CHAPITRE IV

Chaque impôt doit être jugé, non pas isolément, mais dans ses rapports avec les autres impôts existants. — La définition administrative et la définition économique des impôts directs et dos impôts indirects. — Avantages et inconvénients des impôts directs. — Les impôts directs sont plus rationnels. — Quand ils sont très considérables, ils ofl'rent de grandes difficultés de perception et de grandes chances d'inégalité. — Il est difficile, par les impôts directs, d'atteindre les travailleurs manuels. — Les impôts directs ont beaucoup moins d'élasticité que les impôts indirects. — Les premiers ne donnent pas des plus-values aussi constantes et aussi considérables que les seconds. — Démonstration de cette proposition par l'exemple de l'Angleterre. — La productivité des impôts de consommation s'est plus rapidemont accrue dans ce pays que la productivité de Timpôt sur le revenu. — L'impôt sur le revenu est, cependant, de tous les impôts directs, celui dont le produit suit le plus exactement le développement de la richesse publique. — Démonstration de la même proposition par l'exemple de l'Autriche. — Exemple de la France. — Le manque d'élasticité des impôts directs, la faiblesse des plus-values qu'ils donnent sont de grands inconvénients dans les États modernes, dont les besoins augmentent sans cesse. — En temps de crise, les impôts indirects fléchissent, mais moins qu'on ne le croît généralement. — Preuve fournie par la France en 1870-71 et par l'Espagne de 1872 h 1875. — Les impôts directs ne sont faciles à recouvrer que lorsqu'ils sont légers : ils deviennent presque irrécouvrables quand ils sont très lourds. — Exemples de la France sous la Révolution et de l'Angleterre pendant les guerres contre la France. — Dans quelle mesure l'augmentation des impôts directs est recommandable en temps de crise : l'Angleterre pendant la guerre de Crimée. — Prétendu avantage allégué en faveur des impôts directs : ils sont mieux sentis par les contribuables et éloignent la nation des entreprises témo-: raires. — L'expérience démontre la fausseté ou du moins l'exagération de cette maxime. — Il n'est possible de supprimer les impôts indirects que dans les États qui n'ont pas besoin de recueillir par l'impôt plus de 3 ou 4 p. 100 du revenu des citoyens.

Première infirmité des impôts indirects : ils ne sont pas proportionnels à la fortune ou au revenu du contribuable. — Dans un système de taxes indirectes habilement combinées, cette improportionnalité est moindre qu'on ne le prétend. — Tous les impôts indirects ne sont pas des taxes de capitation. — Plusieurs de ces impôts ont une certaine relation avec la fortune des contribuables. — Le vice presque irrémédiable des impôts indirects de consommation, c'est qu'ils ne peuvent, en général, tenir compte que des quantités et non des qualités des denrées imposables. — Seconde infirmité des impôts indirects : ils gênent l'industrie et en entravent le développement. — Doctrine contraire de Mac Culloch ; exemple qu'il allègue. — Réfutation de cette doctrine par Mac Culloch lui-même, par M. David Wells et par M. Cliffe Leslie. — Desinconvénients de certains impôts indirects réputés inofl"ensifs, comme l'impôt sur l'alcool : exemple des États-Unis avant et après la guerre de Sécession. — Troisième infirmité des impôts indirects : ils distribuent Tindustrie et le commerce d'une manière artificielle; ils favorisent les grands industriels et les grands commerçants aux dépens des petits et des moyens. — Démonstration de cette proposition. — Quatrième infirmité des impôts indirects : les fc'ais de recouvrement en sont proportionnellement plus élevés que ceux des impôts directs. Cette difl*érence dans les frais proportionnels de perception est, toute-

fois, beaucoup moins grande qu'on ne le croit en général : démonstration par l'exemple de TAngleterro et de la France. — Cinquième infirmité des impôts indirects : ils exigent un nombreux personnel d'agents qu'ils soustraient aux carrières productives. — Sixième infirmité : ils sont une cause de démoralisation. — Prétendus avantages des impôts indirects : ils sont moins sentis, moins impopulaires que les impôts directs; ils constituent une taxe volontaire à laquelle le contribuable peut échapper en réduisant ses consommations; ils se perçoivent au moment le plus commode pour le contribuable. — Ces avantages, vrais ou prétendus, ne sont pas les plus importants. — Les avantages réels des impôts indirects sont qu'ils atteignent aisément tous les revenus, même les plus petits, ce que les impôts directs feraient difficilement, et que le produit en augmente sans cesse et spontanément par le développement de la richesse nationale.

Les États ayant de grosses dettes et entretenant de grandes armées ne sauraient suffire à leurs dépenses sans impôts indirects.

Comparaison des impôts indirects dans les principaux pays de l'Europe.

Nous sommes arrives dans les précédents chapitres, à ce résultat qu'un impôt unique, soit sur le capital, soit même sur le revenu, ne peut pourvoir aux dépenses d'un grand État chargé de dettes et obligé d'entretenir une considérable armée permanente. Mais comment trouver un système d'impôts multiples qui n'enfreigne gravement aucune des règles que nous avons déterminées, c'est-à-dire un système d'impôts multiples dont l'ensemble soit, autant que possible, proportionnel aux revenus des contribuables, tout en taxant avec plus de modération les revenus viagers ou temporaires que les revenus permanents, et avec plus de modération aussi les revenus provenant de l'activité personnelle que les revenus consistant en fermages ou en intérêts de capitaux : un système d'impôts qui ne comprenne que des taxes dont la quotité soit connue d'avance du contribuable et n'ait pour lui rien d'arbitraire, qui soient toutes perçues à l'époque et selon le mode le plus commode au contribuable, qui soient toutes combinées de manière qu'elles fassen sortir le moins d'argent possible des poches des citoyens au delà d ce qui entre dans les caisses du Trésor, et qui, enfin, n'imposent a contribuable que le minimum possible de formalités, de vexations, de pertes de temps, de trouble dans l'exercice des industries ? Ainsi, équité dans la répartition, fixité et notoriété du taux des taxes, com modité et économie de la perception, innocuité pour le développe ment de l'agriculture, de l'industrie et du commerce : voilà les con ditions requises pour un bon système d'impôts. 11 est à peu prè impossible à un Etat, non pas d'inventer, mais de pratiquer un système fiscal qui réunisse toutes ces qualités dans toute leur pureté, lly a une part irréductible d'inégalité, d'arbitraire, de vexatio qui est inhérente à tout système d'impôts un peu considérable. Ces une perfection relative, non pas une perfection absolue, que l'o peut espérer atteindre. 11 est d'autant plus facile d'approcher de ce

DES IMPOTS DIRECTS ET DES IMPOTS IiNDIREGTS. 271

idéal que les besoins de l'État et des localités sont plus modères. On est d'autant plus forcé, au contraire, de s*en écarter que les charges des localités et de TÉtat sont plus lourdes.

Une mauvaise habitude contre laquelle nous devons mettre le lecteur en garde, c'est celle qui consiste, dans l'examen d'un système d'impôts multiples, à juger chacun d'eux isolément. On entend dire chaque jour, par exemple, que l'impôt sur le sel est improportionnel, que par conséquent il est inique et qu'il doit être rejeté par les législateurs éclairés. Peut-être la conclusion de ce raisonnement est-elle juste : nous ne l'examinons pas, en ce moment; mais le raisonnement lui-même est détestable. Si l'impôt du sel était l'impôt unique existant en France, il suffirait d'avoir prouvé qu'il n'est pas proportionnel aux revenus des citoyens pour conclure que cet impôt doit être abandonné. Mais, comme la taxe sur le sel fait partie d'un système d'impôts multiples, on doit rechercher si Timproportionnalité de l'impôt du sel n'est pas compensée par des improportionnalités en sens contraire, par des impôts directs qui pèseraient uniquement sur le riche. En un mot, quand il s'agit d'un système d'impôts multiples, la stricte équité doit être cherchée dans l'ensemble des taxes et non dans chaque taxe particulière : chaque impôt doit donc être examiné et jugé, non seulement en lui-môme et dans ses effets isolés, mais dans sa relation avec les autres impôts et leurs effets.

L'observation que nous venons de faire est d'une application très importante et très fréquente. Que de fois n'entend-on pas dire que l'impôt des douanes est, au moins en France, un impôt qui coûte des frais de perception très élevés : 7 à 8 p. 100 dans ces dernières années, tandis que les contributions indirectes n'exigent que 4 p. 100 de frais I quelques esprits légers en concluent qu'on pourrait abandonner l'impôt des douanes. C'est là se prononcer avec beau coup de précipitation. C'est ne pas réfléchir que le personnel des douanes est l'auxiliaire naturel de celui des contributions indirectes, que les droits intérieurs seraient singulièrement difficiles à recouvrer si l'on ne percevait pas des taxes équivalentes à la frontière sur les produits étrangers, que la suppression des douanes entraînerait pour le Trésor, non seulement la perte de la totalité du produit des droits de douane, mais encore, ce qui est plus grave, la perte d'une grande partie du produit des contributions indirectes intérieures. Il y a là deux catégories d'impôts qui sont dans une sorte de dépendance mutuelle et que Ton ne peut sans grave erreur juger isolément.

On pourrait multiplier ces exemples : ceux que nous venons de donner sont suffisamment probants. Dans un système équitable d'impôts multiples il peut se rencontrer des impôts partiels qui iso-

lément paraissent iniques; mais il ne faut pas oublier que ce sont des 13ièces d'un système où abondent les contre-poids. De même, dans un système général d'impôts qui coûte peu de frais de perception, il peut se rencontrer certaines taxes dont Tassiette et le recouvrement semblent très coûteux; mais parfois Texistence de ces laxes et du personnel qui les perçoit est indispensable pour garantir la perception complète et économique de droits sur d'autres objets.

Laissons ces observations préliminaires et arrivons au fond du sujet. Eu cherchant quels sont les impôts qui peuvent entrer dans un système équitable de taxes multiples et dans quelles proportions ils doivent se combiner entre eux, nous nous trouvons d'abord en présence de deux grandes catégories d'impôts : les impôts directs et les impôts indirects. Chacun en général se fait une idée assez nelte de ce que ces deux termes veulent dire ; ils sont devenus familiers à tous les citoyens, qui en comprennent aisément le sens; cependant, ce qui est assez fréquent dans les études économiques, il est difficile de donner de ces termes vulgaires une définition qui soit scientifiquement exacte et qui ne se trouve pas sur quelque point en contradiction avec les classifications administratives.

Considérons l'impôt sur les successions ou sur les donations. Il n'est i^as d impôt qui présente mieux les caractères principaux d'un impôt direct : il frappe directement telle ou telle fortune déterminée^ il en prélève une part considérable, sans que la personne qui le paye, c'est-à-dire l'héritier ou le donataire, puisse trouver le moyen de rejeter sur un tiers la totalité ou une partie du montant de la taxe. Cependant , cet impôt est classé adminisLrativement parmi les impôts indirects, parce qu'il ne se perçoit qu'à l'occasion de certains événements rares et d'une périodicité irrégulière; parce que^ en outre, l'administration qui le recouvre est celle de l'enregistrement, qui est chargée de percevoir une foule de taxes indirectes.

Au contraire, considérons l'impôt des patentes : Tadministration le range parmi les impôts directs ; il n'est pas certain qu'il ait toujours le caractère économique de ces derniers : c'est une taxe qui a une tendance à être répercutée sur le consommateur. Suivant le mot de Franklin, le commerçant met sur sa facture les taxes qu'il paye et toutes les aggravations de charges qui équivalent à une augmentation des frais généraux de son industrie. Il est remarquable que Tadministration française des finances, qui range les patentes parmi les impôts directs, classe, au contraire, les licences des marchands do vin i:>armi les impôts indirects. Une des plus étranges anomalies en

ce genre, c'est celle de racln>inistration italienne qui classait la taxe sur la mouture parmi les impôts directs (1).

Il faut donc se garder des étiqueites administratives et aller au fond des choses, quand on veut se rendre compte de ce qu'est un système d'impôts, surtout quand on fait des comparaisons entre différents pays, car telle taxe, qui est considérée comme directe dans une contrée, est souvent classée comme indirecte dans les contrées voileines.

