CHAPITRE V

UB mfriSBBNTS MODBS d'iMPRUNTS FUBUGS.

Les emprunts publics peuvent se diviser en trois catégories priDcîpales : les em« prant0 forcés; les emprants dits patriotiques; les emprunts volontaires et ordinaires.

Des emprunts forcés ostensibles, et des emprunts forcés dissimulés ou eonsolidatiom, iDrériorité des emprunts forcés relativement aux emprunts volontaires. — Lenteur et inefficacité des emprunts forcés. — Exemples d'emprunts forcés en France, en Autriche, en Espagne. — Les emprunts forcés échouent presque toujours : il n*est guère de cas où I*on ne puisse les remplacer avantageusement par des emprunts volontaires. — L*abus des cautionnements en numéraire pour les fonctions publiques peut être regardé comme un mode atténué et partiel d'emprunts forcés.

Le procédé connu sous le nom de consolidations. — Le paiement des fournisseurs de rÉut en titres de rentes. — La consolidation obligatoire de créances sur l'État à brève échéance. — Inconvénients considérables de ces exnédients. ils ruinent pour longtemps le crédit d*un pays. — De quelques consolidations récemment effectuées ou proposées. — La dette de l'Ëtat envers les caisses d*épargne. — Grands inconvénients du système français des caisses d'épargne.

Les emprunts dits patriotiques : en quoi ils difTërent des emprunts volontaires habi* tuels. — Ces sortes d'emprunts ont -toujours échoué et nuisent au crédit des gouvernements qui y recourent. — L'emprunt national de 18-11 ; l'emprunt national de 1848.

Les emprunts volontaires, s'adressant k Tintérét et non au patriotisme des prêteurs, sont les seuls qui soient susceptibles de succès. — Des différents modes d'emprunts volontaires. — Les emprunts en rentes perpétuelles. — Par quelles raisons Ton explique et l'on cherche & Justifier la perpétuité des dettes nationales. -^ L'État a toujours la faculté de rembourser à son gré, sauf stipulation contraire, set dettes perpétuelles. — La dépréciation des métaux précieux et le développement de la richesse publique allègent d'une manière insensible, mais constante, le poids des dettes nationales dans les pays prospores.

Les quatre modes d'emprunts publics que l'on peut opposer au système des rentes perpétuelles. — Les emprunts en rentes viagères, les annuités à terme, les obligations amortissables par tirages périodiques, les bons remboursables à époque fixe.

— Pourquoi l'on préfère souvent ces différents modes d'emprunts aux rentes perpétuelles. — L'État français interdit aux départements et aux communes tous les emprunts non remboursables dans une période déterminée.

Les emprunts publics en rentes viagères étaient autrefois très nombreux. -« Le procédé des tontines. — Les tontines créées en France sous le règne de Louis XIV.

— Les tontines instituées en Angleterre sous Guillaume ni et ses successeurs. — Presque tous ces emprunts en rentes viagères échouent et sont préjudiciables aa Trésor. — Los rentes viagères créées par quelques États en remplacement de titres de la dette consolidée. — Pratique ininterrompue de ce système en Angleterre depuis 1808. — Excellents résultats qu'il a donnés. — Imitation de ce système en France depuis 1852 par la fondation de la Caisse des retraites pour la vieillesse. — Cette méthode est l'an des meilleurs procédés d'amortissement. — Le grand défiiut de la Caisse française des retraites pour la vieillesse. — Quant aux emprunts proprement dits en rentes viagères, ils doivent être repoussés.

Les emprunts en annuités à terme {terminable annuUies\ — De l'origine des anniil-

294 TRAITt DR LA SCIENCB DES FINANCES.

tés à terme en Angleteire. — Ce genre d*engagement8 formait, à la fin da dii- •eptième siècle, la plus grosse part de la dette nationale, et il tient encore dans cette dette une place considérable. ~ Ces annuités étaient, d*ordinaire, un sTantage accessoire accordé ani souscripteurs d'emprunts en rentes perpétuelles. — EileF avaient pour objet de permettre à TÊtat d'emprunter toi:^ours au pair, même dans les temps les plus critiques. — Détails sur le mécanisme de ces empranu. — En 185S, l'Angleterre Joignit encore à un grand emprunt en fonds consolidés des annuités à terme comme avantage accessoire pour le souscripteur. — De la possibilité d'émettre isolément des emprunts publ'cA en annuités devant avoir 150 ou 300 ans de durée. ^ Les annuités à terme dans la dette publique française : en quoi elles diffëreot des ierminable nnnuities de TAngteterre.

Les emprunts en obligations amortissable^ par tirages périodiques. — Avantages considérables de ce mode d'emprunt. — Il est le seul qui assure le fonctionnement régulier de Tamortissement. ~ Les obligations amortissables peuvent être susceptibles de conversions, comme les rentes perpétuelles. — Le projet de M. fiartholoi^ pour notre dernier emprunt de trois milliards et demi. — Appât qu'eierce sur les capitalistes la prime des obligations amortissables. — Exemples à ce sujet. — Le nouveau 3 p. 100 français amortissable.

Le système d'emprunts en bons remboursables à écbéance fixe. — En quoi il est plos défavorable que le précédent. — La méthode suivie par les Américains pour leg emprunts contractés depuis la guerre de Sécession.

Appendice de la «• édition : Non-convertibilité des obligations amortissables émises sans réserve d*anticipation de remboursement. — Pertes causées au Trésor faute de cplie réserve dans le 3 p. 100 amortissable français. — Émission de bons 10-30 par les États-Unis en 1898, pendant la guerre contre TEspagne.

On a étudié dans les précédents chapitres TinOuence économique el Gnancière des emprunts publics; nous en avons comparé les avantages et les inconvénients aux avantages et aux inconvénients d'une surélévation notable des impôts. Ayant reconnu qu'un Etat peut se trouver dans la nécessité d^emprunter, il nous reste à rechercher quels sont les procédés jusqu'ici usités pour les opérations d'emprunts publics, et quels sont parmi ces procédés ceux qui prêtent )e moins à la critique.

Les emprunts publics peuvent présenter des différences d'essence et des différences de forme. Sous le rapport des différences qui affectent le caractère fondamental des emprunts, nous distinguerons trois catégories d'opérations de ce genre, ce sont les emprunts forcés, les emprunts dits patriotiques, et enfin les emprunts volontaires et ordinaires. Par les emprunts forcés l'État prétend exiger de ses nationaux les sommes qu'il juge nécessaires à ses besoins extraordinaires; par les emprunts patriotiques, l'État, sans exiger de ses nationaux un sacrifice, s'adresse cependant à leur sentiment^ à leur esprit de devoir, et les convie à lui faire des prêts à des conditions plus favorables pour lui que les conditions habituelles et actuelles du marché des capitaux dans le pays; dans les emprunts ordinaires l'État n'use pas de contrainte, il ne prétend pas non plus demander aux capitalistes-une sorte de charité et d'aumône, il s*adresse simplement à leur intérêt, et les invite à lui faire des avances

dans des conditions qui sont en harmonie ayec la situation du marché des capitaux. Ainsi, en examinant le fond même des emprunts, voilà trois catégories bien distinctes.

L'État ayant en main la force, possédant en outre par les registres des contributions directes des renseignements, non pas complètement exacts, mais approximatifs, sur la fortune des contribua-^ blés, a été souvent tenté de recourir à la première catégorie d*em<prunt, remprunt forcé. Il tombe sous le sens que Temprunt forcé est une sorte d'impôt extraordinaire, avec cette différence que le capital versé n'est pas perdu pour les anciens détenteurs, qu'on leur accorde un intérêt, qu'on leur remet des titres négociables et que quelquefois on prend des engagements pour l'époque et le mode de remboursement. L'emprunt forcé est donc plus avantageux pour les contribuables qu'un impôt de même importance, et il Test moins pour l'État.

Il y a deux genres d'emprunts forcés, Tun qui est connu de tout le monde, qui se pratique au grand jour, qui s'impose à tous les capitalistes ou à tous les propriétaires en proportion de leur fortune présumée. Mais il y a, si je puis ainsi parler, un autre genre d'emprunt forcé, qui est occulte, partiel et sur lequel l'attention publique s'est moins arrêtée : c'est le procédé qui consiste à remettre à des créanciers de l'État pour des fournitures, pour des dommages-intérêts ou pour toute autre cause, des titres de rentes ou d'obligations qu'ils sont tenus d'accepter en paiement. Ce procédé, auquel on a souvent eu recours et qui est parfois connu sous le nom de consolidation, se rapproche sensiblement à beaucoup d'égards de l'emprunt forcé ; il présente comme lui le caractère de contrainte, et il en a la plupart des mauvais eff^ets.

Les emprunts forcés du premier genre, c'est-à-dire ceux qui sont publics et généraux ont été souvent usités aux époques de crise. Ils offrent, au point de vue de l'équité et à celui de l'utilité même, des inconvénients nombreux et palpables. Le principal de ces inconvénients, c'est que l'Etat manque de bases pour la répartition équitable de ces emprunts. 11 ne peut se servir que de présomptions pour ûxer la part de chacun dans les avances qu'il exige. Tantôt il détermine la portion de l'emprunt forcé qui doit être payée par chaque province du pays, laissant aux assemblées provinciales le soin de fixer la part de chaque district, aux assemblées de district celui d'indiquer la part afférente à chaque commune, aux municipalités celui de déterminer la part de chaque individu ; tantôt au contraire il décréta , que chaque contribuable devra prêter au Trésor une somme qui est un multiple des contributions directes dont ce contribuable est

t96 TRAITÉ DB LA SCIENCE DES nNANCES.

chargé en temps ordinaire. Parfois enfin TËtat choisit un certain nombre de propriétaires ou de capitalistes dans chaque province, généralement les plus imposés, auxquels il s'adresse exclusivement pour avoir les sommes dont il a besoin, laissant indemnes les antres contribuables. Dans ce dernier cas Tinjustice est plus criante qae dans les deux précédents ; mais, dans tous les cas, on voit qu'il n*y a Plis de bases suffisamment exactes pour asseoir, sans injnstice, an emprunt forcé.

Alors même, ce que nous ne pouvons admettre que par hypothèse, alors même que TÉtat pourrait être exactement informé sur Timportance de toutes les fortunes individuelles, l'emprunt forcé serait toujours accompagné de grandes injustices. Toutes les fortunes, en effet, ne sont pas de même nature, toutes ne contiennent pas la même quotité de fonds disponibles ou réalisables. Avec la même fortune deux particuliers peuvent se trouver très inégalement aV teints par un emprunt forcé dont la portion demandée à chacun serait cependant strictement proportionnelle à sa fortune* L*un d*eux, par exemple, peut n'avoir que des immeubles, ou bien avoir engagé tous ses capitaux dans des entreprises et dans des placements à longue échéance, tandis que Tautre, sans être plus riche, a une partie de son capital libre et dont il peut disposer à toute heure. Dn emprunt forcé dans ces circonstances n*imposera qu*un léger sacrifice au second, et causera au premier des embarras graves ou même amènera sa ruine. G*est là une des causes irrémédiables derinfériorité de Temprunt forcé comparativement à Temprunt volontaire: celui-ci ne prend les capitaux que là où ils sont libres, le premier les demande tantôt où ils n'existent pas, tantôt où ils sont engagés. Si Ton veut prélever Temprunt forcé avec rigueur, une grande partie des personnes dont on Texige sont obligées d'emprunter à des particuliers les sommes que leur réclame TÉtat : et elles ne peuvent obtenir ces avances qu'à des conditions désastreuses et usuraires, précisément parce qu'on sait le pressant besoin où elles se trouvent et qu'un très grand nombre d'habitants du pays sont plongés à la fois et subitement dans cette nécessité de recourir aux emprunts.

Ces circonstances ont pour premier effet que les emprunts forcés blessent la conscience publique par l'inégalité des sacrifices qu'ils demandent à chacun: elles ont pour second eff'et de rendre ce procédé très inefficace, et de faire que les sommes ainsi réclamées ne rentrent que tardivement et incomplètement dans les caisses de l'État. Reculant devant la nécessité de faire un grand nombre de saisies et d'expropriations, se heurtant à la mauvaise volonté des citoyens» qui usent de temporisation dans l'espoir que la mesure sera abandonnée, YEUX

ne recueille qu^unetrès faible pari de la somme que l'emprunt forcé «devrait fournir.

£n France on a recouru à diverses époques à Temprunt forcé, plus «ouvent encore en Autriche et en Espagne. En 1793 on décréta en France un emprunt forcé d*un milliard, qui après beaucoup de lenteur et de résistance ne rapporta que iOO millions de francs. Le revenu des citoyens était évalué avec ou sans le consentement des contribuables, on déduisait 1,000 francs pour chaque homme marié; 1,000 francs pour sa femme ; 1,000 francs pour chaque enfant ; pour un célibataire la déduction était de 1,500 francs ; la somme du revenu, dépassant ce quantum réservé, était imposée progressivement de 1, S ou 3 dixièmes, suivant Timportance du revenu : au-dessus d'un revenu de 9,000 francs tout l'excédent était prélevé pour l'emprunt. €et emprunt forcé ne devait pas rapporter d'intérêts, il était payable en assignats et remboursable deux ans après la paix. Sous le Directoire on imagina deux emprunts forcés, qui devaient être répartis sur les habitants par un jury qui prendrait en considération les impôts directs de chaque contribuable et toutes les autres présomptions de fortune. Ces deux emprunts forcés échouèrent^ le second fut aboli après le 18 brumaire, et remplacé par 25 centimes additionnels aux contributions directes. Un autre emprunt forcé eut lieu, dans des conditions tout à fait spéciales, sous le ministère du baron Louis, en 1815 ; c*était une réquisition extraordinaire de 100 millions de francs qui était demandée au pays par le procédé que voici : cette réquisition fut répartie par TÉtat entre les différents départements ; le mon* tant intégral dut en être avancé par les principaux propriétaires et négociants, que désigna une commission locale siégeant au chef-lieu de chaque département ; plus tard une répartition définitive devait être soumise au Corps législatif. Cette mesure tenait à la fois de l'impôt et de l'emprunt forcé, puisque les personnes qui étaient tenues de faire cette avance devaient être remboursées plus tard d*une grande partie des sommes qu'elles avaient versées. Gr&ce à la confiance qu'inspirait le gouvernement d'alors, au désir qu'avait chacun de voir renaître l'ordre et la paix, "grâce aussi à la modicité de la somme demandée, l'opération réussit parfaitement. Les 100 millions, furent intégralement versés dans les délais fixés, du 15 septembre au 15novembre 1815; l'avantage que retira l'État de cette combinaison, c'est qu'il eut immédiatement la jouissance d'un capital qui ne lui serait parvenu que tardivement par un impôt ordinaire. En Autriche les impôts forcés furent très nombreux : nous en rencontrons en 1703, en 1700, en 1794, en 1806, en 1850, en 1859 pour la Lombardie et la Yénétie. Tous ces emprunts forcés furent pratiqués dans des

formes diverses : celui de 1794 était levé sur la base des coutributions directes, il donnait lieu à un intérôt de 3 i/2 p. 100, et il ne montait qu*à une somme peu considérable (1). En Espagne aussi, à différentes époques, notamment en 1836, on recourut à un emprunt forcé.

L'expérience prouve que cet expédient est très défectueux, il est plus désavantageux à la fois aux parficuliers et à l'État qu'un emprunt ordinaire: il blesse presque toujours Téquité ; en outre, il est loin d*avoir la rapidité de l'emprunt volontaire. Toutes les fois qu*ii est possible de recourir à ce dernier, même en payant un intérêt très élevé, c'est une folie de s'adresser à l'emprunt forcé ; et quand on ne peut espérer le succès d'un emprunt volontaire, il est rare que les nationaux ne trouvent pas le moyen de se dérober au poids de l'emprunt forcé.

Quelques auteurs sur les finances ont assimilé à l'emprunt forcé les anticipations d'impôts exigées des contribuables dans les moments critiques, et les cautionnements que Ton réclame de certains fonctionnaires. Ces deux expédients se rapprochent par certains côtés de l'emprunt forcé. Remarquons cependant que les anticipations d'impôts, quand on les exige sans stipuler d'intérêts au profit des contribuables, s'éloignent beaucoup plus de l'emprunt forcé que de Timpôt proprement dit« Quant aux cautionnements, ils cachent parfois des emprunts détournés, qui ont souvent le caractère de contrainte. En France, notamment, on en a fait un très grand abus, sous la Restauration. On a multiplié, outre mesure, le nombre des fonctionnaires astreints à verser ainsi une caution au trésor : on a rétabli même en partie la vénalité des offices en permettant aux officiers ministériels de désigner leurs successeurs moyennant le versement d'un cautionnement qui assurait des ressources au trésor, mais qui était insignifiant comparativement aux avantages que retirèrent les olllciers ministériels de l'hérédité des offices et au détriment qu'en éprouva le public. Les cautionnements à l'origine ont eu un double but : d'abord celui d'assurer que telle fonction serait remplie avec probité, ensuite et plus souvent peut-être celui de fournir des ressources au trésor: ils peuvent donc être considérés tantôt comme un capital de garantie versé à l'État, tantôt comme une avance faite à l'État.

(1) L*emprant Torcô que le gouvernement autrichien voulut imposer en 1859 à U Lombardie et à la Vénétie montait k an capital de 75 millions de florins en 5 p. 100, îau cours de 70 francs. Cet emprunt ne produisit rien dans la Lombardie, qui était occupée par les troupes Trançaises. En 1S13 TËtat de Bade institua une sorte d'emprunt forcé progressif, qui exigeait des habitants ayant plus de 800 florins de revenu le prêt au gouvernement, moyennant un iniérèt à 6 p. 100, d'une somme égale à 20 oa 40 p. 100 de leur revenu, suivant Timportance de ce revenu. Voir Rau, Finaniwis^ senschafl, tome U, p. 303.

DES DIFFÉRENTS MODES D*ElfPRUNTS PUBLICS. 299

Régulièrement, le cautionnement ne devrait être qu'une garantie ; mais les gouvernements besoigneux Tout développé outre mesure comme un expédient financier leur procurant des fonds. En France, 56,350 personnes étaient,/ au 1*' janvier 4870, astreintes à un cautionnement, et la somme dont le trésor était redevable à ce titre montait à 292 millions ; elle dépasse 313 millions au 1*' janvier 1898.

