ÉVALUATION

BXCÉDRNT des dépenses

ANNteS.

des dépenses

DBPBNBB8 EnVCTUÉBS.

réellement effectuées

dans le budget.

sur les éraluttions primitiires.

lir. tlerl.

Ut. ateri.

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1 Ifoycnnes des excédents des dépenses efTec

tuées

Les dépenses réelles ne dépassaient guère que de 49 millions de francs en moyenne les évaluations, quoique cette période de dix ans comprit les expéditions dans le sud de TAfrique etcontre TAfghanistan, les préparatifs que nécessita la guerre turco-russe, l'indemnité de 3 millions de livres pour TAlabama. Dans les années où il n'y a aucun de ces événements extraordinaires, le budget primitif n'est guère dépassé, comme en 1874-75, 487&-77 et 1881-82 (1).

Cette habitude française de dépasser les crédits primitifs et cette habitude anglaise opposée doivent avoir une grande influence sur le sort des budgets définitifs dans Tun et l'autre pays. Presque tous les budgets français se soldent en déficit, presque tous les budgets anglais en excédent de recettes. En Angleterre, dans ladernièrepériode de quarante-neuf années (1849 à 1897), trente-quatre se soldent en excédent de recettes, quinze en déficit ; sur ces quinze qui sont en dé-

(1) La pratique de ne pas dépasser les crédits du budget primitif s'est encore confirmée en Angleterre dans les années 1890 à 1896. £n 1892, M. Goschen, chancelier de rÉchiqaier, résumait comme suit les résultats de rannéc 1891-92 : « Ainsi 24,900,000 francs d'annulations de crédits et 16,500«000 de crédits supplémentaires. Reste un boni de 8,400,000 francs. » Le ministre faisait remarquer « l'accord existant, en ce qui concerne les dépenses publiques, entre les évaluations et les faits constatés. Pour les trois derniers exercices, l'écart se réduit à 9,435,000 francs sur un total de 6,620 millions de francs. » En 1894-95, les crédits primitifs n'ont été dépassés que de 850,000 francs; en 1895-96, ils le forent de 37,800,001) francs à cause d'un supplément de 56 millions de francs Yoté pour la marine. (Voir Stourm, le Budget^ p. 381.)

flcit, cinq ont été signalés par des guerres lointaines : à savoir, les exercices 1854-55, 1855-56 et 1856-57, par Texpédition d'Orient; les exer* cices 1867-68 et 1868-69 par la guerre d*Abyssinie. On peut donc dire que la règle presque sans exception en Angleterre pour les années de paix, c*est ua excédent assez notable des recettels sur les dépenses (1). En France, au contraire, pendant les vingt-neuf années qui se sont écoulées de 1840 à 1868, on constate vingt-cinq exercices qui se sont soldés en déficit, quatre seulement qui offrent des excédents : encore ces excédents si rares sont en partie fictifs et sont dus à des emprunts, comme en 1855 et en 4868. En réalité, de 1840 à 1868, il n'y a eu que deux années, 1858 et 1865, qui aient présenté un excédent de bon aloi, c'est-à-dire un excédent qui soit dû aux recettes ordinaires, sans supplément de ressources tiré de Temprunt. La lecture du tableau qui suit ne peut manquer d*ètre instructive ; elle montrera oh conduisent les crédits supplémentaires ; ces chiffres sont empruntés au Compte général de V administration des finances pour 1869 (page 519).

Tableau det excédents et des déficits des budgets français, de 18(0 à 186S.

AMNiCS.

EXCÉDENTS BUDOÉTAIKKS.