Voici les deux principales définitions des impôts directs et des impôts indirects :

1® Les impôts directs portent immédiatement sur les personnes, sur la possession ou la jouissance de la richesse; ils s'adressent à des situations normales et permanentes ; ils comportent des rôles nominatifs.

Les impôts indirects, au contraire, sont perçus à l'occasion d'un fait, d'un acte, d'un échange ; ils ne comportent pas, vis-à-vis le contribuable, des rôles nominatifs régulièrement et périodiquement établis ou perçus.

Telle est la définition administrative : c'est grâce à elle que l'impôt sur les successions et les donations est rangé parmi les impôts indirects, parce qu'il est perçu à l'occasion d'un fait exceptionnel, ne se leprésentant pas périodiquement et à intervalles rapprochés pour le même contribuable.

Cette définition est empirique : elle confond des choses qui doivent être distinguées ; elle ne prend pour base de la classification que les caractères accessoires et non les caractères principaux des taxes. Si l'on veut une définition plus scientifique, voici, croyonsnous, celle qu'on doit adopter :

2"^ Par l'impôt direct le législateur se propose d'atteindre immédiatement, du premier bond et proportionnellement à sa fortune ou à ses revenus, le véritable contribuable : ii supprime donc tout intermédiaire entre lui et le fisc, et il cherche une proportionnalité rigoureuse de l'impôt à la fortune ou aux facultés.

Par l'impôt indirect le législateur ne vise pas immédiatement le véritable contribuable et ne cherche pas à lui imposer une charge strictement proportionnelle à ses facultés : il ne se propose d'atteindre le vrai contribuable que par ricochet, par contre-coup, par répercussion : il met des intermédiaires entre lui et le fisc, et renonce à une strictî^ proportionnalité de l'impôt dans les cas particuliers, se contentant d'une proportionnalité approximative en général.

(1) Voir la Statistica finanziaria Prospetti e tavole gi afiche.

lément paraissent iniques; mais il ne faut pas oublier que ce sont des pièces d'un système où abondent les contre-poids. De même, dans un système général d'impôts qui coûte peu de frais de perception, il peut se rencontrer certaines taxes dont l'assiette et le recouvrement semblent très coûteux; mais parfois Texistence de ces laxes et du personnel qui les perçoit est indispensable pour garantir la perception complète et économique de droits sur d'autres objets.

Laissons ces observations préliminaires et arrivons au fond du sujet. En cherchant quels sont les impôts qui peuvent entrer dans un système équitable de taxes multiples et dans quelles proportions ils doivent se combiner entre eux, nous nous trouvons d'abord en présence de deux grandes catégories d'impôts : les impôts directs et les impôts indirects. Chacun en général se fait une idée assez nette de ce que ces deux termes veulent dire ; ils sont devenus familiers à tous les citoyens, qui en comprennent aisément le sens ; cependant, ce qui est assez fréquent dans les études économiques, il est difficile de donner de ces termes vulgaires une définition qui soit scientifiquement exacte et qui ne se trouve pas sur quelque point en contradiction avec les classifications administratives.

Considérons l'impôt sur les successions ou sur les donations- Il n*est pas d impôt qui présente mieux les caractères principaux d'un impôt direct : il frappe directement telle ou telle fortune déterminée^ il en prélève une part considérable, sans que la personne qui le paye, c'est-à-dire l'héiitier ou le donataire, puisse trouver le moyen de rejeter sur un tiers la totalité ou une partie du montant de la taxe. Cependant , cet impôt est classé administrativement parmi les impôts indirects, parce qu'il ne se perçoit qu*à roccasion de certains événements rares et d'une périodicité irrégulière; parce que^ en outre, l'administration qui le recouvre est celle de l'enregistrement, qui est chargée de percevoir une foule de taxes indirectes.

Au contraire, considérons l'impôt des patentes : Tadministration le range parmi les impôts directs ; il n'est pas certain qu'il ait tou* j jours le caractère économique de ces derniers : c'est une taxe qui a une tendance à être répercutée sur le consommateur. Suivant le motj de Franklin, le commerçant met sur sa facture les taxes qu'il paye etl toutes les aggravations de charges qui équivalent à une augmenta- | tiondes frais généraux de son industrie. Il est remarquable que Tad- ] ministration française des finances, qui range les patentes parmi les | impôts directs, classe, au contraire, les licences des marchands do vin parmi les impôts indirects. Une des plus étranges anomalies en

ce genre, c'est celle de radiT>inistration italienne qui classait la taxe sur la mouture parmi les impôts directs (1).

Il faut donc se garder des éliqueites administratives et aller au fond des choses, quand on veut se rendre compte de ce qu'est un système d'impôts, surtout quand on fait des comparaisons entre différents pays, car telle taxe, qui est considérée comme directe dans une contrée, est souvent classée comme indirecte dans les contrées voisines.

Voici les deux principales définitions des impôts directs et des impôts indirects :

1° Les impôts directs portent immédiatement sur les personnes, sur la possession ou la jouissance de la richesse; ils s'adressent à des situations normales et permanentes ; ils comportent des rôles nominatifs.

Telle est la définition administrative : c'est grâce à elle que Timpôt sur les successions et les donations est rangé parmi les impôts indirects, parce qu'il est perçu à l'occasion d'un fait exceptionnel, ne se leprésentant pas périodiquement et à intervalles rapprochés pour le même contribuable.

Cette définition est empirique : elle confond des choses qui doivent être distinguées ; elle ne prend pour base de la classittcation que les caractères accessoires et non les caractères principaux des taxes. Si l'on veut une définition plus scientifique, voici, croyonsnous, celle qu'on doit adopter :

2"* Par l'impôt direct le législateur se propose d'atteindre immédiatement, du premier bond et proportionnellement à sa fortune ou à ses revenus, le véritable contribuable : ii supprime donc tout intermédiaire entre lui et le fisc, et il cherche une proportionnalité rigoureuse de l'impôt à la fortune ou aux facultés.

Par l'impôt indirect le législateur ne vise pas immédiatement le véritable contribuable et ne cherche pas à lui imposer une charge strictement proportionnelle à ses facultés : il ne se propose d'atteindre le vrai contribuable que par ricochet, par contre-coup, par répercussion : il met des intermédiaires entre lui et le fisc, et renonce à une strict;^ proportionnalité de l'impôt dans les cas particuliers, se contentant d'une proportionnalité approximative en général.

(1) Voir la Séatistica fina7iziaria Prospetti e tavole gi a fiche.

Nous ne savons si celte définition est d'une suffisante précision : c'est en tous cas la meilleure que nous connaissions. Par l'impôt direct le législateur prétend à la fois à plus d'équité et à plus d'économie ; par l'impôt indirect, il semble désespérer d'arriver au but du premier coup et par des moyens simples.

En partant de cette définition, nous classerons parmi les impôls directs non seulement l'impôt sur le revenu, l'impôt foncier, l'impôt personnel et mobilier, mais encore l'impôt sur les successions et sur les donations, l'impôt sur les chevaux elles voitures de maître. Nous' classerons, au contraire, parmi les impôts indirects, tovites les taxes sur les denrées et les objets de consommation, les droits de timbre et les droits d'enregistrement autres que ceux sur les donations et^ les successions. Dans quelques cas, il peut y avoir doute sur le clas-, sèment, ou du moins les intentions du législateur peuvent n'être pas: remplies dans la pratique : ainsi l'impôt des patentes, qui est direct^ en apparence, peut en réalité être supporté par d'autres que ceux qui le payent au Trésor.

Quoiqu'elle puisse prêter à quelques rares incertitudes, notre définition suffit à donner une idée nette des caractères généraux des impôts directs et des impôts indirects. Quels sont les avantages et les désavantages de chacune de ces deux grandes catégories de taxes? Il y a une vieille et obstinée querelle entre les partisans de l'une et les partisans l'autre.

Au premier abord on ne comprend pas que les avis puissent être partagés. Il semble bien plus sûr et bien plus simple que le législateur vise du premier bond le véritable contribuable, celui qu'il a l'intention de frapper en définitive^ au lieu d'avoir recours à des subterfuges et de se fier à des ricochets. Oui, sans doute, les impôts directs ^ sont infiniment plus rationnels, plus équitables : cela est vrai en principe, mais dans l'application, quand les besoins de l'Etat et des localités sont très considérables et qu'ils doivent prélever ime forte part du revenu des citoyens, on rencontre des difficultés immenses pour asseoir équitablement et percevoir sans résistance des impôts directs qui suffisent à eux seuls aux exigences du fisc.

Nous aurons souvent à rappeler dans cet ouvrage que les impôts directs ne peuvent reposer que sur l'une des trois bases suivantes ; 1^ la déclaration par le contribuable de sa fortune ou de ses revenus ; 2^ l'établissement de certaines présomptions légales qui servent à reconnaître le revenu ou la fortune du conti ibuable ; 3^ la taxation faite d'autorité par les agents de l'État ou par des commissions locales.

11 est facile de voir combien ces bases sont fragiles: elles peuvent^ suffire pour l'assiette d'un impôt très modéré, qui n'exige qu'une

faible fraction de la fortune ou du revenu des citoyens: mais on ne peut guère édifier sur elles tout Tédifice fiscal d'un grand pays. La déclaration des contribuables est sujette à dissimulation; les présomptions légales n'ont jamais qu'une justesse approximative et moyenne; elles sont souvent fausses dans les applications particulières; la taxation d'office, qu'elle provienne des agents de l'État ou des commissions locales, est sujette à des erreurs et à l'arbitraire.

Il est vrai qu'un système que nous avons examiné, celui de l'impôt unique sur les capitaux fixes, prétend éviter toutes ces ditficuliés. Ses partisans affirment que la valeur des capitaux fixes est facile à con naître, sans déclaration du contribuable, sans recours à des présomptions et sans inquisitions ou évaluations arbitraires. Nous avons, dans le précédent chapitre, suffisamment réfuté ce système, comme injuste et comme inapplicable. Dans une nation où les besoins du fisc sont très considérables, c'est l'ensemble des revenus des citoyens, sans exception, qui doit y pourvoir. Or, les revenus particuliers ne peuvent être constatés ou plutôt évalués que par Tune des trois méthodes indiquées plus haut et dont aucune n'est d'une complète exactitude.

Les impôts directs, quand ils sont l'unique source des revenus de l'État et que par conséquent ils doivent être très considérables, ont encore d'autres inconvénients. C'est qu'il est difficile d'atteindre par ce mode de taxation la masse de la population. Considérons un pays comme la France, oti il y a peu de grandes fortunes, un certain nombre de moyennes, beaucoup de très petites, et où l'on rencontre une assez générale aisance chez les artisans et même chez les manœuvres : il y a une très grande difficulté pour recouvrer de ces dernières catégories de contribuables des impôts directs élevés. Comment percevoir régulièrement un impôt direct considérable sur les ouvriers, les artisans, les petits rentiers même et toutes ces personnes qui vivent au jour la journée, from hand to mouth, de la main à la bouche comme disent nos voisins les Anglais? Si cet impôt est une capitalion ou un impôt sur le revenu classifié, comme en Prusse, qu'il n'atteigne que quelques francs, 3, 4, 5 ou 10 fr. pour un petit ménage, on arrive encore sans trop de mesures vexatoires à le recueillir (1). S'il s'agissait de cotes infiniment plus élevées, il serait bien à craindre que la plupart fussent irrécouvrables. Dans la situation actuelle on a vu que les dépenses de TÉtat et des localités en France étaient du septième environ de Tensemble des revenus du pays: supposons que Ton voulût lever les deux tiers seulement de cette somme par de»

(1) Encore doit-on dire que l'on a dû supprimer en Prusse, dans l'année ISSo, ies deux dernières classes delà C Las sens t euer qxxi donnaient lieu à des centaines de mille poursuites par an et alléger en outre cet impôt en 1891, voir plus loin chapitre v.

impôts directs, il faudrait demander environ 10 p. 100 par ce moyen au revenu des ouvriers; or, croit-on qu'il serait aisé de faire payer régulièrement 120 ou 150 fr. par an à chaque ménage d'ouvriers gagnant 1,200 ou 1,500 fr.? Les propriétairesn'ont-ils pas souvent bien de la peine à obtenir le payement des petits loyers qui correspondenl à ces revenus et n'excitent-ils pas beaucoup de haine par les rigueur| auxquelles ils sont obligés de recourir? Il y a beaucoup de familleà d'artisans dans les villes qui gagnent 2,000 ou 2,500 fr. par an, cequ" ne laisse guère supposer qu'un salaire de ofr. par jour pour le che de famille et un appoint de 1 fr. 50 ou 2 fr. pour le travail de la mèr ou des enfants; ce serait donc 200 ou 250 fr. qu'il faudrait exige de chacun de ces ménages par des impôts directs qui devraient four nir aux deux tiers des dépenses nationales et locales. Beaucoup de cotes seraient irrécouvrables ou nécessiteraient de longs délais et des rip:ueurs impolitiques.

