DE LA CINQUIÈME ÉDITION

Depuis moins de quatre ans qu'a paru la quatrième édition de cet ouvrage, bien des faits financiers intéressants se sont produits dans les deux mondes.

Beaucoup d'impôts ont été remaniés ; beaucoup de dettes ont été converties; beaucoup d'emprunts ont été émis avec des gages spéciaux ; des flots de papier-monnaie surtout ont surgi et ont submergé ou menacent de submerger de jeunes et de vieilles contrées.

Nous faisons l'exposé, dans cette édition nouvelle, de ces changements et de ces folies.

En Angleterre, en France, en Autriche-Hongrie, en Russie, îa situation et les pratiques financières se sont améliorées, sans atteindre, il s'en faut, surtout chez nous, le degré, je ne dis pas de perfection, mais de correction et de prudence qu'on serait en droit d'attendre de gouvernements vraiment sages.

Nous signalerons dans cette préface non pas la nouveauté, mais le développement de phénomènes importants : d'une part, Tattention prêtée par les gouvernements à la taxation locale, îe concours et les sacrifices de l'Etat central, l'abandon par lui d'une part des recettes nationales pour aider à la réforme des taxes locales et pour accroître les ressources des provinces ou des départements et des communes. La Belgique déjà avait ouvert la voie il y a plus de trente ans ; elle s'y est engagée récemment davantage, puis, après elle, la Suisse, l'Angleterre et, au moin^ par des promesses pour l'avenir, sinon par des réalités actuelles, l'Allemagne ; la France en est encore à apprendre les exemples de ses voisins. Nous donnons quelques détails sur cette évolution.

L'autre catégorie de phénomènes qui a pris une effroyable

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extension, c est celle de tous les expédients financiers ressuscités de Fancien régime ; les Etats nouveaux venus au crédit s'en sont donnés à cœur-joie, et beaucoup d'entre eux sont aujourd'hui en pleine banqueroute ou à la veille de la banqueroute ; toutes les déplorables pratiques des âges d'ignorance et de gaspillage se sont de nouveau épanouies et ont dévoré la substance de bien des nations : anticipations et affermages de recettes, emprunts sur gages spéciaux, falsifications tantôt sournoises, tantôt effrontées, de l'instrument monétaire, concordats entre les nations débitrices et les particuliers créanciers.

On nous permettra de reproduire ici à ce sujet, quelques réflexions que nous publiions récemment dans notre journal V Economiste français (1).

« Sil'on veut se reporter aux nombreux traités sur les finances de l'ancien régime, aux histoires des finances françaises, par exemple, de Bailly, de M. Vuitry, de M. Clamageran, de M. Stourm, on voit que, avant la Révolution, lorsque le gouvernement était embarrassé, il recourait, suivant les temps et l'état de l'esprit public, à l'un de ces deux moyens : ou bien la falsification des monnaies en décrétant qu'on frapperait un plus grand nombre de pièces dites d'une livre dans un poids déterminé d'argent; ou bien, quand cet expédient fut usé et que le public s'insurgea contre lui, à des anticipations de recettes, lesquelles anticipations se pratiquaient, d'ordinaire, en affermant tel ou tel revenu à un financier ou à une Compagnie de financiers moyennant une avance qui représentait plusieurs années du produit de cette branche de revenus.

u Ces deux procédés, on y recourait fréquemment en France sous l'ancien régime : au moyen âge, c'était le premier procédé, celui de la falsification des monnaies, qui prédominait; dans les temps modernes, c'est-à-dire au xvn® et au xvni^ siècles, ce fut le second, à savoir les anticipations de recettes, les engagements de revenus pendant plusieurs années pour une somme comptée d'avance et en une fois.

« Chose curieuse, comme tout se renouvelle dans ce monde, mais sous des noms nouveaux, une demi-douzaine, sinon plus,

(I) Numéro du 56 septembre 1891.

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d'États européens et américains reprennent les pratiques que nous venons d'indiquer, à savoir la falsification des monnaies et les anticipations ou engagements de recettes.

