CHAPITRE II

NOTIONS GÉNÉRALES SUR l'iMPÔT (sUITE). l'iMPÔT PROP ORTIO^^'EL

ET l'impôt PROGRESSfF.

Le principe de la spécialité et le principe de la généralité des taxes. — Exemple des taxes locales en An^çlelerre. — Les vices du système de spécialité. — Les (piatre règles d'Adam Smith sur l'impôt. — L'impôt proportionnel et l'impôt progressif. — Les autorités en faveur de 1 impôt progressif. — Fausseté du prétendu principe régalité de sacrifice. — La théorie de Timpôt progressif est une théorie sentimental.' et non pas rationnelle. — Comparaison du prix des services que l'État rend aux hommes des différentes conditions. — Comparaison entre le prix des services de l'État et le prix des services des compagnies privées.

Arbitraire de l'impôt progressif. — La progression illimitée. — Le système plus insidieux de l'impôt progressif sur l'accroissement du revenu. — Dangers presque égaux de ce système appliqué avec logique.

Improductivité du système de la progression. — Petit nombre des grandes fortunes et des grands revenus. — Exemples de la Prusse et de la Saxe d'après V EinkojnmejiS" steuer, — Exemples des États-Unis et de l'Angleterre.

L'impôt progressif dans divers cantons suisses. — L'impôt dégressif : comment on peut le distinguer de l'impôt progressif. — En quoi l'application faite en Suisse n'est pas concluante. — L'impôt progressif ne rapporte guère plus que l'impôt proportionnel.

Les impôts hollandais et prussiens progressifs. — La progression appliquée à l'impôt sur les successions en Angleterre. Mécomptes considérables et fraudes. — Une théorie américaine de l'impôt progressif. — La base prétendue scientifique de la décroissance de Tulilité finale des diverses couches de ro\'enus.

Exemples d'impôt3 qui n'ont de progressif que la forme. — La taxe mobilière en France et dans d'autres pays. — Le système de l'exemption des très petits revenus et du demi-droit pour les moyens revenus diflère notablement du système de l'impôt progressif.

Ou a vti que l'impôt est la contribution de chaque citoyen aux dépenses du gouvernement, et que, d'autre part, les dépenses du gouvernement représentent non seulement les frais des services publics, mais encore les intéiêts et l'amortissement des dettes qui grèvent le pays. Ce qui résulte de celte définition, c'est que la part de chaque citoyen dans le chiffre total des impôts devrait théoriquement et en stricte équité être proportionnelle aux avantages qu'il recueille des dépenses de l'État et à sa part de responsabilité dans rétablissement de la dette de l'État.

(Jn a essayé souvent d'un système d'impôts spéciaux qui ferait payer directement par chaque citoyen le prix du service que lui rend l'État, la province ou la commune. Il existe encore, dans les pays civilisés, en France même, quelques exemples de ces taxes spéciales : celles de la poste, celle du balayage à Paris. Au commencement de ce siècle, il y avait en France une taxe des routes qui était payée directement soit par les riverains, soit par ceux qui s'en bervaient. Un des récents préfets de la Seine, depuis lors ministre

des finances, se proposait d'étendre ce système pour les taxes municipales. C'est toutefois en Angleterre qu'il s'est le plus développé. La plupart des taxes directes des comtés, des bourgs et des paroisses sont, en apparence et en nom du moins, des taxes spéciales qui portent directement sur ceux qui sont censés profiter des services auxquels le produit de ces taxes est affecté. C'est ainsi que Ton a dans les bourgs anglais des taxes pour l'éclairage et l'entretien des rues {lighting and pavi'ng ratë)^ des taxes pour les égouts {sewers raie), des taxes pour les eaux {waler ratë)^ des taxes pour les musées {muséum rate), des taxes pour les aliénés [lunatics asylum rate), une taxe de police {watch rate)^ enfin une taxe générale [gênerai rate) ou une taxe du bourg {borovgh rate) pour faire face aux dépenses qui ne sont pas pourvues ou le sont insuffisamment par les autres taxes spéciales. Dans les paroisses, qui sont l'élément embryonnaire des comtés et des bourgs (1)^ il y a une aussi grande variété de taxes : la taxe des pauvres d'abord {poorrate), qui est la clef de voûte de tout le système, la taxe des routes (Jiighivay'raté)^ etc. Les comtés qui ne se composent que des paroisses rurales et ne comprennent pas les bourgs municipaux, en plus d'une taxe générale appelée county rate, ont deux taxes spéciales pour les aliénés et pour la police. Cette spécialisation des taxes n'existe, d'ailleurs, en Angleterre que pour les localités ; on n'en trouve pas de traces dans les finances de l'État.

Pour que cette spécialisation des taxes fût rigoureuse, il faudrait qu'il fût tenu un compte particulier de l'emploi du produit de chacune d'elles, et qu'aucune parcelle du produit de l'une ne pût servir à faire face à des dépenses auxquelles une autre taxe devrait pourvoir. Ainsi, l'un des résultats du système de la spécialisation des taxes, c'est une assez grande complication de la comptabilité, c'est aussi des difficultés assez nombreuses pour l'administration. Ou bien il faut, en effet, que chaque service public soit confié à un personnel spécial, ayant seul le maniement des deniers de la taxe afférente à ce service, ou il est à craindre que si les divers services sont soumis à une administration générale, celle-ci ne soit souvent entraînée à pourvoir à l'insuffisance d'une taxe qui est destinée à un service indispensable par l'excédent d'une autre taxe affectée à un autre service. Dans les paroisses de l'Angleterre il existe une assez grande variété d'administrations spéciales, pour ainsi dire autonomes et 1^ indépendantes les unes des autres : les surviyors of the highivays, par

!(\) Voir notre ouvrage VAdmi7iistratio7i locale en France et en Angleterre; se reporter aussi à la savante étude de MM. Fisco et van der Straeten sur les Taxes loco.les ^en Angleterre^ en Ecosse et en h lande.

inO TRAITÉ DE LA SCIKNCE DES FINANCES.

exemple, c'est-à-dire les inspecteurs des chemins, les lighthig siir^ vcyors ou inspecteurs de l'éclairage, les marguilliers, chiirchivardens^ les comités d'inhumation, bnriciLboards ; ces différents fonctionnaires ont le maniement et môme la répartition de la taxe spéciale affectée à leur service particulier.

