II

fS TRAITA DE LÀ SCIENCE DBS FINANCES.

Chambre des députés pour le vote du budget. Dans ce dernier système, en effet, on reviendrait à l'absolutisme, et on ne laisserait au pays d'autre alternative, pour faire prévaloir ses idées dans le cas d'un conflit avec le gouvernement, qu'une révolution.

Un homme aussi résolu, d*un tempérament aussi révolutionnaire que M. de Bismarck, a pu, de 1863 à 1866, faire fixer le budget par simple ordonnance royale et en se conformant au seul vœu de la Chambre des seigneurs ; mais même cet homme d'État si altier, et couronné des lauriers de Sadowa, finit par faire en quelque sorte amende honorable. Dans son discours d'ouverture de la session de 1866, le roi s'exprima en ces termes : « Dans ces dernières années le « budget n'a pu être fixé d*accord avec la représentation nationale. « Les dépenses publiques faites pendant cette période manquent « donc de base légale qui, ainsi que je le reconnais de nouveau, ne « peut exister, en vertu de l'article 99 de la Constitution, qu'au « moyen d'une loi annuellement concertée entre mon gouvernement <i et les. deux chambres du Parlement.... Si mon gouvernement a « géré les affaires de l'État sans cette base légale, c'est que dans sa « conviction il y avait là une question d'existence pour la monarchie « et une nécessité absolue... • J'ai la confiance que les derniers événea ments contribueront à amener une entente pour laquelle il est in- « dispensable que le bill (Tindemnité, demandé à la représentation « du pays pour l'administration gérée sans loi de budget, soit ac- « cordé facilement. Le conflit sera vidé ainsi pour toujours. » Même en Prusse, un souverain vainqueur a été obligé de reconnaître le droit imprescriptible qu'ont les représentants du pays à voter les ëépenses et les impôts.

Le droit public est donc parfaitement fixé dans la question budgétaire. Il l'a été en France dès les premiers jours de l'Assemblée constituante. Si le principe de la législation budgétaire était ainsi non pas seulement trouvé, mais proclamé, défini en 1789, il s'en fallait qu'on fût alors en possession de l'instrument nécessaire pour le bien appliquer. Il a fallu trois quarts de siècle pour créer, depuis 1789, la législation budgétaire des peuples modernes; encore peut-on se demander si elle est complète, efficace, si elle ne présente pas de lacunes et d'incorrections.

Au point de vue administratif et financier, au point de vue de l'art et de la méthode, si nous pouvons ainsi parler, le budget n'a pas cessé de se perfectionner, surtout dans la . première moitié de ce siècle. Que l'on se rappelle les défauts des budgets de l'ancienne monarchie : c'étaient de simples esquisses, n'ayant aucun caractère obligatoire, ne contenant aucun cadre inflexible; les années s'enche-

vètraient les unes dans les autres» il n'y avait à la durée de Texercice financier aucunes limites fixes; toute Tadministration financière manquait de centralisation et d'unité ; le règlement des budgets était interminable : le contrôle politique n'existait pas, et le contrôle technique était insuffisant.

La législation budgétaire, qui semble avoir dû être d'une invention très siniple, a été au contraire d'une création fort lente. Les trois derniers quarts de siècle l'ont ébauchée en France, et Ton ne peut dire qu'on y soit arrivé encore à la perfection. Aucun peuple, d'ailleurs, ne saurait, sans exagération, se vanter d'y avoir atteint. En 1876 une célèbre association anglaise, le Cobden Club, envoya une circulaire à tous ses membres étrangers dont beaucoup sont des hommes d'État considérables, et leur demanda quels étaient les procédés et les lacunes de la législation budgétaire dans leurs contrées respectives. Nous puiserons à cette enquête qui est curieuse, et qui démontre en définitive qu'aucun pays n'est encore complètement satisfait de sa législation en cette matière.

L'étude du budget soulève les plus intéressantes et les plus délicates questions : questions politiques comme celle des droits respec* tifs de chacune des deux Chambres et du pouvoir exécutif dans la conduite des finances ; questions administratives, comme celle de la meilleure méthode, pour pourvoir le mieux aux besoins des divers services en enfreignant le moins possible les cadres préventifs du budget; questions purement financières enfin comme celle des moyens de prévenir les dilapidations et le gaspillage des deniers publics (1).

(1) Dans ces dernières années, notamment en 1887, le ministère danois Estrup, qai est depuis longtemps en lutte avec la Chambre ba3se du Danemark, a adopté hautement la doctrine de M. de Bismarck telle qu'elle a été exposée en 1868 (voir plus haut, page 16) : ce sont là de grandes exagérations qui détruisent le régime parlementaire.

D'autre part, la question des pouvoirs respectifs des deux Chambre en matière budgétaire a souvent été agitée en France depuis 1880. Voici, selon nous, larègledebon sens qui doit régir ces différends : Comme Û doit y avoir de la suite dans le ménage d'une nation, de même que dans un ménage particulier, comme on ne peut contester que la plupart des services publics n'aient une utilité permanente, dans le cas de dissentiment irréductible entre les deux Chambres, l'avis qui doit prévaloir, c'est celui de la Chambre qui veut purement et simplement maintenir l'état de choses exis- Unt : c'est-à-dire que lorsqu'une des Chambres veut introduire dans le budget un crédit nouveau, et que l'autre Chambre s'y oppose, le crédit nouveau ne doit pas ôtrc inscrit au budget. Quand, au contraire, l'une des deux Chambres veut supprimer ou réduire un crédit inscrit dans le budget de l'année précédente, et que l'autre Chambre veut le maintenir, le crédit doit être maintenu tel qu'il existait antérieurement. En dehors de cette règle très simple et fort équitable, il n'y a place qu'à des lissentiments fréquents et interminables entre les deux Chambres, ou à l'annulation de Tune des Chambres par l'autre. (Note de la 4* édition.) En 1898, par défaut d'entente entre les Parlemenls d'Autriche et de Hongrie, sur la part des dépenses communes afféranl à chacune des parties de la monarchie, l'empereur François- Jo.seph est presque aouli* à un coup d'État nécessaire. (Note de la 6« édition.)