II. e

penses du Directoire (1). Il y eut une lutte constante de la part du parti libéral pour arriver à la spécialité, c'est-à-dire au vote par chapitres. Le nombre des grandes divisionsbudgétairesne cesse décroître: dans le budget de 1817 il était de vingt-sept. Sous le premier Empire chaque ministre répartissait lui-même les crédits entre les services de son département, l'empereur y intervenant rarement, sauf pour le ministère de la guerre. Sous la Restauration l'ordonnance de 1817 porte que la répartition faite par chaque ministre des sommes allouées par le budget général sera soumise à l'approbation du roi. Çn outre le budget de 1818 fut présenté par chapitres quoique continuant à être voté par grandes agglomérations de services. A partir de 1822, l'ordonnance de répartition des crédits accordés à chaque ministère dut paraître en décembre, avant l'ouverture de l'exercice. On élait arrivé à voter les dépenses par chapitres pour plus de commodité, mais ce vote spécial ne liait pas le ministère : la spécialité législative ne continuait à exister que pour le crédit alloué à chaque département ministériel. L'ordonnance de 1827 substitua la spécialité par grandes sections (au nombre de 94) à la spécialité par ministères; mais la conformation de ces grandes sections rendait la spécialité souvent illusoire.

La révolution de 1830 établit le vote du budget par chapitres (loi du 29 janv. 1831). Le budget de 1832 contenait 150 chapitres, celui de 1842 en comprenait 300 : il est dans la nature des choses que le nombre des chapitres s'accroisse ainsi par l'extension des attributions de l'Etat et la multiplication des services. Les ministres se plaignirent souvent à cette époque que cette spécialité rigoureuse leur rendît l'administration très difficile : ils lui attribuaient la fréquence des crédits supplémentaires. De 1837 à 1840 on présenta 77 lois portant ouverture de ce genre de crédits. Un mot de M. Thiers exprime assez bien les plaintes du gouvernement à ce sujet : suivant cet homme d'État, jil faudrait que la Chambre apportât dans les questions budgétaires « un grand contrôle après, mais un peu de confiance avant. »

Nous venons de nommer M. Thiers, et de citer une formule frappante d'un de ses discours ; mais il n'est pas hors de propos de nous élcndre davantage et de faire à cet homme d'État de plus grands emprunts; on verra dans les extraits que nous allons citer plus loin, non pas la contre-partie de la théorie de Royer-Collard qui est excellente

(1) Les seize catégories de dépenses étaient : lo liste civile; 2* famille royale; 8' ancienne liste civile; 4^ dépenses du gouvernement provisoire; 5" Chambre dos pairs; 6"* Chambre des députés; 7° chancellerie; 8» affaires étrangères; 0° intérieur; 10° guerre; il" marine; 12° police générale; 13° finances; 14° dette publique; lô" intérêts de cautionnements; 1G° frais de négociations.

en pratique, mais l'exposé des précautions et des mesures qu'elle comporte dans l'application pour ne pas amener de grands abus.

La Charte de 1830 n'avait introduit aucun changement, au point de vue financier, aux dispositions de l'acte constitutionnel de 18! 4. C'est trois mois après la Révolution que la commission de la Chambre des députés, qui était chargée de l'examen du projet de loi portant règlement définitif de l'exercice 1828, usa de son droit d'initiative pour réclamer la spécialité législative des chapitres du budget.

M. Thiers, alors à ses débuts dans la vie publique, fit, en sa qualité de commissaire du gouvernement, des objections à l'application immédiate du principe de la spécialité. Il demanda l'ajournement, pour que la Chambre, en réglant d'abord le budget qui allait lui être présenté, pûtpréciserle sens qu'elle attachait aux mots de sections et de chapitres ; il alla même jusqu'à faire le plus grand éloge de l'ordonnance de 1827 qui, selon lui, déterminait convenablement la part à faire au pouvoir exécutif et aux chambres. Citons textuellement ses paroles.

« Je crois, disait-il dans la séance de la Chambre des députés du « 23 novembre 1830, que tout le monde est d'accord sur la convenance « d'une double spécialité... Il fallait décomposer le budget de chaque « département ministériel en nature de services et enfermer le mi- « nistre dans les crédits assignés à ces services. C'est là la spécialité « législative. Mais, s'il est une généralité trop grande dont vous deviez « sortir pour limiter l'arbitraire des ministres, il est une généralité « dans laquelle vous devez rester pour laisser à ces ministres la li- « berté d'action nécessaire, et surtout la responsabilité qui doit peser « sur eux. C'est là que commence la spécialité ministérielle, qu'il <( faut laisser les ministres s'imposer à eux-mêmes, mais en les obli- « géant à s'y conformer quand ils se la sont imposée.