« Bien entendu, les noms sont changés, et le public ignorant ainsi que les hommes qui tiennent à se faire à eux-mêmes illusion ne s'aperçoivent pas de cette similitude des procédés condamnés de l'ancien temps et des procédés réputés nouveaux et perfectionnés du temps actuel.

<( Ainsi, la falsification des monnaies ne s'offre plus sous sa forme brutale ; elle se dissimule sous l'émission de papier-monnaie, sous l'autorisation donnée à une banque de doubler le nombre des billets qu'elle a en circulation avec la dispense de les rembourser en espèces. C'est un fait absolument analogue à la falsification des monnaies, mais la généralité du public s'en aperçoit moins.

« Il est clair que si feu Philippe le Bel et les autres rosi faux monnayeurs revenaient en ce monde, ils se garderaient bien de falsifier brutalement les espèces métalliques. Non, ils se feraient simplement prêter par la Banque de France 1 ou 2 milliards et autoriseraient celle-ci à porter sacirculation de billets au chiffre de 5, 6 ou 7 milliards, en la dispensant de les rembourser en espèces. • ^

« Voilà comment procéderaient aujourd'hui Philippe le Be et les rois faux-monnayeurs ; or, il nous serait facile de citer bien des gouvernements qui font ainsi : la République Argentine, il y a trois ou quatre ans, avec sa loi sur les banques provinciales, peut-être aussi le Brésil, et certainement, au moment même où nous écrivons, dans une moindre mesure jusqu'ici, l'Espagne. On &ait que dans ce dernier pays on a voté récemment une loi qui autorise la Banque d'Espagne à porter de 750 millions à 1500 millions son émission de billets, à la condition qu'ayant déjà prêté 600 ou 700 millions de francs à l'Etat elle lui prête de nouveau ou lui garantisse plusieurs centaines de nouveaux millions.

« Des mesures de ce genre et la falsification des monnaies, c'est exactement la même chose, avec la circonstance aggravante de l'hypocrisie ou, si l'on préfère, la circonstance atténuante de l'inconscience.

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(c Ce qui ne prouve pas en faveur du progrès intellectuel^ c'est que le peuple autrefois se rebellait contre la falsificatioD des monnaies, tandis qu'aujourd'hui une grande partie du public applaudit aux émissions indéfinies des billets à cours forcé.

(c De même que Philippe le Bel et les autres rois faux monnayeurs reconnaîtraient comme des successeurs ceux qui pra tiquent aujourd'hui la falsification et la dépréciation delà valeur monétaire avec une subtilité que les anciens ne pouvaient avoir; ainsi il est certain que les financiers les plus exécrés et les plus maudits de l'ancien régime, l'abbé Terray, Galonné, trouveraient un rapport étroit entre les pratiques auxquelles ils recouraient en temps d'embarras et celles qu'adoptent aujourd'hui une foule de gouvernements.

« Il ne faudrait pas croire que Terray, Galonné fussent ou des imbéciles ou de francs coquins. Le dernier, notamment, était un homme très intelligent; mais c'étaient des gens d'expédients, sans vues élevées, se préoccupant simplement de parer aux difficultés présentes, dussent-ils aggraver les difficultés futures ; c'étaient des hommes qui avaient au fond de leur âme, avant que les lèvres de Louis XY l'eussent, dit-on, prononcée^ la fameuse formule : « Après nous, le déluge ». Aussi leur pratique habituelle, c'était les anticipations de recettes, les engagements de ressources.

« Les anticipations, les engagements, les aliénations moyennant un capitcxl immédiat de ressources permanentes s'eflectuent aujourd'hui en général par la création de monopoles, par l'émission d'emprunts ayant un gage spécial ou par l'aliénation définitive, pour une somme immédiatement versée, d'une fraction importante des ressources gouvernementales.

« Ges procédés ne sont pas complètement inconnus dans les relations entre particuliers : il arrive souvent que certains emdruntent sur hypothèque ou portent leurs bijoux, leur argenterie au mont-de-piété ; il arrive même parfois, quoique plus exceptionnellement, parce qu'on trouve malaisément la contrepartie, qu'un propriétaire donne une terre à bail en se faisant payer d'avance les deux ou trois premières annuités.