Une autre infériorité des impôts directs, c'est qu'ils n'ont pas une tendance aussi accentuée que les impôts indirects à devenir de plus en plus productifs d'année en année, par un mouvement pour ainsi dire mécanique et constant, en se proportionnant toujours au développement delà population et de la richesse nationale. C'est un phénomène bien établi chez tous les peuples prospères que le produit des impôts indirects s'accroît sans relâche, alors que le taux des taxes reste stationnaire ou qu'il diminue : c'est que ces impôts, étant établis sur les consommations, sur les jouissances ou sur les transactions, offrent naturellement des recettes qui augmentent en proportion de l'augmentation des transactions, des jouissances et des consommations. Pour obtenir ces plus-values, le législateur n'a pas besoin d'intervenir ni de se montrer: il suffit qu'il reste passif; la population qui paye plus à l'Etat n'a pas le sentiment d'une augaienta» tion de taxes : c'est là un très grand avantage politique et financier. .Ces plus-values régulières peuvent permettre à l'État des réformes importantes, l'entreprise de nouveaux travaux publics, ou le remaniement et la simplification du système d'impôts.

Cette élasticité remarquable, qui est un des précieux caractères des taxes indirectes, les impôts directs ne la possèdent qu'à un beaucoup moindre degré. Certains d'entre eux, il est vrai, l'impôt sur le revenu établi par voie de déclaration, les droits sur les donations < t sur les successions, donnent un produit qui s'élève avec l'accroissement de la prospérité publique; mais même dans ce cas la plusvalue est moindre en général que pour les impôts indirects ; quant aux autres taxes dii^ectes, telles que l'impôt foncier et l'impôt mobilier, il est très dilûcile de leur faire suivre, même à pas inégal et de loin.

le développement de la richesse publique. Dans le cas de ces impèt's,^ en effet, ce sont les agents de TEtat ou des communes qui apprécient individuellement soit le revenu, soit la valeur vénale de chaque objet imposable ; mais ils ne peuvent faire varier ces évaluations» chaque année ; ce serait une source de discussions constantes et acrimonieuses ; il ne leur est possible de reviser qu'à des intervalles périodiques, de cinq ou de dix années, l'assiette de ces taxes ; dans ces révisions périodiques ils rencontrent une grande opposition de la part du contribuable. Ces sortes d'impôts, alors qu'ils sont le mieux établis, avec un cadastre mobile pour les terres, avec Tenregistrement des baux, offrent des plus- values annuelles beaucoup moindres que celles que Ton constate dans le rendement des impôts indirects.

Il est facile de prouver ce que nous venons de dire. Ouvrons le Stafistical Abstract for the United Kingdotn in each of the last fifteen years from 1865-;o 1879, nous y voyons, h la page 8, que Vincome-tax ou impôt sur le revenu se percevait exactement au même taux et avec les mêmes exemptions ou demi-droits pour les petits revenus dans l'année fiscale 1864-65 (finissant au 31 mars) et dans l'année fiscale 1871-72. Le taux était de 6 deniers par livre stLM ling, avec exemption de tous les revenus au-dessous de lOOlivr. sterL (2,500 fr.), et déduction de 60 livr. sterl. (1,500 fr.) pour tous les revenus de 100 livr. steil. à 200 livr. sterl. Les conditions dans ces deux années étaient donc absolument identiques, la situation politique était la même, puisque la guerre franco-allemande était terminée avant l'ouverture de Tannée fiscale 1871-72, et que, d'ailleurs, la guerre du Holstein avec les complications qui en pouvaient résulter, avait exercé une certaine influence sur l'année 1864-65. Eh bien, en 1864-65 l'impôt sur le revenu produisit 7,95S,0001ivr. sterl., soit 199 millions de francs en chiffres ronds; pendant l'année 1871-72 il rapporta 9,084^,000 livr. sterl., soit 227 millions de francs ; l'accroissement en ces sept années fut donc seulement de 14 p. 100. Si nous examinons le rendement des droits sur les spiritueux pendant la même période, nous voyons que le taux des taxes était exactement le même en 1864-65 et en 1871-72; or, les spiritueux avaient produit tant à la douane qu'à Vexcise (contributions indirectes intérieures) 13,479,426 livr. sterl. soit 3;n millions et demi de francs en chiffres ronds, pendant la première de ces années, et 16,798,444 livr. sterl., soit 420 millions de fr. dans la seconde ; l'accroissement est donc de 83 millions de francs, ou 24 p. 100. Il est vrai que l'augmentation dans la même période du rendement des droits sur le malt a été plus faible que celle de l'impôt sur le revenu. Mais, si nous réunissons tous les droits indirects dont le taux était le même en 1864-65 et en 1871-72, soit les droiU

sur les spiritueux à la douane ou à Texcise, sur le malt, sur le café, sur le vin, sur le tabac, ainsi que les droits de timbre sur les actes ^deeds and instruments) autres que les droits de succession, et que nous y ajoutions les droits sur les lettres de change et sur les reçus, enfin les droits de poste; si nous considérons, dis-je, tous ces impôts indirects, dont le taux est le même dans les deux années, nous arrivons aux résultats suivants : 34,832,748 livres sterling pour le produit de ces différentes taxes en 18(j4-65 et 41,422,738 livr. sterl. pour le produit des mêmes taxes en 1871-72 : la différence est de 6,589,990 livr. sterl., ou 19 p. 100 environ. L'accroissement du produit de Tmcome-tax dans la même période n'a été que de 14 p. 100 (1). On voit par cet exemple que l'élasticité des taxes indirectes est plus grande que celle des taxes directes même les mieux assises et se proportionnant le plus aux revenus des contribuables. Il n'y a d'exception parmi les impôts que nous considérons comme directs que pour les droits de succession; le produit de ceux-ci a une grande tendance à suivre le développement de la richesse publique.

On dira peut-être que l'exemple cité par nous n'est pas suffisamment concluant, parce que Tannée fiscale du 1®' avril 1871 au 31 mars 1872 a dû subir encore l'influence de la guerre franco-allemande, et que les déclarations pour l'impôt sur le revenu, qui se font d'après les résultats du dernier exercice écoulé, ont été ^ans doute moindres que si cette année n'eût pas été aussi proche du grand conflit européen. Nous ne croyons pas que cette objection soit bien fondée : mais prenons un autre exemple plus large, qui donnera une démonstration plus péremptoire. Dans Tannée 18o8-59 l'ensemble des droits d'excise (contributions indirectes) a rapporté à la Grande-Bretagne 17,901,545 livres sterling. Dans Tannée 1873-74 l'ensemble des mêmes droits a produit 27,115,969 livres sterling; la plus-value est de 9,214,424 livres sterling ou 51 p. 100. Dans Tannée 1858-59, point de départ de la même période, l'impôt sur le revenu, à raison de 5 pence par livre pour tous les revenus au-dessus de 100 livr. sterl., a produit 6,683,587 livr. sterl., ce qui fait ressortir à 1,336,716 livres sterl. le produit de chaque penny d'impôt. Dans Taimée 1873-74 Timpôt sur le revenu, à raison de 3 pence par livre, a produit 5,691,000 livr. sterl., ce qui fait ressortir le rendement de chaque penny d'impôt à 1,897,000 livr. sterl. La producti-^ vité de chaque penny d'impôt a donc augmenté de 561.000 livr. sterl/^ ou 42 p. 100 environ. On voit que la proportion ascendante de Tim-

(l) Nous nous arrêtons à Tannée 1871-72 parce que depuis lors les droits d'excis Cl les bases de perception de Timpôt sur le revenu ont été si remaniés, que la compa rai.son entre 1871-72 et 1880-81 est peu instructive. (Note de la 3« édition.)

pôt sur le revenu dans ces quinze années a été notablement plus faible que la proportion ascendante des droits d'excise dans la même période.

Pour que cette comparaison soit bien exacte, il faut, il est vrai^ quelques observations accessoires. Ainsi le penny de l'impôt sur le revenu était, en 1859, perçu sur tous les revenus au-dessus de 100 livr. sterl. sans aucune déduction ; en 1874, au contraire, le penny de l'impôt sur le revenu était perçu aussi sur tous les revenus au-dessus de 100 livr., mais avec l'exemption de 80 livr. sterl. pour tous les revenus entre 100 livr. sterl. et 300; on dira peut-être que cette exemption qui existait dans la dernière année et qui n'avait pas lieu dans la première est de nature à ne pas rendre les résultats de Tune et de l'autre comparables ; cela n'est vrai que dans une faible mesure, car d'un autre côté il ne faut pas ou blierque l'impôt sur le revenu ayant •été réduit de 5 pence par livre en 1858-59, à3 pence en 1873-74, cette réduction des deux cinquièmes a dû rendre les déclarations beau- •coup plus sincères dans la dernière année que dans la première. Cette plus grande sincérité des évaluations a dû compenser l'effet des rémissions partielles accordées par le Trésor pour les revenus entre 100 livr. et 300 livres. Il n'y a pas de doute que si l'impôt sur le revenu avait été exactement au même taux pendant chacune des deux années que nous considérons, la plus-value du rendement de chaque penny de la taxe en 1873-74 par comparaison au rendement de chaque penny en 1858-59 eût été moindre (1).

(1) n est facile de se rendre compte de la portée de cette exemption de 80 livres sterling pour tous les revenus de 100 à 300 livres sterling. Nous voyons dans le Report of the commissionei^s of Inland Revenue for the years 185G to 18G9, qu'en 18G8, alors qu'une déduction n'était accordée qu'aux revenus entre 100 et 200 liv. sterl., il y avait 237,935 personnes qui profitaient de cet adoucissement. En 1873-74 une déduction étant faite à toutes les personnes ayant moins de 300 liv. sterl. de re venu, on peut admettre que le nombre des contribuables qui bénéficièrent de cette clause fut de 350,000 au plus. Chacune de ces 350,000 personnes jouit, en 187.3-187 i, de Texemption de tout droit sur 80 livres sterling et ne paya l'impôt que sur l'excédent du revenu. La totalité du revenu jouissant de l'exemption était dionc de 28 millions do livres sterling : or la taxe de 1 penny par livre aurait pour ces 28 millions de livres sterling produit 116,000 livres. Pour comparer, dans des conditions identiques, le rendement de chaque penny de l'impôt sur le revenu en 1858-59 et en 1873-74, il faut ajouter aux 1,897,100 livres sterling qui forment le tiers de l'impôt sur le revenu au taux de 3 pence perçu pendant cette dernière année, il faut ajouter à cette somme, disons-nous, les 116,000 livres sterling représentant le revenu suj)plémentaire qu'aurait produit chaque penny d'impôt, si on n'avait pas accordé aux revenus entre 100 et 300 livres sterling Texemption des premières 80 livres. On arrive alors aux résultats suivants : le penny de l'impôt sur le revenu perçu sur tous les revenus audessus de lOO livres, sans déduction d'aucune sorte, a produit, en 1858-59, la somme de 1,336,716 livres sterling ; le penny do l'impôt sur le revenu, perçu sur tous les revenus au-dessus de 100 livres et en supposant que l'exemption des 80 premières livres n'eût pas été accordée à certains revenus, aurait produit, 2,013,000 livres : c'est