Pour que la spécialisation des taxes soit complète, il faut encore ime autre condition, c'est que toutes ces différentes taxes aient chacune une assiette particulière, que chacune soit établie d'après l'évaluation exacte de l'importance que le service spécial auquel elle doit pourvoir a pour chaque contribuable. Cette différence d'asiiictte existe et surtout a existé dans la paroisse anglaise pour plusieurs de ces taxes locales. Elle tend cependant à disparaître : presque toutes ces taxes ne sont plus guère maintenant que des annexes à la taxe des pauvres, qui est un véritable impôt foncier : elles s'y superposent comme nos centimes additionnels s'ajoutent 5 nos contributions directes. Dans ce cas Ton peut dire que la spécialisation , des taxes n'existe plus qu'en apparence et de nom, puisque dans iTapplication, on ne tient pas compte de la difTérence d'avantages que les contribuables retirent de chaque service déterminé. Il y a, cependant, encore dans les paroisses anglaises quelques taxes spé- <îiales qui ont une assiette particulière : telle est la taxe d'éclairage, qui n'est pas une simple annexe à la taxe des pauvres, mais qui porte proportionnellement trois fois plus sur les propriétés bâties que sur les propriétés non bâties. Il en est de même pour la taxe de police, qui est proportionnelle au revenu des biens imposés, avec cette restriction que les propriétés bâties payent trois fois plus que les non bâties.

Si l'on examine le système de la spécialité des taxes en théorie, on 3e trouve très conforme à la logique, aux principes mômes de l'écovnomie politique. Si, au contraire, on se place au point de vue de l'application, les difficultés de se système paraissent insurmontables : complication dans la comptabilité, différence d'assiette des diverses taxes spéciales, nombre surabondant de fonctionnaires, impossibilité dans la plupart des cas d'asseoir avec équité chaque taxe spéciale, insuffisance des sommes affectées à tel service^ excédent de celles qui sont destinées à tel autre. Voici un exemple de l'embarras oij l'on se ti ouve pour asseoir chaque taxe spéciale avec équité : si l'on considère le service des routes, il peut y avoir deux méthodes pour l'établissement d'une taxe spéciale : l'une qui ferait porter toutes les dépenses sur les propriétaires des terres riveraines, l'autre qui les rejetterait uniquement sur les voitures qui passent sur la route. .L'une ou l'autre méthode a les plus grands inconvénients et n'est

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pas aisément acceptée par le contribuable spécial. En Angleterre avant 168S, d'après Macaulay, TobligaLion pour les paroisses rurales d'entretenir seules les routes qui les traversaient était une des causes de l'impraticabilité de ces voies de communication : il est sûr, en effet, que les villes qui se trouvaient à peu près exemptées de toute contribution à ce service, en tiraient cependant un avantage aussi grand que les campagnes. Quant aux péages sur les routes, les inconvénients en sont évidents.

Le système de la spécialité des taxes tend à être abandonné. Il est visible qu'il ne pourrait jamais être appliqué pour les impôts nationaux ; il ne saurait servir que pour les recettes des communes ou des districts. A mesure, en effet, que l'on s'élève, on voit qu'il existe une foule de services sociaux, pour ainsi dire immatériels, qui ne sauraient rentrer dans le système des taxes spéciales ; ainsi les dépenses de l'armée, de la marine, de la justice, beaucoup d'autres encore, ne peuvent sans inconvénients être alimentées au moyen de taxes particulières ayant une assiette dictincte de celle des impôts généraux. L'ancienne pratique des épices, qui faisait payer par le plaideur malheureux la plupart des frais de la justice, était singulièrement injuste et vexatoire : car, dans une société civilisée, le service de la justice est tout aussi utile à ceux qui ne plaident pas qu'à ceux qui plaident. Le principal mérite de la magistrature n'est pas tant de trancher les procès que de les prévenir.

On peut rapprocher des taxes spéciales les taxes qui étaient autrefois affectées d'une manière particulière au service de différents emprunts et qui constituaient le fonds de cet emprunt comme le fonds consolidé. Cet usage d'affecter des impôts spéciaux à chaque emprunt ne présente guère d'avantage que dans les contrées peu solvables, encore ces affectations y sont elles constamment violées. Aussi cette pratique est-elle abandonnée dans tous les pays bien administrés (voir le second volume de cet ouvrage).

Nous avons dit qu'en Angleterre môme les taxes spéciales n'existaient plus guère aujourd'hui qu'en nom et en apparence, presque toutes venant se confondre avec la taxe des pauvres, et le produit de tous ces divers impôts commençant à être versé dans les mains des mêmes administrateurs.

Une considéralion s'ajoute aux précédentes pour condamner le système de la spécialité des taxes. On a vu que l'impôt est dû par chaque citoyen, non seulement en raison des avantages qu'il relire de chaque service social, mais aussi en raison de la responsabilité qui lui incombe dans les fautes nationales et de Tobligation où il se trouve de particif)er au paiement des dettes qui sont la suite de ces

fautes. La part de chaque citoyen dans l'impôt devrait donc être proportionnelle d un côté aux avantages qu'il retire des dépenses de rÉtat, et, de l'autre côté, à la part qu'il a eue dans l'établissement de la dette de l'État.