Une portion de ces cautionnements peut donc être regardée comme le produit d'un emprunt détourné, et même d*une sorte d'emprunt forcé, d'autant plus que l'intérêt payé à ces cautionnements n'est que de 3 p. iOO, c'est-à-dire inférieur au taux habituel des placements sur l'État. Getteméthode d'empruntestspécialementfâcheuse; elle conduit à accorder des faveurs indirectes notables et parfois perpétuelles, préjudiciables à la société, en retour d'assez minces ressources perçues dans les jours de péril. C'est ainsi, avons-nous vu, que les cautionnements exigés des officiers ministériels par la Restauration ont eu pour conséquence le rétablissement partiel de la vénalité des offices, et le renchérissement permanent de la plupart des actes de la vie civile et commerciale (t).

Nous avons dit qu*à côté des emprunts forcés accomplis au grand jour il faut ranger certains autres emprunts forcés occultes, et dont quelques-uns sont connus sous le nom de consolidations. Il y a dans notre histoire bien des exemples de cet expédient tlnancier qui se présente sous une multitude de faces. C'est une pratique de beaucoup d'États peu solvables de se libérer de leurs dettes courantes ou de payer leurs achats en remettant des titres de rentes à leurs créanciers ou à leurs fournisseurs. Une petite partie de notre dette publique a

(1) Le compte général de radministration des Anances pour 1869 (pages 678 et ani- Tantes) fait ressortir le caractère d^emprants forcés qu'ont les cautionnements en Duméraire. Les cautionnements inscrits au !•' avril 1814, et dont les fonds avaient été employés aux dépense» générales de l'État pendant la période qui se termine à cette époque, montaient à 1&2,97S,907 francs. Les cautionnements qui furent versés au Trésor en eiécution des lois du 28 avril 1816 et du 23 Juillet 1820, et dont les budgets des mômes années ont profité, à titre de ressources extraordinaires, montaieut à 65,122,000 francs; enfin depuis 1820 le passif de l'administration des flhances été grossi de 74,736,000 francs par des cautionnements nouveaux Jusqu'au 1** Janvier 1870.

Dans le projet de budget de 1883 M. Léon Say proposait de transformer les cav tionnemcnts en numéraire en cautionnements en rentes. Cette opération devait porter sur 170 millions (rapport de H. Ribot, page 124). Cotte opération était uno consolidation^ dégageant la dette flottante pour charger la dette consolidée. Oi comptait, d'ailleurs, sur l'acquiescement des propriétaires de cautionnement, les titres de rentes amortissables qu'on se proposait de leur remettre devant leur être cédés probablement à un cours un tant soit peu inférieur à celui de la Bourse, et ces rentes rapportant 1/2 p. 100 environ de plus que l'intérêt payé aux cautionnements en numéraire. Il n'y avait donc là ni emprunt forcé, ni emprunt nouveau, mais simplement 6ubstîtutioa d'un modo de dette à un autre. Ce projet fut abandonné. (Ce dernier |>ara^raphe n'existait pas dans les deux prciniorob «éditions. )

aOO TRAITA DB LA SCIENCE DES FINANCES.

•cette origine clandestioe. S*il était convenu avec les fournisseurs <M! les créanciers de TÉtat qu'on les payerait ainsi en rentes, celte opération constitue un emprunt occulte, mais volontaire. Même dans ce cas, cependant, il y a désavantage pour l'État à y recourir. Les fournisseurs, notamment, sont des commerçants, qui ont besoin de fonds disponibles pour jeter dans leurs affaires, et non pas de rentes pour mettre dans leur portefeuille. Us sont donc obligés de revendre immédiatement les titres qu'ils ont reçus, et naturellement ils éprouvent dans cette négociation forcée une perte, minime si ron Teut, mais presque certaine, ne serait-ce que la perte des frais de «légociation, ne serait-ce aussi que l'aléa auquel ils sont exposés dans le cas où les rentes viendraient à baisser entre le moment où l'État les leur a promises en payement et celui ob ils les pourront réaliser. En présence de ces inconvénients et de ces embarras, les fournisseurs haussent le prix de leurs livraisons et font ainsi payer •cher à l'État cette façon qu'il a choisie de se libérer. Tout concourt à prouver que l'État ferait mieux de payer les fournisseurs en espèces, -et d'émettre un emprunt public soit en rentes, soit en bons du trésor, |)our se procurer ces espèces si elles lui font défaut.

Lei^as est inliniment plus grave quand il n'était pas convenu avec les fournisseurs qu'on les payerait en titres de rentes : alors on leur fait vraiment violence, et l'on a recours dans toute la force do terme A une violation de contrat, à un emprunt forcé d'autant plus injuste «qu'il est partiel, c'est-à-dire qu'il ne porte que sur une catégorie d'individus. L'injustice est grave, elle l'est plus ou moins, cependant, suivant les circonstances. On peut payer les fournisseurs ou les créan- •ciers en rentes de deux manières, soit en leur remettant ces rentes au prix du marché, au cours de la bourse du jour, soit en les leur livrant au pair, c'est-à-dire au prix stipulé pour le remboursement de ces rentes. On sait que les rentes ont un prix auquel l'État les peut rembourser contre le gré même des porteurs de titres, sauf le cas •d'engagement contraire, ce prix est ce que l'on appelle le pair, ou le capital nominal ; en France pour toutes nos rentes 3 p. iOO, 4 p. 100, 4 1/2 et 5 p. 100, ce taux auquel l'État peut imposer le remboursement est toujours celui de 100 francs; on sait en outre que les titres de rentes sont cotés journellement sur un marché appelé la Bourse, -et que leur valeur vénale varie suivant la situation du marché, financier ou suivant les événements politiques, que tantôt elle s'élève audessus du pair et que tantôt elle s'abaisse au-dessous. Les États qui payent leurs fournisseur ou leurs créanciers en titres de rentes sont généralement fort besoigneux et ont peu de crédit : aussi leurs titres -sontrils, d'ordinaire, fort au-dessous du pair. Dans ces circonstances.

DES DIFFERENTS MODES D'EMPRUNTS PUBUCS. 3ûl

le gouvernement qui veut payer ses créanciers en rentes peut leur reroeltre les renies soit au cours du jour, c'est-à-dire pour leur valeur réelle, soit pour leur prix nominal et de remboursement, c'est-à-dire au pair. Dans l'un et l'autre cas, il y a un emprunt forcé, mais dans^ le second cas l'injustice et le préjudice sont beaucoup plus grands pour les fournisseurs ou les créanciers de FÉtat. On comprend que si an fournisseur a droit à un paiement de 100,000 francs, et qu'on lui remette 5,000 francs de rentes 5 p. 100 au pair, tandis qu'il ne; pourra peut-être négocier ces titres que pour 80,000 ou 70,000 ou 60,000 francs, on comprend qu'il éprouve une perte considérable. Dans ce cas, il n'y a point seulement de la part de FÉtat un emprunt forcé, il y a une véritable banqueroute partielle. L'État éprouve, il est vrai, de cet expédient un soulagement momentané, mais il s'expose plus tard à ne plus obtenir de fourniture qu'à des conditions usuraires ; il écarte de lui tous les négociants honnêtes et prudents, qui aiment la loyauté et la sûreté dans les transactions, et il ne peut plus traiter qu'avec des aventuriers peu scrupuleux et de faibles ressources. C'est ainsi que le premier empire a quelquefois payé ses fournisseurs en titres de rentes qu'il leur remettait au pair, c'est-à-dire pour un prix supérieur de 45 ou 20 p. 100 à leur valeur réelle sur le marché I Aussi ne tarda-t-il pas à ressentir les inconvénients considérables de cet inique et malencontreux procédé ; daùsr les dernières années de son existence il rencontra des embarras detoutes sortes pour ses fournitures. Il aurait certainement agi, non seulement avec plus de probité, mais avec plus d'intelligence de son. intérêt, s'il avait émis un emprunt public, et qu'il eût payé ses fournisseurs en espèces. La Restauration fut plu9 habile. Il y eut à son* origine de très graves débats dans la Chambre des députés pour savoir si Ton rembourserait en titres de rentes au pair les créanciers de l'arriéré impérial; une grande partie de la droite était de cet avis. La rente 5 p. 100 ne valait alors que 55 à 60 francs; on eût remis ces titres aux fournisseurs de l'empire pour une valeur de 100 francs, on> voit quelle perte leur eût été imposée. Des ministres clairvoyants, lebaron Louis, M. Corvetto, résistèrent avec énergie à ces entraînements politiques et fondèrent le crédit du nouveau régime en payant régulièrement les créanciers du régime antérieur.

Ainsi, ces sortes d'emprunts forcés sont en principe injustes, et en^ fait destructifs du crédit de l'État. Le gouvernement a un intérêt incontestable à émettre plutôt des emprunts publics et volontaires quede tels emprunts occultes et forcés : cela lui coûte moins cher à la longue. Mieux vaut, en effet, qu'il appelle lui-même à ses caisses le véritable rentier, celui qui a le désir de placer ses capitaux en valeurs-.

30â TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

d*État, qne de livrer ses titres de rentes en paiement à des fourni»* «eurs qui ont besoin de capitaux disponibles et qui sont obligés de revendre immédiatement ces rentes coûte que coûte.

Nous avons dit qu*il y a encore un antre type d'emprunt forcé, «ssez analogue an précédent, mais se pratiquant sur une écbelle plas grande, c*est le procédé qui est connu sous le nom de consolidatùm. Un État a des dettes de dillérentes natures, les unes à long terme on «nôme perpétuelles, c'est-à-dire dont le créancier ne peut exiger le remboursement, les autres à court terme ou même exigibles à la volonté du créancier. Le procédé de la consolidation consiste à transformer les dettes de la seconde catégorie en dettes de la première, à rendre perpétuelles ou tout au moins à long terme des dettes qui étaient à court terme ou même exigibles à la volonté du créancier. La consolidation peut être utile ou désavantageuse à TËtat, suivant les circonstances, nous examinerons cette question plus tard. Elle peut être encore volontaire ou forcée : dans le premier cas on laisse au créantier à court terme Toption entre le maintien de sa situation actuelle et la conversion de sa dette en un titre à plus longue écbéanceou même en un titre perpétuel: la consolidation ne fait alors violence à personne. Mais elle peut être et elle a souvent été forcée, €n ce sens que Ton contraint le porteur d*une créance à court terme ou même d*une créance exigible à transformer son titre en une créance à long terme ou même en une créance perpétuelle. Dans ce second cas, il y a de la part de FÉtat un véritable emprunt forcé, emprunt forcé d'une gravité particulière puisqu'il ne s'impose qu*à une catégorie de personnes. Cette mesure peut procurer quelques ressources momentanées à l'État en temps de crise ; elle lui est, néanmoins, très préjudiciable en fin de compte (1).

La république de 4848 a donné deux exemples de ce genre particulier et détestable d'emprunt forcé : deux lois importantes du 1 juillet consolidèrent les bons du Trésor échus et les dépôts des caisses d'épargne, qui étaient en compte courant au Trésor, c'est-àdire dont le créancier pouvait exiger le remboursement à sa volonté. Les bons du Trésor échus, au lieu d'être payés ainsi qu'on le devait régulièrement, durent être échangés contre de la rente 3 p. 100 au cours de 55 francs. Le cours réel à la Bourse était 43 francs. Le

porteur perdait donc tout l'intervalle entre 43 francs, valeur réelle et négociable de la rente 3 p. 100, et 55 francs, prix auquel cette rente lui était livrée par l'État : c'était pour lui un détriment de 20 p. 400. Quant aux dépôts des caisses d'épargne, on en autorisa le remboar-

(!) On ayn plus haat (note de ]« page 299) que la eonsolidation peut due parfois im procédé régulier. (Note de la %• éditioo.)

sèment immédiat jusqu'à concurrence d'une somme de 80 francs par dépôt ; mais tout l'excédent fut consolidé en rentes 5 p. 100 au taux de 80 francs» quoique le cours réel, c'est-à-dire la valeur négociable à la Bourse, ne fût alors que de 73 francs. Ainsi les déposants perdi* rent toute la différence entre 73 francs, valeur réelle des titres qui leur étaient livrés, et 80 francs, taux auquel on les leur remettait. Cu fut pour eux une perte de 10 p. 100 (1).

On voit combien fut inique cette opération, c'était une sorte de banqueroute partielle. Mais alors même que le Trésor eût usé dans cette consolidationtorcée de procédés moins iniqueSi alors même qu'il eût livré aux porteurs de bons du Trésor et aux déposants des caisses d'épargne les titres de rente pour leur prix véritable et constaté par la cote de la Bourse, il n'en aurait pas moins émis ainsi un emprunt forcé, c'est-à-dire fait une opération très préjudiciable à la fois aux emprunteurs et au crédit de l'État. Ces porteurs de bons du Trésor échus et ces déposants à la caisse d'épargne avaient droit, en effet, au remboursement immédiat de leurs créances, et ils avaient d'autant plus d'intérêt à exiger ce remboursement que les circonstances politiques et financières étaient plus difBciles. Les personnes qui placent leur argent en bons du Trésor sont ou bien des commerçants qui ont pour quelques mois des ressources disponibles ou des capitalistes qui, ayant à faire un paiement dans un certain délai, ne trouvent pas de meilleur moyen de tirer parti de leurs fonds dans cet intervalle que de prendre des bons du Trésor dont l'échéance est antérieure à celle du payement qu'ils auront eux-mêmes à faire. On comprend dans quel embarras ces personnes ont pu être.jetées par cette consolidation forcée, c'est-à-dire par l'ajournement des rentrées sur lesquelles elles comptaient, ou par la nécessité de se procurer ces fonds en négociant leurs titres de rentes au-dessous du prix pour lequel on les leur avait livrés. Quant aux déposants aux caisses d'épargne, ce sont en général de petits commerçants, des employés ou des ouvriers, toutes personnes qui sont gravement atteintes par les crises politiques, qui trouvent alors plus difficilement du crédit ou du travail. Pour elles aussi cette consolidation forcée a pu avoir les plus pernicieux effets.

On peut dire que plus les circonstances sont graves, plus un État doit éviter de recourir à ces mesures, car alors les maux particuliers qui en résultent sont en grande disproportion avec les avantages qu'en retire l'État. La consolidation forcée des bons du Trésor échus etdeadépôtsdes caisses d'épargne en 1848, malgré les mesures ré-

(1) Os furent iademmiés plas tard.

304 TRAITÉ DB LA SCIBNGK DES FINANGB8.

parairices qui furent adoptées plus tard, a notablement nni an crédit de la France et au gouvernement qui s*est rendu coupable de celte imprudence. Mieux vaut négocier un emprunt soit public, soit afec des banquiers, à n'importe quelles conditions, que de violer ainsi les engagements pris*

En 1883 on a exécuté une consolidation qui concerne aossi les fonds des caisses d'épargne, mais qui a un caractère différent de celle dont il est question plus haut. Les cai3ses d'épargne en France sont une institution d'État; elles versent leurs fonds à un établissement officiel dont les attributions sont multiples et qui s'appelle la caimede» dépôU et canr signationi. Comme cet établissement devait servir aux caisses d'épar» gne 4 p. iOO d'intérêt (taux excessif et de i p. 100 trop élevé), il devait employer d'une manière très productive les sommes remises. La Caisse des dépôts et consignations avait la faculté de placer ces fonds soit au Trésor public à Tinlérèt de 4 p. 100 l'an en compte courant, soit en bons du Trésor à échéance flxe. Lorsque son compte courant atteignait un chiffre trop élevé, elle pouvait acheter des rentes sur l'État avec l'autorisation du ministre. Grice à l'intérêt beaucoup trop élevé que Ton sert aux caisses d'épargne et à l'élévation à 2^000 francs au lieu de 1,000 du maximum de chaque dépôt, les fonds des caisses d'épargne avaient beaucoup grossi et atteignaient, en 1881, 1,423 millions de francs, dont 508 millions en compte courant au Trésor. M. Léon Say proposait de consolider ce compte courant par la re* mise à la caisse des dépôts et consignations de rentes 3 p. 100 amortissables que l'on créerait. Ce n'était pas là un emprunt nouveau, c'était une consolidation ; encore étaiUelle plus apparente que réel!e, car l'État reste toujours débiteur vis-à-vis des déposants des Caisses d'épargne des sommes môme déposées, qui peuvent être retirées à chaque instant, quelles que soient les fluctuations des rentes remises à la Caisse des dépôts et ladifûculté de les réaliser en grandes masses. Lie successeur de M. Léon Say, M. Tirard, a procédé en 1883 pour une somme de douze cents millions à cette prétendue consolidation des capitaux dus aux caisses d'épargne. L'organisation de ces caisses en France est défectueuse et causera de grands embarras. Il faudrait réduire le montant des dépôts en abaissant à 1,000 francs ou même à 500 francs le maximum des livrets, et en ramenant l'intérêt à 2 3/4 ou 2 1/2 p. 100, frais d'administration déduits (1).

Nous avons étudié les inconvénients des emprunts forcés sons leurs

(1) Une loi da 20 juillet 1S9& s'est inspirée, mais avec timidité, de nos observations; elle a limité à 1,500 francs (ce qui est encore d un tiers trop élevé) le compte ouvert à chaque déposant et réduit l'intérêt qui n'est plus que de 2 l/t p. IOO à la Caisse nationale (postale) etde?,76à 3 p. 100 aux Caisses d'épargne privées. Néanmoins, au 31 décembre 1896, le solde dû aux déposants était de ISS millions à la Caisse nationale et de 3,382 millions aux Caisses privées, ensemble 4 milliards 167 millions; c'est encore trop : il faudrait réduire à 1,000 francs le maximum des dépôU.

diverses formes. On a vu que, généraux ou partiels, publics ou occul* tes, ils sont nuisibles, et qu*il n*y a point de circonstances où un emprunt volontaire ne fût préférable. Le mérite de l'emprunt volontaire, «n effet, c*est de prendre les capitaux là où ils sont et où ils ont le désir de trouver un placement. Du moment que Ton fait un emprunt, soit forcé, soit volontaire, on suppose qu'il y a des ressources dans le pays : eh bien, si ces ressources existent, elles s'offriront avec beau* •coup plus de zèle à un emprunt volontaire qu*à un emprunt forcé. Ajoutons que Tétranger participe, soit d*une manière permanente, soit temporairement, à un emprunt volontaire, tandis qu'il est exclu de l'emprunt forcé. On peut assimiler à l'emprunt forcé le cours forcé •des billets de banque et des billets d'État : mais cette matière est 4usez importante pour que nous lui consacrions un chapitre à part.

