CHAPITRE PREMIER

0AIIÉRAUTÉ8 SUR LE BUD6BT. — LK8 ORIGINES DU BUDGBT.

Différence de situation entre un État et un particulier relativement aux dépenses d*an exercice futur. — Origine des budgets ou états de prévoyance. — Du principe du vote des impôts par les représenunts des contribuables. — Difficulté d'avoir un Dudget régulier sans contrôle parlementaire. •— Les budgets et les comptes sous U léodaljté. — Le secret des finances au dix-septième et au dix-huitième siècle. — Les grands rapports financiers sous Louis XV. — Les vicos de l'administration financière de cette époque. — Les idées de Necker sur la fixité des budgets. ^ Reyendication des pouvoirs des représentants de la nation en matière financière par TAssemblée nationale de 1789. ~ Reconnaissance des mêmes principes de di'Oit public en Angleterre, aux États-Unis, en Hollande. — Contestations entre M. de Bismarck et le parlement prussien sur les pouvoirs respectifs des Chambres et de U Gooronne dans les questions budgétaires.

n ne suffit pas pour un État de recueillir des ressources, il les faut

bien employer de manière à pourvoir complètement tous les services

nécessaires, suffisamment tous les services utiles, et à ne rien gas«

piller en dépenses superflues. U faut aussi que les dépenses totales

s TRAITE DE LA SCIENCE DES FINANCES.

annuelles ne dépassent pas les recettes totales annuelles, qu'elles restent plutôt au-dessous, pour permettre un allégement graduel des charges nationales.

Il n'est pas toujours aisé d'obtenir ces deux résultats. La bonne volonté, rintelligence même des gouvernements n'y su fusent pas si ces qualités ne sont aidées par certaines règles dontTexpérience recommande l'observation. L'ensemble de ces règles forme ce que Ton^ appelle la législation budgétaire. C'est là une matière d'art plutôt quede science. Nous ne pouvons néanmoins, dans un traité des finances, ne pas nous y arrêter. De même qu'un livre de médecine ne doitpas^ se contenter de décrire les maladies et d'en rechercher les remèdes, qu'il doit aussi indiquer en passant les préceptes d'hygiène qui sont les plus propres à maintenir l'homme en santé ; de môme nos longues recherches sur les impôts et sur les emprunts ou les dettes d'État pourraient passer pour stériles, si nous ne signalions les meilleurs^ moyens d'éviter les abus de taxation et de crédit.

D'importants phénomènes économiques, financiers, politiques même se rattachent au budget. Cette étude comporte l'examen d» questions de fond et de question, de forme. Parmi les questions de fond la plus intéressante est celle des influences économiques et sociales qui dans presque tous les pays font augmenter les budgets, si ce n'est chaque année, du moins d'une période quinquennale à la suivante. Les questions de forme, qui sont plus techniques^ comprennent la recherche des meilleurs préceptes pour la préparation, le vote, l'exécution et le contrôle des budgets. C'est par ces dernières que nous allons commencer.

Un budget est d'abord un état de prévoyance des recettes et des dépenses pendant une période déterminée, un tableau évaluatif et comparatif des recettes à réaliser, des dépenses à effectuer ; c'est en outre une autorisation ou une injonction donnée par les pouvoirs compétents de faire ces dépenses et de recueillir ces recettes, autorisation qui ne doit régulièrement être modifiée que dans des cas exceptionnels. Souvent la langue vulgaire prend ce mot dans un autre sens : on dit, par exemple, budget définitif, pour désigner le compte arrêté et réglé des recettes et des dépenses d'un exercice écoulé. Cette locution n'est pas conforme à la signification primitive du mot. Un budget est en luimême un état de prévision : c'est par extension que Ton applique aussi cette appellation à des règlements de compte d'exercices écoulés Sous l'ancienne monarchie, l'expression d'état de prévoyance étai^ en usage à la place de celle de budget, qui nous est venue des Anglais, lesquels l'avaient empruntée à notre langue populaire.

Tout particulier intelligent et ordonné doit faire avant l'ouverture

GÉNÉRALITÉS SUtl LE BUDGET. a

de«chaquo année une supputation de ses revenus et de ses dépenses : quelquefois, on évite ce soin parce que les recettes et les dépenses c^*un particulier sont souvent à peu près fixes. Cette supputation est plus utile encore pour un État, parce que les sommes à dépenser et à recevoir, étant infiniment plus considérables, peuvent prêter davantage aux mécomptes, aux entraînements, au gaspillage. En outre, un particulier est maître absolu de ses recettes et de ses dépenses ; il n'a de compte à rendre qu'à lui-même : il peut toujours modifier, en cours d'exercice, son train de vie s'il s'aperçoit que ce train estdérai* sonnable. Il a un intérêt si direct à éviter les déficits qu'il est, s'il a du bon sens, peu susceptible d'entraînement. Au contraire, les gouvernements reçoivent et dépensent pour le compte d'autrui, c'est-à-dire des contribuables. Ayant un intérêt moins immédiat à l'économie, ils sont plus exposés à pécher par la profusion. Un autre point qui distingue les particuliers et TÉtat sous le rapport dés prévisions de dépenses et de recettes, c'est que r'ans les budgets des particuliers, au moins de ceux qui ont de la fortune, la partie la plus fixe, la moins brusquement variable, c'est la recette : dans les budgets des États, au contraire, la partie la plus fixe, la plus certaine, c^est la dépense. L'État, en effet, n'a guère de patrimoine propre, il tire ses ressources d'impôts dont le rendement est sujet à des fluctuations. Il résulte de cette différence qu'un particulier règle en général ses dépenses sur ses recettes, tandis que la plupart des États règlent leurs recettes sur leurs dépenses, augmentant ou diminuant les impôts suivant qu'ils croient convenable de doter plus ou moins certains services. Les recettes des États, au moins des Etats prospères, sont élastiques : les recettes des particuliers, au contraire, ne dépendent que médiocrement de la volonté de ceux-ci.