On comprend qu'il est absolument impossible de rechercher et de constater quelle est la part qui incombe à chaque citoyen dans les malheurs publics. Si l'on voulait se livrer à ces investigations, ce serait la passion politique qui servirait de guide : on serait entraîné à faire porter la responsabilité entière des fautes nationales sur les seules personnes qui étaient au pouvoir lorsqu'elles furent commises, sans tenir compte du concours qui leur a été donné par le reste du pays. On reviendrait ainsi aux conliscations,

Le principe raisonnable qui prévaut en pareil cas est celui de la solidarité nationale. On présume que tous les citoyens participent en proportion de leurs revenus aux avantages du gouvernement et aussi aux fautes commises par le gouvernement, et que, par conséquent, ils doivent payer Timpôt proportionnellement à leurs facultés ou à leurs revenus. Ce principe ne repose sans doute que sur une présomption ; mais cette présomption est très vraisemblable. Elle l'est surtout dans nos sociétés démocratiques où chaque citoyen a le droit de suffrage et où néanmoins l'influence de la richesse est encore assez grande, quoiqu'elle tende sans cesse à s'affaiblir.

C'est donc là une convention, plutôt qu'un principe absolument indiscutable ; mais c'est une convention très légitime et très utile dans la pratique. Elle a le mérite de simplifier l'assiette de l'impôt et de donner la seule base fixe que l'on puisse rencontrer pour la distribution de l'impôt entre les citoyens. Cette règle de la proportionnalité de l'impôt est le seul instrument de précision, le seul critérium que Ton possède dans les questions fiscales^: c'est, en outre^ si Ton nous permet cette expression un peu emphatique, une sorte de palladium qui met les citoyens à l'abri de l'oppression. En dehors de la proportionnalité aux facultés (l) des citoyens, il n'y a, en matière d'impôt, que l'arbitraire et le caprice.

Adam Smith, cherchant quelles sont les conditions générales d'un

(1) Le mot de facultés est ici plus exact, quoique plus vague, que celui de revenus^ On verra plus loin, quand nous parlerons de l'impôt sur lo revenu, que nous n'admettons pas que les revenus de toute origine et de différentes durées paient une môme quote-part à l'impôt. Les revenus permanents, perpétuels, doivent être plus imposés que ceux qui proviennent de l'activité personnelle et qui sont précaires ou périssables. Toutefois, si ces derniers ont droit à une certaine modération de taxe, ils ne sauraient légitimement être complètement exemptés : c'est les traiter équitablement que do les frapper du demi-droit, quand les revenus perpétuels sonc frappés du droit entier.

LMMPOT PHOGRILSSIF ET L'IMPOT PROPORTIONNEL. 153

bon système d'impôts, a établi quatre maximes qui sont devenues célèbres :

ce Les sujets d'un État doivent contribuer au soutien du gouvernement, chacun, le plus possible, en proportion de ses facultés, c'est-à-dire en proportion du revenu dont il jouit sous la protection de l'Etat. La dépense du gouvernement est, à l'égard des individus d'une grande nation, comme les frais de régie sont à l'égard des pro-priétaires d'un grand domaine, qui sont obligés tous à contribuer à ces frais en proportion de l'intérêt qu'ils ont respectivement dans ce domaine. » Nous trouvons ce considérant beaucoup moins juste que le dispositif qui le précède ; mais nous nous sommes assez appesanti sur les origines très complexes de l'obligation qu'a chaque citoyen de payer l'impôt pour ne pas nous y arrêter de nouveau.

« 2*^ La taxe ou portion d'impôt que chaque individu est tenu de payer doit être certaine, et non arbitraire. L'époque du paiement, le mode de paiement, la quantité à payer, tout cela doit être clair et précis, tant pour le contribuable qu'aux yeux de toute autre personne.

<i 3*" Tout impôt doit être perçu à l'époque et selon le mode que Ton peut présumer les plus commodes pour le contribuable.

« 4^ Tout impôt doit être perçu de manière qu'il fasse sortir des mains du peuple le moins d'argent possible au delà de ce qui entre dans le trésor de l'État, et en môme temps à ce qu'il tienne le moins longtemps possible cet argent hors des mains du peuple avant d'entrer dans ce trésor. »

Telles sont les quatre célèbres règles d'Adam Smith : trois d'entre elles concernent l'assiette et le recouvrement de l'impôt : ce sont des règles pratiques ; une seule concerne la distribution de l'impôt; c'est une règle théorique ; elle a souvent été discutée. Nous l'avons adoptée et nous devons la défendre.

Au système de l'impôt proportionnel aux facultés des citoy^s^on a souvent opposé l'impôt dit progressif : celui-ci a trouvé faveur dans le public et même parmi les savants ; nombre d'écrivains et d'enthousiastes Tacclament.

Qu'est-ce donc que l'impôt progressif? Quels sont les principes théoriques sur lesquels il repose? Quelles en sont ou quelles en seraient les conséquences pratiques?

L'imi)ôt proportionnel, avons-nous vu, est celui qui prélève toujours une même quote-part du revenu des citoyens, quelle que soit rimportance de ce revenu. Le diviseur est toujours constant, c'est le dividende seul qui varie. L'impôt progressif est celui qui prélève une quote-part d'autant plus grande du revenu de chaque citoyen

TRAITÉ DE Lk SCIENCE DES FINANCES.

que ce revenu est plus considérable. Le diviseur est variable et croit à mesure que s'élève le revenu individuel qui joue le rôle de dividende.