« Il y a, toutefois, cette différence entre cette pratique de la

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part des particuliers et la même pratique de la pari des États, c'est que, dans le premier cas, les créanciers généraux s'émeu^ vent, ils crient à la fourberie, parfois même à Fescroquerie ; ils s'efforcent d'empêcher que ces actes s'accomplissent. Si un créancier chirographaire est avisé que son débiteur, sur la solvabilité duquel il a déjà des soupçons, hypothèque tous ses biens, met en reports tous ses titres, porte à des prêteurs sur gages toute sa vaisselle, tous ses bijoux, il s'alarmera, il remerciera celui qui l'aura averti de ces fâcheuses pratiques, il lui en saura gré et il s'efforcera d'empêcher que toutes ces mises en gage s'effectuent. Si, au contraire, c'est un Etat qui aujourd'hui met en gage pour vingt, trente ou cinquante ans ses tabacs, demain ses chemins de fer, après-demain son droit à taxer l'alcool, les allumettes, ultérieurement peut-être la généralité de ses droits de douane, il se trouvera — chose inénarrable — un bon nombre de créanciers généraux de cet Etat qui applaudiront, qui trouveront superbe cette manière de « faire de l'argent » en les dépouillant, qui s'indigneront contre les fâcheux que ces pratiques inquiètent ou révoltent.

« Les emprunts spéciaux, les emprunts gagés, les monopoles créés moyennant un capital une fois versé, sont toujours nuisibles aux créanciers généraux et primitifs d'un Etat. C'est une manière de tout leur prendre ; cela sert à les endormir en leur payant un coupon ou deux, en même temps que cela entretient ^un peu plus longtemps la prodigalité de l'Etat; mais en fin de compte, cela ne leur laisse plus rien, ni intérêts, ni capital. Il est singulier que des gens qui ne toléreraient pas cette pratique de la part de leur débiteur privé y applaudissent de la part d'un Etat dont ils sont les créanciers généraux et chirographaires.

« Le procédé des emprunts spéciaux avec gages a été et peut être, suivant les circonstances et les époques, diversement jugé. Quand un Etat n'a pas un grand crédit et qu'il n'a pas encore de dette ou qu'il n'a qu'une faible dette, cette mise en gage d'une ressource spéciale peut être d'une bonne administration. Autrefois, chaque emprunt contracté par l'Angleterre avait ainsi un gage spécial, c'est-à-dire une ressource particulière, les douanes de tel port, tel impôt direct ou tel impôt indirect de telle pro vince qui lui était spécialement assigné par privilège. Le mot

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même de fonds [fiaid) n'a pas eu d'autre origine ; cela voulait dire une réunion de ressources particulièrement affectées par privilège à telle créance ; par métonymie, ce mot de fonds {ftmd) finit par désigner la créance elle-même.

« Quand chaque emprunt, comme autrefois en Angleterre, repose sur un groupe de ressources déterminées qui lui est affecté par privilège, aucun créancier n'a le droit de se plaindre; lors de l'émission de chaque emprunt, chacun a dû s'enquérir de l'importance et de la permanence des ressources qu'on lui donnait en gage.

(( Il en est tout différemment quand le gros de la dette publique est constitué sans autre gage que celui qui résulte implicitement de l'ensemble de la solvabilité de l'Etat : dans ^e cas, toute émission postérieure d'un emprunt avec un gage spécial est au détriment des créanciers anciens, diminue les ressources sur lesquelles ils pouvaient compter et accroît les risques auxquels ils sont exposés. \JEc0n07nist (de Londres), se demandait môme, récemment, si une pareille constitution <ie gage spécial, quand il existe une grosse dette générale, peut être regardée comme légitime. Nous tenons, quant à nous, qu'on ne devrait la considérer comme équitable que dans quelques très rares cas de force majeure, s'il s'agit, par exemple, de défendre le pays d'une invasion. En dehors de cette circonstance exceptionnelle, toute institution de gages précis pour une dette nouvelle est une façon de dépouiller les créanciers anciens.

