le Directoire le conseil des Cinq-Cents votait le bubget divisé en seize catégories de dépenses : le vote avait lieu sur chacune de ces seize catégories, et le Directoire répartissait ensuite les fonds alloués entre les différents services à la seule condition de rester dans la limite des crédits ouverts à chacune des seize grandes catégories de dépenses. Des états donnant le détail des services étaient bien joints à la loi, mais ils ne donnaient lieu à aucun vote spécial.

Sous le Consulat on vit le gouvernement demander et obtenir en bloc un crédit de 415 millions de francs : malgré l'opposition très sage qui se manifesta dans le sein duTribunat(4), l'habitude de voter le budget en masse s'introduisit alors subrepticement et s'enracina. Le budget ne tarda même pas à n'être plus présenté par chapitres : n'indiquait que seize grandes catégories de dépenses.

Le régime de la Restauration se partage, au point de vue du vote du budget, en deux périodes : celle de 1814 à 1824, celle de 1824 à 1 830. Dans la première, on s'en fiait à la responsabilité ministérielle pour faire respecter, dans la distribution des dépenses entre les différents chapitres, les intentions de la Chambre. Le budget était présenté et voté par agglomérations de services : pour les exercices 1814 et 1815, elles étaient au nombre de seize, comme les catégories de dé-

(1) Le rapporteur de la commission nommée par le Tribunat déclarait que « la ré- « gularité des comptes dépend d'une demande de fonds bien précise pour chaque «. chapitre de dépenses, que ce seul moyen a le grand avantage de mettre la nation « à portée de délibérer sur les dépenses qu'elle veut faire et de reconnaître, chaque u année, ce qu'elles coûtent au temps passé. » Malgré ces sages réflexions la majorité du Tribunat ne crut pas devoir « pour cette fois s'arrêter à cette irrégularité » et adopta le projet de loi, notamment par cette considération que l'on était en guerre. Voir Dcsmousseaux de Givré, Législation du budget, IV, p. 25.