A la théorie de la proportionnalité matérielle de l'impôt, on a substitué la théorie de la proportionnalité du sacrifice- Ce n'est pas la même quote-part de tous les revenus qu'il faut exiger^ dit-on, des citoyens , c'est la même quote-part de sacrifices qu'il leur faut imposer. Ainsi, celui qui a 10,000 fr. de rentes, assure-t-on, fait un sacrifice moins considérable en payant 1,000 fr. que celui qui a 1,000 fr. de revenu en en payant 100 ; d'où Ton conclut que, si l'impôt prend 10 p. 100 à celui qui a 1,000 fr* de rente, il devra prendre 15 ou 20 pour 100 à celui qui en a 10,000.

Cette théorie est-elle exacte en elle-même? Est-elle facilement applicable? Dégrèverait-elle notablement les classes pauvres ou simplement aisées, sans charger outre mesure les classes opulentes? A nos yeux, cette théorie est simplement sentimentale, elle n'a aucune base rationnelle ; elle ne conduirait dans la pratique qu'à des résultats insignifiants pour le peuple, si la progression était légère, et à des résultats déplorables pour la société en général, si la progression était forte.

Avant de faire cette démonstration, citons quelques-unes des autorités sous lesquelles s'abrite l'impôt progressif. On invoque en sa faveur toute une nuée d'écrivains considérables. Il est souvent plus facile de trouver des docteurs que des raisons. C'est Montesquieu qui ouvre la marche : parlant d'un impôt progressif qui existait à Athènes, il dit : « La taxe était juste, quoiqu'elle ne fût pas propor- « tionnelle. Si elle ne suivait pas la proportion des biens, elle suivait « la proportion des besoins. On jugea que chacun avait son nécesu saire physique égal, que ce nécessaire physique ne devait pas être « taxé : que l'utile venait ensuite et qu'il devait être taxé, mais moins (I que le superflu ; que la gradation de la taxe sur le superflu empê- « chait le superflu. »

En vérité, nous ne trouvons pas que ce soit là une argumentation bien persuasive. Que les républiques de l'ancienne Grèce se soieat imaginé que le devoir de l'État était de supprimer le superflu et d'égaliser les fortunes, c'est là un fait qui est constaté souvent par l'histoire. Il ne semble pas que cette théorie fût heureuse, car son application produisit des révolutions fréquentes. Les idées du monde moderne sont tout à fait difi^érentes ; il ne se rencontrerait guère personne, parmi les législateurs des nations civilisées actuelles, pour soutenir que TÉtat doive dévorer le superflu des citoyens. S'il était prouvé que l'impôt progressif a nécessairement cette conséquence, ce serait la condamnation irrévocable de ce mode d'impôt. Nous ne

L'IMPOT PKOGRESSIF ET L'IMPOT PROPORTIONNEL. 155

retiendrons dans les paroles de Montesquieu que l'assertion d'après laquelle le nécessaire physique de chaque citoyen doit être exempt de toute taxe. Ce n'est pas là seulement une doctrine ancienne, c'est aussi une doctrine actuelle : quelques écrivains allemands notamment ont créé une formule pour ce système : le minimum d'existeiîce, disent-ils, ou le 77iinimuyn de besoins ne doit pas être taxé. Nous aurons à examiner cette théorie que nous n'adoptons pas parce qu'elle nous paraît avoir des inconvénients pratiques considérables. Qu'est-ce que le minimum cTexistence 6\i le minimum de besoins? C'est une quantité qui n'est pas constante, qui varie, au contraire, considérablement suivant les pays et les siècles. En outre, dans nos démocraties, où tous les citoyens sont armés du droit de suffrage, il y aurait des inconvénients graves à ce que la classe la plus nombreuse fût absolument exempte de tout impôt.

Jean- Jacques Rousseau, Bernardin de Saint-Pierre, Condorcet^ figurent parmi les autorités littéraires ou philosophiques, plutôt qu'économiques, que l'on invoque à l'appui de l'impôt progressif. Le financier Montyon ne paraît pas complètement hostile au môme s\ stème. Abordons des adversaires plus sérieux. On a quelquefois voulu représenter Adam Smith comme partisan de l'impôt progressif, parce qu'il a écrit la phrase suivante : « Il n'est pas très dérai-

sonnable que les riches contribuent aux dépenses de l'État, non « seulement en proportion de leur revenu, mais encore au delà de « cette proportion. » Voilà certes un singulier champion de l'impôt progressif : il se contente de dire qu'il n'est pas très déraisonnable que les riches paient un peu plus que leur part : c'est là une phrase qui lui échappe en passant. Que prouve-t-elle ? si ce n'est qu'Adam Smith est un esprit pratique qui admet que dans l'application il puisse survenir quelques dérogations aux règles de la science et de la justice ; ces règles, en matière d'impôts, il les a posées doctrinalement ; nous les avons citées plus haut, et la première, c'est précisément que « les sujets d'un État doivent contribuer au soutien du « gouvernement, chacun, le plus possible, en proportion de ses « facultés, c'est-à-dire en proportion du revenu dont il jouit sous la « protection de TÉtat. » Voilà le principe ; que dans l'application il ne soit pas strictement observé, que les riches soient proportionnellement un peu plus taxés que les pauvres, Adam Smith trouve que C3 n'est pas absolument déraisonnable, mais il s'est gardé de dire que ce fût là un exemple à suivre; il est probable qu il s'en garderait encore davantage aujourd'hui que nos sociétés démocratiques donnent au pauvre le droit de suffrage, c'est-à-dire mettent le riche à sa discrétion.