L'origine de ces budgets ou états de prévoyance, c'est le droit qu'a la nation de refuser ou d'accorder des impôts : tout le système parlementaire a pour principale garantie cette faculté qui est aujourd'hui universellemenf reconnue aux contribuables. C'est pour éclairer leurs représentants, pour se rendre leurs votes favorables qu'ont été. établis ces états évaluatifs et comparatifs, si détaillés et si précis, des recettes et des dépenses. Dans tous les pays oii il n'existe pas de gouvernement parlementaire, où le souverain n'est pas dans l'obligation de solliciter des délégués de ses sujets le vote des taxes ou des emprunts, l'on n'a point de budget ou l'on n'en a que des simulacres : par une conséquence naturelle, on n'y a pas de bonnes finances ni de crédit solide ^1).

(1) Cette règle peat comporter quelques exceptions. Ainsi la Hnssie, qui n*a pas do Parlement, offre des budgets r('*guliers. On supplée à l'absence du Parlement par un orga-

Philippe de Commines écrivait déjà : « Il n'y a roi ni seigneur «en « terre, qui ait pouvoir, outre son domaine» de mettre un denier sur « ses sujets sans octroi et consentement de ceux qui doivent payer, «c sinon par tyrannie et violence. » Cette maxime, souvent perdue de vue sous l'ancien régime, ne cessa pas un instant d*y être regardée comme d'une incontestable vérité : on souffrait qu'elle fût violée dans la pratique, mais on ne l'attaquait pas théoriquement. En 1787, dans la solennité d'un lit de justice, le premier président du parlement de Paris adressait à Louis XVI ces paroles : ic Le principe constitutionnel « de la monarchie française est que les impositions soient consenties ^ par ceux qui doivent les supporter. 11 n'est pas, Sire, dans le cœur. « d'un roi bienfaisant d'altérer ce principe qui tient aux lois primitivesr « de votre État, à celles qui assurent l'autorité et garantissent l'obéisrc sance. Si votre Parlement a cru, depuis plusieurs années, pouvoir <•- répondre à Votre Majesté de l'obéissance des peuples en matière H d'impôts, il a souvent plus consulté son zèle que son pouvoir. » La llévolution française ne pouvait se contenter de rendre à celte salutaire maxime un hommage purement théorique : l'article 14 de la Déclaration des droits est ainsi conçu : « Tous les citoyen sont le droit « de constater par eux-mômes ou par leurs représentants la nécessité Il de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre « remploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement « et la durée. »

Plus tard, sous la Restauration, le comte Roy traçait ainsi devant la Chambre des députés les droits des représentants en matière budgétaire : « Les impôts et les subsides ne sont établis que pour les a besoins de l'État et ses nécessités indispensables. La conséquence « immédiate de ce principe, c'est que celui qui a le droit de voter r l'impôt, mais qui n'en a le devoir qu'autant qu'il est indispensable M et jusqu'à concurrence de ce qui est indispensable, a nécessaire- « ment le droit d'examiner s'il est demandé pour les nécessités de « l'État, de vérifier ces nécessités, les dépenses et leurs motifs, de « surveiller l'emploi des fonds et de s'assurer qu'ils n'ont pas été disci traits de la destination pour laquelle seulement ils ont été accordés. « D'un autre côté, les produits de l'impôt ne sont pas toujours ceux « sur lesquels les calculs ont été établis ; souvent ils sont au-dessous « des espérances, quelquefois ils les dépassent. Les dépenses ellest mêmes peuvent ne s'être pas élevées aussi haut qu'on avait d'abord

nûme fortement constitué, le Conseil de l'Empire, compos<^ des principaux personnages politiques et administratifs, qui arrête le budget, et auquel un personnage dit « contrôleur de TEmpire » et avec le contreseing d'un autre membre du Conseil de contrôle de TEmpire, fun et Tautre indépendants du ministre des Finances, fait des rapports solennels qui sont publiés.

« supposé qu'elles pourraient s*éleTer, et des fonds plus ou moins a considérables peuvent être demeurés libres au Trésor. Or les besoins a de rÉtat et ses droits à des impôts sont subordonnés à ces diverses « circonstances. Elles doivent donc être examinées par la Chambre « qui vote des impôts dans la proportion des besoins et qui ne peut « les voter librement qu'autant qu'elle a la connaissance des comptes « et des faits qui s*y rapportent. Toutes ces conséquences découlent né- « cessairement du principe, que la Chambre vote l'impôt librement et m qu'elle ne le vote que pour les besoins de l'État (1). »