« Cela ne veut pas dire que, dans quelques Etats que leur situation ou leurs fautes ont mis en quelque sorte en tutelle, on ne puisse affecter un certain nombre de ressources au service de la dette publique : on Ta fait en Egypte avec succès, plus anciennement à Tunis, et aujourd'hui encore, avec l'assentiment de la Porte, en Turquie. Mais on remarquera qu'il ne s'agit pas là d'emprunts nouveaux à émettre avec des gages privilégiés qui soustraient aux créanciers anciens les ressources sur lesquelles ils comptaient. Il s'agit, au contraire, de leur constituer un ensemble de nouvelles garanties

« Il peut être parfois utile à un Etat embarrassé et médiocrement administré de créer quelques rares monopoles et

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d'affermer certaines ressources. L'Italie n'a pas eu tort, il y a quinze ou vingt ans, de donner à bail l'impôt sur les tabacs, ni l'Espagne et la Turquie de suivre cet exemple. Il se peut, en effet, qu'une société particulière ait plus d'habileté de gestion que les fonctionnaires d'un Etat qui ne jouit pas d'une organisation perfectionnée. En outre, quand ce sont les délégués des créanciers qui administrent une ressource, comme l'impôt des tabacs, la garantie pour eux est plus grande. De même encore un Etat qui a un réseau de chemins de fer peut l'affermer, souvent avec profit, à une Société particulière. Mais il importe, au plus haut degré, que ce bail ne constitue pas une anticipation de ressources; il faut que l'Etat ne se fasse pas livrer d'avance un capital représentant trois ou quatre annuités, encore moins une dizaine d'annuités ou la totalité du produit de la ressource affermée ; il doit se contenter, sans se faire faire aucune avance, du payement régulier et annuel du produit de la ressource dont il confie l'exploitation à des particuliers ; sinon l'Etat mange son blé en herbe et en réalité dépouille ses créanciers.

« Il est des cas, malheureusement, oii il faut, pour prévenir une banqueroute complète, se résoudre à un concordat. Les créanciers égyptiens ont vu leurs intérêts se réduire des trois septièmes, puisque, au lieu des 33 francs stipulés et inscrits sur leurs titres, ils n'en reçoivent plus que 20 ; les créanciers tunisiens ont perdu, eux, la moitié, puisque, au lieu de 35 francs, ils n'en reçoivent que 17 fr. 50. Sans doute, les créanciers d'autres Etats défaillants seront, au point de vue de la garantie du capital, dans des conditions beaucoup moins favorables, parce qu'ils ne profiteront pas de l'administration anglaise ou de l'administration française. Mais toute transaction, tout concordat, même à 50 p. 100, est préférable à l'engagement graduel des principales ressources d'un pays par une succession d'emprunts privilégiés. Un Etat qui recourt à ces expédients doit être considéré comme insolvable, et chaque nouvel engagement accroît son insolvabilité. »

Tous les événements récents contribuent à démontrer qu'il existe vraiment une science, en même temps qu'un art des finances. On a dit que toute science comporte le don de prévoir :

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cela est littéralement vrai en matière de finances publiques. Il y a trois ou quatre ans^ alors que plusieurs des plus grands banquiers du monde multipliaient les prêts de toute sorte à la République Argentine, il ne nous a pas été difficile d'annoncer que la catastrophe de ce pays était inévitable et prochaine.

Les politiciens que le hasard des élections porte à la direction des peuples ont intérêt à étudier ou à faire étudier pour eux cette science financière ; les peuples aussi, les simples capitalistes même feront bien de se rendre familiers avec elle.

Il est des sciences absolument sereines qui ont de Tindalgence pour leurs contempteurs et les laissent en repos ; la science des finances n'est pas de ce nombre : elle a une terrible façon de se venger des gouvernements qui Tignorent ou qui la bravent.

Paris, le 18 octobre 1891,

Paul LEROY-BEAULIEU-

PRÉFACE