D*ailleurs si, à la fin de la période que nous examinons, des demi exemptions étaient accordées pour l'impôt sur le revenu aux contribuables dont les revenus variaient de 100 livr. à 300 livr. d'une autre part les droits d'excise ou contributions indirectes intérieures* avaient été dans le môme intervalle notablement remaniés. Les droits sur le papier, par exemple, qui rapportaient 34 millions de fr. avaient été totalement supprimés en 1861, ceux sur le houblon qui produisaient 9 millions de fr. avaient été réduits en 1860 et supprimés complètement en 1862/ ces droits réduits ou supprimés avaient été compensés, il est vrai, par des augmentations sur les spiritueux. Pour avoir la mesure complète de la plus-value du produit des contributions indirectes dans la Grande-Bretagne pendant ces quinze années, il faudrait joindre au rendement de Vexcise^ celui des droits de douane sur les spiritueux, on arriverait alors aux résultats suivants : en 1858-59, le produit des droits d'excise était dans le Royaume-Uni de 17,901,545 livr- sterl.; en y ajoutant le produit des droits de douane sur les spiritueux étrangers ou coloniaux, soit 2,278,319 livres, on obtient un total de 20,179,864 liv. sterl. En 1873-74 le produit des droits d'excise s'élevait à 27,115,909 liv. sterl., en y joignant le produit des droits de douane sur les spiritueux étrangers ou coloniaux, on arrive au total de 32,445,599 livres. L'augmentation pendant ces quinze années est donc de 12,265,735 livr. sterl. Mais le Statistical abstract, pour 1873 (page 14), nous dit que les droits d'excise dans cet intervalle avaient été augmentés (déduction faite des réductions ou des suppressions) de 787,000 liv. sterl. et les droits de douane sur les spiritueux de 150,000 livres environ (1), soit ensemble 937,000 liv. sterl. Il faut retrancher ces 937,000 liv. sterl. des 12,265,735 livres de plus-value des droits d'excise et des droits de douane sur les spiritueux pendant cette période de quinze années , il reste alors

un accroissement de 677,000 livres sterling, ou de 50 p. 100, pendant cette période •de quinze ans. Dans la môme période, l'augmentât ion des droits d'accise et des droits de douane sur les spiritueux, en déduisant le produit des élévations de tarifs, avait été de 50 p. 100, et celle du timbre de 58 p. 100. Ces deux augmentations sont donc assez notablement supérieures à celle de l'impôt sur le revenu, quoique la diminution du taux de la taxe ait dû rendre les déclarations moins frauduleuse?;. Une autre observation prouve que ces calculs relativement à la progression de Timpôt sur le revenu sont exacts : c'est que de 1857-58 à 1871-72, le chiffre des revenus déclarés n'a augmenté que de 47 p. 100.

(1) Dans le Statistical abstract^ les surtaxes de douane sur les spiritueux établies pendant la période 18.;.9-1874 sont évaluées à 358,000 liv. sterl. Mais, en 1859, des taxes additionnelles pour un chiffre total de 208,000 livres furent mises sur les droits d'entrée en général et sur les entrepôts. Les spiritueux furent atteints par cette aggravation générale. Par contre, en 18(j0, les droits sur les spiritueux étrangers furent abaissés de 313,000 liv. sterl., de sorte que Taugmentation définitive des droits «ur les spiritueux pendant cette période peut être évaluée à 150,000 liv. sterl.

41,328,735 liv. sterL pour la plus-value naturelle, sans accroissement de tarifs, de cette catégorie de droits: or cette plus-value naturelle et spontanée de 11,328,735 liv. sterl., rapprochée du produit initial de 20,179,864 liv. sterl. en 1858-59, représente une proportion do 56 p. 100. Que Ton compare à cette plus-value de 56 p. 100 des droits d'excise et des droits de douane sur les spiritueux la plusvalue de 42 p. 100 seulement du rendement de chaque penny de rimpôt sur le revenu, et l'on verra que les taxes indirectes ont une élasticité naturelle et présentent une progression beaucoup plus grande que les taxes directes même les plus perfectionnées.

Nous n'avons comparé la plus-value de l'impôt sur le revenu qu'avec la plus-value des droits d'excise et des droits de douane sur les spiritueux, parce que c'est la seule catégorie de droits indirects dont les tarifs n'aient pas été trop notablement modifiés dans cette période en Angleterre. Les douanes ont été bouleversées dans cet intervalle. Les droits de timbre, pendant ces quinze années^, ont été fort remaniés. Le produit de ces droits s'élevait en 1858-59 à 7,994,936 liv. sterl. De cette époque à 1873-74 les réductions de tarifs représentèrent une diminution annuelle de 2,177,900 liv. Le produit total de cette branche de recettes, en 1873-74, fut néanmoins de 10,497,567 liv. st. ; si on ajoute à ce chiffre le produit évalué des droits de timbre supprimés, soit 2,177,900 liv., on arrive à 12,675,467 liv., soit une plus-value de 4,680,831 liv. sterl., ou de 58 p. 100, plus-value beaucoup plus considérable que celle de l'impôt sur le revenu.

Dans les périodes plus récentes, les changements fréquents de tarifs rendent les comparaisons d'une époque à l'autre très malaisées. Mais la sensibilité des impôts directs, notamment de l'impôt sur le revenu, aux influences passagères défavorables résulte des constatations du StatisticaL Abst7^act (1896, p. 34). L'ensemble des revenus assujettis à Vlncome tax en 1891 était de 698,407,549 liv. sterl., en 1892 de 710,752.684, en 1893 de 7 12,277,117, il tombe à 706,130,875 liv. en 1894 et à 690,251,675 en 1895, . soit un recul de 3 p. 100 relativement à l'année antépénultième et de 1 1/4 p. 100 relativement à quatre ans auparavant. Le produit de Vlncome tax n'avait augmenté dans cet intervalle que parce que le taux en avait été relevé de 6 à 7 pence par livre sterling. Dans la même période de 1891 à 1895 le produit des droits d'excise avait passé de 24,788,000 liv. st. à 26,800,000 ou 7 p. 100 d'accroissement, quoique les augmentations des droits d'excise n'aient représenté, de 1891 à 1895, que 1,450,000 liv. sterl., ou les deux tiers seulement du gain. La supério« rité d'élasticité des droits d'excise ressort de ce rapprochement

TRAITÉ DE LA SGlEiNCE DES FINANCES.

en ce qui concerne les temps de dépression commerciale (1).

Les finances de l'Autriche fournissent un exemple de cette élasticité plus grande des tîàxes indirectes que des directes. D'après M. de Mulinen, de 18G8 à 1871, le produit des impôts directs, parmi lesquels figure la taxe sur le revenu, est monté de 74,092,075 florins à 87,613,241 ; l'augmentation pour quatre ans est considérable, elle atteint 18,25 p. 100; mais cet accroissement est presque uniquement dû à l'impôt sur le revenu, qui de 13,087,437 florins en 18G8 a atteint 21,915,697 florins en 1871 : l'accroissement pour ce seul impôt est donc de 67 p. 100 environ. Cette plus-value énorme s'explique par la nouveauté de cet impôt dans la monarchie autrichienne et par la plus grande rigueur apportée à son recouvrement. Quant à l'impôt foncier, quoiqu'on s'applique aie tenir au courant de la progression des revenus du sol, de 1868 à 1871, le produit de cette taxe ne s'est élevé que de 35^177,374 florins à 37,277,036, soit un accroissement de 6 p. 100 seulement; l'impôt sur les bâtiments, de 17,658,902 florins en 1868, s'est élevé, en 1871, à 19,545,250, soit une plus-value de 11 p. 100 environ; quant à l'impôt sur l'industrie, la progression en

(1) Un tableau que nous extrayons des Statistical Abstracts for the United Ki?igdom iiieach year from 1881 to 189G (parus en 1896 et 1897), p. 35, est décisif quant à rinsui'fisance d'élasticité de Timpôt sur le revenu. Voici quel a été le rendement de chaque penny par livre sterl. de Vliicome-tax dans les seize années de cette période : on sait que le penny (10 centimes) est l'unité de la taxe, qui est tantôt de 4, tantôt de 5, tantôt de plus, aujourd'hui 8 pence (pluriel de penny) et la livre sterl. (25 fr. 20) do revenu est l'unité d'assiette.

Rendement de C « Income tax » par chaque penny de la taxe.

Années.

Rendement

Années.

Rendement

liv. st.

Ainsi, si l'on prend les deux années extrêmes de cette période de seize ans, il n'y a pas même 10 p. 100 de plus-value; si Ton considère les années 1883-84 et 1884-85, elles auraient donné presque autant que la moyenne des années 1893-94 et 1894-95. Il est vrai que, à partir de 1894-95 V Income-tax ne fut plus perçu que sur les revenus dépassant 160 liv. st. (4,000 fr.), tandis que de 1881-82 à 1893-94 il l'était sur les revenus dépassant 150 liv. sterl. (3,750 fr.), en outre on déduisait, de 1881-82 à 1893-94, 120 liv. st. (3,000 fr.), sur les revenus inférieurs cà 400 liv. (10,000 fr.) , tandis que, en 1894- 95, on déduit 160 liv. (4,000 fr.), sur les revenus ne dépassant pas 400 liv. et on déduit, en outre, 100 liv. st. (2,500 fr.) sur les revenus de 400 liv. à 500 (10,000 à 12,500 fr.). Ces déductions plus larges ont, sans doute, influé sur le produit de 1894-95 et 1895-1896 ; mais toutes les autres années du tableau sont absolument comparables pour les conditions d'assiette de la taxe et l'année 1893-94, inférieure en rendement aux trois précédentes, ne dépasse que de 9 à 9 1/2 p. 100 le rendement de 1883-84 et 1884-85. L'élasticité des taxes indirectes est en général bien plus grande. (Note de la 6® édition.)

DES IMPOTS DIRECTS ET DES IMPOTS liNDlREGTS.

a été plus lente : de 8,083,163 florins en 1868, il s'est élevé à 8,710,438 florins en 1871, soit une progression de 7,7 p. 100. On voit que de tous ces impôts directs, un seul, celui sur le revenu, a pris un développement notable. Au contraire, les contributions indirectes intérieures, les douanes, les postes et les télégraphes, ont rapporté à la Cisleithanie 190,303,000 florins en 1868 et 226,264,000 florins en 1871 ou 36 millions de florins de plus-value, soit 18,89 p. 100 : l'accroissement n'est, il est vrai, guère plus élevé que pour les impôts directs qui ont, dans le même espace de temps, fourni une plus-value de 18,25 p. 100. Mais la plus-value de cette dernière catégorie de droits venait, pour la plus grande partie, du développement du produit de l'impôt sur le revenu, impôt nouveau dont la perception n'avait pu être bien établie pendant les premières années. Si on considère une période de six années, celle de 1868 à 1873, la supériorité d'élasticité des impôts indirects s'accentue. En 1868, les impôts directs, comprenant l'impôt sur le revenu, produisirent, en Autriche, 74,092,075 florins, et, en 1873, 91,902,704, soit une plus-value de 17,800,000 florins ou 24,14 p. 100 ; ainsi, la plus-value qui avait été de 18 p. 100 pendant les quatre premières années (1868- 71) s'est ralentie pendant les deux dernières; cela vient de ce que l'impôt sur le revenu était moins récent et que les mesures de rigueur avaient produit une grande partie de leur effet dès 1871. De 1868 à 1873 les contributions indirectes intérieures, non compris les postes, les télégraphes et les droits de douane qui figuraient dans les chiffres que nous avons donnés pour la période 1868-7J, se sont élevées de 164,290,864 florins à 222,250,895, ce qui est une plus-value de 57,960,031 florins ou 35,28 p. 100. Nous regrettons qu'on n'ait pas jointà ces chiffres ceux des postes, des télégraphes et des douanes; mais le résultat, sans doute, n'en eût été que plus frappant. Remarquons qu'il n'y a pas eu d'altération de tarifs notable dans les contributions indi^ rectes de 1868 à 1873: une légère augmentation des droits sur la bière, compensée par une légère diminution des droits sur le sel. Ainsi de 1868 à 1873 la plus-value des contributions indirectes intérieures est, en Autriche, de 35,28 p. 100 ; celle des impôts directs, y compris l'impôt sur le revenu^ n'est, dans la même période, que de 24,14 p. 100 (1).