Cette page est remarquable : elle indique comment du droit de vo* ter rimpôt est né le budget tel que nous l'entendons, c*est«à-dire un état minutieux, presque inflexible, qui contient dans des bornes étroites les pouvoirs des gouvernants. Aussi le budget n'existe-t-il, à Traîment parler, que dans les pays qui sont soumis au régime parlementaire. Partout ailleurs le budget est ou bien une pure fiction, une œuvre d'ostentation faite pour aveugler le public, ou bien ce n'est qu^un état approximatif, dont il est loisible de s'écarter. Quand le contrôle parlementaire manque, on ne sait où trouver des garanties pour le remplacer. Dans quelques États absolus, comme l'empire de Russie, le sentiment de l'honneur chez les fonctionnaires, celui de rintérôt bien entendu du pays chez le souverain, le respect et la crainte de l'opinion publique, peuvent en partie suppléer à cette vigilance des Chambres et à cette publicité du vote des crédits et des impôts ; mais ce ne sont jamais là des conditions aussi efficaces que les règles rigides qui sont adoptées dans les pays parlementaires Dans les autres contrées où le souverain n'est pas même retenu par Topinion d'une classe moyenne ou élevée qui soit intelligente et éclairée, le gaspillage financier est à peu près inévitable^ surtout à notre époque, avec le^ facilités qu'offre le crédit ; il n*y a alors de frein aux dépenses exagérées qu'une commission étrangère de con* trôle, comme celle que les gouvernements occidentaux ont établie près du bey de Tunis et qu'il a été question d'instituer aussi près du khédive d'Egypte. On peut dire, sans crainte de se tromper, que les finances d'un État sont en raison de la liberté et de l'instruction des citoyens. Sans doute il ne serait pas impossible de trouver quelques exceptions à cette règle, parmi les anciens États à esclaves de l'Union américaine, qui ont répudié à un certain moment leurs dettes, parmi les pays de race espagnole, dont la plupart n'ont jamais payé exactement les leurs. Mais on pourrait répondre que ces contrées ont toujours eu moins de liberté que de licence, moins de régime régulier

(1) Nous empraotons ces citations «ax oiccUents opuscul«is de M. Desmou8se«ux dr Givré «arle budget.

que de révolutions, et que rinstruction y a souvent été défectueuse. £n tous cas, ces exceptions plus apparentes que réelles n'inûruieut pas Tautorité de la règle générale posée plus haut.

Le droit de voter les recettes, conduit donc au droit d'examiner minutieusement et de voter les dépenses: on a pu soutenir que ce dernier examen et ce dernier vote pourraient se faire une fois pour toutes ou à des époques assez éloignées les unes des autres : c'était l'opinion de Necker dans son fameux rapport aux états généraux lorsqu'il disait : « Le compte des finances de Sa Majesté, que Ton mettra a sous vos yeux, renferme les revenus et les dépenses fixes de l'État. « Les recettes et les dépenses n'appartiennent à aucune année en Il particulier: elles seront toujours les mêmes, à moins qu'on ne « vienne à les changer par de nouvelles dispositions. Le roi recevra a la même somme de tributs tant que les lois constitutives de ces « impôts ne seront pas abrogées, et le roi payera la même somme « d'intérêts tant que les capitaux de la dette publique ne seront point « amortis. » Cette manière de voir était superficielle, elle est en outre arriérée. Les dépenses, comme les recettes d'un Etat, changent d'une année à Ta jtre. Nous verrons tout à l'heure comment on s'est écarté de plus en plus du point de vue de Necker, en rendant le contrôle parlementaire plus fréquent et plus minutieux.

Il n'est pas superflu de faire ici, pour le budget et pour l'administration des finances, comme nous l'avons fait dans le premier volume de cet ouvrage pour 1 impôt, un bref exposé de l'état de choses qui existait avant le triomphe du régime représentatif au début de ce siècle.

Sous la féodalité le roi vivait de ses revenus et des redevances aux* quelles il avait droit; il était dans la même situation qu'un simple seigneur; il ne percevait aucun impôt, et proportionnait à ses ressources personnelles l'exécution de ce que nous appelons aujourd'hui les services publics qui alors étaient embryonnaires. L'administration des finances royales était toute domestique. Les agents du domaine delà couronne qui, jusqu'à la fin du douzième siècle, étaient les prévôts et qui depuis lors furent les baillis et les séuéchaux, ressemblaient complètement aux intendants d'un grand propriétaire, ayant mission de gérer ses biens, de percevoir ses fermages et revenus de toutes sortes. Le bailli, qui avait en outre des pouvoirs militaires et judiciaires, était à la fois administrateur du domaine royal et comptable, receveur et payeur, il percevait tous les revenus et acquittait toutes les dépenses locales. 11 adressait au roi des comptes réguliers de ses recettes et de ses dépenses, et trois fois par an, k la jToussaint, à la Chandeleur et à l'Ascension, il faisait parvenir au

trésor du roi Texcédent des premières. Les comptes des baillis ?arièrent souvent de forme, mais ils finirent par être disposés, pour le •chapitre des recettes comme pour celui des dépenses, d*après des règles fixes et uniformes. Tous les revenus du roi devaient être versés au Trésor ; il y avait à ce Trésor une sorte de caissier central qui sous saint Louis était Jean Sarrasin, un des chambellans du roi. Jean Sarrasin tenait ses comptes par doit et avoir; tous les payements qu'il faisait, il les portait à son crédit, et il inscrivait à son débit toutes les sommes qu'il recevait. Les principes de comptabilité n'étaient pas inconnus alors ; ce n'est pas seulement saint Louis qui «n avait une en assez bon ordre; celle du comte de Toulouse,) Alphonse de Poitiers, était célèbre. Au milieu du treizième siècle,. en 1256, les villes qui avaient pris de l'importance, soit qu'elles eussent été érigées en communes, soit qu'elles eussent obtenu seulement des privilèges royaux moins étendus, furent assujetties par ordonnance à des règles d'administration et de comptabilité.

