OU CAPITALISTE ET GOMME INDUSTRIEL

Des différentes propriétés qu'un État peut posséder. — Contraste, au point de vue^ de rétendue des domaines, entre deux des principaux pays civilisés : TAngleterro et la Prusse. — Insignifiance des produits domaniaux en Angleterre. — Grande Importance et grande variété des domaines en Prusse. — Constitution dans la plupart des pays d'un domaine industriel de TÉtat : les cliemins de fer de TÉtat.

On a vu que, à Torigine, l'Etat, c'est-à-dire le roi, tirait la plus^ grande partie de ses revenus réguliers des biens qu'il possédait ou des droits féodaux qui lui appartenaient. Cette économie publique du moyen âge s'est transformée, sans que cette source primitive de revenus ait complètement disparu : dans certains pays môme elle s'est accrue si ce n'est relativement aux autres branches de recettes, du moins d'une manière absolue.

Beaucoup d'États, en effet, tirent une partie assez notable de leurs, recettes budgétaires, soit de biens territoriaux, soit d'industries qu'ils exercent^ tantôt sous le système du monopole, tantôt sous le système de la libre concurrence avec les particuliers. Quelques États même ne sont pas seulement propriétaires et industriels, ils sont encore capitalistes ou rentiers, ils ont un intérêt dans des banques ou dans, des entreprises nationales, ils ont même des capitaux placés à l'étranger.

Si le domaine territorial de l'État s*est en général restreint, on peut dire que son domaine industriel a une tendance à s'accroître. Ce serait donc une lacune dans un traité de la science des finances que de laisser de côté une organisation qui rapporte à certains pays plusieurs centaines de millions de francs et qui est peut-être susceptible de produire davantage encore dans l'avenir.

Gomme propriétaire, l'État possède principalement des forêts, exceptionnellement des terres cultivées ou des maisons afi'ermées. Comme industriel, il a un domaine susceptible de beaucoup plus d'extension : des mines, des salines, des chemins de fer surtout : nous ne comprenons parmi les revenus qui appartiennent à TEtat, faisant fonction d'industriel, que les produits des industries qu'il exerce sous le régime de la libre concurrence, c'est-à-dire en per*

mettant aux simples citoyens et aux associations privées de se livrer à la fabrication d'objets similaires : nous rangeons parmi les impôts proprement dits les revenus des industries que l'État a monopolisées, soit pour les exercer par lui-même, soit pour les affermer à une société ou à un individu; il est clair, en effet, que, dans ce cas, l'État n'agit pas comme un simple industriel qui a des concurrents, qui ne peut imposer des prix arbitraires aux consommateurs et qui ne retire d'autres bénéfices que ceux de ses capitaux ou de son habileté. En France, le monopole de la fabrication du tabac, celui des poudres, celui des allumettes, ou bien encore dans la plupart des pays le monopole de la poste, doivent être regardés comme une organisation spéciale de certains impôts, parce que l'État agit dans tous ces cas comme souverain en mettant à son service l'autorité publique pour éloigner et punir même les concurrents, et pour déterminer les prix de vente selon sa seule volonté. Quand nous parlerons des bénéfices que l'État retire en qualité d'industriel, nous n'entendrons donc pas faire allusion aux industries monopolisées, mais seulement à celles que l'État exerce sous le régime de la concurrence.

Il y a deux nations qui forment dans la civilisation actuelle un complet contraste sous le rapport de l'origine de leurs revenus publics : rune n'a, pour ainsi dire, pas de revenus domaniaux ; ce qui lui en reste est une proportion infinitésimale de son vaste budget ; en outre elle ne semble pas désireuse de s'en créer. L'autre nation, au contraire, tout en demandant encore à l'impôt la plus grande partie de ses revenus, tire néanmoins des sommes relativement énormes soit des propriétés privées de l'État, soit des industries qu'il exerce sous le régime de la libre concurrence, soit même des capitaux mobiliers qu'il a placés à l'intérieur ou à l'étranger : cette nation, en outre, ne paraît pas le moins du monde désireuse d'abandonner ce système, il semble, au contraire, qu'elle veuille l'étendre. C'est de l'Angleterre et de la Prusse que nous parlons ici.

