CHAPITRE

Du développement constant du domaine public de TÉtat, des départements et des communes. — Description et évaluation du domaine public monumental de TÉtat en 1833. — Inventaire des propriétés de TÉtat en 1876 et en 1878. — Inventaire des propriétés de la ville de Paris. — De l'importance croissante du domaine public dont les citoyens ont la jouissance gratuite. — De la proportion de plus en plus grande du domaine public relativement h l'ensemble de la richesse du pays.

Nous sommes resté jusqu'ici dans les généralités au sujet des res* sources que TÉtat peut tirer de ses propriétés, de ses capitaux, des industries qu'il exerce ou des participations qu'il s'est réservées dans certaines industries. Nous avons montré combien ces sources de re- , venus publics avaient depuis un certain nombre d'années une tendance à s'accroître. Adam Smith n'a consacré que treize pages à l'étude des « fonds ou sources de revenus qui peuvent appartenir en particulier au souverain ou à l'Etat » ; ces treize pages, il est vrai, abondent en observations profondes ; mais on peut croire que les traités d'économie politique ou de finances devront à l'avenir être moins sommaires sur cette matière.

Dans tous les pays on distingue deux catégories différentes des domaines de l'État: la première se compose de biens que l'État possède et dont il livre gratuitement l'usage aux particuliers, ou dont il se sert pour le fonctionnement de ses propres administrations, sans tirer de ces biens un revenu direct qui soit appréciable en argent ; la seconde catégorie comprend, au contraire, des biens qui sont analogues à ceux que possèdent les particuliers et qui sont productifs de revenus. En France, la séparation entre ces deux catégories de propriétés de rÉtat est très nettement marquée par notre droit administratif; la première s'appelle domaine public et la seconde domaine pi^ivé de l'État. Dans la plupart des autres contrées cette même distinction existe, parce qu'elle tient à la nature des choses. Un écrivain financier allemand, M. de Stein, donne à la première catégorie le nom de Staatsbesitz (propriétés de l'État) et à la seconde celui de Staatsdomcenen : ces dénominations sont moins heureuses et moins précises que celles qui sont en usage chez nous, mais elles répondent aux mômes idées.

Le domaine public de l'État est presque partout infiniment plus

vaste que son domaine privé, il va toujours en augmentant. On l*y divisé en différentes catégories: domaine public maritime, domaine public militaire, domaine public de la navigation intérieure, domaine public de la viabilité, domaine public monumentaL II y a là toute une richesse énorme, dont la plus grande partie n'est pas inventoriée, qui échappe aux statistiques, et qui ne produit pas de revenu direct. Le domaine public de l'État ou des provinces et des communes, car ces subdivisions de l'État ont aussi, pour la plupart, un domaine public, prend une importance d'autant plus grande que la civilisation du pays est plus ancienne et plus progressive. C'est ainsi que, chaque année, des capitaux considérables, prélevés sur le revenu des impôts soit généraux, soit locaux, ou recueillis par voie d'emprunt, sont consacrés, non seulement à entretenir, mais à accroître ces diverses catégories du domaine public. Dans un pays comme la France, il paraissait difficile d'évaluer, il y a vingt à trente ans, à moins de 300 millions de francs par année, ce qui est employé par l'État, les départements ou les communes à cette destination, c'est-à-dire à des travaux neufs devant accroître le domaine public. Celui-ci augmenterait donc de 3 milliards environ par période décennale, et de 30 milliards par siècle. On peut affirmer que dès maintenant il forme une très forte fraction de la richesse nationale. Chacun jouit, sans s'en rendre compte, de cette richesse commune dont le développement dans ces derniers temps a été très rapide (1). Il y a là une sorte de réalisation progressive de ce que le socialisme comporte de pratique. Depuis le plan de M. deFreycinet. c'est-à-dire depuis 1877, les dépenses de l'État, des départements et des communes enœuvres dites d'utilité publique, ont été singulièrement en s'accroissant. Depuis lors c'est au moins 7 à 800 millions de francs par année, qui sont employés au développement de l'outillage national. 11 y a à coup sûr de l'excès dans ces entreprises, et comme il y règne un certain gaspillage, le capital collectif réel n'est pas accru dans une proportion strictement équivalente. En allant aussi loin dans cette voie, on est tombé dans un socialisme déraisonnable et préjudiciable.