Les finances royales, ayant à cette époque ce caractère seigneuriale «t domestique, étaient en général moins embarrassées qu'elles ne le furent dans des temps plus modernes. Les revenus de saint Louis, par exemple, en temps ordinaire, suffisaient et au delà à toutes les les charges et à toutes les dépenses du roi ; ils laissaient même un excédent considérable qui atteignait souvent le cinquième ouïe quart des recettes totales ; mais dès qu'une guerre éclatait, dès que surtout on entreprensiit une expédition lointaine, ces revenus se trouvaient à court: malgré l'importance de ses excédents en temps de paix le roi n'eût pu épargner une réserve suffisant à ces grandes entreprises militaires. La monarchie féodale ne disposait pas des ressources élastiques et progressives de Timpôt; elle n'avait pas, d'un autre côté, à faire face aux charges constamment croissantes, aux exigences de plus en plus absorbantes des services publics ; mais elle n'échappait pas à ces crises imprévues et dévorantes, les guerres. Telle qu'elle était constituée, cette monarchie féodale ne manquait ni de prévoyance ni d'ordre. La comptabilité et le contrôle financier étaient placés sous une juridiction indépendante et souveraine. A la fin du dix-huitième siècle, . en 1780, dans un mémoire solennel, la Chambre des comptes faisait remonter elle-même presque dans la nuit des temps son origine : « Il c( nepeutsubsister de royaume sans finances, disait-elle, ni de^nances « sans comptabilité; ily a donc toujours eu une chambre des comptes, «comme il y a toujours eu une cour pour rendre la justice. On ne « trouve pas plus les lettres de création de ces cours que celles de la « monarchie ; l'une et l'autre datent du même jour. » Le passage est on peu ambitieux et se ressent trop de l'esprit de corps ; néanmoins^

il €8t très vrai qu'on voit fonctionner, au treizième siècle, comme un& institution déjà ancienne, les gens des comptes; quant à la désignation de Chambre des comptes, caméra compotorum, on la trouve pour la première fois àans un mandement royal de 1309 (1).

De tout ce qui précède il ressort que, sous la féodalité, il y avait plutôt un contrôle postérieur aux dépenses et aux recettes qu*un état préventif et minutieux des unes et des autres; il y avait des règlements de comptes plutôt que des budgets. Le souverain agissait comme un propriétaire ou un rentier qui règle à peu près ses dépenses^ sur rétat de sa caisse, sur la moyenne de ses ressources supputées d'après les derniers execcices, sans faire avant le commencement de Tannée un cadre détaillé et limitatif de l'emploi de ses revenus certains.

A partir de Philippe le Hardi, les charges militaires croissent ; l'aide féodale, c'est-à-dire le secours accordé pour les cas extraordinaires par les vassaux, est étendue et généralisée ; elle a une tendance à devenir permanente et à se transformer en l'impôt moderne. C'est alors qu'apparaissent les difficultés politiques et administratives que soulèvent le vote et l'emploi des subsides. Philippe de Gommines, dans le passage que nous avons cité plus haut, pose la règle parlementaire qui sert de fondement au droit moderne que l'impôt doit être consenti par celui qui le paye. Le vote des subsides fait réunir, à époques intermittentes, les grandes assemblées que Ton appelle les états généraux ; en même temps qu'on y consent l'impôt, on y discute, on y critique les dépenses et d'une manière générale toute l'administration. Sous Philippe le Bel ont apparu les étaU de prévoyance qui sont les premiers et informes linéaments de nos budgets.

Par des tï'ansformations que nous n'avons pas ici à étudier ni à retracer la monarchie demi-tempérée par les états généraux fait, à partir du dix-septième siècle, place à la monarchie administrative absolue. Tout ce qui concerne les flnances est alors soustrait à la publicité et devient l'affaire privée du roi et de ses ministres. Le parlement prétend bien de temps en temps, sous les minorités et sous les gouvernements faibles, s'arroger le droit de vérifier la nécessité des impôts nouveaux avant de les enregistrer; mais ce n'est pour lui qu'une occasion de prendre de l'importance, et cela n'aboutit pas à porter de la clarté» de la publicité, de l'ordre dans la gestion des

(t) On trouTeri dans le Bavant ouvrage de M. Ad. Vaitry : « Études sur le régime financier de la France avant 1789, » un exposé complet et très instructif des finances de la féodalité ; c'est à ce livre que nous avons puisé pour faire le rapide historique relatif aux finances de cette époque.

GENERALITES SCU LE BUDGET. »

deniers publics. On connaît le mot de Richelieu sur les finances qui doivent rester cachées aux yeux profanes parce qu'elles sont le nerf de rÉtat; cinq quarts de siècle plus tard, une déclaration du 28 mars 1764 fait défense «d'imprimer, débiter ou colporter aucuns écrits, a ouvrages ou projets concernant la réforme des finances ou leur « administration passée, actuelle ou future (4). » On ne saurait être pins prévoyant contre les indiscrétions et les critiques.

Parfois à de longs intervalles, lors d'un changement de règne ou de ministère, quelque homme d'État, quelque surintendant, ambitieux de renommée et de popularité, rédigeait soit pour le roi, soit pour le public, un grand rapport financier. C'est ce que fit le duc de Noailles en 1717, Silhouette en 1759, le célèbre abbé Terray lui-même en 1771. Ces documents étaient pleins de regrets sur le passé, de lamentalions sur le présent et de promesses pour l'avenir. Ils ne faisaient que dévoiler la maladie incurable des finances de l'ancien régime qui était de manquer de publicité et de contrôle. Dans son rapport de 1717 pour le conseil des finances, Noailles présentait la situation sous un aspect trop favorable ; il ne dissimulait pas cependant la gravité des embarras du Trésor, il se livrait à des considérations financières qui ne manquaient pas toujours de justesse, et il demandait la création d'une commission spéciale pour rechercher les mesures propres à ramener la prospérité dans le pays et l'abondance dans les caisses du roi. Cette commission réformatrice fut instituée; elle émit des avis sur six points : 1<* l'ordre dans l'administration des finances ; 2* le soulagement des peuples ; 3^ la libération de l'État ; 4^ le rétablissement du commerce et de la circulation; 5"* l'augmentation des revenus ; 6* la diminution de la dépense. Les observations de cette commission réformatrice sur le premier point sont intéressantes et indiquent l'intention de donner aux finances de l'ancien régime une base régulière et solide, comme celle de nos budgets annuels. La commission demandait, en effet, que les fermiers et autres agents du fisc fussent assimilés aux receveurs généraux sous le rapport des livres et comptes ; que des états séparés indiquassent le montant des recettes, des charges, des dépenses ; que chaque sorte de dépense fût indiquée sur un fonds particulier : « C'est par ce « moyen seul, disaient les commissaires, que le crédit se soutient « en Angleterre malgré les dettes immenses dont le royaume est «chargé » ; qu'on présentât à la fin de chaque année au conseille tableau des recettes probables, des fonds libres et des dépenses pour Tannée suivante ; que, discuté et rectifié, s*il y avait lieu, ce tableaa