« La raison de cette différence vous est présente à tous. Il est un « détail dans lequel vous ne pouvez pas entrer parce que le détail « devient de l'action et que l'action vous est étrangère. Vous ne le « pourriez pas d'ailleurs, quand vous le voudriez, car si vous pouvez « voter 115 spécialités comme aujourd'hui, ou 130 ou 150 comme il « arrivera au prochain budget, vous ne pourriez pas en voter 3 ou 400

« de plus. Vous délibérez loin des faits Il y a des prévoyances de

« deux ans dans votre budget. Comment pourriez -vous arriver à un <( certain degré de précision en votant le budget si longtemps à Ta- « vance?

« Il y a donc une certaine spécialité qui vous est possible, et une « autre qui n'est possible qu'au ministère. Reste à fixer le degré de « chacune. Je sais bien que beaucoup d'hommes fort éclairés pensent

« que toute spécialité vous appartient. Je ne le crois pas. Je crois « qu'il y a des bornes à mettre à la durée de vos discussions... Je i( crois que l'économie ne gagnerait nullement à une spécialité « trop étroite Quand les ministres peuvent disposer du tropce plein d'un article pour remplir le vide d'un autre, ils songent « à faire des économies d'un côté pour suffire, d'un autre, à des (( dépenses excédantes, de manière à pouvoir se dispenser de de- « mander des crédits complémentaires. Quand, au contraire, ils ne « pourront pas compenser, ils ne mettront aucun soin à faire de ces « sortes d'économies qui ne les dispenseront plus de demander des « crédits. 11 faut, pour que l'action soit possible en toutes choses, un « grand contrôle après, mais un peu de confiance avant. Si Ton « admet cette double spécialité, ce qui reste à faire, c'est de préciser « par la pratique le degré de chacune, et d'en consacrer ensuite (( dans nos lois le principe qui n'y est pas et qui ne se trouve que « dans de simples ordonnances. »

Merveilleux de bon sens et de finesse est ce discours. Combien ces sages préceptes sont aujourd'hui démodés ou oubliés! M. Thiers parvint à faire élargir le sens du mot chapitre. Dans le texte primitif de la loi on ne permettait d'inscrire dans chaque chapitre qu\ineseule nature de service ; le rapporteur convint que cette expression était trop restrictive ; la loi du 29 janvier 1831 porta que chaque chapitre ne contiendrait que « des services corrélatifs ou de même nature. » La commission qui réclama et obtint cette spécialité législative avait d'abord essayé, à l'exemple de l'ordonnance de 1827, de fixer par un tableau les divisions à introduire dans le budget des dépenses. Elle reconnut bientôt qu'il était chimérique de vouloir dresser un cadre immuable pour des séries de budgets dont les nécessités sont naturellement changeantes (1).

La spécialité législative par chapitres rendit officiellement aux ministres toute liberté pour les articles qui sont les subdivisions du chapitre. La sous-répatition en articles, faite sur la proposition de chaque ministre par ordonnance ministérielle, n'établit que des divisions purement administratives et ne dut plus figurer dans les comptes législatifs. Plus tard, après la révolution de février, la loi du 20 juillet 1848 limita sur ce point la latitude laissée aux ministres. Cette loi décréta que les comptes ministériels présenteraient articles par articles la comparaison avec les prévisions. On déclarait, il est vrai, expressément dans cette loi qu'on n'entendait « déroger en au- « cune manière àla spécialité par chapitres qui paraissait suffisante. »

(1) Voir les articles de M. de Luçay sur la Législation du budget de 178U u 18â2, daus le Journal des économistes (livraisons de janvier et de mai lbG2),

Tout esprit impartial admettra que quelques-uns des inconvénients annoncés par M. Thiers se sont manifestés depuis lors : la Chambre administra trop, au lieu de se contenter de contrôler et de donner au gouvernement l'impulsion générale. L'Empire vint brutalement en d852 supprimer cet abus à sa manière, en lui en substituant un autre, absolument contraire.