II y a deux catégories d'emprunts volontaires : l'une où 1 État fait ^ppel à rintérèt des capitalistes et leur offre des rentes à un prix qui •est en harmonie avec les conditions générales du marché des capitaux, lautre où TÉtat s'adresse au sentiment, à l'esprit de devoir des citoyens, et les convie à lui avancer des fonds à un taux qui est pour lui plus favorable et pour eux plus désavantageux que celui qui «embleraitindiqué par la situation économique, financière et politique <lu pays : ces derniers emprunts sont connus sous le nom d'emprunts patriotiques. Ils forment dans l'histoire des emprunts un épisode curieux et instructif, et dont l'étude dissipera une erreur qui est encore répandue aujourd'hui. Il y a onie ou douze ans un certain nombre de personnes et d'organes de la presse manifestaient de la iaveur pour ces emprunts patriotiques ou sentimentaux. Alors que le 3 p. 100 était coté à la Bourse de Paris 52 ou 53 francs et que le 5 p. 100 valait 64 ou 85 fr., ces personnes parlaient gravement d*é* mettre un emprunt en 5 p. 100 au pair, c'est*à*dire à 100 fr., et ne •doutaient pas qu'une pareille opération ne réussit à merveille.

Tout d'abord, signalons un des vices essentiels de ces emprunts dits patriotiques. En admettant môme que les conditions morales qu'ils supposent chez les capitalistes, c'est-^à^dire l'esprit de dévouement et de sacrifice, existassent au degré nécessaire pour le succès de ces eaiprunts, de telles opérations seraient néanmoins critiquables môme a priori. En effet, il n'y a que les capitalistes nationaux qui pourraient ôtre remplis d'un patriotisme suffisant pour prêter à l'État dans des conditions autres que celles que détermine la situation financière, économique et politique. Il est certain que l'on ne peut supposer aux capitalistes étrangers des dispositions aussi désintéressées. Ainsi ces emprunts patriotiques, alors môme qu'ils seraient possibles, auraient ce défaut d'exclure systématiquement l'étrao*

ger. La brèche qu'ils feraient au capital circulant du pays serait plus considérable que celle qui lui serait faite par un empruat émis dans des conditions ordinaires. G*est là un grave inconvénient. Mais une expérience, deux fois répétée chez nous, démontre qae ces emprunts patriotiques sont un leurre, et qu'ils nuisent plutôt qu'ils ne servent au crédit d'un pays.

Dans les temps de crise, spécialement quand un gouvernement s'établit à la suite d'une révolution, les fonds publics baissent et tombent ordinairement au-dessous du pair : c'est ce qui arriva après la révolution de 1830 au 5 p. 100 qui, sous la Restauration, dépassait de beaucoup le pair, c'est-à-dire était coté à la Bourse plus de 100 francs par chaque 5 francs de rente. Dans les- premiers temps du règne de Louis-Philippe ce fonds public tomba au cours de 80 francs. De même, après la révolution de 1848, la rente 5 p. 100 qui, pendant les dernières années du règne de Louis-Philippe, était cotée 116 ou iâO francs, déclina à 80, à 75, à 70 francs : or, les moments de crise sont aussi ceux où le gouvernement est le plus besoigneux et a le plus besoin d'emprunter. S'il empruntait sous les formes ordinaires, il emprunterait très cher : il se grèverait d'une lourde charge précisément à l'instant où il est le moins capable de la supporter. Ne pour* I rait-on diminuer cette aggravation de charges? C'est ce que l'on a tenté deux fois, après la révolution de 1830 et après celle de 1848, en faisant un appel sentimental aux capitalistes : on leur disait : ^ La rente 5 p. lOO n'est cotée sur la place que 80 francs, mais l'État a grand besoin d'argent ; vous voulez qu'il se sauve, venez à son secours moyennant un petit sacrifice : acceptez au pair les titres 5 p. 100 qu'il TOUS délivrera. En d'autres termes, vous pourriez acheter sur la place du 5 p. 100 moyennant 80 francs par chaque 5 francs de rente : achetez-en directement à TÉtat, en le payant un quart plus cher, soit 100 francs par chaque 5 francs de rente; vous ferez ainsi un léger sacrifice, mais vous rendrez service au pays en relevant son crédit, TOUS vous rendrez peut-être service aussi à vous-même, car le crédit des particuliers est dans une grande dépendance du crédit de l'État, et en suit de près ou de loin les fluctuations. » Voilà les arguments que l'on employait après la révolution de 1830 et après celle de i848. Le gouvernement se laissa séduire par ces discours captieux, il eut recours à un grand emprunt national au pair, quand la rente était cotée au-dessous du pair : les capitalistes furent moins sentimentaux que le gouvernement, et l'expérience échoua.

La loi du 21 avril 1831 offrit aux capitalistes l'occasion de montrer leur dévouement en instituant un emprunt national en 5 p. 100 au pair. U ne fut souscrit que 1,021,045 francs de rentes 5 p. 100, soit ua

capital de 20,438,900 francs. C'était un chiiTre tout à fait insignifiant. Notez que le gouvernement d'alors était très populaire parmi les classes aisées; il n'y avait pas eu, d'ailleurs, de déperdition réelle de la fortune publique : néanmoins, entreprise dans ces conditions spécialement favorables, l'expérience échoua misérablement. Elle fut recommencée en 1848 : on ouvrit alors un emprunt national de 100 millions en rentes 5 p. 100 au pair : il ne fut souscrit que 1,309,104 francs de rentes, c'est-à-dire en capital 26.182,000 francs, guère plus du quart de la somme demandée (1). En 1789 on avait eu recours également et avec un aussi maigre résultat à de pareils moyens. Ces tentatives ébranlent plutôt qu'elles ne fortiûent le crédit d'un pays. Après ces déceptions, on se sent plus abattu. En Italie on eut recours aussi avec un succès médiocre à un emprunt de ce genre, le Consorzio Nazionale.

Il faut en prendre son parti, les seuls emprunts vraiment pratiques sont les emprunts volontaires où l'État s'adresse à l'intérêt des particuliers, c'est-à-dire les emprunts qui sont contractés au cours indiqué par la situation du marché des capitaux. Ce sont aussi ces emprunts qui tiennent de beaucoup la plus grande place dans l'histoire financière des nations civilisées. Examinons quels sont les différents procédés pour contracter ces emprunts volontaires au taux indiqué par la situation économique et financière du pays. Tout d'abord se présente à nous une différence entre les conditions habituelles du crédit privé et les conditions habituelles du crédit public.

Quand un particulier solvable emprunte à un particulier honnête, que fait-il? Il reçoit une somme ronde, 100 francs, plus ou moins ; il souscrit un billet dans lequel il mentionne que la dette sera payée par lui à une échéance déterminée, 2 ans, 5 ans ou 10 ans, par exemple, et que jusqu'iaû moment du remboursement, le créancier jouira d'un intérêt de 4, Sou 6 p. 100. Cette manière d'emprunter, qui est la manière normale, se caractérise parles traits suivants :1a dette n'est pas perpétuelle, elle est à échéance fixe ; la somme remboursée est égale à la somme reçue ; la rémunération dont jouit le prêteur, ou ce que Ton appelle le loyer de l'argent, est un avantage simple et précis, c'est un intérêt de 4, 5, 6 p. 100, plus ou moins, sur le capital réellement prêté. Il n'y a que les usuriers qui prêtent et que les prodigues qui empruntent dans des conditions différentes.

Quand il s'agit des États, ces conditions normales des emprunts

(1) On dut plus tard indemniser les souscripteurs de l'emprunt national, pour la perte à laquelle ils avaient consenti en prenant l'emprunt à un cours plus élevé que le cours de la Bourse : on ramena, par cette compensation, & 71 fr. 60 le taux réel do réuûssion du 5 p. 100.

entre particuliers sont souvent laissées de côté : on s'ingénie à faire une foule de combinaisons que la loi annulerait ou réprimerait dane les contrats privés.

Les États empruntent, d*Iiabitude, à de très longues échéances, plusieurs môme euTentes perpétuelles, c'est-à-dire sans que le créancier puisse jamais exiger le remboursement delà somme prôtée. Les États ont encore une autre habitude, ils offrent souvent au créancier un .taux de remboursement notablement plus élevé que la somme qui a été réellement versée, ou, du moins, ils s'interdisent de se libérer un jour en restituant purement ou simplement au créancier l'argent que celui*ci leur a prêté. En troisième lieu, en dehors de l'intérêt qu'il paie aux prêteurs, l'État leur fait parfois d'autres avantages accessoires et considérables, tels que des primes éventuelles, des billets de loterie, etc. Quelles sont les raisons de ces profondes diiférences entre le crédit public et le crédit iprivé ?

En premier lieu, quelles sont les causes qui ont amené les États à contracter la plupart de leurs emprunts en rentes perpétuelles, et quels ont été .les effets de ce genre de dettes? Il y a deux raisons, qui, sane justifier les emprunts d'État en rentes perpétuelles, les expliquent et en rendent compte. L'État n'est pas, en effet, un être périssable' comme un particulier ; quoique certains États aient sombré et disparu, les États peuvent être considérés comme des êtres perpétuels, d'autant plus qu'une durée assurée ou même probable de plusieurs siècles équivaut aux yeux de la plupart des hommes à la perpétuité. Epsuite, les>emprunts d'État, absorbant d'énormes capitaux, donnent lieu À rémission d'une quantité de titres qui trouvent fàcilementà se vendre et à s'acheter. De cette manière le créancier de l'État, alors même qu'il renonce àexiger de son débiteur le remboursement à une époque déterminée, trouve néanmoins les plus grandes facilités pour réaliser à chaque instant son capital s'il arrive .qu'il en.ait le besoin ou le désir. Quand on a prêté de l'argent à un particulier, on ne peut guère rentrer en possession de son capital qu'au moment du remboursement, parce que des créances sur des particuliers ne sont pas aisément négociables : au contraire, quand cm a prêté à l'État, môme en rentes .perpétuelles, on peut à chaque instant rentrer en possession de son capital, «avec une légère perte ou un léger gain, en négociant le titre que l'État a livré à son prêteur. 11 arrive donc ce phénomène remarquable: les prêteurs de TËlat ont un bien moindre intérêt à stipuler un terme fixe de remboursement que les prêteurs des particuliers, puisque les premiers ont un débiteur qui peut être considéré comme immortel, qu'en outre leur créance est négociable sur un marché très étendu et qui présente de

grandes chances de fixité, tandis que les prêteurs de» parlicoliers ae trouvent dans des conditions toutes différentes.

On vient de voir quelles sont les raisons qui ont pu amener les capitalistes à prôter aux États sans stipuler d'époque fixe de remboup» sèment, ou môme en renonçant absolument au remboursement du capital prCié. Quels sont les motifs qui ont pu. conduira TÉtata adopter cette méthode? Il faut d'abord remarquer que TÉtalqui contracte un emprunt en rentes perpétuelles ne s-oblige pas- à ne jamais rembourser sa dette; il garde sur ce point sa liberté, ili peut rembourser quand il le juge convenable, il se fait seulement acconder le droit de n'être jamais contraint au remboursement. Ainsi, à première vue, rÉtat contractant un emprunt en rentes perpétuellesse trouve' dans une situation assez avantageuse: il gande absolument toute sa liberté et il Tenlève à son créancier; il reste maître du jour et de rhaure où il lui plaira de rembourser. C'est une situation favorable. Au contraire, s*il s*était astreint à une époque fixe de remboursement, il se pourrait que cette époque coïncidât avec des embaraas politiques, avec une crise financière, et qu'ainsi, il se trouvât dans rimpossibilité de fair« face à ses engagements ou que, pour les^rem^ plir, il dût consentir à de grands sacrifices.

Nous pensons néanmoins que, môme en émettant des rentes perpétuelles, TÉtat agit avec prudence en inscrivant sur les titres la faculté qu'il aidb les rembourser, et môme en fixant une date précise pour Texercice, 8*11 lui platt, de cette faculté. Cette formalité facilitanait notablement les conversions des dettes portant un intérêt élevé en dettes portant un intérêt moins élevé. Supposez que Ton eût. inscrit sur les titres de notre grand emprunt de 2 milliards, émis en. 1871, la mention suivante : « L'État ae réserve le droit de rembourser cet emprunt au pair à partir du 1^ janvier 1875 », et que sur les titres, de l'emprunt de 3 milliards on. eût inscrit la môme mention en chan«> géant la date et en mettant celle du 1^ janvier 1876, Topération de la conversion devant laquelle on a reculé avec tant de pusillanimité et de niaiserie pendant sept ou huit ans eût été singulièrement facilitéai Toute équivoque eût disparu, toute contestation sur le droit qu*a rÉtat de rembourser ses titres au pair eût été impossible; les rentiers les plus récalcitrants se seraient vu fermer la bouche par ces deux lignes. Enfin Topérationde la conversion, se faisant en deux foiS|.eûi été matériellement plus aisée.

Il y a plusieurs autres raisons qui peuvent, sicen*est justifier complètement, du moins excuser le système des dettes perpétuelles. Le mode d'emprunter à de très longues échéances n'est pas. sans présenter de cei*tains avantages pour deux causes. Voici la première qui

310 TRAITÉ DE LA SGIENGB DBS FINANGBS.

a agi avec une grande force dans le passé, qui agira probablement encore dans l*ayemr quoiqu'il soit téméraire de prétendre qu'elle gardera toujours la même intensité. Les intérêts de la dette publique et le capital même sont payables en métaux précieux, en or ou en argent. Qu*est-i1 arrivé depuis le commencement deTère historique? C'est que la valeur des métaux précieux n*a cessé de décroître par rapport aux denrées et au prix du travail humain. Les causes de ce phénomène sont principalement les découvertes toujours nouvelles de mines d*or ou d'argent, les perfectionnements des méthodes d'extraction que la science vient chaque jour améliorer, enfin Tusagedes billets de banque, des chèques, des paiements par compensation, et de divers autres substituts de la monnaie métallique. Il serait téméraire d'affirmer que le phénomène de la dépréciation des métaux précieux durera indéfiniment : peut-être, quand le monde sera complètement peuplé, se produira-t-il un phénomène contraire. Mais nous ne pouvons tenir compte que des faits passés et des faits prochains, non d'un très lointain avenir. Il résulte de ce phénomène que jusqu'ici le poids d'une dette déterminée est devenu, si ce n'est d'année en année, du moins de quart de siècle en quart de siècle, moindre pour l'État qui s'en est chargé. Les intérêts que nous payons pour une dette contractée il y a deux siècles ont été chaque jour en s'afTaiblissant par la dépréciation même des métaux précieux, puisque le même poids d'or ou d'argent vaut moins aujourd'hui, est plus facile à se procurer, représente moins de travail humain, équivaut à moins de marchandises qu'il y a un siècle ou deux (i).

Le second fait qui allège graduellement le poids des dettes perpétuelles, c'est que la richesse publique augmente toujours dans une nation industrieuse par les découvertes scientifiques et l'épargne, de telle façon que le fardeau de la dette, s'il reste le même, devient à chaque génération plus facile à porter. La France paie plus aisément aujourd'hui un budget de 3 milliards 300 millions qu'elle n'eût pajé sous Louis XIV un budget de 5 ou 600 millions.

Il résulte de là que si la dette publique était contractée dans des conditions normales, dans les mêmes conditions où se contractent les dettes entre particuliers, si de plus elle était conduite avec ménagement, c'est-à-dire si on ne l'augmentait pas sans cesse, ce ne serait pas un grand malheur pour un État ; il n'y aurait même pas besoin

(1) Quelques personnes pensent, cependant, depuis trois ou quatre ans que nous sommes à l'entrée d'une période inverse de renchérissement des métaux précieux, surtout depuis que la plupart des nations ont pris l'or pour étalon unique ou da looins pour seul métal que Ton continue à monnayer. (Noie de la 3* édition, iaS3.)

DES DIFFÉRENTS MODES D'EHPRUiNTS PUBLICS. 311

de songer à Tamortir trop yite, puisque ce serait un fardeau qui paraîtrait plus léger à chaque génération, puisque ce serait une dette qui pourrait être acquittée dans cent ou deux cents ans d'ici avec une monnaie dont la valeur vénale, c'est-à-dire la puissance d*acliat, aurait notablement diminué. Mais les conditions imprudentes dans lesquelles ont été contractées les dettes des principaux pays d*Ëurope, rimprévoyance avec laquelle dans presque tous les pays on a, à chaque génération, augmenté Timportance de ia dette, ces circonstances fâcheuses ou ces défauts de conduite ont transformé les dettes perpétuelles en un véritable fléau.

Une dernière raison que Ton donne souvent en faveur des em* prunts en rentes perpétuelles, c'est la facilité que Ton a, après quel* ques années, de les convertir en un emprunt portant un intérêt moins élevé, et de profiter ainsi de Tamélioration du crédit de TÉtat, de la diminution ou de TinsufQsance des placements de première sécurité pour Tépargne croissante du pays, et de la baisse du taux de rintérôt. Ces conversions sont une ressource précieuse. Malheureusement en France, sous la Restauration, sous le règne de Louis-Philippe et sous la République actuelle, nos hommes d'Ëtat ont longtemps trahi, sur ce point, l'intérêt national en sacrifiant cyniquement les contribuables aux rentiers. Il faut remarquer, d'ailleurs, que les rentes perpétuelles ne sont pas le seul mode d'emprunt qui se prête à des conversions, quoiqull soit plus aisé peut-être et plus habituel de faire subir des conversions à ce genre de titres qu'aux obligations amortissables.

Un État qui veut emprunter autrement qu'en rentes perpétuelles peut recourir à l'un des quatre modes suivants: l'^un emprunt en rentes viagères ; 2<> un emprunt en annuités terminables, pour employer une expression anglaise; 3* un emprunt en obligations amortissables par des tirages périodiques ; 4^ un emprunt en bons remboursables simultanément à une époque déterminée. Ces quatre modes ne sont pas synonymes : ils diffèrent notablement. les uns des autres; mais chacun d'eux a cependant beaucoup plus de relation avecles trois autres qu'avec les rentes perpétuelles. Le propre, en, effet, de ces quatre modes d'emprunt, c'est qu'ils ne sont pas éternels, et que, passé un certain temps, ils doivent avoir été remboursés ou, du moins, avoir disparu, de lelle* façon que le pays se trouve complètement dégagé de leur poids.

Ces quatre procédés ont donc des avantages et des inconvénients qui leur sont communs à tous, et en outre des inconvénients et des avantages qui sont propres à chacun d'eux.