DinCITS BU06ÂTAIRBS.

frtaea.

franct.

lSt.892.737

A ne considérer que les quinze derniers exercices (1882-S3 à 180C-97\ douze se sol-

te

dent

en excédent et trois en

déficit, à savoir : 1884-85, (

iêficit 1,049,773 liv. stcrl. oti

Depuis 1871 ou plutôt 1875, jusqu'à 1880, nos budgets se 9ont mieux comportés; cependant Tamélioration est moindre en réalité qu'en apparence. L'exercice 1871 a présenté un prétendu excédent de 173 millions, qui vient de ce que Ton avait affecté à cet exercice des ressources extraordinaires, provenantd'emprunt, dans desproportions énormes. Les exercices 1872, 1873 et 1874 se sont soldés par des déficits qui ont monté respectivement à 81,917,000 fr., 44,932,000 fr. et 64,414,000 fr. L'exercice 1875 se soldeparunexcédent de 57,959,000rr.; les excédents nominaux sont de 98 millions pour l'exercice 1876, 63,811,000 fr. pour 1877, 62,356,000 fr. pour 1878, 75 millions pour 1879, 134 millions pour 1880. et, d*après des chiffres très provivisoires, 68 millions pour 1881 L'exercice^ 1882 présenterait, au contraire, un- déficit de 47 millions.

La plupart de ces excédents sont purement fictifs et tiennent à de mauvais procédés de comptabilité. En premier lieu, dans toute cette période, on a porté au budget extraordinaire une foule de dépenses qui avaient un caractère permanent ; en second lieu, on a usé d*un expédient très critiquable. On portait parmi les recettes d'un exercice une partie des excédents appartenant à un exercice antérieur. Ainsi l'exercice 1875, ayant eu un excédent de 78 millions et demi, on a prélevé sur cette somme 20 millions et demi qu'on a classés parmi les recettes ordinaires de l'exercice 1879 ; Texercice 1876 ofi'rait un excédent de 98 millions, on a prélevé sur cette somme 38 millions que l'on a portés en recettes dans les budgets ordinaire de 1878, 1879 et 1880. De même pour Texercice 1877 : il avait un excédent de 63 millions et demi ; on en prend 59 millions et demi pour porter en recette à l'exercice 1881 ; Texercice 1878 ayant eu un excédent de recettes de 62,356,000 fr., on lui prend la totalité de cette somme pour la porter en recettes aux exercices 1880 et 1881. Or, notez que cet exercice 1878, qui lègue ainsi une certaine somme aux exercices suivants» avait lui-même reQu une certaine somme des exercices précédents. Voici maintenant l'exercice 1879 qui, ayant reçu lui aussi un apport des exercices antérieurs, offre un prétendu excédent de 75 millions» sur lesquels on prend 55 millions et demi pour les transporter en re* cettes ordinaires aux exercices 1881 et 1882. On continue ce singulier procédé : l'exercice 1881, qui avait reçu 66 millions de recettes provenant des exercices 1876, 1877, 1878 et d'un prélèvement sur le

?6 millions 1/2 de francs; 1885-86, déficit 3«642,543 liv. sterl., soit 66 mlIUons 1/t de francs; 1893-9i, déficit 169,436 liv. stcri. on 4 millions 1/4 de francs; Tensemble de ces déficits pour cette période de qninze ans monte à 3,861,752 liv. sterl., soit 97 miUlons de fr. environ ; par contre, Tonsembledes excédents des recettes des douze autres exercices de «ette période 1882-83 à 1896-97 atteint 17,759,708 liv. steri. ou \M millions l/2de francs; en en déduisant les 3,861,752 liv. sterl. des trois exercices en déûcit, il reste un excédent

i08 TRAITE DE LA SCIENCE DES FINANCES.

compte de lîqnîdation, offre un prétendu excédent, pour la moitié an moins fictif, de 134 millions de francs. L'exercice 4882 bénéficie encore de 50 millions qui proviennent des exercices antérieurs, et on inscrit Aussi au budget de 1883 une trentaine de millions ayant la même origine. De ce qui précède il résulte qu'un même excédent de recettes apparaît dans trois ou quatre budgets successifs, passant de Tun à l'autre, comptant pour quatre fois sa valeur^ comme les soldats du cirque, qui, sortant d*un côté et rentrant de Tautre, semblent être trois ou quatre fois plus nombreux qu'ils ne le sont. A considérer les trois exercices 1879, 1880 et 1881, ils semblent présenter un excédent total de 277 millions de fr., somme des trois nombres 75 millions, 134 millions et 68 millions, lesquels représentent cbacun isolément les prétendus excédents de 1879, 1880 et 1881. Mais ces trois exercices, ayant reçu environ 266 millions des exercices antérieurs, Texcédent apparent de 277 millions de fr. est fictif, k 10 millions près.