La France nous fournirait une démonstration du même genre» Pour prendre une période qui n'ait pas été affligée par de grands désastres, considérons les quarante années de 1830 à 1869, nous y voyons les impôts directs perçus au profit de l'État, des départements et des communes, s'élever de 330 millions en 1830 à 575 en 1869, c'est un accroissement de 245 millions ou 74 p. 100. Dans

(1) Comte de Muliaen, Les Fi?iances de CAutviche^ p. 292.

le même espace de temps les contributions indirectes ont passé du chiffre de 574 millions de francs à celui de 1,328, soit un accroissement de 754 millions de francs ou 131 p, 100 (1). Cependant les impôts indirects n*ont pas, toute compensation faite, été augmentés dans cette période, ils ont plutôt été diminués, notamment pour les droits de douane et de poste ; les impôts directs, au contraire, s'ils ont été déchargés de centimes additionnels géaérauxsur l'impôt foncier, ont été grevés d'une foule de centimes additionnels départementaux ou communaux.

On dira que cette comparaison n'est pas suffisamment probante, parce que plusieurs des contributions directes de la France sont des impôts de répartition, dont le montant, au moins le principal qui est perçu pour l'État, est à peu près fixe. Cette objection a quelque portée. On ajoutera aussi que le système des impôts directs de la France ne comprend pas l'impôt direct par excellence, celui dont nous avons constaté la tendance à des plus values se rapprochant de celle des impôts indirects, c'est-à-dire Timpôt sur le revenu. Cette seconde objection aussi a quelque valeur. Néanmoins nous ne croyons pas que l'une et l'autre détruisent notre argumentation. Môme les impôts directs de répartition, comme l'impôt foncier, l'impôt mobilier, Timpôt des portes et fenêtres, le premier depuis la loi de 1835, contiennent un élément de plus-value pour les constructions nouvelles. En outre l'accroissement considérable des centimes départementaux et communaux compenserait en partie cette demifixité de la part revenant à l'État. Quant à l'impôt sur le revenu, s'il avait existé en France, il aurait donné lieu, même sans augmentation de tarifs, à des plus-values plus considérables que les autres impôts directs ; mais ces plus-values seraient restées encore au-dessous de celle des impôts indirects.

Parmi les impôts que l'on classe en France dans la catégorie des contributions directes, il en est un, toutefois, qui jouit d'une élasticité presque aussi grande que les impôts indirects : nous voulons parler de l'impôt des patentes. En 1833, il rapportait à l'État en principal 24,314,770 fr., en 1869 il produisit 61 ,572,000 fr. : l'accroissement est donc énorme (2) : il atteint 37,258,000 fr. ou 150 p. dOO ; c'est une proportion supérieure à celle de la plus-value des impôts indirects, dont le produit ne s'est élevé que de 131 p. 100 en trenteneuf ans. Il ne faudrait pas croire, cependant, que l'augmentation colossale du produit des patentes pendant cette période fût normale, et que d'une manière générale la plus-value de cet impôt direct dé-

(1) Ces chiffres sont tirés du Traité des impôts^ de M. Vignes, t. II, p. 294 et 295.

(2) Vignes, Traité des impôts^ 3*^ édition, t. II, p. 246.

passât ou atteignît en toute circonstance celle des impôts indirects. La plus-value extraordinaire de Timpôt des patentes, de 1833 à 1869, tient d'abord, mais pour une faible part, à certains remaniements de la législation, qui eurent pour effet, en éliminant une foule d'ouvriers jusque-là patentés, de les remplacer par diverses professions, celles d'architecte, avocat, avoué, notaire, huissier, etc., qui jusque-là avaient été exemptées de ces droits. Nous ne pouvons faire ici le détail des dégrèvements et des surcharges dont l'impôt des patentes a été l'objet dans cette période (1) : mais les surcharges ont légèrement dépassé les dégrèvements. Quoi qu'il en soit, ce n'est là qu'une cause très accessoire de la plus-value exceptionnelle de l'impôt des patentes de 1830 à 1869 : la cause véritable, c'est la création et l'essor rapide de la grande industrie, le remplacement du travail à domicile par le travail en atelier et la concentration de toutes les entreprises. Or, cette cause de plus-value n'est pas absolument temporaire; mais elle a agi avec une particulière énergie de 1833 à 1860 : depuis lors elle s'est ralentie. Ainsi de 1833 à 1842, le produit en principal des patentes a passé de 24,314,770 fr. à 34,128,648 : c'est un accroissement de près de 10 ïnillions de fr. et de iO p. 100 environ en dix ans. De 184^2 à 1850, il y eut presque stagnation ; Taccroissement du produit ne fut en ces neuf années que de 1 ,484,000 fr. ou guère plus de 4 p. 100. Les événements politiques en étaient en partie cause ; quelques légers dégrèvements aussi y avaient contribué; mais surtout, l'essor de la grande industrie avait diminué, le mouvement de concentration delà production s'était ralenti et attendait la construction d'un vaste réseau de chemins de fer pour reprendre une énergie nouvelle. De 1850 à 1860 le développement du produit des patentes en principal fut relativement aussi considérable que dans la période de 1833 à 1842. Le produit était de 35,612,871 fr. en 1850, il s'élevait ù 52,720,000 fr. en 1860, soit en onze ans un accroissement de 17 millions 108,000 fr., ou 48 p. 100. En 1860, la transformation de l'industrie, suite des inventions mécaniques et de la création de nouvelles voies de communication, était en grande partie accomplie. Aussi pendant les neuf années suivantes, malgré la prospérité extraordinaire de la France, le développement du produit de l'impôt des patentes fut beaucoup moindre. En 1860 nous avons laissé cet impôt au chiffre jde 52,720,000 fr., nous le trouvons en 1869 à celui de 61,572,694; ce n'est que 8,852,000 fr. d'accroissement en neuf ans, soit 16,8 p. 100. Dans la période correspondante le produit des impôts indirects s'était accru davantage : il était passé

(1) Voiries détails dans Vii>;nes, Traité des impôts^ t. H, p. 247-52.

de 1,101,343,000 fr. en 1859 à 1,328,916,000 en 1869, soit en dix ans, il est vrai, au lieu de neuf, un accroissement de 227 millions et demi ou 20,7 p. 100.

On peut conclure de cet examen que même l'impôt des patentes, celui des impôts directs qui avec l'impôt sur le revenu offre le plus d'élasticité et le plus de tendance à une constante plus-value, possède néanmoins ces qualités, en temps ordinaire, à un moindre degré que les impôts indirects. D'ailleurs, quoique l'administration classe en France l'impôt des patentes parmi les taxes directes, il y a de fortes raisons pour le rapprocher plutôt des contributions indirectes.

Depuis nos désastres de 1870-71 on a établi en France un impôt sur le revenu des valeurs mobilières autres que les fonds d'État ; c'est là une des fractions d'un impôt général sur le revenu, c'est-àdire de celui des impôts directs qui suit le plus exactement le développement de la fortune publique. L'expérience des vingt dernières années a prouvé que cette taxe sur le revenu des valeurs mobilières donne des plus-values beaucoup moins grandes et moins constantes que l'ensemble des impôts indirects. Ainsi elle a fourni 31,760,000 fr^ en 1873, 34,174-000 en 1874, 34,676,000 en 1875, 34,972,000 en 1876, et seulement 34,142,000 en 1877 ; la plus-value assez notable de 1873 à 1874 tient en partie à ce que le domaine de la taxe nouvelle n'était pas encore très nettement délimité en 1873 et à ce qu'une fraction de la matière imposable échappait aloi s au fisc ; mais de 1874 à 1877 il n'y a eu aucune progression ; relativement même au produit de 1873 la plus-value de la taxe sur le revenu des valeurs mobilières en 1877 n'est que de 2,382,000 fr., environ 7 1/2 p. 100. Pendant la même période la plus-value des impôts indirects, même en défalquant les taxes ou surtaxes établies en 1874 et en 1875, est beaucoup plus forte : en 1873 les impôts indirects produisirent 1,807 millions de francs, mais nous ne pouvons prendre cette année comme terme de comparaison, parce que trop d'impôts nouveaux ont été créés à la fin de 1873 et de 1874. En 1874, les impôts indirects fournirent 1 milliard 863 millions ; en 1875, ils produisirent 2 milliards 30 millions, mais des impôts nouveaux n'existant pas en 1874 figurent dans ce chiffre pour 33 millions et demi de fr. , ce qui réduit à 2 milliards 1 7 millions le produit des taxes comparables avec celles de 1874 ; en 1876, le rendement des impôts indirects fut de 2 milliards 103 millions, et en 1877, il atteignit 2 milliards 84 millions ; mais en défalquant de ces deux dernières années le produit des impôts nouveaux n'existai t pas en 1874, il ne reste plus que 2 milliards 43 millions et 2 milliai ds 24 millions pour le produit, en 1876 et en 1877, de ceux

des impôts indirects qui existaient déjà en 1874; la plus-value de ces impôts a donc été de 159 millions en 1877 relativement à 1874, soit de 9 p. lOo environ. Ainsi, tandis que le produit de Tirnpôt sur le revenu des valeurs mobilières restait stationnaire de 1874 à 1877,

Lie rendement des impôts indirects augmentait notablement.

La productivité de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières s'est fort accrue, il est vrai, de 1877 à 1881, par suite de Tagiotage financier, des spéculations et des émissions qui grossissaient les bénéfices des maisons de crédit, et aussi de la transformation en sociétés par actions d'une foule d'entreprises individuelles; cet impôt de 3 p. 100 produisit 44 millions 1/2 en 1881, soit 27 ou 28 p. 100 de plus qu'en 1874. Dans la même année le produit total des impôts indirects, malgré des dégrèvements considérables, s'éleva à 2,297 millions ; tout compte fait, la plus-value de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières de 1873 à 1881 est inférieure à celle des droits d'enregistrement, des droits sur les boissons et ne l'emporte que faiblement surla plus-value des tabacs. Depuis 1882 l'impôt sur le revenu des valefJrs mobilières n'a montré aucune force ascensionnelle. En 1896, au taux de 4 p. 100, au lieu de 3 p. 100, il n'a produit que 62,948,000 fr., soit 15,747,000 fr, par chaque 1 p. 100 contre 14,800,000 par chaque 1 p. 100 également en 1881, 16 millions en 1883 et 17,598,000 en 1891. Il a donc reculé, [au lieu de progresser depuis lors. (Voir plus loin page 482.)

Ainsi les impôts indirects l'emportent en élasticité sur les impôts directs; ce n'est pas là un médiocre avantage. Nos grands États modernes ont besoin de ressources sans cesse croissantes; il n'est pas lindifïerent que ces ressources viennent d'elles-mêmes au-devant du Ifîsc, parle développement spontané du produit d'impôts dont le taux I n'a pas été élevé ou même a été abaissé. Quelques économistes rigou- I reux objectent que cette élasticité et cette tendance à la plus-value sont un I mal, en ce sens que l'Ëtat se sent ainsi encouragé à des dépenses de plus len plus grandes : c'est là un point de vue pessimiste et auquel nous ne Ipouvons nous placer. La science financière a pour objet de chercher Iles moyens de fournir des ressources à l'État tout en ménageant autant Ique possible les forces économiques du pays. On objecte que cette

■ élasticité des imjjôts indirects est, d'autre part, un mal en ce sens que, Idans les temps de crise et de grande calamité, le produit des impôts lindirects diminue, celui des impôts directs restant le même; l'État Ise trouverait privé d'une partie de ses ressources au moment où il

■ en aurait le plus grand besoin. On peut répondre que les temps de

■ calme sont plus étendus et plus fréquents dans les pays civilisés que Iles temps de crise et d'agitation ; pour les temps de crise il y a une I ressource indiquée par la nature des choses, c'est l'emprunt.