Adam Smith ne peut donc nullement passer pour un partisan de Timpôt progressif. Jean-Baptiste Say, au contraire, est un des défenseurs de cette doctrine. Voici comment il s'exprime à ce sujet dans deux différents ouvrages. Dans son Cours d'économie politique il dit : « Une contribution simple et proportionnelle n'est-elle pas plus lourde « pour le pauvre que pour le riche? L'homme qui ne produit que la ^ quantité de pain nécessaire pour nourrir sa famille doit-il contri- « buer exactement da^s la môme proportion que celui qui, grâce à €< ses talents distingués, à ses immenses biens-fonds, à ses capitaux « considérables, non seulement jouit et procure aux siens toutes les « jouissance du luxe le plus somptueux, mais de plus accroît cha- « que année son trésor? Ne trouvez-vous pas dans cette prétention « quelque chose qui exclut l'équité ? » Le goût de Jean-Baptiste Say pour l'impôt progressif est plus marqué dans un autre ouvrage, dans son Traité d' économie politique : « Les revenus d'un homme ou d'une « famille, dit-il, peuvent être modiques au point de ne pas suffire à <c leur existence, et depuis ce point jusqu'à celui où ils peuvent satis- « faire à toutes les sensualités de la vie, à toutes les jouissances du « luxe et de la vanité, il y a dans les revenus une progression imper- « cepUble, et telle qu'à chaque degré une famille peut se procurer <c une satisfaction un peu moins nécessaire, jusqu'aux plus futiles « qu'on peut imaginer; tellement que si Ton voulait asseoir l'impôt « de chaque famille de manière qu'il fût d'autant plus léger qu'il €c portât sur un revenu plus nécessaire, il faudrait qu'il diminât, non « pas simplement proportionnellement, mais progressivement. En « effet, et en supposant l'impôt purement proportionnel au revenu, « d'un dixième par exemple, il enlèverait à une famille qui possède « 300,000 francs de revenu 30,000 francs : cette famille en conser- « verait 270,000 à dépenser par an, et l'on peut croire qu'avec un

pareil revenu, non seulement elle ne manquerait de rien, mais « qu'elle conserverait encore beaucoup de ces jouissances qui ne « sont pas indispensables pour le bonheur ; tandis qu'une famille qui u ne posséderait qu'un revenu de 300 francs et à qui l'impôt n'en lais- « serait que 270, ne conserverait pas, dans nos mœurs et au cours t< actuel des choses, ce qui est rigoureusement nécessaire pour « exister. On voit donc qu'un impôt qui serait simplement propor- <• tionnel serait loin cependant d être équitable, et c'est probable- « ment ce qui a fait dii^ à Smith : Il n'est pas déraisonnable que le « riche contribue aux dépenses publiques non seulement en propor- « tion de son revenu, mais pour quelque chose de plus. « « J'irai « plus loin, » continue Jean-Baptiste Say, « et je ne craindrai pas de « prononcer que l'impôt progressif est le seul équitable. »

L'IMPOT PROGFŒSSIK ET L'IMPOT PROPORTIONNEL. 157

Nous avons cité textuellement et longuement; nous avouons que nous sommes étonné de l'étrange faiblesse d'argumentation de ce passage. Quandoque bonus dormitat Homerns.

Il est impossible de découvrir dans toute cette page même Tombre d'un raisonnement sérieux. Prenons l'exemple de Say, celui de deux familles dont Tune a 300,000 francs de rentes et dont l'autre a 300 francs de rentes : supposons que l'impôt exempte absolument la dernière et prenne la moitié de ses revenus à la première ; certes, voilà une progression assez élevée : néanmoins la famille à laquelle le fisc laisserait intacts ses 300 francs de revenu n'aurait pas, « dans <c nos mœurs et au cours actuel des choses, ce qui est rigoureuse- « ment nécessaire pour exister, » tandis que l'autre famille, à qui IMi^tat prendrait 150,000 francs par l'impôt^ mais qui garderait encore t50,000 francs de revenu, c< non seulement ne manquerait de rien, « mais conserverait encore beaucoup de ces jouissances qui ne sont « pas indispensables pour le bonheur ». L'impôt progressif ne ferait' pas cesser ce contraste, à moins toutefois que la progression ne fût» telle qu'elle supprimât le superflu, comme Montesquieu égaré paraît^ le recommander. Si l'on admet que le devoir de l'État soit d'égaliser les conditions, alors l'impôt progressif peut être tenu pour recommandable. Nous répétons que le système de l'impôt progressif est une simple théorie sentimentale, qui n'est en rien fondée sur la raison et sur l'expérience. Nous nous croyons en mesure de prouver surabondamment cette assertion : on le verra tout à l'heure. Mais continuons d'abord notre revue des autorités qui défendent l'impôt progressif.

On cite encore à l'appui de cette doctrine Rossi, qui dit simplement : « Quoi qu'il en soit, toujours est-il que l'impôt progressif « étant une taxe limitée peut se concevoir; mais que l'impôt proie gressif illimité n'est pas possible, parce qu'il conduirait promptece ment à la destruction du capital. » On dit aussi que Léon Faucher, qui a été ministre sous la présidence du prince Louis-Napoléon, proposait la généralisation de l'impôt mobilier sur une échelle progressive^ et que Mac-GuUoch ne repousse que faiblement cette méthode. Mais c'est faire une confusion que de voir dans cet expédient un véritable impôt progressif, c'est-à-dire l'impôt qui se propose de prélever une plus forte quote-part des grands revenus que des moyens, et des moyens que des petits. Nous examinerons, à la fin de ce chapitre, les impôts qui n'ont de progressif que l'apparence et qui tendent au fond à faire supporter à chacun une charge qui soit proportionnelle à son revenu.

Stuart-Mill a paru à quelques personnes hésitant sur le choix entre rimpôt progressif et l'impôt proportionnel. Suivant nous, il n'y a

TRAITE DE LA SCIEiNCE DES FINANCES.

de sa part nulle hésitation véritable. « Bien que dans mon opinion, dit- « il, le principe progressif, qui consiste à lever un tant pour cent plus « élevé sur des sommes plus fortes, puisse soulever des objections « comme principe général de répartition de l'impôt, il serait juste et <c nécessaire de l'appliquer dans la fixation des droits sur les legs et « sur les successions. » Mais la question de Thérilage est une question spéciale, qui n'a rien de commun avec celle des impôts sur les revenus ou sur les fortunes des vivants. Pour ces derniers, Stuart Mill est partisan de Timpôt purement et simplement proportionnel ; il admet seulement Texemption d'un minimum d'existence ou de besoins.