Si nous jetons les yeux, en effet, sur le budget des recettes de la Grande-Bretagne et de l'Irlande, c'est à peine si nous y découvrons quelques t^^aces de revenus domaniaux : dans le Statistical Abstract publié en 1877 nous voyons que le revenu net des CrownlanJs (terres de la couronne) figure aux comptes de cet exercice pour un produit net de 400,000 liv. sterL, soit 10 millions de francs, nous ne comptons pas le rendement des télégraphes parmi les revenus domaniaux, parce que cette industrie est constituée sous le régime du monopole: parmi les Miscellaneous i^eceipts, nous ne trouvons pas 200,000 liv. >terl. qui puissent être considérées comme un produit régulier du domaine : la plus grande partie de ces Miscellaneous receipts provient

DES DIFFÉRENTES NATURES DE DOMAINES

de vente d'objets mobiliers ou d'instruments hors d'usage appartenant aux grandes administrations soit civilete, soit militaires. Dans l'Angleterre actuelle, le revenu domanial proprement dit, en excluant le produit de la vente des objets mobiliers et des instruments hors d'usage, ne dépasse pas 27 à 28 millions de francs (I), sur une recelte budgétaire totale de 2,570 millions de francs (101,973,829 liv. sterl.). Cette branche de ressources est bien maigre, puisqu'elle ne dépasse guère 1 p. 100 de l'ensemble des revenus publics. Elle n'augmente pas jusqu'ici : on ne voit pas en effet que l'Angleterre imite les peuples du continent qui créent à TÉtat un domaine industriel, quoique certaines villes britanniques le fassen^^^^^^

Si Ton passe en Prusse, on assiste à un iilaelB tout opposé : les revenus publics provenant des propriétés de l'État ou des industries qu'il exerce, y sont énormes. Ainsi pour Tannée 1896-97 le produit brut des domaines proprement dits, c'est-à-dire des biens en culture, est évalué à 34,004,518 fr. (27,645,950 marks) (2), déduction faite de la rente de 7,717,000 marks affectée, par une loi de 1828, au fonds de fîdéicommis de la Couronne. Le produit brut des forêts domaniales était estimé à 76 millions et demi de francs (62,305,000 marks) ; nous ne parlons que pour mémoire des 2 millions de francs (1,600,000 marks), qui représentent la recette des ventes de domaines et de forêts, ressource à coup sûr extraordinaire. On arrive ainsi, sans compter cette dernière somme, au chiffre de 110 millions de fr., pour le produit du domaine territorial de l'État dans le royaume de Prusse. A ce revenu foncier de 1 État prussien, il faut joindre le produit des industries qu'il exerce : dans la même année, 1896-97, ses chemins de fer propres sont inscrits au budget pour un revenu brut de 1,263 millions et demi de francs (1,027,173,187 marks). On sait qu'en Allemagne la plus grande partie des chemins de fer est la propriété de l'État qui continue, d'ailleurs, à racheter chaque année des lignes privées. A la fin de 1890, sur un total de 46,499 kilomètres exploités dans toute l'étendue de l'Empire d'Allemagne, 42,259 ap-

(1) En 1895-96 les produits nets des Croic??z/a/irf5 figurent au budget pour 415,000 liv. sterl. (moins de 10 1/2 millions de fr.); en y joignant les quelques articles vraiment domaniaux des Miscellaneous receipts^ on arrive à 27 ou 28 millions de francs pour les revenus des domaines de toutes sortes en Angleterre pour un budget de 2 milliards 570 millions. Parmi les nouvelles recettes domaniales de l'Angleterre on peut compter celles des actions de Suez achetées pour 100 millions de francs au vice-roi d'Egypte par le gouvernement de lord Beaconsfield. Ces actions, qui ne produisaient qu'un intérêt fixe de 5 millions de francs jusqu'en 1894, ont produit en 1895-96 près de 17 millions de francs (673, 418 liv. sterl.) et continueront jusqu'à l'expiration de la concession (1968) à donner un revenu variable, mais très important ; cet achat était, cependant, à l'origine une opération polilicfue, non économique. (Note de la 6« édition.)

(2) Le may^k vaut 1 fr. 23 et a remplacé le thaler^ qui valait 3 fr. 75, comme unité monétaire.