En outre, on peut contester qu'en temps de crise les impôts indirects Géchissent autant qu'on le prétend. Si le produit en a été évalué selon les règles de la prudence que nous indiquerons plus loin en étudiant le budget, il est rare que les moins-values soient notables. Il résulte des tableaux statistiques sur les charges et les ressources de la guerre de 1870-71, tableaux présentés en 1873^ par M. Magne, alors ministre des finances, que la perte sur les impôts fut en 1870 de 122,590,000 fr. et en 1871 de 241,600^000 fr. Or, une notable fraction du territoire était occupée par l'ennemi à la fin de 1870 et au commencement de

1871 ; c'était lui qui en percevait à son profit les impôts. Le chiffre néanmoins delà perte sur les impôts est relativement modique puisqu'elle ne représente que 6 ou 7 p. 100 en 1870 et 14 ou 15 p. îOO en 1871 du montant normal des impôts avant la guerre. Dès 1872 le produit des anciens impôts indirects en France était revenu à peu près au niveau du rendement de 1869, ayant atteint 1^251 millions en

1872 contre 1,328 en 1869, mais en 1869 on possédait l'Alsace et la Lorraine en plus : il faut dire en outre que le produit des anciens impôts indirects en 1872 avait dû être notablement diminué par l'établissement de nouveaux impôts indirects ayant rapporté dans la même année 378 millions de francs. Eu 1873 les impôts indirects anciens donnaient une plus-value considérable relativement à 18G9, atteignant, en 1873, le chiffre de 1,339 millions contre 1,328 en 1869, alors que la France possédait l'Alsace et la Lorraine : cependant l'année 1873 avait eu, en outre, à supporter 168 millions de nouveaux impôts indirects. Ainsi, même dans les temps de crise et de calamité nationale les mécomptes des impôts indirects ne sont pas excessifs et ne bouleversent pas le budget, si celui-ci a été dressé avec prudence et avec des évaluations modérées, ne dépassant pas la moyenne du rendement de cette catégorie d'impôts pendant les cinq dernières années. L'Espagne nous fournirait un autre exemple à l'appui de ces observations : la Gazette officielle de Madrid a publié en septembroi 1875 le tableau du rendement des impôts dans l'exercice commençant le 1°' juillet 1874 et finissant le 30 juin 1875, troublé par la guerre carliste. Les journaux anglais, The Economist entre autres, ont rapproché de ces résultats les évaluations du dernier budget normal, dressé antérieurement à la guerre civile sous le règne d'Amédée pour l'année 1872-73. Il est remarquable que les contributions directes soient seules en diminution dans l'exercice 1874-75, relativement aux prévisions du dernier budget normal; elles ont fourni 152 millions de fr. en 1874-75, contre 195 millions prévus dans les évaluations du budget normal de 1872-73. Les impôts indirects, au contraire, malgré rétat agité du pays, l'occupation de plusieurs provinces par Tin-

surrection et les facilités très grandes dont a joui la contrebande, ont atteint en 1874-75 les résultats prévus dans le budget normal de 1872-73. Si le timbre el les services exploités par l'État, le tabac et les monopoles ont offert une diminution de 25 millions de francs environ (133 millions de francs en 1874-75 contre 158 millions prévus au budget de 1872-73), par compensation les contributions indirectes proprement dites ou droits de consommation ont présenté une plusvalue d'égale somme (111 millions de francs en 1874-55 contre 86 millions prévus au budget de 1872-73). C'est là une preuve que, même en cas de guerre, la perte subie par TÉtat du chef des contributions indirectes n'est pas, en général, excessive, la [population ayant pris des habitudes de consommation et d'activité dans les transactions qu'elle ne suspend pas immédiatement : les contributions directes rentrent, au contraire, avec plus de difficulté dans les mêmes circonstances (1). Nous ne nions pas, d'ailleurs, que lorsque les contributions indi-

(1) DaDS un discours prononcé le 23 avril 1877, sir Stafibrd Northcote, chancelier de l'Échiquier, a présenté les considérations suivantes sur la manière dont les différents •éléments du revenu public se trouvent influencés par les temps de prospérité commerciale ou de crise :

« On a reconnu, a-t-il dit, que les impôts pouvaient être classés de la manière « suivante, en commençant par les plus impressionnables :

u D'abord les taxes commerciales {mevcaiitile-taxes) ^ qui ont présenté successive- « ment, da moins pour les lettres de change, une plus-value de 31 p. 100, en 18G3-65, « et une moins-value de 15 p. ICO, en 1875-77.

« En second lieu, les taxes portant sur les objets de consommation qui sont sur- « tout à l'usage des classes élevées : le contre-coup des circonstances extérieures « paraît s'y faire sentir moins vite mais plus énergiquement que pour les impôts « payés par les masses. On a vu ces taxes monter de 21 p. 100 en 1865-67 et tomber « de 10 p. 100 en 1857-59, après les paniques commerciales de 1856-57* Elles ont, oc dans ces derniers temps, montré la même lenteur à se ressentir de l'état des af- « faires. Jusqu'en 1875, elles continuaient à progresser, et ce n'est que l'année 4C dernière (1876) qu'il y a eu baisse,

« Troisièmement, les taxes sur les objets de consommation à Tusage des masses. •« Celles-ci éprouvent de moindres oscillations, mais subissent d'une manière plus « immédiate l'influence des temps.

a Viennent ensuite les impôts directs, qui présentent des fluctuations encore plus «c réduites. U hicome-taxe et le droit sur les maisons ont toujours été en augmentant.

c( Le produit du timbre est moins régulier. Les droits de testament et de succession « [legacy and probate dicties) ont fléchi deux fois, après la crise de 1868 et l'année

dernière.

a La poste va toujours en progressant, sans loi apparente et sans rapport saisissable avec l'état du commerce.

w Somme toute, Cobservation montre que^ même dans les temps de crise^ les re- « cettes se maintiennent y dans leur ensemble^ avec une étonnante fermeté, »

De ces observations de sir Stafford Northcote, la dernière est absolument la plu» exacte. Dans un pays comme la France surtout, qui ne dépend pas uniquement de >a grande indus.trie et où l'ensemble de la population est à la fois aisée, économe et aimant à bien vivre, les recettes indirectes ne sont que légèrement afi'ectées par des crises commerciales ou politiques; elles peuvent alors éprouver une certaine moinsvalue, mais cette moins-value est infiniment moindre que ne le pensaient jadis beaucoup d'économistes et de financiers. -

TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINAxNCES.

rectes fournissent, comme en France, les quatre cinquièmes des res-sources de l'Ëtat, il n'y ait là un élément aléatoire et variable qui doit engager les financiers à beaucoup de rigueur et de prudence dans leurs comptes de prévision. Compter chaque année sur une plusvalue, ce serait s'exposer parfois à des déceptions, une mauvaise récolte ou une crise industrielle et financière pouvant réduire de 1 ou 2 p, 100 le rendement des impôts indirects (1).

D'après le Compte général de V adminislraiion des finances pour 1869 (page 520), sur les 29 années de la période 1840 à 1868 il y en a eu 25 où les impôts indirects ont offert des plus-values relativement aux prévisions budgétaires, et quatre années sont celles de 1849, 1850, 1860 et 1864. Le plus fort de ces mécomptes ne s'éleva qu'à 34 millions de francs. Encore doit-on dire que la moins-value de 1864 fut due à quelques diminutions d'impôts effectuées pendant l'exercice.

Il n'y a pas de doute que les chances de perte, de même que celles de gain, ne soient moindres d'une année à l'autre pour les impôts | directs que pour les indirects. Est-ce un avantage? Il est, tout au' moins, compensé par un inconvénient égal. En tout cas, il ne faut pas juger, d'après la facilité de recouvrement des impôts directe actuels qui sont très modérés, que des taxes directes absorbant une no- 4 table portion du revenu rentreraient avec la même aisance et la même *

(I) Chez une nation riche, il est rare que le produit de l'ensemble des impôts indirects fléchisse d'une année à Tautre. De 1875 jusqu'à 1882 inclusivement, on n'a vu qu'une année où les impôts indirects ont moins produit que l'année précédente, c'est l'année 1877 où ils ont donné 2,084 millions au lieu de 2 milliards 105 ; encore l'année 1876 avec laquelle s'établit la comparaison était-elle bissextile e,t comportait sur le sel une surtaxe abolie en 1877. Dans la période de crise qui va de 1882 à 1887, le produit de l'ensemble des impôts et revenus indirects (enregistrement et timbres compris) qui s'élevait à 2,260,470,000 francs en 1 882 se retrouve à 2,244,441 ,000 fr. en 1886 ; la diminution pendant ces quatre années de crise intense n'est donc que de 1 8 millions de francs, et l'on peut l'imputer à un changement défavorable au Trésor de l'assiette des droits sur les sucres et à la mollesse dans la répression de la fraude. En Angleterre, pays où Ton épargne moins, où la grande industrie est plus développée, les impôts de toute nature ont plus de sensibilité, et il est arrivé plusieurs fois, dans les dernières années, que le produit des impôts indirects reculât, notamment, dans des proportions considérables en 1879-80. (Note de la]4c édition.)

Si Ton considère les contributions indirectes intérieures y compris les sels et les sucres en douane de 1887 à 1897, en laissant de côté les postes et les télégraphes, qui ne sont guère qu'une compensation de dépenses et les droits de douane ordinaires qui ont trop varié, on relève les chiffres suivants pour la France, Algérie non comprise : 1,097 millions 1 /2 pour 1887, 1,155 1/2 en 1888, 1 ,1 78 1 /2 en 1889, l,205en 1890, 1,275 en 1891, 1,250 en 1892, 1,224 en 1893, 1,2 13 en 1894, 1,235 en 1895, 1,258 en 1 896et 1 ,255 en 1897. Il faut remarquer que en 1891, l'État s'étant chargé de la fabrication et du monopole des allumettes qu'auparavant il affermait à une compagnie, le chiffre des recettes a été grossi, de ce chef, de 10 millions représentant les frais de fabrication ; d'autre part, en 1892, TÉtata réduit d'environ moitié les droits sur les transports en chemins de fer, ce qui lui a tait perdre 45 millions environ ; malgré ce dégrèvement, le produit de l'ensemble des taxes sus dénommées dépasse de 158 millions en 1897 celui de 1887 ; l'ascension, sans être uniformément répandue sur toutes les années, a été considérable pour une période de dépression et contraste avec la stagnation ou le recul de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières et des droits d'enregistrement frappant surtout ce que Ton api^elle « la richesse acquise. » (Note de la 6® édition.)*

économie . Si les impôts directs sont les plus faciles à percevoir quand ils sont modiques, ce sont les plus difficiles quand ils sont lourds.

Si au lieu de demander environ un milliard de francs aux contributions directes, pour les dépenses de l'État, des départements et des communes, on réclamait d'elles 3 à 4 milliards il est bien évident que la perception deviendrait à peu près impossible. Nous allons prendre un exemple qui est probant, quoiqu'il soit tiré des finances industrielles et non pas des finances de l'État. On sait que le Crédit foncier de France fait principalement des prêts sur les immeubles urbains jusqu'à concurrence de la moitié de la valeur des maisons au maximum. Gomme il ne prête guère que sur des maisons à loyer, il en résulte que l'annuité due pour ses prêts ne représente pas en général plus du tiers du revenu net de l'immeuble. Il est très fréquent que les propriétaires de maisons ainsi hypothéquées au Crédit Foncier aient d'autres biens personnels, capitaux ou immeubles : beaucoup, en outre, exercent des professions qui leur sont une source de profits accessoires. On peut donc considérer que dans la plupart des cas l'annuité due par les emprunteurs au Crédit Foncier ne représente guère plus du quart de leur revenu total, quelquefois moins. Eh bien ! dans les moments de crise, comme celle qui a accompagné et suivi la guerre franco-allemande, le Crédit Foncier ne peut parvenir à se faire payer régulièrement : des arrérages énormes lui restent dus. 11 faut plusieurs années pour que cet arriéré disparaisse peu à peu. Quant à exécuter ces débiteurs en retard, c'est-à-dire quant à vendre en justice leurs immeubles, ce serait chose aussi malaisée qu'inhumaine et probablement inefficace. On provoquerait ainsi une dépréciation considérable des immeubles. Les chiffres suivants donneront la mesure de la difficulté que Ton éprouve, en temps de crise, à faire rentrer directement des sommes considérables représentant une fraction notable, le quart ou* le tiers du revenu des débiteurs. Au 15 août 1871, l'arriéré des annuités dues au Crédit Foncier parles emprunteurs était de 32 millions de francs, représentant plus d'un semestre de l'annuité du total des prêts hypothécaires : il a fallu plusieurs années pour faire rentrer cet arriéré : au 31 décembre 1872, il dépassait encore 17 millions : au 31 décembre 1873, il était de 13 millions, il a été en diminuant depuis lors.