Quoique la perpétuité, au moins relative et probable, du débiteur

7i2 TRAITC DB U SCIBNGB DES FINANCES.

qui s'appelle TÉtat, semble légitimer jusqu'à un certain point le système des rentes perpétuelles, on peut dire que ce système est en soi-même dangereux. Précisément parce que TÉtat est un être quasi* perpétuel, il se trouvera souvent dans sa carrière indéfinie en face de dangers ou de besoins politiques, économiques ou financiers, qui le forceront à contracter des dettes : si celles qu'il a contractées dans le passé ne doivent pas s'éteindre à une certaine époque, les dette» venant ainsi s'accumuler les unes sur les autres finiraient par absorber pour le paiement des intérêts le plus clair du revenu national. Gomme presque toutes les générations empruntent, comme les crises et les malheurs sont fréquents dans la vie d'un peuple, les dettes perpétuelles ont ainsi une tendance à toujours grossir. Quoique l'inOuence de cette augmentation de la dette ait été jusqu'ici et puisse être encore dans l'avenir contre -balancée par deux causes^a dépréciation des métaux précieux et le développement de la richesse publique, l'accroissement continu de la dette est néanmoins un péril pour l'avenir, en même temps qu*un grave inconvénient politique. L'expé* rience démontre qu'un État qui a une très grosse dette est beaucoup moins libre de ses mouvements, qu'il peut plus difficilement affronter de grandes entreprises qu'un État qui en a une moindre. Aussi les financiers prudents s'efibrcent-ils de parer à ce danger des dettes perpétuelles par le procédé de l'amortissement, c'est-à-dire du rachat à la Bourse des rentes émises. Nous étudierons plus loin en détaille système de l'amortissement et les efi'ets qu'il a eus jusqu'ici soit en France, soit en Angleterre. Il nous suffit de dire aujourd'hui que l'amortissement volontaire, celui qui n'est pas stipulé et rendu obligatoire dans le contrat même d'émission de l'emprunt, exige de la part des gouvernements et des hommes d'État un esprit de suite, une persévérance, une prévoyance, une sorte de stoïcisme enfin qu'il est rare de rencontrer en aucun temps et que l'on ne retrouve jamais pendant une longue période.

Nous ne ferons en ce moment que citer l'opinion qu'émettait M. Gladstone dans son projet de budget daté du 3 avril 1862. Quelque désirable que soit pour le gouvernement un Tecédent de revenu, disait l'éminent homme d'État, aucun chancelier de l'Échiquier ne peut avoirl'espoir d'amener la Chambre des Communes à conserver un excédent considérable pour l'appliquer à la réduction do la dette publique. M. Gladstone ajoutait que le seul moyen efficace qu'il eût de résister aux demandes de diminution d'impôts, était l'impossibilité où il se trouvait de disposer d'un superflu de recettes. S'il n'avait pas d'excédent, il ne pouvait être contraint de rabandonner; et il citait à ce propos un vers latin dont il faisait une spirituelle application :

DES DIFFÉRENTS MODES D'EfilPBUNTS PUBLICS. 313:

Caritabit vacaus coram lalrone viator. .

Le voyageur à sec se moque des Toleurs.

Le voyageur id, c*estle ministre des finances qui tend à un'excé* dent budgétaire: les voleurs prêts à le détrousser, ce sont les diverses administrations, les divers services publics qui veulent des augmentations de crédits, ce sont aussi les diverses catégories de contribuables qui demandent des suppressions de taxes..

Un pays agité et souvent exposé aux hasards politiques peut donc difficilement se fier au procédé de Tamortissement volontaire pour la réduction de sa dette. Il ne saurait prendre trop de précautions contre ses propres entraînements ou contre la négligence de sesgouvernants ; or, la plus naturelle et la pins salutaire de ces précau-^ tions, c'est de renoncer résolument au système desdettes perpétuelles^ et de ne contracter que des emprunts suivant l'un des quatre modes que nous avons. énumérés, c'est-à-dire des emprunts qui doivent être remboursés ou s^éteindre au bout d!un temps plus ou moins long. Ce qui prouve combien œs modes sont avantageux, c'est que. l'État les impose en France aux localités. Les départements et les villes en France sont astreints à amortir leurs emprunts dans un délai assez court, 15, 20, 30 ou 50 ans^ exceptionnellement 60 ou 75 ans; l'État, au contraire, se dispense de cette prévoyance, et se réserve, comme une sorte de privilège^ un régime qu'il condamne chez ses subordonnés, celui des rentes perpétuelles*.

Les avantages des emprunts temporaires sont, incontestables; ilsvarient pour chacun des quatre modes : rentes viagères^ annuités^ terminafalea, obligations amortissables, bons à échéance fixe.

Le système des emprunts publics en rentes viagères a actuellement presque disparu; il a joué un rôle important dans l'histoire; au budget français de 1891 on trouvait encore une somme de 1 ,385 .francs pour rentes viagères contractées avant 1789 : l'État français, en outre, était débiteur d'une somme notable de rentes viagères pour la caisse de la vieillesse, institution gouvernementale qui fonctionne comme les assurances sur la vie, mais d'une manière très désavantageuse à l'État, à cause du taux exorbitant d'intérêt (5 p. 100) que, sous prétexte de philanthropie, il a pris longtemps pour base des calculs (1).

C'est en Angleterre surtout et avant le grand Pilt que la méthode des emprunts en rentes viagères fut en usage. Sous Guillaume III, par exemple, il fut contracté un emprunt de 1 million sterling aur conditions suivantes : chaque souscripteur de 100 livres sterling recevait pendant sa vie ou pendant celle d'une personne qu'il désignait

(1} Cette Caisse nationale des retraites a été réorganisée par une loi du 20 juillet 1S86,. mais le taux d'intérêt servant de base aux calculs était encore, en 1891, de 4 p. 100» dépassant relui des placements de la caisse; de 1895 à 1898, on i'a réduit à 3 1/2.

une rente de 14 livres sterling ; c'était là le mode le plus simple. L'État remplissait ainsi le rôle d'assureur sur la vie ; comme cette industrie n'existait pas, il attirait beaucoup de capitaux; il était, cependant, la dupe, d'ordinaire, de ce mode d'emprunt, parce qu'alors les calculs établis sur la vie probable des individus des diiïérents âges n'existaient pas ; c'est à la fin du dix-huitième siècle seulement que furentrédigées les premières tables sérieuses sur la vie probable : aussi l'État, qui ne pouvait pas faire beaucoup de catégories, était exposé à payer une rente viagère trop élevée pour le capital qu'il recevait.

Un autre mode d'emprunt plus perfectionné, mais de même nature, c'était le procédé des tontines. On appelle tontines des sociétés composées de personnes du même âge, apportant une même mise, et dans lesquelles les derniers survivants se partagent les mises ou rintérèt des mises des décédés. Un banquier italien, Laurent Tonti, qui s'établit en France, vers le milieu du dix-septième siècle, mit en honneur ce système qui sert encore aujourd'hui de pivot aux combinaisons des compagnies d'assurances sur la vie.

La première tontine fut créée en 1680 par Louis Xiy« On proposait au public de souscrire à une annuité de 1,400,000 livres. Les souscripteurs devaient être divisés en quatorze classes, suivant leurs âges, depuis la naissance jusqu'à soixante-dix ans. Les souscriptions devaient être de 300 livres chaque, et l'annuité de 30 livres, soit 10 p. 100 avec le bénéfice de survie dans chaque classe : le revenu de 30 livres n'était pour les personnes ayant participé à cet emprunt qu'un revenu initial et minimun, qui allait en s'accroissant par suite de ce bénéfice de survie dont les souscripteurs jouissaient dans leurs classes respectives, ce qui veut dire que si, au bout de cinq ans, un dixième des souscripteurs d'une classe était mort, les souscripteurs survivants de ladite classe voyaient leur revenu augmenter d'un dixième ; c'est cette dernière clause qui constitue le procédé appelé tontine. Le plan de la tontine de 1689 ne réussit qu'à moitié : les souscriptions dans aucune des quatorze classes ne s'élevèrent au-dessus de 25,000 livres d'annuités, tandis que le gouvernement comptait sur 100,000: les annuités, cependant, étaient régulièrement payées. Quelques années après (1696), une autre tontine fut créée en Franco presque dans les mêmes termes, si ce n'est qu'il y eut 15 classes, la dernière comprenant les souscripteurs de 70 à 75 ans. Ces deux tontines fonctionnaient encore en 1726; quand on unit la treizième classe de la tontine de 1689 avec la quatorzième de la tontine de 1696, toutes les parts de ces deux classes se trouvaient alors réunies dans les seules mains de la veuve d'un chirurgien de Paris. Elle mourut peu après, à l'âge de 96 ans, ayant placé 300 livres dans chaque ton-

tme, et dans la dernière année de sa vie elle reçut 73,500 livres* Trois essais de ce genre furent faits en Angleterre pour procurer des ressources à TÉtat. Le premier plan de tontine fut appliqué dans ce pays sous Guillaume III en 1692. On se proposait d'emprunter ainsi i million de livres sterling (25 raillions de francs) en parts de iOO livres sterling (2,500 francs) chacune, pour lesquelles les souscripteurs devaient recevoir 10 p. 100 pendant sept ans, et ensuite 7 p. 100 seulement, mais avec le bénéfice de survie jusqu'à ce que le nombre des souscripteurs fût réduit à sept. Ces conditions étaient avantageuses au public, mais elles échouèrent complètement. Les souscriptions n'atteignirent que 108,000 livres sterling (2,700,000 fr.) et, après sept ans, Tannuité était de 7,567 livres. Il n'y avait dans la loi qui créa cette tontine aucune réglementation pour diviser les souscripteurs en classes, ni pour distinguer leur âge. Néanmoins, leurs âges ont été relevés, et ce tableau est assez curieux pour que nous le donnions ici :

Soitscripteurs à là tontine de 1G92.

A os 8.

HOMMBS.

FBIIMBS.

TOTAL

An-desBOUS de 6 âni •■..•••....

ne lift

' De A à 11 ans....

De 11 à t6 —

1 De 16 à 21 —

De 21 à 26 —

1 De 26 à 31 —

De 31 à 41 —

De 41 à 52 —

1 Total

L'âge le plus élevé pour les hommes était ^de 46 ans et pour les femmes de 51. En Tannée 1755 il n'y avait que 5 de ces souscripteurs qui fussent en vie, et en 1782 il n*y en avait plus qu'un seul qui jouis* sait d'une annuité de 1,081 livres sterling, soit la septième partie de (l'annuité totale. Cette tontine expira le 5 juillet 1783 par la mort du^ tiernier souscripteur. De tous les souscripteurs un seul passa Tâge de 98 ans, c'était une femme de Wimbledon, qui vécut 100 ans. C'est aussi le seul exemple d'une personne ayant vécu au delà de 98 ans parmi les 22,342 titulaires d'annuités du gouvernement, qui furent recensés par M. Finlaison dans le savant rapport qu'il fit en 1829 au Parlement.

La seconde tontine en Angleterre fut faite dans l'année 1766 et elle ne réussit pas. On se proposait d'emprunter 1,500,000 livres ster«

316 TRAITÉ DB U SGIBNGB DES FINANGBS.

ling en parts de 100 livres sterling chacune, à 3 p. iOO d'intérêt; mais on offrait aux souscripteurs comme avantage accessoire de participer à une loterie, dotée annuellement de 9,000 livres sterling, soit de 20 p. 100 de la somme affectée au service de l'emprunt total, les acceptants devant ôtre répartis en classes pour chacune desquelles il y aurait un revenu annuel de i,500 livres, et dans le sein de laquelle on jouirait du bénéfice de survie* Celte offre n*eut pas de succès : elle ne fut acceptée que jusqu'à concurrence d*un revenu annuel de 540 livres sterling. Les souscripteurs étaient au nombre de 13H, dont 47 survivaient le 5 janvier 18^, l'annuité n'expira qu'en 1840.

Une troisième et dernière tontine fut essayée en Angleterre en l'année 1789 : il s'agissait d'emprunter 1,002,500 livres sterling eu parts de 100 livres 5 shell. chacune : les souscripteurs ou les personnes qu'ils désignaient devaient être répartis en six classes d'après leur âge, avec le bénéfice de survie dans leur classe respective jusqu'à ce que Tannuité pour une même part primitive atteignît 1,000 livres sterling. Les classes et les annuités correspondant à* chacune d'elles étaient fixées comme il suit :

Annuité IMijée pour cbaqoa p.trt Ages. de 100 liv. 5 ah.*

de capital.

1* Au-dessous de 20 ans. 4 Uy. S sn. par an.

2* De 20 à SO ans 4 — 5— 6 pence.

«• De 30 à 40 — 4 — 8— 6 —

4* De 40 à 50 — 4 — 13—6 —

5*De50à60— & -> 1—6 —

6» Au-dessus de 60 ans 5 — 12 —

La somme souscrite dans ces conditions atteignit I »002,140 livres sterling, mais la plupart des souscripteurs ne purent remplir complètement leurs engagements, ce qui entraîna des modifications asseï^ compliquées dans l'organisation primitive de cette tontine. . L'annuité totale de la tontine de 1786 montait à 18,84S livres sterling^ sur lesquelles on continuait à payer 12,721 livres sterling le 31 mars 1869t. En définitive tous les emprunts par tontines faits en Angleterre ou en France ont plus ou moins échoué : il n'y a qu'en Irlande à diflérentes reprises, en 1773, 1775, 1778, que ce procédé ait réussi (1). Ces exemples ne sont pas encourageants : Tiitat fait mieux d*emi prunteren obligations amortissables par tirages successifs ou bien

• en bons remboursables simultanément à une échéance déterminée,

y Les tontines sont trop compliquées pour qu'on puisse le» pratiquer

(1) L*historique de toutes ces tontines se trouve dans le document parlementaire anglais, Pubiic Incomeand Bxpenditure, Accounls of public ineome and exfendiiure in ewh financial yearfrom 16S8 ; voir le tome II de ce document, pag. 571 et suirantes»

avec sûreté et elles chargent de trop de soins Tadminislration publique. En outre, il est bon de laisser à Tindustrie privée le service de l'assurance sur la vie.

Quant aux rentes viagères créées par TÉtat, TAngleterre continue à demeurer fidèle à ce système dans un cas particulier. Jadis la plupart des rentes viagères créées par TÉtat étaient un avantage accès* soire offert, pour ainsi dire par surérogation, aux souscripteurs d'emprunts en consolidés, c'est-à-dire en rentes perpétuelles. Mais, depuis le commencement de ce siècle, on imagina, comme moyen de réduire la dette pei*péluelle, d'offrir aux porteurs de consolidés de les convertir en rentes viagères, ou bien encore de créer des rentes viagères au profit des personnes qui verseraient des sommes d*ar« gent déterminées, lesquelles seraient employées au rachat et à l'extinction de titres de consolidés. Dégager l'avenir en chargeant le présent, tel était l'esprit de cette combinaison. C'est en 1806 que fut présenté au Parlement le premier projet de ce genre par M. Perceval, alors chancelier de l'Échiquier ; il fut approuvé, malgré les attaques de plusieurs membres qui lui reprochaient d'encourager la spéculation et l'égolsme des capitalistes. Les commissaires de l'amortissement furent ainsi autorisés à convertir des consolidés en rentes viagères sur une ou deux tètes, pourvu que les titulaires de ces rentes n'eussent pas moins de trente-cinq ans, que le capital des consolidés convertis ne fût pas moindre de iOO livres sterling pour chaque opération, que la rente viagère ainsi créée ne dépassât pas 4,000 livres sterling pour une seule tête ou 1,500 livres sterling pour deux tètes, et que, enfin, la somme destinée au service des rentes éteintes par la mort des titulaires fût consacrée à l'achat de titres de consolidés par la caisse de l'amortissement.

Ce système, plusieurs fois modifié dans ses détails, fonctionna jusqu'en 1828. Dans l'intervalle on avait autorisé aussi dans des conditions analogues la conversion en rentes viagères des annuités & terme fixe, mais éloigné, dues par le Trésor. On verra plus bas qu£ ces annuités à long terme ont joué et jouent encore un grand rôle dans la dette publique anglaise. Le 5 janvier 1828, les titres consolidés ainsi convertis en rentes viagères atteignaient en capital le chiffre de 10,474,721 livres sterling, soit 262 millions de francs environ, et en intérêts celui de 318,021 livres sterling ; en outre, les annuités à long terme converties aussi en rentes viagères montaient à 23,706 livres d'arrérages annuels : ce qui portait à 341 ,727 livres sterling (8,5S0,000 francs) le total des sommes radiées, pour cette raison, du service de la dette publique ; mais, comme contre-partie, il avait été créé 832,947 livres sterling de rentes vii^gèrés, dont 21S,4ÛD

TRAITÉ DB LA SCIENCB DBS FINANCES.

étaient éteintes en 1828 ; il restait donc alors à servir annuellement 617,537 livres sterling (15,440,000 francs) de rentes viagères, chilTre qui dépassait de 275,810 livres sterling celui des intérêts des titres consolidés ou des annuités à long terme convertis.

Il fut reconnu en 1828 que la création de ces rentes viagères, en place de titres de la dette consolidée, avait été faite sur des tables de mortalité inexactes, celles de Northampton, et que Topération, si on voulait Texaminer et la juger d'après les règles mathématiques, était très désavantageuse au Trésor public. D*après un rapport de M. Pinlaison, notaire de la dette publique {actuary of the national Debt\ la perte encourue par l'État dans cette opération aurait été, au 5 janvier 1827, de 2,233,065 livres sterling (56 millions de francs) et devait s'élever, lors de l'expiration de la dernière de ces rentes viagères, à 24,039,324 livres sterling (601 millions de francs). Les erreurs venaient surtout de ce que les personnes qui demandaient la conversion de titres consolidés en rentes viagères étaient pour ia plupart dans des conditions exceptionnelles de santé et de bien-ôtre. On fit de nouvelles tables de mortalité avec une exactitude qui fut reconnue dans la suite irréprochable. Le système de conversion volontaire des titres de la dette consolidée en rentes viagères continua sans interruption. On ne peut nier qu'il n'ait fonctionné avec saccès. Nous donnons ici, d'après le document parlementaire anglais que nous avons déjà bien des fois cité, les résultats de cette opération de 1808 à 1869 (voir ce document, tome II, p. 571).

PÉBIOUB.

CAPITAL deaUtres

de consolidés convertis

et radiés <1).