« En partant, dit-il, du principe que l'on doit demander à chaque « individu un sacrifice égal, nons avons à rechercher si ce principe « serait appliqué dans le cas où chacun donnerait la même propor- « lion pour cent de ses revenus. Un grand nombre de personnes « soutiennent que non, disant que celui qui donne le dixième d'un €c petit revenu se prive plus que celui qui donne le dixième d'un « gros revenu ; c'est sur ce tte assertion qu'est fondée l'idée très répan- « due de l'impôt progressif, c'est-à-dire d'un impôt sur le revenu dont « le taux pour cent s'élève à mesure qu'il s'applique à des revenus « plus considérables.

« A bien examiner la question, il me semble que la proportion de €c vérité que contient cette doctrine tient principalement à la diffé- « rence d'une taxe dont le montant peut être économisé sur des con- « sommations de' luxe, et d'une taxe qui diminue, si peu que ce soit, « les consommations nécessaires à la vie. La manière de compenser c< ces inégalités qui semble la plus équitable est celle que propose « Bentham et qui consiste à dispenser de l'impôt un minimum de re- « venu suffisant pour procurer à celui qui le possède les choses né- « cessaires à la vie. Supposez que cinquante livres sterling suffisent « à pourvoir aux besoins des personnes qui vivent ordinairement sur <( un revenu de façon à ce qu'elles aient ce qui leur est nécessaire « pour vivre et se bien porter, se défendre contre les souffrances phy- « siques ordinaires, sans pouvoir se procurer une petite douceur. « Alors, on prendrait cette somme comme ^ninimum, et les revenus <c qui la dépasseraient seraient soumis à l'impôt, non pour la totalité, c< mais pour la somme qui dépasserait le minimum. Si la taxe était « de 10 pour 100, un revenu de 60 livres serait considéré comme « un revenu net de 10 livres et imposé à 1 livre par an, et un revenu « de 4,000 livres serait imposé sur 950. En ce cas, chacun paierait « un impôt proportionnel, non à son revenu, mais à son superflu. »

On voit combien la doctrine de l'exemption du minimum d'existence diffère de celle de l'impôt progressif. La première n'admet

L'IMPOT PROGRESSIF ET L'IMPOT PROPORTIONNEL

aucun arbitraire, sauf toutefois clans la fixation de la somme de revenu qui est censée représenter le minimum d'existence ; la seconde doctrine, au contraire, comporte l'arbitraire le plus effréné; pour chaque échelon de la progression, il ne peut y avoir aucune règle : c'est le pur caprice qui règne.

Parmi les autres partisans de l'impôt progressif, nous citerons M. VilUaumé et surtout M. Joseph Garnier, qui s'est appliqué à corriger les AÛces de ce système, en préconisant « la progression rationnelle hmitée » et en substituant le terme d'impôt progi^essionnel à celui d'impôt progressif. Les efforts de M. Joseph Garnier ne sont pas parvenus, selon nous, à découvrir un impôt qui fût juste, fixe et inofîensif, en dehors de l'impôt proportionnel.

Il est un esprit en qLii le sophisme s'est incarné et qu'on ne peut trouver d'accord sur rien avec lui-même : le lecteur a nommé Proudhon. Cet écrivain est-il ou non partisan de l'impôt progressif ? c'est ce qu'il est malaisé de dh^e. En 1848, membre de l'Assemblée constituante, il a fait une proposition pour l'étabUssement de cet impôt. Dans son livre sur l'impôt, il se prononce pour une taxe progressive sur les héritages collatéraux, ainsi que sur les maisons. Dans d'autres chapitres, il est très violent contre l'impôt progressif^ qu'il traite de joujou fiscal et d'hypocrisie. « Quand donc, s'écrie-t-il, cessera-t-on d'entretenir le public de ce bilboquet de la progression ? » Le mot est très heureux, il est très juste. De deux choses l'une : ou l'impôt progressif doit être à progression très rapide, absorbant la presque totahté des revenus un peu importants ; ou bien il doit être à progression faible, et dans ce cas c'est un joujou fiscal, un bilboquet avec lequel on amuse le peuple : car, nous le prouverons, les grandes fortunes sont si peu nombreuses, en outre la fraude est si aisée en ces matières, qu'un impôt sur le revenu à progression limitée ne procurerait au trésor d'un grand État que des sommes insignifiantes : il satisferait peut-être l'envie du peuple, il ne remplirait pas les caisses du trésor, il ne dégrèverait guère les classes laborieuses, et il pervertirait toutes les idées économiques.

Après avoir ainsi passé en revue des opinions des écrivains que Ton invoque à l'appui de l'impôt progressif, il est temps de démontrer combien cette théorie est vaine et fausse. Nous nous étonnons qu'elle puisse être professée par des économistes : car elle est simplement sentimeiitale et n'a aucune base rationnelle.

Où va-t-on prendre cette idée que 1 État soit tenu de demander par l'impôt un sacrifice strictement égal à tous les citoyens? Est-ce que rationnellement llmpôt ne doit pas être réparti de telle façon que chacun paie strictement le juste prix des services qu'il reçoit ei

la juste part qui lui incombe dans les dettes de la société ? Que diraiton d'un boulanger, d'un épicier ou d'un marchand quelconque qui voudrait faire payer sa marchandise non pas un prix uniforme pour la même qualité et la uiême quantité d'objets, mais à un prix qui s'élèverait suivant la fortune de l'acheteur? Ne dirait-on pas que ce système est absurde ? Que dirait-on, si un tribunal condamnait les membres d'un conseil d'administration, qui aurait commis des fautes lourdes, non pas à rembourser les actionnaires ou les tiers lésés, chacun pour une part égale et soUdaire, mais qui voudrait leur imposer une égaUté morale de sacrifice?