Cet intérêt et cet amortissement dus par les propriétaires au Crédit Foncier peuvent se comparer à un impôt direct très élevé et établi dans les meilleures conditions, puisqu'il n'y a pas de possibilité de fraude pour l'assiette, et puisque les intérêts et l'amortissement dus représentent une dette incontestable et le prix d'un service dont le propriétaire a spécialement profité. On peut juger, par cet exemple^

des embarras où se trouverait TÉtat, dans certains moments de crise^ s'il n'avait d'autre ressource que les impôts directs et que ceux-ci fussent très élevés comparativement aux revenus individuels, ce qui serait nécessaire pour un État ayant de grands besoins. La consommation, au contraire, des denrées utiles à la vie, dont Thabitude a fait une nécessité, comme les boissons, le sel, le sucre, le tabac, etc., ne se restreint jamais brusquement et dans de grandes proportions, quoiqu'elle puisse légèrement diminuer. Les transactions aussi, telles que les ventes, les échanges, les contrats de diverse nature^ les successions, etc., ne sont jamais non plus complètement suspendues. Si des impôts directs modérés, ne prélevant pas plus de 10 p. 100 du revenu des contribuables aisés, rentrent avec une fixité plus grande, même en temps de crise, que les impôts indirects ; d'an autre côté, des impôts directs très élevés, qui prélèveraient le cinquième ou le quart des revenus, seraient sujets à beaucoup plus de retards ou d'insuffisances de perception que des taxes indirectes même considérables.

Si le raisonnement et l'analogie ne suffisaient pas pour nous convaincre de cette vérité, des exemples historiques pourraient la confirmer. La Révolution française voulut établir un système fiscal qpi fût fondé principalement, si ce n'est exclusivement, sur les impôts directs. Ce système pouvait passer pour un modèle : nous le regardons encore comme la plus ingénieuse, nous ne disons pas la plus heureuse tentative de ce genre qui ait été faite dans un grand pays. On avait combiné très habilement les taxes directes : l'impôt foncier qui devait être du cinquième du revenu de la terre ; l'impôt mobilier organisé de façon qu'il fût un véritable impôt sur le revenu ; l'impôt des patentes ; on y avait joint Tenregistrement et même les douanes ; mais les contributions indirectes proprement dites, que l'on appelait jadis les aides et les gabelles^ c'est-à-dire les droits sur les vins et les spiritueux, sur le tabac, sur le sel, etc., tout cela avait été aboli. A un point de vue, les circonstances favorisaient cette tentative: le budget n'était que de 550 à 600 millions et aurait pu être suffisamment alimenté par les divers impôts que la Révolution avait conservés. On avait supprimé les dîmes et tous les autres droits seigneuriaux, de sorte que Tirnpôt foncier, quoique fort élevé en lui-même, n'atteignait pas, dans la plupart des cas, l'ensemble des charges qui pesaient auparavant sur la terre.

Cependant, tous ces impôts directs ne rentraient pas : les arrérages étaient énormes; quoique le paysan eût fort profité d^ la Révolution, il n'acquittait pas ses taxes, et l'État n'y pouvait rien. L'instabilité politique, le trouble jeté par les assignats et le maximum, les guerres aussi, étaient en partie cause de ce retard, de cette résis-

tance ou de cette impossibilité absolue que rencontrait le fisc dans la perception des taxes directes. Néanmoins, Télévation de ces impôts mêmes était la cause principale de ces déficits constants. Si quelquesunes des taxes indirectes avaient été maintenues et que les impôts directs eussent été allégés d'autant, les embarras pécuniaires de la Révolution française auraient été beaucoup moindres. Aussi, quand on voulut remettre de Tordre dans les finances, à partir du Consulat, sous Gaudin et sous Mollien, on ne trouva qu'un moyen : réduire successivement les taxes directes, afin de les faire rentrer avec plus de ponctualité, et, d'un autre côté, rétablir les contributions indirectes intérieures, c'est-à-dire ce que l'on a appelé les droits réunis, les impôts sur les boissons, le sel, le tabac: l'expérience fut immél diatement heureuse. On dira que ces taxes étaient vexatoires et que leur rétablisseaient fut un malheur. Mais c'était le seul moyen de remettre Tordre dans les finances : or, Tordre et Téquilibre dans les finances de TÉtat ont une telle influence sur la stabilité politique et l'essor économique d'un pays, qu'il n'est pas de sacrifice qu'on ne I doive faire pour obtenir ce grand résultat.

Nous ne voulons pas conclure de ce qui jDrécède que la tentative financière de la Révolution française n'eût pu réussir dans d'autres circonstances et avec quelques mesures de transition. Certes, si le pays avait été très calme, très bien administré, si le gouvernement, en plus des impôts directs, des droits d'enregistrement et des droits de douane, eût maintenu, ne fût-ce qu'à titre temporaire, quelques-uns des impôts indirects le? moins vexatoires, celui sur le tabac par exemple, on eûtpu mettre avec ces ressources le budget en équilibre : peu à peu, par le développement de la prospérité publique, la nation s'étant habituée à payer des impôts directs élevés, il n'eût même pas été im- •Atà possible de supprimer l'impôt sur le tabac et les droits de douane qui j auraient servi de taxes auxiliaires pour ménager le passage d'un système à l'autre. Il ne faut pas se dissimuler, néanmoins, que le taux tjiifc de certains impôts directs était trop élevé pour ne pas amener de méi^yii j compte. L'impôt foncier devait être établi de maiîiière qu'il prélevât if en bloc et en principal le cinquième du revenu des propriétaires terriens, cet impôt étant de 240 millions et le revenu de l'ensemble du sol étant estimé à 1 ,200 millions ; mais, en outre, les besoins des localités devaient être satisfaits par une surtaxe de cinq sous additionnels par livre, ce qui portait le total de l'impôt à 300 millions, ou au quart du revenu présumé des propriétaires. Or, comme de tels imj^ôts ne peuvent jamais être répartis avec une équité mathématique, qu'il y a toujours une part irréductible d'erreurs, il en résultait que certaines terres avaient sans doute à payer la moitié ou le tiers de leur

revenu, quelquefois même davantage. On conçoit que, dans de telles conditions, la résistance du contribuable soit presque invincible. Pour que le système financier de la Révolution pût réussir, des dégrèvements de l'impôt foncier étaient donc absolument nécessaires. C'est précisément pour cette raison qu'il eût fallu avoir, au moins à titre temporaire, quelque taxe de remplacement, comme celle sur le tabac. Mais une condition plus difficile à remplir eût été encore indispensable, c'est que la France se contentât d'être un État modeste, simple et économe, comme la Suisse actuelle.

Un autre exemple historique, celui de l'Angleterre, démontre combien l'impôt direct est moins capable, dans les moments de grande nécessité nationale, de fournir d'abondantes ressources au Trésor que les impôts indirects. On verra, dans la suite de cet ouvrage, combien les guerres de l'Angleterre contre la France à la fin du dernier siècle et au commencement de celui-ci coûtèrent de capitaux à la première de ces contrées. Elle ne dépensa pas moins de 20 milliards à soutenir cette lutte. Elle recourut aux impôts indirects les plus variés et les plus excessifs; elle en mit sur tout, non seulement sur le sel, les spiritueux, les boissons, le tabac, mais sur le papier, l'amidon, le verre, le g savon, les briques, les chandelles, le cuir, etc. Tous ces droits eurent des effets fâcheux pour l'industrie, c'est incontestable ; mais enfin ils rentrèrent, ils fournirent au Trésor des ressources énormes. On établit à la môme époque un impôt fort rigoureux sur le revenu : il fut assez productif, mais infiniment moins que les droits d'excise ou de douane. Cet impôt sur le revenu, créé en 1798, était cependant de iO p. 100 sur tous les revenus au-dessus de 200 liv. sterl. ou de 5,000 fr. ; pour les revenus entre 60 liv. sterl. (1,500 fr.) et 200 liv. (5,000 fr.), il variait suivant divers échelons, étant de 1/120 ou 3/4 p. 100 sur les revenus de 60 à 65 liv., s'élevant de 5 livres en 5 livres de manière à atteindre 10 p. 100 sur les revenus de 200 liv. Le taux de cet impôt était par conséquent fort élevé ; le plus fort chiffre qu'il produisit pendant une année est celui de 1800 (1) : l'ensemble des droits constatés du chef de l'impôt sur le revenu, pendant cet exercice, monta à 6,244,438 liv. sterl., ou 156 millions de fr. en chiffres ronds ; nous parlons ici de di^oits constatés et non de perceptions réalisées^ car sup* primé'en 1802 après quatre ans et demi de durée, ce premier impôt sur le revenu laissa un arriéré de 36 millions 400,000 fr., ou de près du quart du produit annuel. Or, dans Tannée 1801 les droits d'excise, de timbre et de douanes, c'est-à-dire l'ensemble des contributions indirectes^ moins les postes que nous laissons de côté comme un

(1) Voir Repolit of the Com7nissio?ine)S of Inland Revenue for the years 1856 to 1809, 1^27;^ rétrospective history^ t. II, p. 184

service essentiel, avaient produit 25,930,000 liv. sterl. ou 648 millions de fr. en chiffres ronds (1), quatre fois et quart autant que les droits constatés et non entièrement recouvrés du chef de l'impôt sur le revenu. Si donc on avait voulu remplacer ces droits d'excise, de douane et de timbre par un impôt sur le revenu, il eût fallu plus que quintupler ce dernier, le porter à 52 p. 100 environ pour les revenus au-dessus de 200 liv. sterl., ou 5,000 fr., et à des taux variant entre 4 1/2 p. 100 et 52 p. 100 pour les revenus entre 60 liv. sterl. (1,500 fr.) et 20 ) liv. (5,000 fr.). On dira peut-être que, vu la suppression de tous les impôts indirects, on aurait pu étendre V Incometax à tous les revenus sans exception et avoir un taux uniforme pour tous : cela est vrai, mais ce taux aurait toujours dû être de 20 à 25 p. 100, et, comme il ne rentrait qu^incomplètement au taux de lO p. 100, il est probable qu'il fût rentré beaucoup plus mal au taux de 20 ou 25 p. 100, malgré le soulagement que les contribuables eussent éprouvé de la suppression des contributions indirectes, des douanes et du timbre.