(1) Depuis 1890 ou 1892 on a renoncé, en partie, aux énormes exagérations commises dans Texécution de travaux neufs sous l'impulsion de M. de Freycinet ; néanmoins, on trouve encore, au budget de 1898, une section des dépenses du ministère des travaux publics dite extraordinaire et qui est afTectée à des travaux neufs, payables la plupart par annuités ; cette section monte à 137 I /2 millions de francs et, si Ton en déJuit les garanties d'intérêt des chemins de fer, à 77 millions. Une somme de 7 1/2 millions ligure dans la même année pour rachèvemont des chemins vicinaux au budget du ministère de l'intérieur ; ceux de l'instruction publique, des postes et télégraphes, d'autres encore contiennent des crédits analogues pour travaux neufs, sans parler des dépenses faites hors budget. En outre, des dépendes du même genre, en quantité considérable sont faites par les départements et les communes.

TRAITÉ DE LA SCIEiNCE DES FINANCES.

Nous ne sachions pas qu'il ait jamais été fait de statistique générale de la valeur de Tensemble du domaine public en France ; une partie seule de ce domaine, non pas la plus considérable, a été Tobjet de deux inventaires, à quarante ans de distance. Une loi de 1833 avait disposé que le gouvernement ferait distribuer aux Chambres un tableau de toutes les propriétés immobilières appartenant à l'État, tant à Paris que dans les départements, et qui sont affectées à un service public quelconque. Cette prescription fut observée ; le tableau comprit 8,778 articles, estimés ensemble à 536,096,774 fr.

Ce chiffre, comme on le voit, n'est pas bien élevé : mais il faut tenir compte de plusieurs considérations qui en expliquent la modicité. Il ne s'agit dans cet inventaire que du domaine public monumental appartenant à l'État: celui des départements et des communes n'y figure pas. En second lieu, un certain nombre d'articles ne sont inscrits que pour mémoire, les recenseurs n'ayant pu leur attribuer de valeur même approximative; d'autres, qui sont estimés, le sont à des sommes dérisoires, c'est ainsi que 358 articles du ministère delà justice et des cultes représentant les palais épiscopaux, les grands et lespetits séminaires, les cathédrales, ne montent qu'à 33,467,573 fr., somme qui serait insuffisante pour construire deux églises comme Notre-Dame de Paris et la cathédrale d'Amiens. En outre, parmi les objets dont l'évaluation paraît avoir été sérieuse, plusieurs ont triplé ou quadruplé de valeur depuis lors, nous n'en citerons qu'un exemple, l'hôtel de la Reynière, à Paris, qui était estimé à 846,000 francs, ^tqui a été dernièrement aliéné d'une manière emphythéotique pour environ trois nvilllions de francs. Enfin, les palais nationaux n'ont pas été compris dans ce recensement (1).

(l) Voir, sur cet inventaire du domaine public monumental de TÉtat en 1833, le savant ouvrage de Macarel et de Boulatignier, De la richesse publique en France A ^ p. 203 à 215. Voici comment se repartissent les résultats de ce recensement :

7 immeubles à la Chambre des pairs évalués à 6,348,393 fr.; 1 à la Chambre des députés, 8,450,000 fr. ; 363 au ministère de la justice et des cultes, 39,926,373 fr. ; 3 aux affaires étrangères, 2,951,492 fr. ; 11 à Tinstruction publique, 28,625,343 fr. ; 1,770 au ministère de Tintérieur, 57,578,423 fr. ; 59 au commerce, 22,392,182 fr. ; 5,199 à la guerre, 205,441,389 fr. ; 281 à la marine, 125,944,099 fr.; 1,078 aux finances, 38,439,160 fr. ; soit en tout 536,090,774 fr.

Quant à Finventaire publié en 1876 des propriétés de l'État affectées à un service public, voici quelle est la répartition qu'il fait de ces biens entre les différents services : 2 immeubles pour l'Assemblée nationale et la Présidence de la République évalués à 28 millions; 31 immeubles pour le ministère de la justice, évalués à 46,010,540 fr. ; 1 pour le ministère des affaires étrangères, 14,370,000 fr. ; 47 pour le ministère de l'intérieur, 56,154,140 fr. ; 2,826 pour le ministère des finances, 73,025,210 fr.; 4,978 pour le ministère de la guerre, 737,998,370 fr. ; 787 pour le ministère de la marine et des colonies, 416,731,670 fr. ; 439 pour le ministère de Tinstructien publique, des cultes et des beaux-arts, 296,499,040 fr. ; 63 pour le ministère de l'agriculture, 53,357,5'j8 fr. ; enfin, 5,418 pour les travaux publics, 46,195,240 fr.