(1) CUmageran, Histoire de Cimpôt en France^ l\\, p. 387.

fût déclaré exécutoire au commencement de Tannée ; qu^il servit de régie à toutes les opérations financières (i).

C*eût été là quelque chose d'approchant» en apparence, de notre budget actuel, mais qui en eût encore notablement différé au fond. €ar un budget n*est pas seulement un aperçu conjectural des receltes et des dépenses probables d'un exercice futur ; ce n'est pas un simple cadre ; c'est, en ce qui concerne les dépenses, un état limitatif, impératif, obligatoire, dans ce sens que Ton ne peut pas dépasser, sauf pour des circonstances exceptionnelles et moyennant certaines formalités et certaines justifications, le montant des crédits alloués à chaque dépense partielle.

Pour toute la durée du dix-huitième siècle on trouve^ aux Archives, des documents qui sont l'image grossière, la contrefaçon inexacte, en quelque sorte la parodie du budget moderne ; c'est ce que l'on appelait Bref état du revenu du roi, ou bien encore État au vrai; on y trouve également des règlements de compte d'exercices écoulés. Voici quels étaient les défauts de tous ces documents et ce qui les distingue des budgets modernes: d'abord, ils n'étaient pas publics, ce qui est toujours un grand vice ; un acte semblable ne devient, en effet, authentique, ne prend date certaine, n'est en quelque sorte définitif et n'acquiert do l'autorité que par la publicité ; en second lieu, ces documents étaient trop sommaires; c'étaient de simples aperçus qui méritaient vraiment leur nom de « bref état des revenus du roi » ; or, des classifications aussi peu nombreuses ne permettent aucune précision ; en troisième lieu, ils n'étaient pas obligatoires, limitatifs ; c'étaient de simples cadres mobiles qui pouvaient toujours être modifiés ; quatrièmement, quoique sommaires» ces états de prévoyance présentaient une très grande complication : un exercice n'avait ni commencement ni fin; pour les recettes et pour les dépenses les années s'enchevêtraient les unes dans les autres ; en dernier lieu, enfin, il n'y avait pas de contrôle.

L'enchevêtrement des années, leur confusion entre elles, pour les faits de recettes et de dépenses, n'était pas le moindre vice de ces budgets informes. Ce défaut dura, en s'atténuant d'ailleurs, jusque vers 1820. Sous l'ancien régime, cette confusion était inextricable. Ainsi une partie des dépenses payées en 1763 étaient relatives à l'année 475i. Le contrôleur général Silhouette, dans son rapport de 1759, reconnaissait ce que cette situation avait de détestable, sans rien proposer pour y remédier. « On ne peut pas encore, disait-il« m déterminer exactement ce qui est dû des années précédentes suf

(1) Clamager&n» III, p. l&O et suTantes.

GÉNÉRALITÉS SUR LE BUDGET. Il

« les diverses parties des dépenses, mais on peut Tévaluer au moins « à iOO millions. L'enjambement des parties les unes sur les autres « et la confusion qui en résulte n*ont pas permis d'en désigner le « montant avec précision. » Une telle obscurité ne laissait place à ^ucun plan financier sérieux. S'il y avait des règlements de compte, ils étaient naturellement rendus très compliqués par cette confusion des divers exercices ; ils arrivaient donc très tardivement et se fai-^ saient en général attendre dix, douze ou quinze ans. C'est 'en 1771 que sont réglées d'une manière définitive les dépenses ordonnancées en 1758 ; celles de 1761 ne le sont qu'en 1776. Les arriérés venaient considérablement changer le sort du budget, si tant est qu'on puisse donner ce nom aux « brefs états des revenus du roi ». En 1773 il y avait des dépenses arriérées qui remontaient à 1760.

Non seulement le budget était fort mal dressé au point de vue de l'art, mais il manquait complètement de contrôle. Ce défaut de contrôle tenait à trois causes. Le contrôle des comptes était d'abord incomplet, parce que, au lieu d'une seule institution, d'une seule cour charg&e de ce soin, il y en avait douze, sans lien entre elles. Puis tout n'était pas soumis aux Chambres des comptes : une grande partie des dépenses que l'on appelait « acquis au comptant» n'étaient l'objet d'aucune pièce justificative et d'aucune vérification de détail. Or, ces acquis au comptant s'élevaient souvent au cinquième, au quart, au tiers du budget. Ils atteignaient généralement 40 ou 50 millions et parfois en dépassaient 100, ce qui pour le temps était énorme. En 1763 ils s'élèvent à 101 millions contre 267 millions de dépenses payées par rôles . Ce ne fut pas encore là le point culminant des acquits au comptant. Une autre cause encore de défaut de contrôle, de confusion et d'erreur, c'est que les charges spéciales étaient soustraites des revenus et ne figuraient pas, soit dans le bref état des revenus du roi, soit dans l'état au vrai ou le règlement de compte de l'exercice. Enfin, il n'y avait rien d'uniforme dans les procédés de comptabilité des divers agents. Qu'avec un manque aussi absolu de règles fixes il y eût un grand désordre, que les déficits fussent chroniques, que l'écart fût énorme entre les aperçus et les réalisations de dépenses, on ne doit pas s'en étonner.