TOTAL

des

intérêts

qui

ne sont plus

à servir.

RBNTBS VIA«teB8 OU A TBIlin (2)

Accordées..

Expirées

ou non

réclamées.

Bastet

à servir.

Da i* septembre 1B08 au 5 iaoTier IdStf

Livres sterL 11. 629.9X8 52.873.207 64.008.189 (3)

LlT. sterl.

Ut. sterh

LiT. sterl.

Uv.stetl 418.023 602.257

Du 5 Janvier 1829 au Si mars 1809

Total de 18M à 1869

(1) On a ajouté dans eette colonne aux titres de consolidés conTertis et radiés le capital de bill» de rj&chiqaier et d'annuités à long terme qoi avaient été admis an même système d« conversion.

(i) La conversion de titres de consolidés fat faite dans certains cas, «kit en N&fcs Tiagires. soit en annuités à long terme.

(3) Dans ces chiffres sont compris 4.813,446. Ut. sterl. de capital, représontant des annuités à long terme converties en reutes viagères, et 1,078,915 livres sterl. de billets de i'Écbiqaier convertis de la même manière.

DES DIFFÉRENTS MODES D EMPRUNTS PUBLICS. 3i9

On Toit combien les résultats de ce système ont été considérables. Un capital de 1,600 millions de francs de la dette permanente a été ainsi racheté; et, au mois de mars 1869, l'annuité pour les rentes viagères ou à terme qui restaient à servir n'atteignait que 25,500,000 francs, tandis que les intérêts de la dette consolidée qui avait été radiée par cette conversion se fussent élevés en cette même année à 50,190,000 fr. Ainsi, non seulement le capital de la dette permanente avait été réduit de 1,600 millions de francs, mais encore l'annuité à payer pour le service de la dette publique en général offrait une réduction de près de 1 million de livres sterling, soit 25 millions do fraacs.

Le même document parlementaire anglais donne (pages 294 et 295 du tome II) le tableau année par année de cette série ininterrompue de conversions. On constate que depuis le 5 janvier 1809 jusqu*en 1869 ce système n'a pas cessé un seul instant d'être bien vu du public. Le chiffre minimum du capital de la dette permanente ainsi converti annuellement en rentes viagères est de 390,715 liv. sterl., soit 7,300,000 francs pour l'année 1812, et le chiffre maximum est de 6,500,167 liv. sterl. (163 millions de francs) pour l'année 1835. De 1851 à 1869 le chiffre annuel des conversions variait ordinairement de 15 à 20 millions de francs en capital.

Ce procédé de diminution, par voie de transformation de la dette nationale, continue d'une manière ininterrompue. En 1876 le capital remis aux commissaires de la dette publique pour la constitution de rentes viagères s'est élevé à 889,083 livres sterling, soit 22 millions et demi de fr. environ. On a racheté et radié pour une somme égale de consolidés, ce qui a diminué de 26,672 liv. sterl. ou 680,000 fr. environ l'intérêt total de la dette consolidée. D'autre part, comme conséquence de cette même opération, les rentes viagères à servir se sont accrues ; elles s'élevaient en 1877 au total de 914,013 liv. > sterl., soit 23 millions de fr. environ, chiffre qui, grâce aux ezlinc- ^ tiens, était un peu inférieur à celui de 1869 (1,020,180). De 1869 à 1876 inclusivement le capital de la dette consolidée s'était par cette méthode réduit de 140 à 150 millions de fr. environ, les arrérages de 4 à 4 millions et demi, et néanmoins les rentes viagères à servir . avaient légèrement décru, les extinctions dépassant un peu les crémations nouvelles.

Actuellement tous les financiers et tous les hommes d'État d*Angleterre vantent cet ingénieux système et se félicitent de ses résui- . tats, M. Gladstone notamment. L'une des conclusions de l'impor- ^ tant document parlementaire anglais que nous analysons, c'est la suivante : la réduction systématique et ininterrompue de la dette

publique peut surtout être obtenue par la conyersion des parties les plus permanentes (1) de cette dette en rentes Tiagères ou en annuités à terme : cette métbode doit être continuée et étendae.

Nous avons successivement examiné les divers modes suivant lesquels les États ont emprunté en rentes viagères : ils peuvent sa ramener à quatre cas: l*les emprunts directs en rentes viagères seules; 5f les emprunts à la fois en rentes viagères et en rentes perpétuelles, les rentes viagères formant alors un avantage accessoire pour ie souscripteur de rentes perpétuelles, métbode très fréquemment suivie en Angleterre; 3* les emprunts en rentes viagères avec le bénéfice de survie pour les souscripteurs suivant le procédé des tontines; 4* les conversions facultatives de rentes perpétuelles en rentes Tiagères.

Tous les États ont actuellement renoncé et avec raison aux trois premiers modes : TAngleterre, au contraire, continue de pratiquer avec faveur et succès, sur une large échelle, le dernier d*entre eux. Les pays continentaux ont fait un usage moins fréquent et moins prolongé de ces combinaisons. On a vu quel fut le sort des tontines faites en France sous Tancien régime; il fut aussi contracté chet nous des emprunts en rentes viagères ordinaiœs. G*est ainsi qu'au budget actuel se trouvent encore inscrites des rentes viagères d'ancienne origine, c'est-à*dire qui ont été contractées antérieurement à 1769 : ces rentes avaient été émises soit sur une, soit sur deux, soit même sur trois ou quatre tôtes. Ces annuités figuraient au budget •de 1867 pour une somme de 283,000 francs, au budget de 1875 pour fine somme de 170,862 francs, au budget de 1863 pour celle de 86,000 francs : elles devaient resterM'nscriles aux budgets en s'amoin- -drissant jusqu'à une époque que Ton fixait, suivant les probabilitéSt A 1685 ou 1886 ; on les retrouve cependant au budget de 1891 pour la somme infime de 1,365 fr. et pour 990 fr. au budget de 1898.

Actuellement que les compagnies d'assurances sur la vie se sont notablement développées, on peut dire que l'État doit renoncer à ce genre d'emprunts, quoiqu'il y ait trouvé des ressources dans le passé* On peut dire aussi qu'il n'appartient pas à un État de susciter les placements viagers dont le capital est perdu pour la famille du souscripteur, et qu'il remplit mieux son rôle an s*abstenant de toutes ces combinaisons compliquées. L'État français a néanmoins imité, à partir de 1852, l'organisation anglaise que nous venons.de décrire. Il a fondé une caisse des retraites pour la vieillesse, qui a servi des rentes viagères moyennant le versement de capitaux avec lesquels

(1) Par ces mot» the more permanent form of public debt, on entend les cotàBù» Iidé6 ou rentes perpétuelles et les snnuiiés à long ternie.

elle rachetait des rentes perpétuelles. C'était, .sauf des points de détail, la copie de la mesure qui a été adoptée en Angleterre en 1808 et qu*a tant recommandée M. Gladstone.

Le rapport fait par M. Gochery, au nom de la commission du budget de 1877, contient un intéressant tableau sur les résultats actuels de cette opération : nous en résumons les traits principaux pour la période de 1852 (fondation de la caisse des retraites) jusqu'à la fin de 1875.

Intérêts des

notes perpétuelles anaulées.

Francs.

Concessions

de

rentes

viagères.

Francs.

Extinctions

de ces rentes Tiagères

jusqu'à la

fin de 1875.

Francs.

Rentes viagères

restant à servir.

Francs.

Ainsi, jusqu'alors la caisse des retraites pour la vieillesse n'avait pas diminué les charges annuelles de la dette publique, elle les avait même accrues : cela tenait à deux circonstances : d'abord cette caisse était organisée d'une manière très onéreuse pour l'État. Celui-ci, par une sotte philanthropie, prenait pour base de ses calculs le taux de 5 p. 100 au lieu de celui de 3 1/2 p. 100, faisant ainsi aux déposants une faveur énorme aux dépens des] contribuables. Un rapport de M. Léon Say, ministre des finances en 1879, faisait ressortir cette anomalie. Mais l'habitude en France est si invétérée de sacrifier les contribuables aux rentiers, que Ton ne pouvait obtenir des Chambres qu'elles réduisissent, si ce n est à 3 1/2, du moins à 4 p. 100, la basu de calcul adoptée par la caisse officielle des retraites. £n outre, cetto caisse était de fondation relativement récente, et les extinctions de rentes ne deviennent considérables qu'à la longue. Vers 1880 les concessions nouvelles étaient annuellement doubles des extinctions. Mais si cette caisse avait continué à fonctionner pendant vingt ou trente ans, si surtout on avait eu le bon sens de réduire le taux de l'intérêt au niveau du taux du marché, elle eût procuré à la longue un allé* gement assez sensible des charges de la dette publique. Il est probable, en effet, qu'alors les extinctions de rentes viagères eussent dépassé chaque année les concessions nouvelles : or, comme les capitaux moyennant lesquels on concède ces rentes viagères sont employés à Tachât et à l'annulation des rentes perpétuelles, les charges annuelles de la dette publique auraient diminué sensiblement par cette opération. Les 4,788,772 francs de rentes perpétuelles qui avaient été annulés par la création de ces rentes viagères sur la vieillesse jusqu'à la fin de 1875 n'appartiennent pas tous au même type de rentes : il y a dans ce chiffre 1,619,447 francs de rentes 4 1/2 p. 100, 266,827 francs II. ' — 21

de rentes 4 p. iOO et 2,902,498 francs de rentes 3 p. iOO; la dette perpétuelle a déjà été réduite de 140 millions de francs en capital par cette opération. Il eût été possible qu'à la fin du siècle la réduction totale de la dette nationale, par cette conversion de rentes perpé-. tuelles en rentes viagères, s'élevât à 5 ou 600 millions de francs et que la réduction des arrérages de la dette publique de toutes catégorie? fût vers la même époque .de 12 ou 15 millions de francs. Mais pendant une quinzaine d'années encore, selon toutes les probabilités, le total des concessions de rentes viagères restant à servir devait dépasser le total des intérêts des rentes perpétuelles rachetées, . Dans le budget de 1883 les rentes viagères à servir par la caisse

• des retraites pour la vieillesse s'élèvent à 27 millions de francs ; la réduction des rentes sur TÉtat, opérée par les rachats faits avec les * versements des déposants à ladite caisse, a été de 1,5ÛO»000 à 1/900,000 fr. par année (ce dernier chiffre est approximativement celui de 1882], de sorte que la réduction totale des intérêts de la dette consolidée depuis Torigine de la Caisse peut être évaluée à 12 ou i3 millions de fr. environ, le chiffre des rentes viagères à servir étant (Micore double. Si lé résultat n'a pas été plus considérable, le taux tout à fait déraisonnable de rintorêt en est la principale cause. Avec 3e défaut de persévérance qui caractérise la France, on a renoncé, à

• cause des embarras du Trésor, en 1886, au fonctionnement delà caisse des retraites comme amortissement de la dette publique : on

- a fait de cette caisse une institution ordinaire. 11 est regrettable qu'on 4iit ainsi supprimé un des procédés perfectionnés d'amortissement. Examinons maintenant le système d'emprunts en annuités terminables : c'est en Angleterre aussi qu'il s'est surtout implanté. Voici comment il a été pratiqué d'ordinaire dans la Grande-Bretagne : l'Etat faisait un emprunt, et il remettait aux souscripteurs des titres portant un intérêt ûxe pendant une durée fort longue qui allait jusqu'à 99 ans; lorsque œ terme était échu, l'annuité cessait, le titre était éteint sans que le capital prêté eût été remboursé. Ainsi les souscripteurs plaçaient leur argent à fonds perdu, non pas pour une durée équivalant à leur vie, mais pour une période fixe, qui n'a jamais

• en Angleterre dépassé 99 ans, mais qui pourrait très bien être étendue à 150 ou 200 ans. Disons que ce système des annuités terminables n'a jamais été employé isolément; il était une annexe d'emprunts conclus

• €n rentes perpétuelles : on remettait au souscripteur, d'abord un titre -d*emprunt en rentes perpétuelles, et ensuite comme accessoire une annuité terminable, c'est-à-dire expirant d'elle-même sans que le capital, correspondant eût jamais été remboursé, au bout de 60, 80, ^^9 ans. La première création de ces longues annuités fut faite en

1695 : jusque dans le courant du xix* siècle, il fut émis de ces annuités à long terme, comme avantage collatéral à des emprunts en consolidés ou rentes perpétuelles. Ces longues annuités diffèrent des rentes viagères en ce qu'elles expirent à une période ûxée d'avance et qui est indépendante de la vie des souscripteurs : elles dilTèrent d*autre part des obligations amortissables dont le type est si connu sur le continent en ce que chaque paiement semestriel fait par le trésor comprend à la fois pour chaque titre Tintérêt et Tamortissement ; le capital n'est ainsi jamais restitué à part et en une fois au souscripteur ou détenteur; c'est à lui aie reconstituer, s'il le veut, par des prélèvements sur les coupons semestriels qu'il touche.

Ces longues annuités forment un des traits les plus caractéristiques de la dette britannique. Nous avons sous les yeux, dans le document anglais que nous avons bien des fois cité (tome II page 299J, le total de ces annuités pendant chaque année de la vaste période qui s'étend de 1693 à 1869. Pendant toute la première partie de cette période, le montant de ces. annuités devant durer pendant un nombre d'années déterminé dépassa le chiffre des intérêts de la dette consolidée. Ainsi, en 1700^ les intérêts de la dette consolidée ne montaient qu'à 260;000 livres sterling, et les annuités pour un nombre d'années fixé s'élevaient à 308,407 livres (1). £n 1711 les intérêts de la dette consolidée atteignaient le chiffre de 678,204 livres sterl., et les longues annuités celui de 912,596 livres sterl. Depuis cette époque, la pratique de contracter des emprunts en fonds perpétuels est devenue prédominante en Angleterre, sans que l'usage de créer des annuités pour une longue période d'années fût abandonné. En 1869, le total des longues annuités, si l'on y ajoute les rentes viagères, était de 4,010,816 livres sterl. (lOi millions de francs), tandis que les intérêts de la dette consolidée s'élevaient à 22,425,641 livres sterl. (561 millions de francs) : on voit quelle grande part tiennent encore dans la dette britannique ces longues annuités, ou emprunts s'éteignant au bout d'un temps fixé sans qu'il y ait d'amortissement distinct du paiement des intérêts.

Quelques détails historiques feront comprendre le jeu de ces annuités pour une période d'années déterminée. Nous trouvons dans le savant ouvrage de Robert Hamilton sur la dette publique anglaise (2) un tableau qui retrace les modes suivant lesquels furent

(1) Les rentes Tiagcres sont comprises dans ce clûffre, mais sont loin d*6n former le toUl.

(2) Recherches sur la dette nationale de la Grande-Bretagne, par R. HamiJtoo, pags 43 de U tradaction française.

324 TRAÎT* TO lA SCIENCB DES FINANCES.

contractés tous les emprunts de 1755 à 1785. Nous reproduisons une partie de celte énumération :

En 1757, emprunt de 3 millions de livres sterl. (75 millions de francs) en 3 p. 100 au pair avec l'avantage collatéral d*une annuité à vie de 1 livre 2 shellings 6 deniers, par 100 livres sterl. empruntées.

En 1761, emprunt de 11,400,000 livres sterl. (285 millions de francs) en 3 p. 100 au pair, avec l'avantage accessoire d'une annuité del livre 2 shellings 6 deniers pendant 99 ans pour chaque 100 livres souscrites.

En 1762, emprunt de 1^ millions de livres sterl. (300 millions de francs), en 4 p. 100 au pair, non rachetable pendant dix-neuf ans et réduit alors à 3 p. 100, avec le bénéfice accessoire d'une annuité de 1 livre sterl. pendant quatre-vingt-dix-huit ans pour chaque 100 livres empruntées.

En 1777, emprunt de 5 millions de livres sterl. (125 millions de francs) en 4 p. 100 au pair, avec le bénéfice accessoire d'une annuité de 10 shellings pendant dix ans par chaque 100 livres sterling souscrites.

En 1778, emprunt de 6 millions de livres sterl. (150 millions de francs) en 3 p. 100 au pair, avec le bénéfice accessoire d'une annuité de 12 shellings 10 pence pendant trente ans ou à vie, au choix des souscripteurs, par 100 livres souscrites.

En 1780, emprunt de 12 millions de livres sterl. (300 millions de francs) en 4 p. 100 au pair, avec le bénéfice accessoire d'une annuité de 1 livre 16 shellings 3 deniers pendant quatre-vingts ans par chaque 100 livres souscrites.

On voit quel était le mécanisme de ces emprunts : le souscripteur de 100 livres sterl. recevait au pair un titré perpétuel de 3 ou de 4 p. 100 et percevait, outre ces 3 ou 4 p. 100 d'intérêt perpétuel, une annuité devant durer 30, 40, 80 ou 99 ans; c'était un avantage surerogatoire qu'on lui faisait, et qui avait pour objet de faire placer les fonds publics au pair. Ainsi l'État n'était pas grevé d*une somme plus forte en capital que celle qu'il avait réellement reçue de ses créan* ciers. Cette pratique eut pour conséquence que la dette perpétuelle de l'Angleterre fondée pendant toute cette période fut notablement moins élevée qu'elle ne l'eût été si l'on ne s'était avisé de cet expédient pour faire accepter par les capitalistes les fonds publics au pair.

En ce sens cette méthode fut bienfaisante, quoique compliquée (1). On eût pu parvenir à un résultat presque analogue si l'on eût constitué

(1) n est yrai que plus tard en Angleterre on joignit des annuités de cette aorta comme avantage accessoire à des emprunts contractés au-dessous du pair. Ainsi ei» 1782, 1783 et 1784 des annuités devant durer 78, 77 et 75 ans et demi furent jointescomme bénéfice surcrogatoire à des emprunts placés au-dessous du pair.

DES DIFFÉRENTS MODES D'EMPRUNTS PUBLICS. 3'Ji'6

toute celle dette en fonds publics émis au pair, mais portant un intérêt plus élevé, comme le 4 i/2, le 5 ou le 6 p. 100. Cette méthode des longues annuités, créées comme avantage accessoire pour les sous« cripteurs d'un emprunt contracté au pair, a été pratiquée récemment encore, pendant la guerre de Grimée. Le premier grand emprunt en consolidés pour faire face aux frais de cette expédition, l'emprunt de 16 millions de livres sterl. en 1855, fut contracté en 3 p. 100 au pair, avec l'avantage additionnel d'une annuité de 14 shellings 6 deniers pendant trente ans pour chaque 100 livres sterl. de souscription. G'é-' tait absolument là le procédé suivi pendanttoutle dix-huitième siècle. Il eût sans doute été aussi simple de contracter cet emprunt en 3 1 /2 au pair : mais nos voisins, habitués au système des annuités pour une longue période d'années, y trouvaient le précieux avantage de dimi* nuer le fardeau de la dette perpétuelle (1).