â2 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

partenaient aux divers Ëtats ou étaient affermés et exploités par eux, notamment 25,391 par TÉtat prussien. Il ne restait que 4,240 kilomètres appartenant à des Compagnies et exploités par elles ; sur ces 4,240 kilomètres de lignes privées, il ne s'en trouvait que 1,963 dans le Royaume de Pi usse. Nous arrivons aune autre recette domaniale qui est considérable, c'est le produit des mines, des usines et des salines appartenant à l'État prussien : il figure au budget de 1896-97 p«ur la somme brute de 150 millions de francs (121,313,429 marks); il s'est même parfois élevé à des sommes plus considérables. Les péages sur les ponts et canaux sont aussi une recette domaniale qui était inscrite pour 2,625,000 fr. (2,100,000 marks), au budget de 1880-81 et que nous ne retrouvons pas en 1896-97. A tout ce qui précède, il faut ajouter quelques branches peu importantes : le produit de la mon- -n^ie lequel s'élevait à 421 ,000 fr. (337,000 marks), au budget de 1 880-81 et est passé depuis à l'Empire ; celui des publications officielles qui atteignait au même budget 667,000 fr. (534,000 marks) ; les recettes plus considérables des haras, qui figurent au budget de 1890-97 pour 3 millions do francs (2,473,998 marks) et 2,300,000 fr. (1,868,900 marks) de supplément inexpliqué de revenus de domaines et forêts. Antérieurement, l'État prussien comptait aussi parmi ses recettes domaniales, une part dans les bénéfices de la Banque de Prusse ; mais la Banque de Prusse a été remplacée par la Banque de l'Empire, et c'est le trésor de l'Empire d'Allemagne qui encaisse désormais cette participation très variableaux bénéfices (3, 799,000 francs soit 3,088,000 marks en 1895-96 et plus de 10 millions 1/2 de francs^ 8,592,000 marks en 1893-94) ; l'imprimerie Royale de Prusse a subi la même transformation en imprimerie impériale, et les recettes n'en figurent plus au budget prussien. Elles étaient inscrites au budget de l'Empire, dans chacune des cinq années de la période 1893-94 à 1897-98, pour une somme moyenne d'environ 1,800,000 fr. (1,500,000 marks) résultant de 6,317,000 marks de recettes et 4,791,000 marks de dépenses (1).

On voit quelle importance ont en Prusse les produits des domaines <ie l'État et des industries qu'il exerce. Si nous les additionnons nous obtenons les résultats suivants en 1873, en 1880-81 et en 1896-97 (2):

(1) L'Empire allemand possède, en outre, le réseau des chemins de fer de TAIsaceliorraine qui a produit en 1895-9G, la somme nette de 38,060,000 fr., soit 25,252,800 marks, résultat de 68,546,000 marks de recettes brutes et 43,293,200 marks de dépenses.^. Nous ne comprenons pas parmi les revenus domaniaux les postes et les télégraphes, qui, en 1805-96, ont rapporté brut à TEmpire d^Allemagne 287,049,600 marks (353,07 1 ,100 fr.) et 34,223,700 marks (42,095,150 fr.) respectivement de revenu net.

(2) Nous donnons les années 1873 et 1880-81 parce quelles ont figuré dans la pré- -cédente édition de cet ouvrage.

DES DIFFÉRENTES NATURES DE DOMAINES

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— sur les ponts et canaux.. . .

Produit de la Monnaie

— de rimprimerie de TÉtat et

des publications ofTicieiles.

— des écoles d'agriculture et

Part des bénéfices de l'État dans la

Ainsi l'ensemble des recettes domaniales brutes du royaume de Prusse dépasse 1,528 millions de francs sur un budget qui monte à 2,385 millions de francs (1,939 millions de marks) ; plus de 60 p. 100 du budget brut du royaume de Prusse proviennent donc des produits des biens de TÉtat ou des bénéfices des industries qu'il exerce. 11 faut remarquer, cependant, pour éviter toute exagération, que le budget prussien est loin de contenir l'ensemble des recettes ou des dépenses de la Prusse : une grande partie de ces recettes, celles des douanes, des impôts de consommation, des postes et du télégraphe, ne figurent qu'au budget de l'empire d'Allemagne : si on voulait ajouter au budget prussien la part fournie par la Prusse dans les produits de ces impôts impériaux, on verrait que le budget brut réel de la Prusse approche de 3 milliards 100 millions de francs : les recettes domaniales en formeraient, néanmoins, prés de la moitié.

Ces chiffres doivent subir une autre restriction, plus importante encore : les produits des domaines ou des industries exercées par l'État sont pour la plupart des jDroduits bruts, dont il faut déduire des charges multiples. Alors ces chifires de 397 millions de francs en 1873, de 474 en 1880-81 et de 1,528 millions en 1896-97 se réduisent dans une proportion notable, tout en restant encore fort élevés. IVous voyons, en effet, dans le budget des dépenses du royaume de Prusse, que les frais d'exploitation des domaines proprement dits se sont élevés en 1873 à 8,012,810 francs (2,136,750 thalers), ceux des forets à 28,357,000 francs (7,562,000 thalers); les frais de la Monnaie, <ie l'Imprimerie de l'État, d'une manufacture de porcelaines ont monté ensemble à 2,403,300 fr. (640,900 thalers) ; les dépenses pour les Jiiines, les usines et les salines ont atteint 83,265,589 fr. (22,204,157

thalers) ; enfin les frais d'exploitation des chemins de fer ont été de 114,179,307 fr. (30,447,815 thalers). Si nous additionnons toutes ces charges, nous arrivons à un total de 236,218,106 fr., ce qui réduit le produit net des recettes domaniales de l'État prussien, en 1873, à 161,639,079 fr. Encore devons-nous dire que ce produit net était grevé d'une charge de 44,771,753fr. (11,939,184 thalers), pour les intérêts et l'amortissement de la de lté spéciale des chemins de fer. On pourrait encore déduire quelques millions pour les dépenses des haras et des écoles d'agriculture.