Il ne s'agit nullement pour TÉtat d'infliger des sacrifices plus ou moins égaux aux individus, mais bien de recouvrer de chacun d'eux le juste prix des services rendus et leur juste part dans les intérêts et l'amortissement de la dette nationale.

Ce qu'il faudrait prouver pour aj^puyer solidement la théorie de l'impôt progressif, c'est que les frais de l'Etat pour la protection des citoyens et de leur fortune croissent d'une manière plus que proportionnelle à l'augmentation de la fortune des citoyens ; c'est, en outre, que les avantages que l'État assure aux grandes propriétés ou aux grands propriétaires sont proportionnellement plus considérables que les avantages assurés aux moyennes ou aux petites propriétés et aux moyens ou aux petits propriétaires.

Or, cela est-il vrai? Il est manifeste que c'est le contraire qui est exact. Il coûte à l'État proportionnellement moins de frais pour défendre et pour garantir une grande propriété que pour en défendre ou en garantir une petite. Voyons comment procèdent les compagnies privées quand elles ont à remplir une tâche analogue à celle de l'État. Voici les sociétés d'assurance, qui suivent les principes économiques et qui vendent leurs services au juste prix, sans aucune considération sentimentale : font- elles payer proportionnellement plus cher aux grandes propriétés qu'aux petites ? C'est précisément l'opposé. Un grand et bel hôtel en pierres de taille et en fer paiera relativement une poUce moins élevée que des maisons de moindre importance, qui naturellement sont moins bien construites et exposées à plus de risques. Voici un autre exemple : Les compagnies de chemins de fer font-elles payer plus cher les gros expéditeurs, les grands commerçants et les grands industriels que les petits? Tout au contraire, elles accordent aux premiers un rabais, et elles y trouvent un avantage; c'est que le transport et la manipulation de grandes masses entraînent proportionnellement moins de frais que la manipulation et le transport de petites masses.

Voilà comment se conduisent les industriels libres : l'État se trouve-

L'IMPOT PROGRESSIF ET L'IiMPOT PROPORTIONNEL.

t~U dans des conditions différentes ? Pourquoi ses frais de protection seraient-ils proportionnellement plus élevés pour les grandes fortur nés que pour les petites, aldrs que toutes les industries privées sans exception trouvent qu'elles ont proportionnellement moins de frais > à rendre des services aux particuliers sur une grande échelle qu'à [ les leur rendre sur une petite échelle?

Est-ce que l'expérience de chaque jour ne montre pas que le i nombre des attentats est très faible sur des personnes de la classe I moyenne ou de la classe élevée, tandis qu'il est considérable sur des [ personnes de la classe inférieure? Les premières savent mieux se [ protéger elles-mêmes ou par leurs serviteurs ; elles sont exposées à [ moins d'occasions d'attaques. Faut-il un plus grand nombre de juges ) et beaucoup plus de séances pour juger une affaire importante que I pour en juger de minuscules ? Ne voit-on pas, au contraire, que pres- ) que toujours les tribunaux et les cours ne sont occupés que de diffé- 1 rends sans importance entre personnes de la classe moyenne ou de I la classe inférieure ?

Mais toutes les dépenses de l'État ne consistent p^s uniquement 3 dans la protection des biens ou des personnes des citoyens; exami- 1 nons quelques-uns des services sociaux : voici, par exemple, l'in- ? struction publique, les cultes, la viabihté. Croyez-vous que le riche ^ profite proportionnellement plus que le pauvre de ces services? Le simple bon sens dit que non. Un homme qui a 100,000 francs de rentes ne bénéficie pas cent fois plus de l'école qu'un autre qui n'a que 1,000 francs de rente. C'est même un fait curieux qu'en France l'enseignement secondaire ne coûte presque rien à l'Etat et que l'enseignement supérieur lui rapporte, tandis que l'enseignement populaire est seul pour lui une charge. Est-ce que la voiture élégante et légère de l'homme riche détériore infiniment plus les routes que la voiture J lourde et informe du petit bourgeois et que la carriole du paysan ? J On pourrait épuiser tous les services sociaux, et l'on arriverait à des 3 conclusions du même genre.

Considérons la dette publique. Pourquoi veut-on que l'homme 1 riche supporte dans le fardeau de la dette publique une part plus que proportionnelle à sa fortune? Ce système a les plus grands inconvénients dans les États démocratiques où la puissance appartient au nombre. Les privilèges politiques de la fortune ayant disparu, il n'est pas raisonnable de faire peser sur les classes élevées une part plus que proportionnelle à leur fortune dans les intérêts de la dette commune, c'est-à-dire dans l'expiation des fautes nationales. Ce serait décréter l'irresponsabilité du grand nombre, qui cependan a le pouvoir et surtout tend à s'en emparer de plus en plus.

Si ron considère la dette de la France, par exemple, elle est due presque tout entière à deux séries d'événements : la révolution française et le premier empire qui en est sorti ; la révolution de 1848 et le second empire qui en a été le produit. Or, peut-on prétendre que ce soient les classes élevées du pays qui aient suscité ces événements? N'est-il pas notoire que leur volonté a été opprimée par celle soit de la démocratie urbaine, soit de la démocratie rurale? Est-ce que l'idéal de ces classes élevées ou moyennes n'était pas le régime essentiellement pacifique de 1815 à 1848, régime sous lequel la dette ne s'est pas accrue et qui n'a été renversé que par les classes inférieures? Pourquoi donc, sous le gouvernement du suffrage universel ou des plébiscites, voudrait-on rejeter uniquement ou presque uniquement sur les riches ou les gens aisés tout le fardeau des fautes nationales?