Quoique le système des annuités s'éteignant au bout d'un certain nombre d'années, sans remboursement direct du capital, n'ait guère été employé isolément, on pourrait le faire et on y aurait peut-être avantage. On pourrait dire, en eCTet, que la période de quatre-vingtdix-neuf ans pendant laquelle l'annuité doit courir est presque assez longue pour que l'esprit de l'homme ne soit pas fortement impressionné parla pensée que ses descendants et ses héritiers ne jouiront plus de la rente au bout de ce temps : l'emprunt dans ces conditions se placerait peut-être à un taux qui ne différerait pas sensiblement de celui des rentes perpétuelles, et l'État, au bout de quatre-vingtdix-neuf ans, serait complètement libéré ; or, quatre-vingt-dix-neuf ans, c'est pour l'homme isolé un temps incommensurable et même pour une famille moderne un temps très considérable; pour les nations, au contraire, qui ne périssent pas, c'est une période brève. Les prix auxquels s'aliènent par contrats d'emphyléose les terrains en Angleterre, et les cours à la Bourse i^e Paris des actions de jouissance! des chemins de fer prouvent qu'un revenu assuré pendant 99 ans équivaut presque, pour certains hommes, à un revenu éternel.

On pourrait, d'ailleurs, éloigner encore ce terme et émettre des annuités expirant au bout de cent cinquante ou deux cents ans : alors, il est presque certain que le placement s'en ferait à un taux qui

(1) Les Anglais en 1883 ont voté tout un système d'annuités à long terme pour con- Tertir et amortir à la longue les rentes sur l'État appartenant aux caisses d'épargne. Aussi, dans le service de la dette britannique, la proportion des annuités torminablAR aux engagements perpétuels s'est fort accrue. En 1897, le servire de la dette exigeait 25,000,000 liv. sterl. (630 millions de fr.), dont 16,108,037 liv. sterl. (406 millions de fr.) pour Tiotérêt des consolidés et 7,H9,G43 liv. sterl. (180 millions de fr.) pour les annuités à terme, le reste concernant la dette flottante, Tamortissement, etc. En 1897, -le capital de la dette consolidée était évalué à 587,698,732 liv. sterl. (14,810 millions <lefr.) et le capital des annuités terminables à 44,941,947 liv. sterl. (1,132 millions defr.).

320 TRAITt DB LA SCIENCE DES FINANCES.

ne diOérerait guère de celui des rentes perpétuelles. Or, quand on pense que rÂngleterre paie encore en 1883 des dettes contractées sous Guillaume III, c'est-à-dire avant la fin du xyu* siècle, on saisit tout Tavantage de ce mode d'émission. En France aussi, sous Sully, on payait l'intérêt de dettes contractées sous Charles V en 1375, cela ressort d'un règlement de 1604. Il est probable que jusqu'à la révolution^ c'est-à-dire pendant plus de quatre cents ans, on acquitta ainsi ces intérêts de dettes aussi anciennes: aujourd'hui même encore, malgré la banqueroute faite par la révolution, nous payons le tiers des intérêts stipulés, lors des émissions de ces rentes, dont l'origine se perd dans la nuit des temps. Assurément, si en 1375 on avait dit aux prêteurs du roi Charles V que les intérêts seraient payés à eux et à leurs descendants jusqu'en l'an 1600 ou jusqu'en l'an 1700, ils n'auraient pas exigé un centime de plus que si on leur avait accordé la perspective de l'absolue perpétuité.

Les annuités à terme ne sont pas inconnues dans le système financier de la France ; elles y tiennent, au contraire, depuis quelques années, une place fort importante. Si nous consultons les documents officiels (1), nous voyons que, au 1*^ janvier 1876, la somme des engagements de cette nature représentait un total de 9 milliards 465 millions de francs à la charge de l'État, et que le chiffre inscrit au budget de 1876 pour ces annuités s'élevait à 309 millions de francs. On supposait en 1876 que dans le budget de 1881 le montant des annuités atteindrait 338 millions et que, à partir de cette époque, il diminuerait. D'après des calculs plus récents (2), la décroissance jusqu'à la fin du siècle, par suite de la création d'annuités nouvelles,deTait être infiniment plus lente qu'on ne le supposait d'abord. Au 1" janvier 1884 l'ensemble des annuités à payer s'élevait à 16 milliards 152 millions, chifire bien supérieur à celui du 1*' janvier 1876. Sur ces 16,152 millions, 6 milliards 588 millions représentent le capital dû et 9,564 millions les intérêts. Un nouveau travail de l'administration fixe à 7 milliards 186 millions le capital, non compris les intérêts, des engagements divers du Trésor au 1" janvier 1890. Nous avons donné des indications précises (pages 182 et suivantes de ce volume) sur cette partie de la dette française. Toutes ce^ annuités ne représentent pas des titres émis dans le public : elles diffèrent ainsi des annuités de la dette anglaise. Les annuités de la dette française sont en général des engagements contractés par rEtat vis-à-vis de grandes sociétés ou de corps constitués^

[{) Engagements du Trésor contractés pour le remboursement d'avances fuites à VÊtat et pour V exécution de divers services publics, document officiel para ea 1876.

(2) Bulletin de statistique (2« tome de 1879, page 301, 2« tome de I88i, page 493 et 2« tome de 1890, page 417).

par exemple la Banque de France, les compagnies de chemins de fer» les municipalités et les chambres de commerce. En outre, dans ce chiffre considérable d'annuités on comprend des obligations amortissables par tirages périodiques ou bien encore des bons du Trésor remboursables à époques fixes : or, ces engagements diffèrent singulièrement des terminable annuitiesde TAngleterre. Un de nos ministres des^^ finances, M. Léon Say, avait eu l'idée de substituer, dans la mesure • du possible, des annuités à terme aux titres de la rente perpétuelle.

Nous '^arrivons aux deux autres modes beaucoup plus usités pourles emprunts publics : celui des obligations amortissables par tirages périodiques, et celui des bons remboursables simultanément à uneéchéance déterminée. Chacun de ces deux modes a des mérites eti des inconvénients particuliers : ils ont, d'ailleurs, ceci de commun ^ que le capital n'est jamais perdu dans ces deux systèmes pour la.* famille ou les ayants droit du souscripteur, et que néanmoins l'Etat . au bout d'un certain temps se trouve dégagé de sa dette.

Le régime des obligations amortissables par tirages successifs a ceci *" de précieux qu'il contraint l'État à réduire sa dette, et que cette réduction, étant uniforme, modique d'ailleurs, peut être facilement inscrite parmi les dépenses ordinaires du budget. Voici comment on procède : on détermine d'abord la période pendant laquelle on veut que Temprunt soit totalement amorti, soit 15, 20, 30, 50 et jusqu'à 99 ans. Cette période est plus ou moins longue suivant retendue des sacrifices que l'on consent à faireannuellement pour l'amortissement. Une fois que l'on est fixé sur cette période, on dresse un tableau d'amortissement qui détermine combien d'obligations on doit amortir' chaque année pour que l'emprunt ait été complètement remboursé à Texpiration de la période. La somme consacrée à l'amortissement 1» première année est très faible; elle va en croissant dans les années suivantes, sans que le budget soit pour cette raison plus chargé, parce que la part faite à l'amortissement grandit précisément dans la même proportion que diminue la part affectée au service des intérêts : l'une et l'autre se complètent donc, de telle façon que le service de l'emprunt, intérêts et amortissement réunis, exige exactement la même somme tous les ans jusqu'à sa complète extinction. Ce phéno* mène résulte de ce qu'une obligation remboursée ne donne plus liea à des intérêts, et que la somme qui était affectée au paiement de ces;intérêts devient libre et est consacrée à l'amortissement de nouvelle:^ obligations. Les calculs pour dresser le tableau de la charge annuelle qu'imposent à l'État les emprunts amortissables sont très rigoureux. et ne donnent lieu à aucun mécompte. Ainsi l'État n'éprouve aucune surprise. Ajoutons que si l'emprunt ne doit être amorti qu'en 50, 6(V

80 OU 99 ans, les sacrifices annaels qu'exige cet amortissement n'augmentent ' que bien légèrement Tannuité nécessaire pour le simple paiement des intérêts.

Le système des emprunts amortissables par tirages périodiques est donc d'une excellente politique; il présente cet avantage sur le système des bons remboursables simultanément à échéance fixe, que rÉtat ne se trouve jamais exposé à de grands embarras qui résulteraient de ce que le remboursement intégral dlun emprunt viendrait à échoir dans un moment de crise, soit politique, soit économique. Par rapport aux rentes perpétuelles, il peut offrir cet inconvénient que les. emprunts de ce genre ne se prêtent pas toujours à une réduction d'intérêts, quand le taux général du loyer des capitaux dans le pays vieni échanger, tandis que le procédé de la conversion allège en cecasic poids des rentes perpétuelles, du moins quand elles ont été contractées dans certaines conditions que nous étudierons plus tard.

Cependant, rexemple de l'emprunt Morgan, contracté par la délégation de Tours en 1870 et converti à des conditions avantageuses en 1875, l'exemple des obligations 5 p. 100 émises par la ville de Marseille et qu'elle a converties, pendant Tannée 1877, en un emprunt moins onéreux, prouvent que les obligations amortissables^ quand elles ne sont pas émises à des taux fort éloignés du pair, sont parfaitement susceptibles d'être converties plus tard en dettes portant un intérêt moins élevé.

Les emprunts amortissables par tirages périodiques et fréqueLis, annuels ou bisannuels, sont surtout favorables aux États qui ont de mauvaises finances et peu de crédit : aussi les pays orientaux, la Turquie et l'Egypte, ont*ils fait un grand usage de ce procédé. Voici la raison qui rend ces sortes d'emprunts d'un grand secours pour cette catégorie de débiteurs : c'est que la totalité de l'emprunt devant être remboursée dans un bref délai, 15 ans, 20 ans, 30 ans au plus, les souscripteurs et les porteurs de titres espèrent que la solvabilité ouïe crédit de l'État emprunteur dureront bien toute cette période, que tout au moins la totalité ou une forte partie des titres qu'ils détiennent sera sortie au tirage de remboursement avant la catastrophe. Cet espoir ne peut se présenter à eux lorsque ces États obérés veulent emprunter en rentes perpétuelles.

La principale objection que Ton fait aux emprunts et obligations amortissables par tirages périodiques dans un délai déterminé, c est que, lorsqu'ils ont été contractés dans un temps oti le taux del'intérêt était très élevé dans le pays, ces conditions initiales et évidemment défavorables pour l'État doivent être maintenues pendant toute la durée de l'emprunt. Nous trouvons cette observation dans le savant

traité des finances de Rau. Il n'en est pas ainsi, dit-il, pour les emprunts contractés sous la forme de rentes perpétuelles ; ceux-ci sont susceptibles de réduction par le procédé de la conversion, TÉtat ayant le droit, à moins qu'il n'ait stipulé le contraire, d'offrir toujours le remboursement à ses créanciers ; de cette manière les intérêts payés aux porteurs de rentes perpétuelles peuvent être ramenés au taux général de l'intérêt du pays, quand les conditions du crédit s'améliorent. Or, il est possible que l'État subisse un détriment assez notable en contractant dans les moments critiques un emprunt en obligations amortissables, surtout si la période d'amortissement doit être prolongée pendant un long temps, 50 ou 60 ans : on a vu, par exemple, en Allemagne des États avoir émis des emprunts de ce genre alors que le taux d'intérêt des fonds publics était de 5 p. 100, et le regretter vivement quand le taux était tombé à 3 et demi, et que néanmoins les conditions primitives du contrat devaient être maintenues. En 1845 on vit un emprunt de Bade émis à 3,19 p. 100: cependant cet État continuait à servir des emprunts en obligations amortissables, lesquelles avaient été placées à des taux beaucoup plus élevés. L'avantage de la catégorie d'emprunts que nous étudions, ce serait donc de contraindre l'État à un amortissement annuel : l'inconvénient, ce serait que le cadre de ces emprunts est très rigoureux et que les conditions n'en peuvent être facilement modifiées quand le taux du crédit public s'est amélioré. Ce dernier inconvénient peuj être évité. La jurisprudence a varié sur le point de savoir si les oblio-ations amortissables par tirages périodiques sont susceptibles de remboursement anticipé au pair; pour éviter toute Contestation avec les porteurs de titres, les États prévoyants doivent, en contractant ces emprunts, se réserver expressément la faculté de remboursement anticipé. (Voir, à la fin de ce chapitre, l'appendice de la 6" édition.) La France a contracté ses deux grands emprunts de 5 milliards en rentes perpétuelles : on lui avait proposé de le faire sous la forme d^obligations amortissables par tirages périodiques : un financier bien connu, M. Bartholony, avait rédigé un plan de ce genre ; on pouvait hésiter entre les deux projets ; avec les obligations amor-tissables on était sûr d'éteindre ces cinq millardsde dettes en 99 ans; mais, d'un autre côté, en contractant en rentes perpétuelles, on avait la presque absolue certitude de pouvoir réduire un jour de 10 p. 100 ou même de 20 p. 100 les intérêts de cette dette par le procédé des conversions.

L*une des séductions de ces emprunts conclus en obligations amortissables par tirages successifs, c'est la prime dont bénéficient les por* leurs de titres qui voient leurs obligations désignées par les tirages

330 TRAITÉ DE U SCIBNCB DBS nNANCBS.

pour le remboursement anticipé* Généralement ces titres sont émis à un cours notablement inférieur au pair, c'est-à-dire au prix de remboursement; il en résulte qu*un avantage considérable échoit à ceux des détenteurs de ces titres que le sort fait rembourser les premiers. L'écart entre le prix d'émission de ces obligations et le prix de remboursement n*est pas préjudiciable au Trésor pour les deux raisons suivantes : ce remboursement se faisant par faibles fractions chaque année, l'annuité nécessaire pour le service de l'emprunt n'est que peu grossie par l'existence de la prime; et, en second lieu, il arrive, d'ordinaire, que le capitaliste, séduit par l'espérance du remboursement anticipé avec prime, abandonne sur le revenu fixe de son titre une part proportionnelle aux primes réparties entre tous les titres.U n'est pas rare môme qu'un emprunt conclu en obligations amortissables avec primes par tirages successifs n'absorbe pas, en y comprenant l'amortissement, une somme plus élevée qu'un autre emprunt du même État et de même importance conclu en rentes perpétuelles; quelquefois même l'annuité, comprenant l'amortissement et l'intérêt d'un emprunt en obligations amortissables, est absolument moindre que l'annuité pour le paiement des intérêts seuls d'un emprunt de même importance et du même pays en rentes perpétuelles.

Si nous jetons les yeux sur la cote de la Bourse de Paris du 4 septembre 1874, nous y voyons que le 5 p. 100 russe était coté 102 francs avec jouissance du mois de mai 4874, ce qui ne faisait guère ressortir le prix de revient, déduction faite de la partie des intérêts acquise, qu*à 100 francs, c'est donc 5 p. 100 d'intérêts que payait TÉtat pour cette dette perpétuelle ; au contraire, les obligations amortissables de 1867 et 1869 en 4 p. iOO, devant être totalement remboursées en 1951, étaient cotées 425 à 430 francs, ce qui représentait un prix de revient de 423 fr. 50, si Ton tenait compte de la partie du coupon acquise: or ces obligations rapportant 20 francs chacune et la prime d'amortissement représentant un avantage actuel et annuel de 47 centimes environ par titre, il en résultait que c'était un placement total à '4 fr. 83 p. 100, en tenant compte des chances de remboursemei t

f,anticipé. Les craintes que les événements de la fin de 1876 ont inspirées au sujet de la solidité des finances russes n'ont pas modifié cette situation. Au 3 janvier 1877 la rente russe 5 p. 100, émise en 1862, était cotée 80 francs, soit 79 fr. 20 net, si l'on déduit l'intérêt déjà couru, mais non encore échu : cela représentait un placement à 6.31 p. 100. Le même jour, les obligations russes 4 p. 100 1865 étaient cotées 363 fr. 50, soit 360 fr. 15, déduction faite de la part d'intérêt couru. Or, ces obligations rapportant 20 fr. et la prime d'amor lisse*

ment représentant moins de 1 franc annuellement par titre, le placement ressortait à moins de 6 p. 100. On voit par cet exemple que le public recherche plus les obligations amortissables de la Russie que le 5 p. 100 du même pays; il consent à abandonner sur le revenu fixe des titres de la première catégorie une part d'intérêt qui est assez notablement plus considérable que la part proportionnelle des primes qui reviendrait à chaque titre si elles étaient également réparties chaque année entre toutes les obligations. II en est de même pour les obligations hongroises 5 p. 0/0 et pour la rente hongroise perpétuelle payable en or.

Nous pourrions multiplier les exemples de ce genre.

En voici un moins frappant que le précédent, mais qui concemenotre pays. A la Bourse du 3 janvier 1877 la rente française 5 p. 100était cotée 105 fr. 85, ce qui, déduction faite de la partie acquise du coupon d'intérêt, représentait un placement à 4,75 p. 100 : le même jour le 4 1/2 p. iOO était à 102, et le 3 p. 100 à 71 fr. 45 ; c'était, pour la première rente, un intérêt de 4,46 p. 100, et pour la seconde rente un intérêt de 4,20 p. 100. Dans la même bourse les obligations du Trésor 4 p. 100, dites trentenaires, rapportant 20 francs et remboursables à 500 francs par tirages périodiques avant Tannée 1890, étaient cotées au pair, soit à 500 francs, ce qui, déduction faite de la partie du coupon acquise, représentait un prix d'achat de 49! fr. 10; le taux de l'intérêt en y ajoutant l'avantage moyen annuel de la prime de remboursement ne ressortait pour cette valeur qu'à 4,18 p. 100. C'était donc, de tous les fonds publics français, celui qui exigeait, relativement au cours coté, le moindre sacrifice annuel de la part de l'État. Cependant la séduction offerte parla prime de remboursement était bien faible, puisque ces obligations du Trésor se trouvaient presque au pair.