Le projet de budget de 1853 était présenté, comme les précédents, au Corps législatif par chapitres : des difficultés s'élevèrent à propos de l'un d'eux. Le gouvernement imagina alors le retour au vote par ministère en bloc; la répartition par chapitre du crédit accordé pour chaque ministère était réglée par décret impérial rendu en conseil d'État. Les virements, c'est-à-dire les transports d'un crédit ou d'une partie de crédit d'un chapitre à un autre, pouvaient être autorisés par des décrets spéciaux. Néanmoins le budget continuait à être présenté par chapitres : seulement ces chapitres n'étaient pour les députés qu'un moyen d'information, qui les éclairait sur la nécessité des dépenses et l'utilité du vote du crédit total pour chaque ministère.

Ce système était analogue à celui de la Restauration. 11 fut souvent critiqué par M. le marquis d'Audiffret; suivant un mot fort juste, il plaçait le Corps législatif entre l'impuissance et la folie, puisque cette assemblée ne pouvait se prononcer contre une dépense quelconque sans rejeter en bloc le crédit de tout un département ministériel. Les dispositions rigoureuses sur le droit d'amendement lui liaient encore les mains. A la suite d'une lettre fameuse de M. Fould en 1866, le budget fut voté par grandes sections, qui étaient d'abord au nombre de 59. Le sénatus-consulte du 8 septembre 1869 rétablit le vole par chapitres, tout en voulant déterminer un ordre fixe pour la nomenclature des chapitres entre lesquels le budget de l'État serait divisé.

Le vote par chapitres est depuis lors resté la règle en France ; on doit espérer que ce progrès est définitivement acquis et que l'on ne fera plus de retour en arrière.

On a déjà donné une définition de ce qu'est un chapitre budgétaire : c'est un groupe de services tellement homogènes qu'on ne peut les séparer sans tomber dans l'infiniment petit. On comprend que cette définition, qui est en soi fort claire, puisse dans la pratique prêter à des difficultés. Parfois un chapitre est trop vaste et comprend des dépenses qui ne sont pas absolument identiques ou connexes : alors le pouvoir exécutif n'est pas assez soumis au contrôle des Chambres, il lui est laissé une latitude dont il peut abuser, en diminuant à son gré telle dépense essentielle et en pourvoyant telle autre dépense avec superfluité. D'autres Cois les Chambres ont le tort de vouloir trop mul-

tiplier et dédoubler les chapitres budgétaires : alors l'administration ne peut plus se mouvoir, elle n'a plus la liberté et la responsabilité qui lui sont nécessaires : elle est enfermée à l'étroit dans des cadres trop inflexibles. C'est là un grave défaut : l'esprit d'initiative diminue dans l'administration ; ou bien surgit chez elle le propos délibéré de tromper les Chambres en faisant enfler la dotation de tous les chapitres indistinctement, ce qui est dans ce cas le seul moyen pour le pouvoir exécutif de se réserver un peu de franchise d'allures. Il est clair que c'est folie de vouloir qu'une chambre émette des votes distincts sur la dépense de papier ou la dépense de plumes et d'encre d'un ministère (1).

Qui sera juge entre l'abusive multiplication et l'abusive restriction du nombre des chapitres ? C'est simplement le bon sens public : il n'y a pas de mécanisme administratif ou financier qui puisse tenir lieu de ce bon sens et le remplacer où il n'existe pas. Les Chambres et le gouvernement doivent avoir un peu de confiance mutuelle ; sinon il ne peut y avoir d'administration intelligente, prévoyante et économe (2).

Il est naturel que le nombre des chapitres du budget aille sans

(1) On ne peut se dissimuler que dans ces derniers temps les pouvoirs que s'est arrogés la commission du budget n'aillent à détruire toute responsabilité ministérielle et à transformer les ministres en simples commis. Le droit constitutionnel de la Chambre ne va qu'à augmenter ou réduire la dotation d'un chapitre; mais le ministre doit toujours être libre de faire de cette dotation l'usage qui lui paraît le plus judicieux, en se maintenant bien entendu dans la sphère des services que comprend le clmpitre. La commission du budget ne l'entend pas ainsi. Je suppose que la Chambre réduise de 10,000 fr. un chapiti-e intitulé : Traitement du ministre de et personnel de l'administration centrale, régulièrement le ministre doit rester libre de faire porter cette réduction de 10,000 fr. sur celle des dépenses de ce chapitre dont la suppression lui paraît le moins nuisible ; mais la Chambre ne lui laisse pas ce choix; elle entend que cette réduction de 10,000 fr. ait pour conséquence la suppression de l'emploi de tel fonctionnaire qui lui déplaît. Avec ce système d'intrusions le parlementarisme risque de tomber dans le ridicule et l'impuissance. (Note de la 3* édition.)