Cette méthode complique les finances, les rend inextricables, induit le public en erreur et produit, en fia de compte, des déficits. On ne peut juger nettement une situation financière ainsi enchevêtrée (1).

total de 13,897,956 liv. stcrl. ou de 3ô0 millions de francs. Sur les dix dernières années (1887-88 à 1800-07), une seule, 1893-94, est en déUcit, et encore insignifiant.

(1) Ces reports de recettes d'un budget à Tautre et l'existence de nombreux comptes extrabudgétaires faussent la comptabilité des finances françaises. Les déficits qui sont la régie chez nous sont en général beaucoup plus élevés qu'en apparence. Dans la cinquième édition de cet ouvrage, nous faisions ressortir que les déficits des budgets 1882, 1S83, 1884 et 1885, par exemple, au Heu des chiffres officiels de 42, 62, 90 et 146 millions respectivement, atteignaient, par suite de reports de recettes des exercices prospères dont on les avait indûment dotés, des sommes deux ou trois fois plus élevées. Nous signaUons f>n outre, d'après le rapport de M. Cavaignac sur le budget de 1892 (page 44 dudit rapport; que dans le seul exercice 1883 on avait laissé en dehors du budget un chiffre de dépenses de 834 millions qui auraient dd être couvertes par les ressources ordinaires de TÉlat. Dans une moindre mesure, il est vrai, il en avait été de même pour la plupart des exercices de cette période. L'Exposé des motifs du budget de 1898 contient une série de tableaux sur le mouvement des budgets de 1869 à 1898, qui confirment ces observations. En laissant de côté les années 1869, 1870 et 1871, les deux dernières anormales, on voit que de 1872 à 1897 inclusivement, en 26 années, les dépenses portées au budget ordinaire se sont élevées à 78 milliards 464 millions et les dépenses réellement effectuées k 87 milliards 721 millions, dépassant de 9 milliards 257 millions les chiffres portés aux budgets ordinaires. C'est surtout de 1876 à 1890 qu*a sévi cet excès de dépenses en dehors du budget. Quant aux recettes, pour la même période 1872-1897, déduction fait4>. des reports des exercices antérieurs et des ressources exceptionnelles, elles se sont élevées à 78 milliards 463 millions, sensiblement égales aux dépenses portées aux budgets ordinaires, mais inférieures de 9 milliards 258 millions à Tensemble des dépenses effectuées. Le même document (annexe à V Exposé des motifs du budget de 1898) constate que, de 1872 à 1895, quatorze budgets se sont réglés par un découvert qui est venu grossir la dette flottante et huit budgets par des excédents de recettes qui ont allégé la même dette. L'ensemble des découverts de 1872 à 1895 inclusivement a été de 1,074 millions et Tensemble des excédents de 416 millions, laissant subsister 658 millions de découverts définitifs qui sont venus grossir la dette flottante ; mais les déficits réels sont infiniment supérieurs à cette somme, parce qu'il a pu être pourvu à certaines dépenses en cours d'exercice par des emprunts ou des ressources extraordinaires ; ainsi, confirmant en gros l'observatioD