C'est surtout pour les obligations auxquelles sont attachés, non seulement une prime uniforme de remboursement, mais encore des lots de grande impoi*tance, que se manifeste cette faveur du public. Nous aurons à parler plus loin de ces sortes de loteries : à présent nous ne traitons que de la durée des emprunts. Ces obligations avec lots présentent un très grand avantage pour les Etats ou les institutions qui les émettent. C'est dans ce cas que les prêteurs renoncent parfois à une très forte part de l'intérêt fixe auquel ils pourraient prétendre pour avoir des chances de lots qui, s'ils étaient également répartis entre toutes les obligations, représenteraient une somme beaucoup moindre que celle qui est retranchée des intérêts.

Pour nous rendre compte des avantages respectifs des emprunts^ en rentes perpétuelles et des emprunts en obligations amortissables.

nous pouvons comparer un plan fait par un financier distingué, M. Bartholony, pour le paiement du solde de Tindemnité de guerre «n 1872 et la méthode qui a été suivie pour le grand emprunt de 3 milliards. D'après les tableaux faits par M. Magne en 1873, Femprunt dit de 3 milliards a produil, en réalité, 3|498»744,639 francs en rentes 5 p. 100 au cours de 84 fr. 50, soit 81 francs si on faisaiten une seule fois tous les versements; c'était un intérêt de 6.06 p. 100. M. Bartholony avait proposé d'emprunter 3 milliards 800 millions en obligations émises à 1,000 francs rapportant 50 francs par an et remboursables à 2,000 francs en 99 ans. L'intérêt eût été ainsi de 5 p. 100 du capital versé : quant à l'amortissement, il ne se serait élevé, d'après les calculs faits par les compagnies de chemins de fer, qu'à 23 centimes p. 100 du capital nominal : or, comme ce capital nominal eût été double du capital versé, l'amortissement eût représenté 46 centimes par chaque 100 francs payés par les souscripteurs. Ainsi, <i'un côté, 5 francs dlntérêt par 100 francs prêtés, de l'autre côté 46 centimes d'amortissement par 100 francs, ces deux éléments -n'eussent porté qu'à 5 fr. 46 centimes par chaque 100 francs réellement prêtés le service de l'emprunt, intérêt et amortissement compris. D'après le mode suivi lors de l'emprunt de 3 milliards, l'État a payé 6 p. 100 pour l'intérêt seul sans amortissement. En adoptant le système des emprunts en obligations amortissables, l'État eût donc pu, d'après M. Bartholony , épargner presque un dixième sur l'annuité destinée au service de l'emprunt et avec cette annuité moindre éteindre l'emprunt en 99 ans, tandis que l'annuité actuelle ne pourvoit à aucun amortissement.

11 est possible que M. Bartholony se fit illusion sur le taux auquel on aurait pu placer les obligations amortissables qu'il recommandait; cependant, à cette époque, les obligations des grandes compagnies de chemins de fer se capitalisaient à 5 p. 100 environ, déduction faite de l'impôt, quoique la prime de remboursement fût un peu plus faible qu'elle ne l'eût été pour des obligations émises à 1,000 et remboursables à 2,000 francs. Mais alors même que ces obligations rapportant 50 francs d'intérêts et remboursables à 2,000 francs en 99 ans n'eussent pu être émises qu'à 950 fr., on soutenait qu'il y eût eu avantage pour le Trésor à recourir à cette voie ; en effet, 50 fr. d'intérêts pour 950 francs représentent 5 fr. 26 centimes p. 100; si l'on ajoute à ces intérêts l'annuité pour l'amortissement, qui est, comme nous l'avons vu, de 23 centimes par 100 francs de capital nominal ou de 46 centimes par 200 francs, le service de l'intérêt et de l'amortissement n'eût exigé que 5 fr. 72 centimes : c'eût été encore 34 centimes de moins environ que l'annuité pour les intérêts seuls du 5 p. lOOqai

fut alors créé. Or, si Ton songe que la masse de rentes créées atteignit un capital de 3 milliards 500 millions en chiffres ronds, une économie annuelle de 0.34 p. 100 sur le service de cette dette représente une disponibilité annuelle de 12 millions (fe fr. environ.

Les conversions successives de nos deux grands emprunts 5 p. 100, d'ensemble 5 milliards 1/2, en 4 1/2 p. 100 en 1883, et en 3 1/2 en 1894, lesquelles eussent pu être plus précoces et qui ont épargné par an au Trésor 34 millions à partir de 1883 et 102 millions à partir de 1894, sans compter les possibilités de conversions ultérieures, prouvent que le plan de M. Bartholony eût été préjudiciable.

Néanmoins, pour des emprunts de moindre importance, vu la difûculté de la pratique continue de Tamortissement volontaire, lesobligations amortissables sont utiles, surtout si Ton ne consent ((u*une modique prime d'amortissement.

En 1878, M. Léon Say, ministre des finances, a fait adopter, parles Chambres, le type des obligations 3 p. 100, rapportant 15 fr., remboursables à 500 fr., pour les emprunts destinés aux grands travaux publics que projetait le gouvernement et qui, en dix ans, devaient absorber 4 ou 5 milliards, si Ton s*en fût tenu au plan primitif. Nousmême, dans les recueils périodiques où nous écrivons, le Journal des Débats et V Economiste français ^ et dans la première édition de cet ouvrage, n'avions pas cessé depuis cinq ans de faire Téloge de c& type d'obligations et d'en recommander à TËtat l'adoption; peutêtre l'insistance que nous avions apportée à faire connaître les mérites de cette catégorie de titres a-t-elle causé cette décision ? Jusque-là, depuis 1875, pour les travaux publics exécutés par TËtat, on émettait des obligations du Trésor 4 p. 100, dites obligations trentenaires, lesquelles consistaient en coupures de 500 francs, rapportant 20 francs et remboursables en trente ans. Ces obligations étaient à peu près au pair. L'inconvénient de ces titres, c'est que le remboursement en était trop précipité; la période pour l'amortissement était trop courte, d'où il résultait que la charge annuelle pour l'État était trop grande. Quand un État emprunte pour des travaux productifs» il est suffisant qu'il amortisse ces emprunts en trois quarts de siècle; vouloir les amortir en trente ans, c'est un rigorisme exagéré, c'est imposer trop de privations à la génération présente au profit des^ générations futures. Une autre considération pouvait être invoquée^ en faveur de ce genre de titres; c'est que l'État comptant à l'avenir sesubstituer, pour les grands travaux publics, aux compagnies de chemins de fer, rien n'était plus simple que de continuer le mode d'em» pront qui avait si bien réussi pour elles.

En adoptant ce type d'obligations 3 p. lOO, rapportant 15 francs.

€t remboursables à 500 fr. en 75 ans, M. Léon Say lai ût subir une modification purement de forme dans la manière de le coter à la Bourse : au lieu de le faire coter par titre entier de 500 fr., il le fit -coter par fraction de iOO francs, quoiqu'il ne fût pas délivré de cou* pures au-dessous de 500 francs, et il rappela 3 p. 100 amortissable. Nous ne croyons pas que ce changement fut heureux; il eût été plus simple et plus clair dlntituler ces titres : obligations de 500 francs ^p. 100; le gros public aurait mieux tu immédiatement ce dont il Vagissait; il n'y aurait eu aucune espèce de confusion, aucune concurrence entre les deux 3 p. 100, le 3 p. 100 amortissable et le 3 p. 100 perpétuel. En tout cas, cette modification, qui ne portait que sur la forme, n'avait pas grande importance.

Un autre changement apporté dans les procédés généralement -suivis pour l'amortissement de ce genre d'obligations avait plus de gravité. La pratique des grandes compagnies de chemins de fer est de dresser un tableau d'amortissement à intérêts composés, amortissement qui progresse chaque année, l'intérêt affecté à celles des obligations qui ont été remboursées, servant à en rembourser de nouvelles, de façon que si dans le premier exercice on a amorti 1,000 obligations de 500 francs rapportant 15 francs, dans le second exercice on en rembourse 1,030, et ainsi de suite. Le ministre des finances crut devoir se départir de cet amortissement graduel ; il divisa en 175 séries le capital au pair des rentes 3 p. 100 amortissables qu'il se proposait de créer, et il décida que dans la période de 1879 à 1907, il serait amorti par tirage au sort une série par année, dans la période de 1908 à 1925 il serait amorti deux séries par an, dans la période 1926 à 1938 trois séries par an, dans la période de 1939 à 1945 quatre séries par an, dans la période de 1946 à 1950 <;inq séries par an, et enfin dans la période de 1951 à 1953 six séries par an. On le voit, l'amortissement, au lieu de s'accélérer chaque année par l'affectation à de nouveaux remboursements des intérêts •devenus disponibles à la suite de l'amortissement d'obligations, l'amortissement, disons-nous, restait exactement identique pendant <;hacune des 29 premières années, puis il doublait alors subitement et restait de nouveau identique pendant chacune des 18 années suivantes et ainsi de suite. Le Trésor faisait valoir dans des circulaires aux trésoriers-payeurs généraux les prétendus avantages de ce mode nouveau. Tout capitaliste, disait-on, qui voudrait souscrire à 175 coupures du 3 p. 100 amortissable recevrait, s'il le voulait, une coupure de chacune des 175 séries, de sorte qu'il serait sûr d'avoir chaque année une de ses obligations remboursée pendant la première période de 29 ans, soit une prime annuelle db 99 francs au-dessus do

cours d'émission pour 175 obligations; pendant les dix-huit années de la seconde période il serait sûr d*avoir annuellement deux obligations remboursées, soit une prime annuelle de 198 francs pour les 175 obligations et ainsi de suite.

Ces modifications au mode habituel d^amortîssement de ce genre d'obligations étaient très loin d'ôtre des perfectionnements. L'amortissement progressif d'une manière continue eût été bien préférable ; de môme encore il eût bien mieux valu conserver Tamortissement individuel par obligation, au lieu de l'amortissement par série entière. Quant aux circulaires que nous venons d'analyser^ elles prouvaient que leurs rédacteurs étaient médiocrement expérimentés dans les questions de finances et peu au courant de l'esprit humain. Les souscripteurs d'obligations amortissables avec prime recherchent, non pas un revenu absolument constant, mais une certaine chance d'accroissement subit de leur capital; l'aléa leur plaît; ils aiment mieux avoir l'espérance de voir trente ou cinquante obligations amorties en un seul tirage que la certitude d'avoir une de leurs obligations amortie régulièrement chaque année.

A un autre point de vue encore, la dérogation à la pratique habituelle avait été médiocrement heureuse. D'après la manière dont on avait dressé le tableau d'amortissement, l'annuité à payer par l'État, au lieu d'être constante pendant toute la durée de l'emprunt, diminuait pendant chacune des années de la première période (1879 à 1907), pour augmenter subitement en 1908 et diminuer de nouveau pendant chacune des années de la seconde période, quitte à augmenter de nouveau soudainement en 1926, à rediminuer encore pendant les années suivantes et ainsi de suite. En effet, l'État remboursant uniformément une série par an dans la première période, il en résulte que dans la seconde année il sera complètement dégagé des intérêts servis à la série amortie; dans la troisième il sera dégagé des intérêts de deux séries et ainsi de suite jusqu'à la trentième année où, au lieu d'amortir une seule série comme auparavant, il devra en amortir deux. La substitution d'annuités ainsi changeantes à une annuité constante est assurément regrettable.

On a trop subtilisé, on a voulu trop innover dans la création du 3 p. 100 amortissable; on s'est écarté, sans aucune espèce de profit, des règles habituelles pour les obligations de ce type ; il en est résulté que l'on a porté la confusion dans les idées du public.

Ce n'est pas à dire que le 3 p. 100 amortissable ait mérité les critiques innombrables qui lui ont été adressées. Ces critiques provenant de grands financiers ou d'ennemis politiques étaient en général intéressées; les financiers se plaignaient de ce que pour l'é-

mission on se passât de leur concours; quant aux partis politiques^ on sait qu*il& ont pour maxime de tout critiquer chez leurs adver- , saires. Mais on avait néanmoins commis plusieurs fautes de détail ' dans la constitution de ce fonds d'État nouveau. Dans Tété et Tau* tomne de 1818 on a placé ainsi pour 440 raillions de ce fonds. Les premiers titres qui avaient été vendus à la Bourse ont été, par surprise, négociés à des cours excessifs pour Tépoque, à 85 ou 87 francs; mais ce n*était là qu'une très faible fraction; le reste a été écoulé entre 79 fr. 50 et 80 fr. 50, ce qui représentait 4 francs de plus que les cours du 3 p. 100 ordinaire ; cet écart était l'écart normal et cor* respondait à la prime de remboursement. En 1881 on fit une émis»; sion publique de 1 milliard de 3 p. 100 amortissable, lequel fut près- i^ que entièrement souscrit par des banquiers. En 1884 on fit un troi-< sième emprunt public de 350 millions en 3 p. 100 amortissable; on a converti aussi dans ce fonds les capitaux d'une grande partie de la dette flottante, notamment des caisses d'épargne et de la caisse des retraites. Au budget de 1891, la rente 3 p. 100 amortissable figure pour une annuité de 146,360,375 fr., et au budget de 1898 pour 141,140,643 fr. Si ce titre n*a pas été d'abord très apprécié du public des rentiers, la cause n'en est pas seulement la nouveauté du titre : on doit l'attribuer aux erreurs commises dans différents détails de la constitution de ce fonds nouveau. En tout cas, l'Etat français aura complètement remboursé cet emprunt en 75 ans depuis l'origine de cette rente, soit en l'année 1953, ce qui ne sera pas un modique bénéfice ; il aura encore mieux fait d'emprunter ainsi qu'en rentes perpétuelles, surtout avec cette impardonnable répugnance qu'éprouvent nos hommes d'État pour les conversions de dettes publiques. A cause du peu de faveur que la rente 3 p. 100 amortissable a rencontré dans le public des petits capitalistes, elle est restée longtemps aux mains de banquiers. Ces emprunts ont été très lents à se classer,; comme en témoigne la proportion relative des inscriptions au porteur et des inscriptions nominatives. Les premières, au 31 décembre 1881 ^ étaient au nombre de 173,487, et les autres de 10,249, tandis que* pour les autres catégories de rentes les inscriptions au porteur sont* seulement doubles des nominatives (1). Le 3 p. 100 amortissable par-j fois ne s'est coté guère plus haut que le 3 p. 100 perpétuel : 83 fr. 601 contre 83 fr. 40, le 14 septembre 1882. La difl*érence ne saurait être/ plus faible. Néanmoins, nous conseillions à l'Ëtat de continuer à emprunter en 3 p. 100 amortissable, parce qu'ainsi il ne chargeait pas indéfiniment l'avenir. Nous émettions l'espoir que quand ces rentes

(1) Bulletin de staliatique (livraison de mai 1882, page 418).

•seraient plus anciennes, elles se trouveraient mieux appréciées; c'est ^e qui est arrivé depuis 1895.

La quatrième catégorie de titres que l'on peu( opposer aux rentes perpétuelles, ce sont les bons remboursables soit à échéance fixe, soit dans un certain délai indiqué à Tavance. C'est ce système qui se Rapproche le plus des modes usités entre particuliers. L'État regoit •une somme et il s'engage à la rendre tantôt à court terme, dans six mois, dans un an, tantôt à terme plus éloigné, dans cinq ans, dans dix ans; Tépoque peut être précise; elle peut aussi comprendre une période pendant laquelle TÉtat a le droit de rembourser, et au bout ^e laquelle le remboursement doit dtre accompli. Les bons connus en France sous le nom de 5-iG (i), émis à la fin de TEmpircr, et ceux l)eaucoup plus connus en Amérique sous le nom de 5-20 (cinq-vingt) sont dans ce cas. Ces expressions signifient que le gouvernement l'rançais peut opérer le remboursement de ces bons 5 ans après leur émission, et qu'il doit l'avoir effectué dix ans après; de même pour le gouvernement américain, il peut contraindre le créancier à accef ter le remboursement des bons 5-20 cinq ans après l'émission, et il -doit avoir effectué ce remboursement 20 ans aorès l'émission. Les bons vulgairement appelés en France bons du Trésor, et qui sont à courte échéance, rentrent aussi dans cette catégorie, seulement ils •ont une échéance fixe et précise.

Quels sont les avantages et les inconvénients de cette quatrième •catégorie de titres que l'on peut opposer aux rentes perpétuelles? On voit tout d'abord que ce système entraine l'extinction au bout d'un certain temps de la dette spéciale ainsi contractée. Mais il n*est pas certain que cette extinction s'opère au moyen d'un véritable amortissement, c'est-à-dire d'un prélèvement sur les recettes ordinaires du budget : comme ce remboursement ne se fait pas peu à peu et par annuités, qu'il doit s'effectuer d'un coup, il y a peu de chances pour qu'on y pourvoie en totalité avec les ressources ordinaires du budget, il est bien à craindre qu'on ne soit entraîné à rembourser un emprunt do ce genre en contractant un autre emprunt pour une somme presque aussi considérable. Ce procédé est donc moins favorable à l'amortissement réel que celui des obligations amortissables par tirages périodiques. D'un autre côté, il charge moins le budget dans les temps difficiles. Un autre inconvénient de ces bons remboursables simultanément à une échéance déterminée,

(1) £n verta de la loi da 20 juillet 1870, il fut émis au commencement de la guerre ■des bons 2-10 et 3-10, et en août 1870 des bons 5-10 à 5 p. 100 d'intérêts. Cette com«> 1>inaison n'eut guère de durée. Ces bons furent admis comme espèces dans les sou*» criptiODS d'emprunts postérieurs*

c'est quMl peut arriver que cette échéance tombe précisément à une époque de crise politique, économique ou financière, auquel cas le Trésor serait dans un grand embarras pour faire face à ses engagements : cet inconvénient est loin d*ezister^ du moins à ce degré, pour les obligations amortissables par tirages successifs, puisqu*il n*y a jamais lieu pour elles au remboursement simultané de la totalité de Temprunt. C'est pour obvier à cet inconvénient grave d*un gros remboursement s*imposant dans un moment critique qu*on a eu recours à ce mode atténué qui laisse au gouvernement une cei^ taine latitude, un délai de cinq ans, par exemple, pour opérer le remboursement, comme il arrive pour ces bons français 5-iO, ou de 15 ans comme pour les bons américains 5-âO ; mais cette atténuation ne fait pas disparaître complètement le danger. Une période de crise peut durer cinq ans : ainsi en France les embarras financiers et économiques causés par la guerre de 1870-71 ont bien duré à peu près cinq ans depuis le début de la guerre. D*un autre côté, même quand on a mis une période de quinze ans entre la date du remboursement facultatif et celle du remboursement obligatoire, on peut pendant les années de prospérité s'ôtre fort rapproché de la dernière de ces dates sans prendre un parti, et se trouver alors fort embarrassé par des circonstances imprévues. Ce système de bons remboursable» à échéance déterminée ne laisse donc pas que de présenter des dangers. Ce genre d'emprunts est de ceux qu'un pays prudent et exposé aux aléas des conflits internationaux ou des perturbations révolutionnaires doit éviter d'employer sur une grande échelle. Une république isolée, comme les Etats-Unis d'Amérique, sûre d'ellemême, jouissant de ressources immenses par la faculté qu'elle a de désarmer après la crise, peut beaucoup plus facilement que la France recourir à cette méthode d'emprunt. Néanmoins, le système des bons a des avantages pour les emprunts de petites sommes, surtout quand les échéances sont échelonnées, et que jamais TÉtat n'est exposé à se trouver en face d'une formidable échéance ; ce système est excellent pour les emprunts modiques et journaliers que l'on doit émettre afin de faire face aux besoins de trésorerie. Il est avantageux aussi dans quelques cas, quand on est dans la situation de faire dans le budget une provision pour le remboursement partiel de ces bons ; il s'est présenté récemment une occasion d'user de cette ressource pour les dépenses du compte de liquidation; l'État, pour se procurer les capitaux nécessaires à la reconstitution de notre matériel de guerre, a émis des bons du Trésor remboursables au bout de cinq ans, et il a affecté à ce remboursement une annuité fixe dans le budget, l'annuité qui était auparavant engagée au rem-

boursement de la Banque de France et qui est devenue libre en 1879- Celte combinaison est ingénieuse et recommandable pour des sommes modiques lorsque le remboursement de ces bons ne doit jamais dé* passer 150 ou 200 millions par année : elle serait, au contraire, dan» gereuse si les échéances de ces bons devenaient considérables, si par exemple on avait à en rembourser une année pour 500 millions ou> pour un milliard (1).