DU DOMAINE PUBLIC DE L'ÉTAT. 3t

Un nouvel inventaire d'une partie du domaine public de l'État, a été fait et imprimé en deux gros volumes sous le titre de : Tableau général des propi^iétés de VElat^ et il a été déposé devant les Chambres au printemps de 1876. C'est en vertu d'une loi du 22 décembre 1873 que fut entrepris ce travail. Il ne s'applique pas à la totalité du domaine public ; loin de là. Les immeubles du domaine public proprement dit, tels que les rivages de la mer, les fleuves et les rivières^ les canaux et leurs francs bords, les routes nationales, les chemins de fer n'y figurent pas. Cet inventaire ne comprend pas non plus le domaine public des départements et des communes : on n'y trouve ni les préfectures, ni les hôtels de ville, ni les écoles, ni les églises, sauf les cathédrales. Enfin, on a soin de nous dire que l'on a porté à ce tableau, « sans aucune évaluation, certains immeubles d'une na- « ture particulière, tels que les cathédrales, les grands édifices puce blics ou monuments d'art, auxquels il n'était pas possible d'attri- « buer une valeur vénale. »

Cet inventaire est donc bien incomplet : néanmoins il s'élève encore à des chiffres considérables. Les propriétés de l'État français affectées à des services publics sont au nombre de 17,899, ayant une valeur de 1,948,301,130 fr. ; sur ce nombre, 14,592 propriétés, valant 1,767, 969,850 fr., sont situées en France; 3,307, valant 180,331,280 fr., sont hors de France, c'est-à-dire dans les colonies, sauf quelques rares immeubles (des ambassades, des consulats ou des hospices) à l'étranger. Si les cathédrales, les monuments d'art avaient été évalués, si l'on y avait joint le domaine public départemental et communal, ainsi que les hôpitaux et les établissements de bienfaisance, nous ne pourrions que répéter ce que nous écrivions avant d'avoir eu» connaissance de ce recensement: le chiffre de 4 milliards serait cerainement dépassé.

Quant aux propriétés de l'État, non affectées à des services publics^ l'inventaire publié en 1876 en énumère 9,098, et leur attribue una valeur de 1,650,368,813 fr. Sur ces chiffres, les bois et les forêts de l'État situés en France représentent 828 propriétés, et sont évalués à 1,261,870,764 fr., les bois et les forêts du domaine en Algérie sont au nombre de 834, et on les évalue à 72,962,681 fr.; les autres biens qui complètent avec les bois et les forêts la somme totale de 1,650 millions pour les propriétés non affectées à des services publics sont en général des parcelles de terrain qui sont restées libres à la suite de travaux de routes, de chemins de fer, de citadelles, de ports, etc.

L'ensemble de celles des propriétés de TÉtaf qui ont été recensées s'élève ainsi à une valeur ^3 3,598,669,945 fr., dont 1,948,301,130 fr.

pour les propriétés affectées à des services publics, et 1,650,368,815 fr. pour les propriétés qui ne sont pas affectées à des services publics.

D'après une revision de l'évaluation des propriétés de l'État, faite en 1878, ces propriétés qui n'étaient pas productives de revenus étaient estimées à 2 milliards 348 millions, et les biens de la deuxième catégorie, à 1,644 millions ; les 4 milliards étaient presque atteints.

On évalue à 1,138,086,361 fr., le domaine permanent de la Ville de Paris, à 55,561,488 francs son domaine temporaire, et à 422,247,758 son domaine mobilier, soit ensemble 1,616,895,608 fr. Le domaine du département de la Seine est estimé à 4 02,268,359 fr. en 1884 (1).