Ainsi, la théorie de l'impôt progressif n'est pas rationnelle; elle ne sort pas d'une analyse exacte des faits sociaux; elle est superficielle; ce n'est pas une doctrine scientifique.

Cette théorie est en outre dangereuse, parce que, partant du principe de l'égalité de sacrifice, elle a une tendance invincible à vouloir corriger les inégahtés sociales ; il 3' a là un entraînement qui est fatal.

Elle offre encore bien des inconvénients : ainsi l'impôt progressif est arbitraire, en ce sens qu'on ne sait comment fixer la progression et où l'arrêter. Si on ne l'arrête pas, elle finit bientôt par absorber la totalité du revenu. Supposons que l'impôt triple toutes les fois que le revenu double et que le point de départ soit un impôt de 5 francs par 500 francs de revenu, c'est-à-dire de 1 p. 100. Voilà une progression qui, au premier abord, ne paraît pas bien rapide, et le taux initial de l'impôt semble fort modéré: on arrive, cependant, avec cette méthode, au tableau suivant:

Reveau.

Montant de l'impôt.

Proportion p. 100.

L'IMPOT PROGRESSIF ET L'IMPOT PROPORTIONNEL

Ainsi, quoique le point de départ de la x>î*ogression né> soit que le taux de 1 p. 100 du revenu, et que le montant de rimfiol triple seulement quand le revenu douLlo, on arrive à une taxe de plus de 11 p. 100 pour les fortunes de 32,000 francs de rente, de plus de 23 p. 100 pour les fortunes de 128,000 francs de rente, de 38 p. 100 j)our les fortunes de 230,000 de rente, de 37 p. 100 pour les fortunes de 312,000 francs de rente, et enfin, quand les fortunes dépassent 1 million de rente et approchent de 2 millions, la totalité du revenu ^st absorbée.

Si, au lieu de prendre pour point de départ un impôt de 1 p. 100 seulement sur les revenus de 300 francs, nous avions considéré un impôt de 2 p. 100 sur ces revenus, en supposant que le taux de l'impôt triplât quand le revenu double, on serait arrivé à un prélèvement de plus de 30 p. 100 sur les revenus de 64,000 francs, à un impôt de 30 p. 100 sur les revenus de 128,000 francs, à impôt de 70 p. 100 sur les revenus de 236,000 francs, et enfin à un prélèvement de 390,490 francs sur les revenus de 312,000 francs, c'est-àdire que dans ce dernier cas l'impôt eût réclamé 113 p. 100 du revenu; l'excès de richesse eût rendu le contribuable insolvable. Le mot de-^ Montesquieu se réaliserait ici à la lettre: L'impôt sur le superflu finirait par détruire le superflu. Mais est-ce utile? Est-ce là ce que rÉlat doit se proposer? Ne serait-ce pas arrêter l'accumulation des capitaux, entraver l'épargne et la production, ou bien encore forcer les capitaux à se cacher ou à fuir? Tous les riches craindraient de le paraître et imiteraient la conduite des juifs au moyen âge.

Aussi les gens de bon sens reconnaissent que Timpôt mathématiquement progressif, selon la méthode dont nous avons donné deux exemples, est impraticable, et qu'il finirait par une véritable confiscation de la totalité des gros revenus. Mais on a inventé un système ingénieux pour hmiter la progression: la progression s'appliquerait non plus au revenu total, mais à l'accroissement du revenu. Citons Jean-Baptiste Say, qui est l'avocat de ce système mitigé : « A l'épo- « que de la Révolution française, dit-il, plusieurs écrivains, et notamu ment ceux qui exerçaient une grande influence sur les assemblées « législatives, conçurent une grande horreur pour l'impôt progrès- « sif. On le regarda comme un motif de découragement pour tout « accroissement de fortune et par conséquent pour tous les genres <c de perfectionnement; on le représenta comme une prime accor- « dée à l'insouciance ou à la paresse, puisqu'un tel impôt punissaif, « pour ainsi dire, le succès... Mais il y a plusieurs sortes de progresse sion et il y en a telle qui n'enlèverait jamais que la moindre par- « tie du revenu, la progression, par exemple, qui se réglerait,

TRAITÉ DE Lk SCIENCE DES FINANCES.

<( non sur le revenu total, mais . seulement sur l'accroissement du « revenu... » De cette manière, si loin qu'on le poussât, l'impôt progressif n'absorberait jamais la totalité du revenu du contribuable. Ce tempérament rassure quelques esprits, M. Joseph Garnier notamment.

Il nous paraît, quant à nous, très insuffisant ; on arriverait toujours dans ce système à absorber la presque totalité, et dans certains cas la totalité du revenu, au delà d'an certain chiffre. Refaisons, par exemple, le tableau précédent suivant cette méthode.

Supposons que l'impôt soit de 1 p. 100 pour les revenus de 500 fr., que pour les revenus de 1,000 francs il reste de 1 p. 100 sur les premiers 500 francs et soit de 2 p. 100 sur les 500 autres francs, ce qui représente 1 1/ 2 p. 100 sur le tout ; que pour les revenus de 2,000 fr. Il soit de 11/2 sur les premiers 1,000 francs et de 3 p. 100 sur les derniers 1,000 francs, et ainsi de suite, chaque revenu se décomposant en deux parties, dont la première est égale au chiffre du revenu total de la catégorie antérieure et paie exactement le même impôt, et dont la seconde seulement paie un impôt progressif, dont le taux double à mesure que le revenu double, nous obtiendrons le tableau suivant :