Le défaut d'ingérence parlementaire et de frein représentatif n'avait d'ailleurs par pour compensation la stabilité dans Tadministration des finances : ainsi, en quatorze ans, Louis XYI changea seize fois de ministre pour ce département.

L'ère moderne pour le budget devait s'ouvrir en 1789. Ce n'estpas que, dès le début, les ministres, même Necker, conçussent le budget comme nous le concevons à l'heure actuelle. Us CQdsidéraiejit les.

il TRAITÉ DE LA SGIBNCE DES FINANCES.

États Généraux comme passagers; on a vu plus haut la singulière idée que se faisait Necker de la permanence et de Timmutabilité du budget, pensant qu*il pourrait être arrêté une fois pour toutes, ou que, du moins, il n'aurait besoin d'être revisé qu'à des intervalle» éloignés. Cette conception était singulièrement superficielle. La fixité des recettes est impossible à obtenir» puisque le montant des recettes ne dépend pas de la volonté du gouvernement, qu'il est affecté parles crises commerciales, industrielles, politiques ou agricoles. Quant à la fixité des dépenses, elle serait, en principe, moins impossible à atteindre, si Ton avait un gouvernement qui ne se proposât pas d'autre but, mais elle ne saurait être compatible avec lesexigences variables des divers services publics. On doit renoncer à cette utopie d'un budget identique pour toutes les années ou pour une longue périodes d'années. Il suffit, d'ailleurs, de jeter un coup d'œil sur les prétendues recettes fixes et les prétendues dépenses fixes^ de M. Necker pour voir combien ces épithètes étaient peu méritées.

Le discours de M. Necker ne contenait rien sur le droit antique de la nation française de voter l'impôt par ses représentants, droit qui avait toujours été en théorie le fondement de notre vieille organisa* tion monarchique. Mais la nation s'empara immédiatement du droit que, sans le lui dénier, on s'efi'orçait de lui dissimuler. Dans son adresse de remerclments anticipés à Louis XVI l'Assemblée nationale revendiquait avec la plus grande énergie les anciennes prérogatives^ des états généraux et émettait en même temps l'intention de ne pas s'en dessaisir pour une période d'années quelconque, mais, au contraire^ d'en faire un usage régulier. « L'Assemblée nationale, disait- « elle, voulant prévenir les difficultés qui pourraient traverser la « perception et l'acquit des contributions, difficultés d'autant plus « dignes d'une attention sérieuse qu'elles auraient pour base un « principe constitutionnel et à jamais sacré, authentiquement recon- <i nu par le roi et solennellement proclamé par toutes les Assemblées « de la nation, principe qui s'oppose à toute levée de deniers et de « contributions dans le royaume sans le consentement formel des^ « représentants de la nation ;

« Considérant qu'en effet les contributious, telles qu'elles se per^ « Qoivent actuellement dans le royaume n'ayant point été consenties « par la nation sont toutes illégales et par conséquent nulles dans « leur création, extension ou prorogation,

« Déclare, à l'unanimité des suffrages, consentir provisoirement i pour la nation que les impôts et contributions, quoique illégalee ment établis et perçus, continuent d'être levés delà même manière « qu'ils l'ont été précédemment, et ce, jusqu'au jour seulement d»

«la première séparation de cette Assemblée, de quelque cause a qu'elle puisse provenir ;

« Passé lequel jour, TAssemblée nationale entend et décrète que « toute levée d'impôts et contributions de toute nature qui n'au- « raient pas été nommément, formellement et librement accordées V par TAssemblée cessera entièrement dans toutes les provinces du « royaume, quelle que soit la forme de leur administration, o

Si péremptoire qu'elle fût, cette déclaration n'avait rien de révolutionnaire ; c'était un retour aux vieux principes, plutôt que renonciation d'une nouvelle doctrine. Toute la nation réclamait avec una« nimité l'application régulière des anciennes règles constitutionnelles sur le vote de l'impôt. Le dépouillement des « cahiers » des états généraux, qui formaient une sorte de mandat impératif, tendait à la même conclusion. « La nécessité du consentement national à l'impôt, « disait M. de Glermont-Tonnerre, dans la séance du 27 juillet 1789, « est généralement reconnue par vos commettants, établie par tous « vos cahiers ; tous bornent la durée de l'impôt au terme que vous « lui aurez fixé, terme qui ne pourra jamais s'étendre au delà d'une « tenue à l'autre, et cette clause impérative a paru à tous vus coma mettants le garant le plus sûr de la perpétuité de vos Assemblées « nationales.

« L'emprunt, n'étant qu'un impôt indirect, leur a paru devoir être « assujetti aux mêmes principes. »

Tout cela était très net et très juste, môme cette définition de l'em^ prnnt.

Le rapport du comité chargé d'élaborer une constitution se conforma à ces principes ; les bases de la législation budgétaire furent posées dans les trois articles 5, 6 et 7 du chapitre II :

« Article 5. Aucune taxe, impôt, charge, droit ou subside ne peu- « vent être établis sans le consentement libre et volontaire des reu présentants de la nation.

« Article 6. Les représentants de la nation doivent surveiller l'em- « ploi des subsides. En conséquence, les administrations des deniers « publics doivent leur en rendre un compte exact.

tt Article 7. Les ministres, les autres agents de l'autorité royale a sont responsables de toutes les infractions qu'ils commettent en- « vers les lois, quels que soient les ordres qu'ils aient reçus (i). »

L'article 14 de la Déclaration des droits donna à ces idées une formule définitive : '< Tous les citoyens ont droit de constater par « eux-mêmes ou par leurs représentants la nécessité de la contribu-

(1) Voir sur les origines de la lôgislatioû budgéuire Desmousaeaux de Givré, Légiê' dation du budget^ fascicule premier.