Presque toute la dette des Etats-Unis est contractée en ces sortes^ de bons : en voici le détail peu après la guepre de Sécession.

i'» Emprunt de 6 p. 100,5-20, c'est-à-dire remboursable facultativement au bout de 5 ans et obligatoirement avant 20 ans, et rapportant 6 p. 100 d'intérêts relativement au capital nominal, émis en< 1862 et montant à 515 millions de dollars;

2*' 6 p. 100, 5-20 (1864-1884) montant à 130 millions de dollars ea^ chiffres ronds;

3^» 6 p. 100, 5-20 (1865-1885) montant à 203,500,000 dollars;

4« 6 p. 100, 5-20 (1865-1885) montant à 333 millions de dollars;

5» 6 p. 100, 5-20 (1867-1887) montant à 379,500,000 dollars;

6« 6 p. 100, 5-20 (1868-1888) montant à 42 millions et demi de dollars;

7« 5 p. 100, 10-40 (1864-1904) montant à 200 millions de dollars;.

8* 6 p. 100, remboursables le 1*' juillet 1881 ;

9* 5 p. 100, dette consolidée, émis en 1871 et remboursable h partir de la dixième aunée, mais au gré du gouvernement fédéral» L'émission autorisée de ces titres était de 500 millions de dollars.

On voit que toute cette dette, sauf les deux derniers emprunts^, est contractée en bons du môme type, remboursables facultativement à une certaine date assez rapprochée et obligatoirement h une date plus éloignée. Presque tout ce 6 p. 100 a été l'objet d'une conversion en 5 p. 100 et le 5^p. 100 lui-même a été converti ea^ 4 et demi p. 100, puis en 4 p. 100 et même en 3 p. 100 et en 2 p. 100.

Des quatre pi océdésquel'on oppose auxrentes perpétuelles, àsavoirr 1» rémission d'emprunts en rentes viagères; 2® l'émission d'annuité» terminables, expirant d'elles-mêmes au bout d'uD long temps sans-

(1) Malheureusement dans les exercices 1883 à 1890, par suite des déficits qa'». produits le gaspillage de nos finances, on n'a remboursé sur les fonds du budget» . c*e8t-à-dire sur le produit des impôts, qu'une centaine de millions d'abord, puis plus tard seulement 80 ou 40, sur les lôUà 200 millions d'obligations i court terme vonank à échéance chaque année; le reste était Tobjot de renonyelloments ou venait grossir la dette flottante. On a ainsi rejeté les heureuses combinaisons d'aotortissenient imaginées au lendemain de la guerre. Enfin, en 1891, renonçant à toute prétention à l'amortissement de ce chef, on a fait un emprunt en rentes perpétuelles 3 p. 100 pour convertir ces annuités à court terme, ainsi que les titres amortissables par tirages périodiques émis au lendemain de la guerre sous le nom de ■ Bon» de liquidation.

que Jamais le capital en ait été directement remboursé; 3* les obligâtions amortissables par tirages périodiques et fréquents; 4* les bons remboursables à échéance déterminée : de ces quatre procédés, le premier, très usité jadis, est tombé en désuétude; le second n*a pas encore été expérimenté isolément sur une grande échelle, quoiqu'il paraisse offrir de précieux avantages théoriques; le troisième a fait ses preuves et est actuellement en grande faveur à juste titre; le quatrième ne peut être pratiqué avec prudence que sur une petite échelle, du moins par des Etats qui sont engagés dans les hasards d*une politique continentale et exposés aux crises révolutionnaires (1). U n'y a donc guère que le système d*obligations amortissables par tirages périodiques que Ton puisse, pour de grandes opérations de crédit, mettre en regard du système des rentes perpétuelles

\PPENDICB DE LA SIXIÈME ÉDITION. — Un arrêt de la Cour de Paris, rendu en 1895 et maintenu par la Cour de Cassation, a décidé que les obligations 5 p. 100 des chemins de fer de TEst, amortissables d'après un tableau de tirage dressé avant rémission, ne pouvaient pas être converties, le terme étant, en ce cas, aussi bien en faveur du créancier que du débiteur.

Cette décision coupe court à tout projet de conversion de titres de cette nature quand la faculté de remboursement par anticipation n*a pas été réservée expressément lors de rémission. Il en résulte un grand préjudice pour les États débiteurs qui n'ont pas inséré cette clause dans les prospectas et sur les titres.

Ainsi, notre rente 3 p. 100 amortissable doit être considérée comme n'étant pas convertible. M. Léon Say, son fondateur, alors ministre des finances, avait eu le tort de déclarer qu'elle ne pourrait être l'objet de conversion. Il est très regrettable qu'il n ait pas réservé, au contraire, pour l'État, la faculté de remboursement par anticipation. Les titres 3 p. 100 ayant été placés dans le public en général à des prix oscillant entre 79 fr. et 85 ou 86, il est clair que, si on les avait déclarés remboursables par abticipation

(I) Dans ces derniers temps TAngleterre a payé les frais de toutes ses expéditions lointaines sans émissions de rentes perpétuelles ei simplement par la création da bons du Trésor à longue échéance. Par contre, en 18SI, TAngleterre a conTerii 7,750,000 livres sterl. de bonds (obligations ou bons à échéance fixe) en 8,603,000 livres sterl. de fonds consolides ; mais ce n*a été là qu'une dérogation exceptionnelle à U politique britannique contemporaine en matière de dettes publiques : dès l'année 1883-S4, on se livrait à une opération infiniment plus vaste, corrigeant la précédente et consistant dans la transformation d'un capital de 70,241,908 livres sterl. (1,760 mi!lions de francs environ) de capital de 3 p. 100 consolidé en annuités terminablea [terminable annuUies)\ c'est cette dernière forme de dette publique qui a aiyourd'hui toutes les préférences des hommes d*État briunniques. (Note do la 4* •ôditiou.)

DES DlFFÉttlWTS MODES D'ET!mtT3HTS PUBLICS. 341

au pair de 100 fr., cette clause n eût aucunemeot nui b. leur placement, puisqu'elle laissait entrevoir au souscripteur un bénéfice con- *^sidérable. D'autre part, si cette clause eût été réservée, il eût été assez aisé d'effectuer en 1897 ou au début de 1898 une conversion au pair, c est-à-dire titre contre titre, du dp. 100 amortissable en 2 3/4 p. 100 amortissable, sans aucune autre modification que celle du taux d'intérêt. Le 3 p. 100 perpétuel oscillait alors, en effet, entre 103 et 105 ; le 3 p. 100 amortissable, lui-même^ se cotait aux environs de i02; les fonds 2 1/â du Tonkin et de Madagascar, garantis par le gouvernement français, valaient 91 à 92 francs, malgré qu'ils eussent l'inconvénient d'un marché étroit. La conversion du 3 p. iOO amortissable en 2 3/4 eût donc été relativement aisée. Or, sur l'annuité jde 141,440,643 fr. inscrite au budget de 1898 pour le 3 p. 100 amortissable, 24,914,500 francs représentent l'amortissement de l'année, et 116,226,143 fr. constituent l'intérêt; une réduction de 1/4 p. 100, c*est-â-dire d'un douzième sur celte dernière somme, eût représenté une économie d'une dizaine de millions de francs par année environ. Il est presque certain que dix ou quinze ans plus tard, vers 1908 ou 1913, si aucun événement grave n'était survenu, la conversion du 2 3/4 amortissable en 2 1/2 également amortissable eût été possible, ce qui eût produit une économie annuelle (vu la diminution légère du capital par les tirages dans Tinteicvalle) de 8 à 9 millions de francs. En supposant qu'il n'eût dû se produire de 1908 ou 1913 à 1953, époque d'expiration naturelle de l'emprunt, aucune conversion (et il est probable qu'il s'en serait effectué d'autres), la simple économie annuelle de 9 millions en moyenne dans la période 1898-1907 et de 12 ou 13 millions également en moyenne dans la période 1908 ou 1913 à 1953 eût représenté pour la France une économie totale de 600 à 675 millions de francs. Ainsi, la négligence de M. Léon Say et l'oubli de se réserver la clause 4o ircimboursement anticipé, lors do l'émission du 3 p. 100 amortissable, auront coûté au moins à la France, lors de l'expiration de cet emprunt, 600 à 675 millions de francs. Il est vrai de dire que H. Léon Say Q*a jamais cru à la baisse du taux de l'intérêt comme à un phénonnône durable.

Un oubli semblable a été commis par les préfets de la Seine et les ministres des finances, ainsi que par le Conseil municipal de Paris, en ce qui concerne l'émission des obligations à lots de cette dernière ville ; ici la faute est beaucoup plus grosse encore; le détriment pour la Ville et les contribuables est colossal. Tout l'avenir de la Ville de Paris a été effroyablement grevé par l'impéritie commise à ce sujet sous le second Empire et dans la première partie de la troisième llépublique jusqu'en 1886 inclusivement.

:.342 TRAITÉ DE LA SCIEiNCG DES FINANCES.

Les emprunts de la Ville de Paris émis avant 1886 et existant en- 'core en 1898 se composaient de 600,000 obligations de 500 fr. 4 p. 100 constituant Temprunt de 1865, 753,623 obligations de 400 fr. 3 p. 100 émises en 1869, 1,296,000 obligations de 400 fr. 3p. 100 émises en 1871, 500,000 obligations de 500 fr. 4 p. 100 émises en 1875, 258,065 obligations de 500 fr. 4 p. 100 émises en 1876. Tous ces tilres, outre Tintérét, ont part à un chiffre de lots considérable; ils constituent donc des «mprunts très lourds. En divisant ces obligations en deux groupes, les 4 p. 100 et les 3 p. 100, on voit que les 4 p. 100 représentent un •capital au pair, lors de l'émission, de 679 millions de francs exigeant pour les intérêts seuls une somme de 27,160,000 francs. Rien n'eût

• été plus aisé que de convertir ces litres, étant donnés les lots dont ils jouissent, en tilres 3p. 100, les lots étant maintenus, dès l892oul893.

' Quant aux emprunts 3 p. 100 émis avant 1886, toujours avec des lots, ils formaient un capital de 820 millions de francs en chiffres ronds, coûtant 24 millions et demi d'intérêt. Il eût été aisé de convertir en 1897 ou 1898 ces titres en titres 2 1/2 p. 100, avec les mêmes lots <ju*avant la conversion. 11 faut tenir compte, toutefois, de ce que, par le jeu des tirages périodiques, une certaine partie des titres de ces deux catégories avait été remboursée avant 1897 ou 1898. On peut estimer, néanmoins, qu'il restait dans la circulation en 1898 pour 550 millions environ de capital nominal d'obligations 4 p. 100 exigeant 22 millions d'intérêt et pour 600 millions d'obligations 3 p. 100

•exigeant 18 millions d'intérêt, ensemble 40 millions d'intérêt sans les lots. Si Ton s'était réservé le remboursement anticipé et qu'on s'en fût servi pour convertir toute cette dette en 2 1/2 p. 100 à partir de 1898, on eût obtenu une réduction des trois huitièmes sur l'inlérét

Kies obligations 4 p. 100 qui n'eussent plus coûté que 13,750,000 fr., au lieu de 22 millions, soit une économie de 8 millions 1/4; sur les

'600 millions d'obligations 3 p. 100, on eût, d'autre part, réalisé «ne réduction d'un sixième ou de 3 millions de francs ; ainsi, l'écono tnie annuelle pour la Ville de Paris eût été de 11 millions 1/4 au mi-

. nimum. On comprend combien cette économie annuelle serait venue à

. propos pour faciliter, sinon la suppression immédiate, du moin^la réduction des octrois. Il est même probable que l'économie eût pu être plus considérable encore si Ton eût remanié tous ces emprunts y compris les lots qui sont assez lourds En tout cas, la probabilité est

(l) Ce qui prouve que cette conversion en 2 1/2 p. 100 eût été aisée, en maintenant les

• Iota, bien entendu, c'est que, en 1898, la Ville convertit ses obligations 3 p. 100 à lots 1886 en obligations à lots 2 p. 100 seulement au cours de 436 (r. pour les obligations nouvelles contre 400 fr. les anciennes. Le porteur d'une obligation de 400 fr. 1886, moyen-

.nant le versement d*une somme de 36 fr., obtenait une obligation de 500 fr. 2 p. 100.

<juune nouvelJe transformation de ces emprunts en 5 ou 2i/4 p. 100 à lots eût été praticable vers 1908, dix ans après la première conversion. C'est au moins 400 à 450 millions de francs que la négligence dos administrateurs de la Ville de Paris aura fait perdre à la Ville en ne réservant pas dans les emprunts antérieurs à 1886 la faculté de .remboursement par anticipation. L'expérience aidant, cette faculté a toujours été réservée dans les emprunts plus récents, c'est-à-dire <lans ceux de 1886 3 p. 100, actuellement (1898) en cours de conversion en 2 p. 100 (voir la note de la page 342), de 1892, 1894 et 1896, ions les trois en 2 1/2 p. 100.

ÉMISSION DE BONS REMBOURSABLES PAR LES ËTATS-UnIS EN 1898. Par

une loi du 13 juin 1898, comme on l'a vu plus haut, page 292, au début de la guerre contre l'Espagne, les Ëtats-Unis décidèrent d'emprunter, outre 100 millions de dollars en certificats portant intérêt à ^i p. 100, sorte de dette Qottante, 400 millions de dollars en obligations (bonds) des Ëtats-Unis rachetables facultativement dix ans après rémission et remboursables dans un délai minimum de 20 ans : ils restent donc fidèles à leur méthode d'emprunt; ce sont là des bons 10-20 analogues à ceux mentionnés plus haut (page 339).

Ce mode d'emprunt n'a guère d'inconvénient, parce que l'État n'aliène sa faculté de remboursement que pour une courte période (10 ans), nécessaire afin de laisser du répit au prêteur, et que, d'autre part, il se réserve une période assez étendue (10 autres années) pour effectuer le remboursement devenu obligatoire; il ne faut pas, bien «ntendu, qu'il attende l'expiration de ce second délai de dix ans, parce qu'il pourrait surgir telle circonstance ou telle série de cir- <;onslances défavorables lui rendant le remboursement impossible ou •onéreux ; il sera prudent de sa part de rembourser 5 à 6 ans avant l'expiration du délai.

Nous avons montré ailleurs, au contraire, que la méthode d emprunts usitée par la plupart des compagnies américaines de chemins <ie fer est, au plus haut degré, défectueuse. Elle consiste à aliéner le droit de remboursement jusqu'à une époque très éloignée et à se mettre dans l'obligation d'effectuer à cette époque le remboursement d'un seul coup. Nous relevons, par exemple, dans les cotes des obligations des chemins de fer américains : les Illinois Central 4 p. 100 remboursables en 1952, les Chesapeake and Ohîo 5 p. 100 remboursables en 1939, les Saint-Paul Minneapolis Manitoba 4 p. 100 remboursables en 1940; les 5 p. 100 Central of New Jersey ne sont remboursables qu'en 1987 ; les 4 p. 100 Chicago Milwaulkee en 1989 ; les

(J) Voir, surtout!» la doctrine de l'intérêt, notre Traité théorique et pratique d'éco- ^omie politique f tome II, pages 109 à 183.

44/2 BâUimore and Ohio Soulh West partie en 1990, partie en 1993, etc; Ainsi, plusieurs de ces sociétés sont liées pour près d'un siècle à des emprunts contractés à des taux relativement élevés : 5, 4 1/2, 4 p. 100. Si la baisse récente du taux de Tintérét s'accentue, il est possible que- Ton trouve à emprunter dans 10 ou 15 ans à 2 1/â ou 2 3/4 p. 100, dans 30 ou 40 ans à !2S ou â 1/4 p. 100. Des sociétés nouvelles pour* raient établir des lignes concurrentes àcelles des sociétés anciennes,ei> ayant emprunté leurs capitaux à moitié meilleur marché que celles-ci. Ces dernières seraient, de ce chef, dans une situation très difficile (i). D'autre part, l'engagement que Ton prend de rembourser de très grosses sommes dans une année déterminée, fût-elle très éloignée, est imprudente, parce que cette année peut coïncider avec une période de crise ou de catastrophe publiqueetleremboursement peut être alors ou impossible ou très onéreux. La méthode suivie par le gouvernement des Ëtats-Unis pour ses bons 10-20, 10-30, 10-40 est infiniment préférable.

(1) Voir notre Traité ihéoHque et pratique d'économie politique, tome II» pages 17^ 4 178.