Dans la période 1878 k 1883, on excusait ces reports d'un exercice, à Tautre par certains dégrèvements, la réforme postale, la réduction des droits sur les sucres et les vins. Le produit des impôts ainsi réduits devait d'abord diminuer pour augmenter plus tard, pensait-on. On affectait aux budgets de 1879 et de 1880 la somme de 37 millions pour parer à la moins-value passagère des taxes postales et télégraphiques, puis 21 millions au budget de 1881 pour le dégrèvement sur les vins et 110 millions aux budgets de 1881 et de 1882 pour le dégrèvement des sucres. Les budgets ordinaire&AQ 1883 et de 1884 ont aussi profité de ressources eo^^raore/matres, provenant des excédents ou des prétendus excédents des exercices précédents. C'est toujours le dégrèvement des sucres opéré en 1880 et la nécessité de faire face à la diminution du produit de cet impôt qui ont servi de prétexte à cette affectation à un budget ordinaire de ressources qui ne sont pas propres à rexercice. Cette excuse est sans valeur. Quand on fait un dégrèvement, on doit s'attendre à une moins-value ; il est excessivement rare (cela n'est arrivé que pour les taxes télégraphiques) qu'un dégrèvement amène une plus-value, même dans un laps de temps de cinq à six années. Il faut donc que les exercices où Ton effeclue des dégrèvements soient dans une situation qui leur permette de se passer d'une partie du revenu des impôts dont jouissaient les exercices antérieurs. Les reports de recettes d'un exercice à l'autre doivent être interdits; les reports dans les budgets extraordinaires ne sont pas moins dangereux (1).

Si les Anglais peuvent s'écarter fort peu de leurs budgets de prévision, cela tient à trois causes : à ]a différence de méthode pour le vote du budget, à la différence des lois sur les crédits tardifs, enfin à la différence des mœurs et des idées générales dans les deux pays. En Angleterre, le budget primitif est voté beaucoup plus près de l'ouverture de l'exercice^ de sorte qu'il est plus exactement dressé et que les prévisions en sont plus étudiées et plus sérieuses; en second lieu, en Angleterre, les députés ne peuvent proposer directement des augmentations de crédits ; en troisième lieu, l'esprit public, qui est fait à la

<le M. Cavaignac sur le budget de 1883, l'annexe à VExposé des motifs de 1898, reconnaît que, en 1883, le total des dépenses a dépassé de 748 millions le chiffre porté au budget et de 790 millions les ressources normales de Texercice, et cependant le découvert dont lexercice 1883 a grevé la dette flottante est de 138 millions seulement. Le grand fait à retenir, c*est que, de 1872 à 1897, les dépenses en dehors des budgets ordinaires s'élèvent à 9 milliards 257 millions et ont dépassé de 9 milliards 258 millions les ressources normales. Depuis 1893, il y a eu une amélioration assez sensible.

(t) Depuis 1886, on a faussé Torganisation du budget par un procédé différent, en en faisant sortir une foule de dépenses permanentes pour les porter à des comptes spéciaux, comme les comptes de la garantie d'intérêts aux chemins de fer et les caisses des écoles, des lycées, des chemins vicinaux. On a rétabli dans les budgets de 1891 et 1892 le», garanties d'abord pour les compagnies algériennes, puis pour les métropolitaines.

pratique des aiïaires, considère la rigueur budgétaire comme le premier bien : il n*est guère de dépense, même utile, qui ne puisse attendre une année. On n'ouvre des crédits supplémentaires que •dans des cas rares, généralement pour les seuls ministères de la guerre et de la marine.

En France, au contraire, le budget est préparé et voté beaucoup trop tôt^ comme on Ta expliqué dans le précédent chapitre : il est fait quinze mois d'avance, et discuté dix mois d'avance; ce qui est absurde. L'écart entre les prévision» et les besoins réels a beaucoup plus de •chances d'être considérable. Les crédits supplémentaires ou extraordinaires peuvent être votés sur l'initiative du moindre député qui veut se signaler par une générosité dont il ne paye pas les frais. Enfin notre •organisation sociale, notre centralisation administrative et le suffrage universel font que les députés se considèrent comme intéressés à obtenir pour une foule d'agents, surtout pour les petits, des augmentations de traitement. Les juges de paix, les facteurs des postes, les maîtres d'école, sont d'excellents instruments électoraux : chaque député veut se concilier leurs bonnes grâces en devançant pour l'amélioration de leur sort les propositions du gouvernement. Aussi les amendements pleuvent de tous côtés pour provoquer des dépenses nouvelles. Au mois de mai 1876, il y avait déjà 43 amendements déposés à la commission du budget de 1877 : quelques-uns avaient trait à la diminution ou à la suppression d'impôts que Ton jugeait mauvais ; mais la plupart demandaient simplement des augmentations de crédits, -c'est-à-dire, en langue vulgaire, des augmentations de dépenses.