(2) En Prusse aussi cette question du nombre des chapitres a été l'objet de conflits entre la Chambre et le gouvernement. Ainsi quand dans ce pays le budget de 1862 fut présenté à la Chambre, il se divisait en 214 chapitres; dans l'intérieur de chaque chapitre le droit de virement existait; il n'existait pas, au contraire, d'un chapitre à l'autre. Dans la séance du 6 mars 1862, la Chambre prussienne déclara par 171 voix contre 141 que les divisions du budget ne lui permettaient pas d'exercer un contrôle efficace sur la gestion des deniers publics; elle demanda que toute recette d'une nature particulière et toute dépcyise d'une certaine importance formassent un titre spécial. Le ministre des finances s'éleva contre ces prétentions en déclarant que la multiplication des divisions budgétaires mettrait l'administration dans la nécessité d'opérer des virements d'un chapitre à l'autre. Peu de temps après, la Chambre fut dissoute. (Voir la brochure Les budgets en Prusse de 1862 à 1866. Paris, 1877.) Nous le répétons, il est impossible de trancher théoriquement ce débat; sans une mutuelle, confiance entre la Chambre et le gouvernement la machine administrative ne peut mai cher.

cesse en augmentant. Dans une société civilisée les attributions de l'État ou du moins les services qu'il rend s'accroissent et se précisent. L'invention des chemins de fer a introduit un grand nombre de chapitres nouveaux dans nos budgets : il en est de même de celle des télégraphes. Sous le règne de Louis-Philippe le nombre des chapitres budgétaires fut porté de loO à 300. Dans le projet de budget de 1877, il s'éleva à 345 : encore doit-on dire qu'il y a plusieurs chapitres bis et même plusieurs chapitres ter. Le budget de 1883 en contient 481 ; celui de 1888 ne compte pas moins de 653 chapitres distincts, ce qui est un morcellement excessif et préjudiciable à la bonne administration.

Les dépenses du projet de budget de 1888 étant de 3,001,758,098 fr., l'importance moyenne d'un chapitre (en en comptant 653) serait donc de 4,583,000 francs. Mais cette manière de calculer est tout à fait inexacte; il y a, en effet, dans notre budget cinq ou six chapitres qui sont énormes et qui enflent de beaucoup cette moyenne ; le chapitre des intérêts de la rente 4 1/2 p. 100 nouvelle monte à 305 millions ; celui qui concerne les intérêts de la rente 3 p. 100 s'élève à 396 millions et demi ; celui du 3 p. 100 amortissable atteint 141 millions ; celui des pensions militaires, 88 millions ; celui des pensions civiles, 62 millions. Dans le budget du ministère de la guerre on trouve aussi quelques chapitres énormes. Un seul, celui des corps de troupe, monte à 206 millions de francs; celui des fourrages à 66 millions ; au ministère de la marine, le chapitre des officiers de marine et équipages atteint 30,650,000 francs. Si l'on déduit ces quelques gros chapitres et un petit nombre d'autres de peu d'importance, la moyenne de la généralité des chapitres n'est plus que de 2 à 3 millions de francs. Il y a, d'ailleurs, beaucoup de chapitres inférieurs à 1 million, et plusieurs même qui sont moindres de 100,000 francs. En continuant d'augmenter, comme dans les dernières années, le nombre des chapitres du budget, on risquerait d'aller trop loin dans la dispersion et la minutie.

Il est incontestable que quelques-uns des chapitres de notre budget comprenaient naguère des dépenses qui n'étaient pas assez homogènes et qui étaient trop fortes pour qu'il n'y eût point avantage à les dédoubler. Ainsi le budget du ministère de la guerre qui s'élevait à 535 millions de francs en 1877 ne comprenait que 22 chapitres, ou même que 20, si l'on retranche les deux chapitres pour les dépenses des exercices périmés et celles des exercices clos. En Allemagne le budget de la guerre présente un plus grand nombre de subdivisions (1).