14 TRAITÉ DE Lk SCIENCE DES FINANCES.

« lion publique, de la consentir librement, d*en suivre l'emplot u et d'en déterminer la quotité, Tassielte, le recouvrement et la « durée. »

Si ces principes étaient proclamés avec solennité en France, ils étaient dès cette époque appliqués avec fidélité en d'autres pays, en Angleterre, en Hollande, aux États-Unis. La grande charte de Hollande était très précise sur ce point, et Torigine de cette grande charte se perd dans la nuit des temps : voici Tanalyse qu'en fait le célèbre historien Motley : « L'Assemblée générale de Hollande avait, « conformément à cette grande charte, le pouvoir de fixer tous les « impôts, de régler le commerce et l'industrie, de déclarer la guerre, « de battre monnaie, de lever les armées et de diriger la marine. Le « pouvoir exécutif était obligé de venir en personne demander de « l'argent... »

Les parlements possédaient en Angleterre, de toute antiquité, les mêmes pouvoirs; Macaulay s'exprime à ce sujet dans ces termes : « Quelque grand que fût le pouvoir royal, il était limité par trois <c grands peincipes constitutionnels si anciens que personne n'en « peut préciser l'origine, si puissants que leur développement natu- « rel, se poursuivant à travers les générations, a produit l'ordre de « choses actuel. En premier lieu le roi n'avait de pouvoir législatif tt qu'avec le concours des parlements ; ensuite il ne pouvait lever « aucune taxe sans le consentement de ces mêmes parlements; enfin « il devait gouverner selon les lois du royaume, et, s'il les violait, « ses conseillers et ses agents étaient responsables (i). »

« La déclaration de 1688 », dit Macaulay à un autre endroit de sa belle histoire, « ne fait que rappeler ces principes. Elle récapitule « d'abord les fautes et les crimes qui ont rendu la révolution nécesa saire : les empiétements de Jacques sur le domaine du pouvoir lé- « gislatif, la perception de taxes sans le consentement du parleff ment, etc.. ; elle déclare que le pouvoir dispensatif récemment « exercé et usurpé par la Couronne n'existe pas légalement ; que sans a le vote du parlement aucune taxe ne peut être levée par le souveti rain sur le sujet, etc.. Tous ces droits, la convention les réclame « au nom de la nation anglaise et comme l'héritage incontestable de « tout Anglais (2). »

Tel était le sentiment universel parmi les Anglo-Saxons, soit de la Grande-Bretagne, soit de ses dépendances d'outre-mer. Aussi les colonies anglaises d'Amérique, dans leur déclaration d'indépendance, invoquaient les mêmes principes comme n'étant soumis à aucune

(1) Macaulay, Histoire (C Angleterre^ L III, p. 407 et 408.

(2) Id., ibid.^ t I, p. 26.

GÉNERALITftS SUR LE BUDGET. i%

contestation. «Le roi de la Grande-Bretagne, disaient-elles, a cornet biné ses efforts avec ceux d'autres personnes (c'est-à-dire du parle- « ment d'Angleterre), pour nous soumettre à une juridiction étran- « gère à notre constitution et non reconnue par nos lois en donnant « sa sanction à leurs actes de prétendue législation,... pour imposer « sur nous des taxes sans notre consentement,... pour abroger nos « chartes, etc., etc. »

L'adhésion solennelle de la France aux mêmes principes vers la fin du dix-huitième siècle devait les faire triompher sur tout le continent européen. Aujourd'hui la Russie est la seule puissance appartenant à notre civilisation, où les représentants des contribuables n'aient pas la prérogative de fixer le montant des taxes et l'emploi du produit des taxes. En Prusse, il est vrai, à deux reprises différentes et pendant plusieurs années, le pouvoir exécutif a contesté à la Chambre des députés le droit de déterminer à elle seule des réductions dans le projet de budget déposé par la Couronne.

Ce conflit entre la Chambre prussienne et le gouvernement est un trop curieux épisode pour que nous n'en disions pas en passant quelques mots. La Chambre avait en suspicion le ministère, auquel elle trouvait des allures despotiques ; elle était, en outre, opposée à un plan de réorganisation militaire qui tenait la plus grande place dans les préoccupations du gouvernement. Par ce double motif elle retrancha du budget de 1862 toutes les dépenses qui étaient relatives à la réorganisation de l'armée. Le roi, au lieu de céder, accentua ses idées personnelles ; il ne modiûa son ministère que pour le renforcer dans le sens autoritaire, en plaçant à sa tête un homme qui n'était alors connu que par ses doctrines réactionnaires, M. de Bismarck. Ce dernier prit immédiatement vis-à-vis la Chambre une attitude des plus décidées : « Nous sommes en désaccord, dit-il, sur deux « points qui ne sont pas nécessairement connexes, l'organisation de « l'armée et la question de compétence constitutionnelle des diifé- » rents pouvoirs de l'État, en ce qui concerne la fixation du budget. « H y a douze ans, ce dernier point a été débattu dans les deux « Cbambres, et entre elles et le gouvernement, sans qu'on ait alors « vidé la question. La Chambre des députés adopta un ordre du jour « analogue à la résolution actuelle (1), et la Couronne persista dans « sa manière de voir... Je pense que cette question de principe, qui t n'a pu recevoir de solution à cette époque, aujourd'hui encore ne « sera résolue, ni au moyen de controverses dialectiques, ni au

(1) Cette résolution ictueUe, dont pirlait M. de Bismarck, déclarait que la Chambra considérait comme an acte inconstitutionnel de pourvoir à des dépenses qui avaieut été eipressément et définitivement condamnéos par elle.