Quant à l'année 1896-97, où l'ensemble des revenus bruts domaniaux et industriels de la Prusse est évalué à 1,239 millions de marks, ou approximativement 1 milliard 528 millions de francs, sans les haras et les écoles d'agriculture les frais d'administration et d'exploitation de ces domaines paraissent devoir monter èi 740 millions de marks, environ 911 millions de francs, ce qui laisserait 499 millions de marks ou 617 millions de francs de revenu net (1); si l'on tenait compte delà dette particulière des chemins de fer, soit construits, soit rachetés, le revenu net tout à fait réel se réduirait de plusieurs centaines de millions de francs. Néanmoins, l'intérêt de cette dette dans un avenir plus ou moins lointain pourra avoir été réduit par des conversions successives ou même le capital en pourra avoir été amorti.

ISous avions donc raison de dire que TEtat prussien forme un contraste avec l'État anglais : il est agriculteur, industriel, entrepreneur de transports ; son champ d'action est ainsi singulièrement étendu. Le système féodal qui faisait vivre le souverain sur le produit de ses propres domaines et des droits ou redevances qui y étaient afférents a laissé des traces profondes en Allemagne. Remarquons qu'aucune des industries qu'exerce l'État prussien n'est jusqu'ici constituée en monopole : il a des chemins de fer, mais il en existe d'autres à cùté de lui et qui lui font concurrence (2) : le régime de ses propres chemins de fer n'est pas sensiblement différent de celui des compagnies privées. 11 a des mines, des usines, des salines, mais des établissements analogues sont entre les mains de particuliers.

(1) Ceux de ces frais d'exploitatioa des domaines, établissements industriels et chemins de fer de l'État que nous trouvons dans le résumé du budget prussien sont les suivants pour Tannée 189G-97 : 41,527,770 marks pour les domaines et forêts, sans qu'on les dislingue, soit 51- millions de francs; 109,079,225 marks ou 135 millions de francs pour les mines, usines et salines, enfin 588,917,772 marks ou 724 1/2 millions de francs pour les chemins de fer; en rapprochant ces chiffres de ceux des tableaux de la page 23, on voit combien ceux-ci se réduisent, notamment pour les mines, usines et salines, dont le rendement net tombe à 14 millions de francs.

(2) Par suite des rachats opérés dans ces dernières années, les chemins de fer de chaipie État allemand tendent, toutefois, à être constitués en monopole absolu. (Note de la 4« édition.)

DES DIFFÉREiNTES NATURES DE DOMAINES. 25

Les revenus domaniaux et industriels de TÉtat prussien n'ont donc rien de comparable avec les revenus de quelques autres pays qui ont coiistitué certaines industries en monopoles ou qui se sont emparés de certaines richesses naturelles de la possession desquelles ils ont exclu les particuliers. Le Pérou est dans ce dernier cas : il s'était approprié les dépôts de guano existant sur ses côtes et il en tirait la plus grande partie de ses ressources. Cette substance se prêtait admirablement à cette appropriation de l'État, puisque c'est une richesse naturelle, qu'elle est complètement isolée, située dans des îles inhabitées et d'une facile surveillance. Le guano était inscrit au budget du Pérou des deux exercices 1875-1876 pour un produit de 93,800,000 francs (18,759,118 soleils) : l'ensemble des recettes budgétaires atteignant, d'après les prévisions, 168 millions et demi de francs, le revenu du guano en fournissait à peu près les quatre septièmes. Depuis 1880, ces dépôts de guano sont presque épuisés. Il est superflu d'attirer l'attention sur la différence entre une richesse naturelle qui ne se renouvelle pas, comme le guano, et les revenus des domaines ou des industries de l'Ktat prussien. Le Chili a une richesse domaniale analogue dans les nitrates.

Doit-on croire que l'exemple de la Prusse restera isolé et que même les domaines de cette puissance se réduiront dans l'avenir? Il y a cinquante ans personne en France n'eût hésité à soutenir cette opinion. Il convient aujourd'hui d'être plus circonspect. Si le domaine cultural de l'État tend à se réduire à peu près dans tous les pays, comme nous le verrons plus loin, et même un peu en Prusse où les aliénations fournissent annuellement la faible somme de 2 à 5 millions de francs, d'un autre côté il est certain que jDresque partout il se crée sous nos yeux un domaine industriel de l'État, celui des chemins de fer.

Voici, en eiret, un tableau qui nous est communiqué par M. Schelle, chef de division à notre ministère des travaux publics : il s'agit ici des lignes exploitées par les États et non pas de celles qui sont leur propriété; mais dans presque tous les cas l'exploitation par l'État comporte la propriété de l'État :