Le rôle primitif des Assemblées représentatives, le rôle essentiel encore des Parlements, c'est de retenir le gouvernement dans ses projets de dépenses, de mettre un frein à son désir de tout faire et de tout améliorer, de s'opposer à la tentation qu'il éprouve de créer les taxes nouvelles. En France, c'est tout l'opposé ; les Assemblées semblent se faire cette singulière idée de leur mission, qu'elles ont été nommées pour pousser le gouvernement dans la voie de dépenses de plus en plus grandes. Ainsi en 1876 voici un député qui réclame qu'on porte le budget de la guerre de dix millions au-dessus des propositions du ministre; un autre veut que l'Ëtat donne des suppléments de traitement aux professeurs des collèges communaux ; un troisième croit <iue les intérêts de la France seraient compromis si l'on ne triplait pas la subvention accordée au Théâtre-Lyrique, en l'élevant de 100,000 fr. À 300,000 fr. ; un quatrième s'apitoie sur le sort de tel ou tel conservatoire de musique de province ; un cinquième est épris des observatoires d'astronomie ; d^autres plus ambitieux réclament des millions j>our leur marotte. Il y a dans ce goût des douzaines d'amendements I

DE L'EXÉCUTION DU BUDGET. Ili

11 en est de même tous les ans. D'après le rapport de M. Ribot sur le budget de 1883, au mois de mai 1882, c^est-à-dire huit mois avant Touverture de Texercice, les députés avaient déjà déposé un ensemble d'amendements, portant soit sur des réductions d'impôts, soit sur des accroissements de dépenses, et dont l'adoption eût entraîné un accroissement de charge ou une diminution de ressources de 363 millions de fr. pour le seul exercice 1883. Rien ne sert de dire que la plu-' part de ces propositions sont repoussées, il en passe toujours quelques-unes.

Gomment pourrait-on arriver ainsi à l'équilibre du budget? Chacunjf est partisan des économies in abstracto et des augmentations de dé J penses m concreto. Quand il s'agit de faire des discours généraux el vagues, on prêche la modération : quand on en vient aux applicationt particulières et aux voles par articles, chacun se prononce pour des' augmentations de crédits. Chaque député a sa clientèle particulière suivant ses goûts et suivant le terroir : l'un est mélomane, un autre 3st épris des sciences exactes; celui-ci est éleveur de chevaux, cet outre s'intéresse à la marine; tel député se pique de compétence miilitaire ; tel autre fait sa spécialité de l'étude des questions sociales : Coût cela se traduit par des demandes de dépenses. Ajoutons que tous [!es députés, outre les fantaisies qui varient de l'un à l'autre, ont une ' ;aste clientèle commune et, d'ailleurs, fort intéressante : ce sont les instituteurs, les employés des postes, les gendarmes, les employés des préfectures, etc.

Il faudrait cependant considérer que le régime représentatif a été institué pour mettre de l'économie dans les finances, non pas pour y porter le gaspillage. Le gouvernement, somme toute, a la charge de l'administraUon : lui seul connaît à la fois les détails et l'ensemble : il faut bien s'en fier et s'en remettre à lui pour l'engagement des dépenses. De deux choses l'une, par exemple : ou le ministre de la guerre est compétent et attentif, alors il est inutile qu'un député vienne presser la Chambre d'augmenter de dix millions, comme on Ta proposé en 1876, les crédits demandés pour ce département ; ou le ministre de la guerre est un homme de peu de sens et de soin, alors il convient de le remplacer. Il est sans exemple qu'un gouvernement repousse une demande de crédit qui est nécessaire : pourquoi donc ne pas laisser à lui seul le droit d'initiative en matière de crédits supplémentaires? I

Ce serait un grand progrès que d'introduire en France la législation anglaise qui ne reconnaît pas aux membres du Parlement le droit de proposer des augmentations de crédits. M. Léon Say, pendant son^ ministère des finances, a fait traduire les dispositions des constitu*

If 2 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

lions et des lois anglaises à ce sujet. Nous jugeons opportun de le» reproduire :