« moyen d*altâques personnelles, ni par la résolution proposée. Ce « n'est pas l'opposition de théories contradictoires, mais seulemeni « la longue pratique du droit public, qui résout les questions du « genre de celles qui nous occupent. •

Il est intéressant de connaître les arguments par lesquels M. de Bismarck et le gouvernement prussien contestaient à la Chambre des députés la prérogative de modifier à son gré le budget de l'État. L'un de ces arguments visait l'esprit de la Constitution, et Tautre, qui était plus subtil et plus captieux, s'appuyait sur la lettre même de celte Constitution : les voici l'un et l'autre, d'après les discours mêmes de M. de Bismarck. Dans la séance du 27 janvier 1863, à propos d'une adresse de la Chambre des députés, M. de Bismarck s'exprimait ainsi : « Le projet d'adresse a un mérite incontestable, celui de dissiper « toute équivoque. Si ce projet est adopté, si la Chambre revendique « le droit exclusif d'établir définitivement le budget, de demander au « roi la démission des ministres qui n'ont pas sa confiance, de fixer, « par ses résolutions à l'égard du budget, le contingent et l'organisa- « tion de l'armée, de contrôler les rapports du pouvoir exf^cutif avec n ses organes, on ne pourra nier alors que le Parlement ne dispute « la suprématie à la Couronne. » Cet argument n'avait pas en luimême une très grande valeur; parce qu'il est certain qu'en tout pays la Couronne ne peut s'obstiner à garder des ministres qui aient la défiance manifeste de la nation.

Mais l'autre argument était beaucoup plus ingénieux. « On invoque» « disait M. de Bismarck, l'article 99 de la Constitution qui est ainsi « conçu : « Toutes les recettes et les dépenses de TÉtat doivent être « calculées d'avance pour chaque année et portées au budget. » Mais « qu'ajoute cet article ? « Le budget est fixé annuellement par une « loi... » Et comment se fait la loi? L'article 62 ne laiâse aucun « doute à cet égard : pour qu'un projet de loi quelconque devienne « loi, il faut l'accord de la Couronne et des deux Chambres. De plus a cet article réserve expressément à la Chambre des seigneurs le « droit de rejeter un budget adopté par la Chambre des députés. £n « cas de désaccord entre les trois pouvoirs qui concourent à la con- « fection des lois, la Constitution ne dit pas lequel d'entre eux doit « céder. Loin de reconnaître la suprématie de la Chambre des députe tés, elle proclame, au contraire, l'égalité absolue destrois pouvoirs, « leur reconnaît les mêmes droits illimités en théorie, et ne laisse « ouverte, pour' arriver à une entente, que la voie des compromis. « C'est, d'ailleuss, le caractère distinctif du régime constitutionnel « de se composer d'une série de transactions. »

Dans toute cette argumentation, M. de Bismarck se montrait on

logicien plus brillant ou plus terrible, si Ton ^hbuI, que sérieus eà solide. Môme en admettant — ce que Ton ne peut faire que par hypothèse — la complète assimilation de la loi du budget aivec une loi quelconque, il n*en serait pas moins Traique la loi du budget n'existerait que par le concours des divers pouvoirs qui ont oonsUitution* nellement le droit de prendre part à la confection des lois; le concoure d'un de ces pouvoirs venant à manquer, le budget ne pourrait pas exister ; or, comme le budget est une loi annuelle, le vote de la Chambre des députés est absolument nécessaire chaque année pour lui donner naissance.

La doctrine de M. de Bismarck pourrait être considérée comme ^ae rapprochant de celle exposée par Necker et que nous avons indiquée plus haut : celle des receltes fixes et des dépenses fixes, votées les unes et les autres une fois pour toutes, un vote nouveau des Chambres étant seulement nécessaire pour les modifications à apporter à ces recettes considérées comme normales et à ces dépenses regardées aussi comme normales. Mais nous avons fait remarquer la faiblesse de cette théorie, puisqu'il n'est pas dans la nature des dépenses ou des recettes d'un État moderne qu'elles soient absolument identiques d'une année à Tautre. Eu ouire« au point de vue du droit public, il n'est pas bien qu'une Chambre, représentant le pays, se dessaisisse de tout moyen d'action sw* le gouvernement.

Certes, il peut y avoir parfois des abus, même considérables, dans l'usage que fait la Chambre des députés de son droit illimité de *voter le budget chaque année. Aussi certains théoriciens des plus libéraux, et même certaines constitutions également des plus libérales, ont sur quelques points — pour la dette publique, les traitements de la magistrature en Angleterre, ou bien pour le budget de la guerre en Prusse, adopté des limites ou des exceptions au dvoit annuel des chambres de voter toutes les dépenses (1). Nous reviendrons sur cette question dans un chapitre suivant.

11 n'en est pas moins vrai que, même en considérant la prérogativie de la Chambre des députés dans sa portée la plus absolue, sans aucune espèce d'entraves, ni de restrictions constitutionnelles d'aucune sorte, cette prérogative vaut mieux qu'un régime où, pAi* des subterfuges et des équivoques, on en arriverait à se passer de la

(0 Dans notre opinion, ces eicepUons sont parfaitement J asti flées, La dotstioii^les services organiques ne devrait pas pouvoir être réduite sans l'accord de loos Isa pouvoirs publics; sinon, les fantaisies de Tune des Chambres peuvent, dans le toio du budget, annuler les autres pouvoirs et désorganiser complètement le paya. Le parlementarisme ainsi conçu serait un grand pérU. (Note de la 9^ édition.)