Le domaine public de la navigation intérieure et surtout le domaine public de la viabilité ont une bien autre importance que le domaine public monumental ; ils n'ont jamais figuré dans les inventaires des propriétés de l'État. Nous avions en France, dans l'année 1894 : 37,897 kilomètres de routes nationales, 49,508 de routes départementales ; nous comptions, en outre, en 1892: 141,370 kilomètres de chemins de grande communication, 75,970 de chemins d'intérêt commun et 261,146 kilomètres de chemins vicinaux ordinaires, les uns et les autres à l'état de viabilité et d'entretien, et sans comprendre ceux qui sont seulement en construction ou à l'état de lacune (2). On estime à 4,000 fr. le coût moyen de premier établissement du kilomètre de chemin vicinal ordinaire, à 6,000 celui du chemin d'intérêt commun, à 12,000 celui du chemin de grande communication. Il n'y a pas d'exagération à porter à 15,000 les frais d'établissement de chaque kilomètre de route départementale et à 20,000 ceux de chaque kilomètre de route nationale, ces frais variant, d'ailleurs, suivant le sol, les accidents de terrain et le prix de la main-d'œuvre. On arrive ainsi jjour les 566,000 kilomètres de voies de terre précitées à une valeur de 5 milliards, qui est certainement plutôt au-dessous qu'au-dessus de la vérité; car, de 1837 à 1871, il a été dépensé 2,961 millions pour la construction ou l'entretien des trois catégories de chemins vicinaux ; si l'on considère que les dépenses d'entretien représentent seulement 40 à 45 pour 100 des dépenses faites chaque année pour la petite viabilité, on voit que 1,700 millions environ ont été employés de 1837 à 1871 pour la construction proprement dîi:e : en 1872, la déjiense totale pour les chemins vicinaux a été de 139 millions, dont 63 pour l'entretien, ce qui laissait 76 millions pour la construction seule. De beaucoui> plus fortes dépenses ont été faites depuis lors.

(1) Bulletin de statistique du rninislère des finances, volume de 1885, p. 463 et 466.

(2) Ces chiffres sont tirés de Y Annuaire statistique de la France, XV^ volume (auuces 1892-1893-1894), p. 457 et 4G3. •

Que l'on tienne compte des ports, canaux, écoles et autres parties du domaine public, et on ne nous taxera pas d'exagération si nous estimons à 15 milliards environ Timportance de Tensemble du domaine public de l'État, des départements et des communes de France, Quand les chemins de fer auront fait complètement retour à TÉtat ou aux départements, cette valeur sera plus que doublée. Il n'est pas probable que dans les prochaines années l'activité sociale cesse d'élargir le domaine public de la viabilité et de la navigation, si bien que vers le milieu du vingtième siècle, cette partie de la fortune nationale, qui passe inaperçue, vaudra, sans doute, une quarantaine do milliards. Nous sommes entré dans ces détails pour montrer combien la richesse collective et commune se développe sous les yeux de tous. La proportion du domaine public de l'État, des départements et des communes à l'ensemble des fortunes individuelles tend à s'élever avec les développements de la civilisation. Dans tous les pays de l'Europe les hommes font un usage constant et gratuit de richesses considérables qui ont été créées par l'État ou par ses subdivisions, les provinces elles communes.

On dit en administration que le domaine public de l'Etat est imprescriptible, inaliénable et qu'il ne donne pas^do revenus : cette proposition n'est pas d'une absolue vérité. Certaines parties du domaine public peuvent fournir des produits : par exemple, les arbres des routes, le droit de pêche dans les rivières, et divers autres droits que nous mentionnerons dans les chapitres suivants et qui se rattachent h certains usages de quelques parties du domaine public de l'État. Ces exceptions sont, cependant, sans importance ; Ton peut, au point de vue des finances, en ne se piquant pas d'une exactitude absolue, diviser le domaine de l'État en deux parties, l'une qui est affectée à un service public, l'autre qui est exploitée ou louée en vue d'un revenu (1).

(1) D'après une sage décision de l'Assemblée Nationale dans la loi de linances du 5.9 décembre IST*^, une commission spéciale devait reviser tous les trois ans les atïectations d'immeubles faites aux divers services publics et en reviser les évaluations. Nous ne sachions pas que cette opération ait été faite depuis 1878. En 1897, sur la proposition de M. Lockro3^ d'affecter à un comj^^te extraordinaire de constru -tions navales et d'établissements maritimes le produit de l'aliénation des immeubles de l'État, dont la vente serait reconnue n'avoir pas d'inconvénient, il a été constitué, par dérret du 30 octobre 1897, une commission extra|)arlementnire pour examiner la situation et la disponibilité éventuelle des immeubles de l'État. D'après un travail préparatoire fait dans les bureaux des administrations il aurait été formé 8,932 dossiers et l'on en attentai: 4,000 autres. Ces projets d'aliénation concernent aussi bien les parties du d oui al ne .public de l'Élat reconnues inutiles que son domaine privé (Note de la sixième éilitionV