(1) Depuis qu'a paru la première édition de cet ouvrage, quelques-unes de ces réformes ont été appliquées. Ainsi le budget du ministère de la guerre pour !838, montant à â3G millions de francs, se divise en 46 chapitres, y compris les deux chapitres

En fortifiant ainsi le contrôle des Ghanribres sur les dépenses, nous voudrions, d'un autre côté, qu'on forlifiât aussi le pouvoir exécutif dans ses attributions naturelles, en établissant par les lois constitutionnelles que toutes les dépenses relatives au service de la délie publique, à l'effectif militaire, à la magistrature, et en général à tous les services qui sont constitués par des lois organiques, ne pourront être réduites que par l'accord des deux Chambres. Un pays continental, comme la France, entouré de dangers, ne peut pas abandonner au hasard d'une élection le sort des services essentiels. Dans un pays démocratique où règne le suffrage universel, où l'opinion publique est singulièrement mobile, il pourrait arriver que des majorités passagères compromissent gravement la destinée du pays par la suppression imprévoyante des crédits pour des rouages indispensables de la vie nationale. On nous dira que les précautions constitutionnelles sont des freins impuissants quand les pouvoirs publics sont égarés ; cela n'est vrai que dans une certaine mesure : l'égarement, en effet, peut n'être pas de longue durée; l'empêcher de produire des effets immédiats en désorganisant des services essentiels, c'est venir en aide à la stabilité nationale et aux institutions libérales. Il est, d'ailleurs, manifeste que si la Chambre des députés est absolument maîtresse de réduire ou de supprimer à elle seule tous les crédits, la Chambre haute devient presque inutile : au moins faut-il que celle-ci soit constituée gardienne des services essentiels à l'indépendance et à la vitalité nationales : or, le seul moyen d'atteindre ce résultat, c'est de limiter par les lois constitutionnelles le pouvoir absolu de la Chambre basse en ce qui concerne les services vitaux. L'exemple de l'Angleterre pour la dette publique, la liste civile, les pensions et les traitements diplomatiques, les grandes cours de justice, justifierait cette disposition.

Dans la première édition de cet ouvrage nons n'avions pas dit un mot du refus du budget; nous écrivions au commencement de 1877 ;i force nous est bien maintenant de parler d'un phénomène absolument extraordinaire, mais qui a failli se produire en France il y a quelques années. Le refus du budget est incontestablement dans le droit de la Chambre des députés; c'est pour elle ce que la guerre est pour un peuple : Vultima ratio ^ le suprême moyen de triompher d'une agression du pouvoir exécutif. Comme arme défensive, entre des mains prudentes, le refus du budget est un moyen légitime ; comme arme

pour dépenses des exercices périmés et des exercices clos. On a subdivisé notamment en une demi-douzaine de chapitres l'ancien chapitre colossal concernant la solde et les subventions en nature, qui montait en 1877 à 363 millions de Irancs. Aujourd'hui le plus fort chapitre du ministère de la guerre, celui des corps de troupes, s'élève à •206 millions.

agressive, au contraire, entre des mains violentes le refus du budget est un procédé exorbitant et déloyal; ce serait un mode d'annuler l'autre Chambre et le pouvoir exécutif, de concentrer absolument toute l'action, de même que la délibération, dans une seule Assemblée. Le recours au refus du budget, en dehors de faits d'une exceptionnelle gravité, serait une violence aussi incontestable qu'un coup d'État de la part du pouvoir exécutif, quoique avec une apparence plus légale.

L'une des grandes difficultés du régime parlementaire, surtout dans les démocraties, c'est de faire vivre ensemble et en bonne harmonie une Chambre qui est jalouse de ses droits et portée aux empiétements, et un pouvoir exécutif qui doit être dépendant, mais qui a besoin d'une certaine latitude et d'une assez grande initiative pour pourvoir avec esprit de suite à toutes les nécessités de la vie nationale. Oa a vu aux États-Unis en 1877 le Congrès ajourner le vote du budget de la guerre; on a vu dans la même année en Australie le parlem.ent de Melbourne repousser tout budget. Ces crises seraient infiniment plus graves dans les États militaires de notre vieille Europe, où des voisins avides sont toujours prêts à se jeter sur un peuple divisé. Mais, que faire? Il n'y a aucune loi constitutionnelle qui puisse dispenser les citoyens d'un grand pays de l'esprit de patience, de modération, de conciliation et de temporisation ; et l'on ne peut supprimer les institutions libérales parce qu'il y a des chances qu'on en abuse. Ce serait substituer un mal chronique et intense à des dangers éventuels.