L'expérience fut répétée dans la seconde guerre contre la France, de 1802 à 1815. L'impôt sur le revenu, aboli en 1802, fut rétabli en 1803, sur des bases analogues ; il se trouva même plus rigoureux que jamais à partir de 1806. Tous les revenus fonciers ou mobiliers audessus de 50 liv. sterl. (1,250 fr.) furent assujettis, à partir de cette dernière année, à un prélèvement de 10 p. 100 en plus de la taxe foncière, des taxes locales, de divers impôts somptuaires et des taxes sur les maisons : c'était donc considérable. Les revenus professionnels {derived from trades and p7'ofessions) jouissaient de certaines réductions de droits entre 50 et 150 liv. sterl. (de 1,250 à 3,750 fr.). Cet Income-tax est un des plus lourds, c'est même probablement le plus lourd qui ait jamais été établi, car la taxe italienne sur la richesse mobilière, dont le taux est de 13.20 p. 100, n'est pas un impôt aussi complet, puisque le revenu foncier lui échappe. Incom^'.-iaXy sous cette forme si dure, fut très productif, quoiqu'il rentrât malaisément et qu'il y eût chaque année un arriéré considérable L'exercice où le total des droits constatés au profit du Trésor, du chef de Vlncome-tax^ fut le plus élevé, est l'exercice 1813 : les droits constatés atteignirent dans cette année le chiffre de 15,795,691 liv. st?^vl., 395 millions de fr. environ (2). Mais il s'en fallait notablement

(1) Voir le document parlementaire intitulé : Public Income and Expendiiure : account of the net public income and expenditure of Great-Britafn in each financialyear from 1808, t. II, p. 8.

(2) Le cliiffre que nous avons donné pour les droits constatés à VIncome-tax est tiré du document officiel cité plus haut : Heport of Lhe Commissionners of Inland

que le produit de cet impôt sur le revenu atteignît celui des droits de douane, d'excise (contributions indirectes intérieures) et de tim* bre : ces trois catégories d'impôts, c'est-à-dire l'ensemble des impôts indirects, moins les droits de poste, produisirent dans la même année 48,148,000 liv. sterl., ou 1,204 millions de fr. en cbifïVes ronds, c'est-à-dire plus de trois fois autant que les droits constatés à V Income-tax. Si donc on avait voulu remplacer ces impôts indirects par Y Income-tax^ il eût fallu quadrupler le montant de celui-ci et rélever à 40 p. 100 environ, ou le porter du moins à 20 ou 25 p. 100 en supprimant toutes les exemptions et les réductions, car on sait que les exemptions ou les réductions accordées par ce second Incometax étaient très faibles, les seuls revenus au-dessous de 50 liv. sterL (1,250 fr.) étant complètement exemptés, et les revenus professionnels de 50 liv. à 150 liv. sterl. (1,250 à 3,750 fr.) jouissant seuls d'une modération de droits. Or, si Y Incarne -tax avait été porté à 20 ou 25 p. 100 de tous les revenus, en plus des sommes perçues pour les impôts somptuaires, impôts svir les maisons, etc., appelés assessed taxes, en plus aussi des taxes locales, il est évident que cet impôt qui rentrait déjà très mal, n'eût pu être perçu qu'en partie.

L'écart est encore plus considérable, si nous comparons le produit de VIncome-tax en 1815 à celui des douanes, de l'excise et du timbre pendant la même année. Les droits constatés à V lacome-tax furent de 15,642,338 liv. sterl., 391 millions de francs en chiffres ronds. Le produit des droits de douane, d'excise et de timbre, c'est-à-dire de toutes les contributions indirectes, moins la poste, monta dans la même année à 50,463,000 liv. sterl., soit 1,262 millions de francs (1)^ trois fois et un quart autant que les droits constatés à Vlncome-tax. C'est là une nouvelle preuve que ce dernier eût dû être quadruplé pour que l'ensemble des droits constatés du chef de cet impôt pût compenser la suppression des droits de douane, d'excise et de timbre. Nous parlons de droits constatés, caries droits recouvrés eussent été infiniment moindres.

Rev€7iue, t. II, p. 184. Les chiffres du produit de l'excise, des douanes et du timbre sont extraits de l'autre document officiel également cité plus haut : Public Incotiie and Expenditure^ account of the net public income^ etc., t. II, p. ;32. Il est remarquable que, dans ce dernier document, le produit de Vlncome-tax^ en 181"2, ne figure que pour le chidre de 14,278,587 liv. soit 1,522,104 liv., st. de moins que le chift're que nous avons reproduit, c'est que, dans ce dernier document, il doit s'agir de droits recouvrés, et dans Tautre, de droits constatés.

(1) Nous faisons ici la même remarque qu'à la page précédente : dans le document iatitulé Public Income and Expenditure^ etc., le produit de V Income-tax^ en 1815, est inférieur à l'indication de Tautre document {Report of the Commissione^^s y etc.) san* doute parce qu'il s'agit, dans l'un, de droits recouvrés, et, dans l'autre, de droiî.s. constatés.

DES IMPOTS DIRECTS ET DES IMPOTS IiNDIRECTS. 29T

Cet Income-tax fut aboli en 1816 ; il laissa un arriéré considérable : suivant M. de Parieu (1), cet arriéré n'aurait pas été moindre de 400 millions de francs, et la liquidation en aurait duré jusqu'en 1831, c'est-à-dire pendant seize ans. Nous n'avons pas trouvé dans les documents anglais que nous avons consultés de détails sur ces deux points. On y voit seulement que l'arriéré a dû être très important et que le recouvrement en a été long, car dans l'analyse succincte des budgets anglais {Public Income and Expendituré)^ une rubrique spéciale pour l'arriéré de V Income-tax figure jusqu'à Tannée 1821 inclusivement, c'est-à-dire cinq ans après la disparition de cet impôt. En Tannée 1817, le produit de l'arriéré de V Income-^tax est de 2,311,530 liv. sterl., soit environ 58 millions de francs : cependant Timpôt avait été aboli au commencement de Tannée précédente. En Tannée 1818, les payements sur l'arriéré de V Income-tax sont encore de 580,771 liv. sterl., c'est-à-dire plus de 14 millions et demi de francs ; en Tannée 1819, les recouvrements sur l'arriéré de cet impôt, supprimé près de quatre ans auparavant, sont de 171,180 liv. sterl. ^ ou 4 millions 280,000 francs. Dans les deux années suivantes, cet arriéré figure aussi sous une rubrique spéciale; c'est assez dire combien cet impôt rentrait mal. Qu'eût-ce été, si, au lieu du taux de 10 p. 100, on avait voulu adopter celui de 20 ou 25 p. 100, et supprimer les exemptions pour les revenus au-dessous de 50 liv. sterl. ?

Nous croyons avoir surabondamment prouvé que Timpôt direct en temps de crise ne peut jamais atteindre ni remplacer le produit des impôts indirects, du moins dans un pays qui est riche et qui a de grands besoins. Qu'on élève Timpôt direct au delà d'une limite très modérée, on suscite une résistance invincible ; Timpôt ne rentre pas, l'arriéré est considérable et quasi irrécouvrable. Aux exemples donnés ci-dessus on pourrait ajouter celui de Timpôt italien sur la richesse mobilière.

Les considérations qui précèdent ne doivent nullement mener à la conclusion que les impôts directs ne puissent ou ne doivent pas être augmentés dans les temps de nécessité nationale. Tout autre est notre pensée. Quand ces impôts sont modérés, on peut aisément en élever le taux dans une certaine proportion : ils fournissent alors des ressources immédiates ; on n'a point à imaginer un nouveau personnel pour la perception, ni même à l'augmenter ; on n'a points non plus, à craindre l'effet des approvisionnements ou des acquittements anticipés qui diminuent la productivité des nouvelles taxe* indirectes pendant les premiers temps de leur établissement.

(1) Voir E. de Parieu, Traité des impôts^ t. I, p. 428.

L'Angleterre, pendant la guerre de Grimée, a suivi, sous ce rapport, une conduite très judicieuse. Les hommes éminents qui la gouvernaient avaient d'abord émis la prétention de suffire aux frais de Texpédition d'Orient avec de simples augmentations d'impôts et sans recourir à l'emprunt; cette prétention était exagérée. Néanmoins, une forte partie, environ la moitié, des dépenses de cette guerre fut pourvue par des augmentations de taxes. Le législateur fit preuve de grand sens en ne s'adressant pas seulement aux taxes directes, mais aussi aux taxes indirectes. Il demanda à celles-ci 140 ou 150 millions environ d'augmentation par an, et aux premières 240 millions de francs d'accroissement par an (9,364,000 liv. sterl.), L'augmentation des impôts indirects consistait dans l'élévation de droits sur le malt, sur les spiritueux et sur le sucre : les surtaxes sur les deux premiers articles sont évaluées à un produit de 100 millions de francs environ (3,950,000 liv. sterl.) dans le document anglais, précédemment cité, Report on the hiland Revenue; le produit de l'augmentation des droits sur le sucre est évalué dans le Statistical abstract de 1865 à 1,687,000 liv. ou 43 millions de francs. Quant aux impôts directs ou plutôt à l'impôt sur le revenu, il fut accrû dans une plus forte proportion encore. Le taux qui auparavant était de 5 deniers par livre sterling (2 p. 100) pour les revenus de 100 à 150 liv. sterl. (2,500 à 3,750 fr.) fut porté à 11 den. 1/2 ou 4.7 p. 100; il fut ainsi plus que doublé. Pour les revenus au-dessus de 150 liv. sterl., le taux de V Income-tax fut porté de 7 deniers par liv. (2.9 p. 100) à 1 shel. 4 den. (6. 6 p. 100), ce qui est aussi plus que doublé. Dans ces proportions, l'augmentation était très raisonnable; le taux de l'impôt restait encore notablement au-dessous du taux adopté de 1806 à 1815; il produisit des ressources abondantes. Le rendement s'en éleva pour l'année 1856-57 à 16,915,332 liv. sterl., 423 millions de francs, tandis qu'en 1853-54, avec le tarif antérieur, le rendement de V Income-tax n'était que de 7,215,137 liv. sterl. (180 millions de francs). Le produit avait donc augmenté au moins dans la proportion de l'élévation de la taxe, ce qui indique que le taux n'était pas excessif et que les dissimulations ne furent pas nombreuses.

Dans cette mesure, les aggravations d'impôts furent sages ; une taxe directe qui, dans des moments de grande nécessité nationale, est élevée pour deux ans seulement au taux de 6.60 p. 100 est supportable. Si on l'avait mise à 10 p. 100, ou même si l'on eût voulu la maintenir au taux de 6,50 après la fin de la guerre, au lieu de la réduire immédiatement de plus de moitié, comme on le fit dès le 21 mai 1857, il est probable que les dissimulations et l'arriéré eussent clé infiniment plus considérables. Tout au plus, pour racheter plus

DES IMPOTS DIRECTS ET DES IMPOTS IiNDIRECTS. 209

tôt la dette contractée durant la guerre de Crimée, les Anglais eussent-ils pu maintenir pendant sept ou huit années V Incomc-tax à un taux intermédiaire entre le taux antérieur à la guerre et le taux adopté pendant la guerre ; ils eussent pu le conserver, par exemple, â 4 p. 100.

L'Angleterre nous a montré quel usage on pouvait faire, en cas de nécessité, de surtaxes modérées aux impôts directs. La France fît en 1816 un essai beaucoup plus incomplet, en mettant 110 centimes additionnels aux patentes, 50 centimes additionnels aux portes et fenêtres et 10 centimes à l'impôt mobilier, sans augmenter la contribution foncière, en la réduisant, au contraire, peu de temps après,

Le lecteur peut juger maintenant des avantages et des inconvénients des impôts directs : ils sont théoriquement plus justes que les indirects, mais cette équité théorique est assez dx*^',cile à faire passer dans la pratique et ne s'accommode que de tarifs très modérés; à ces conditions ils se perçoivent facilement, sans donner de déboires : mais si on en élève le taux de manière que l'impôt direct prenne une forte proportion du revenu, alors les résistances commencent et sont pour ainsi dire invincibles ; l'arriéré se forme et grossit sans cesse ; les impôts directs se prêtent d'ailleurs très bien à des sur-^ taxes modérées et temporaires. Mais ils ont pour la plupart moins d'élasticité naturelle et spontanée que les impôts indirects, en ce sens qu'ils ne donnent pas annuellement, sans aucun changement de tarifs, des plus-values considérables et proportionnelles au développement de la richesse publique. L'impôt sur le revenu fait, en partie, exception ; pour le développement régulier et spontané du rendement sans aucun changement de tarifs, il s'éloigne moins des impots indirects. Nous aurons complété les principaux traits caractéristiques des impôts directs, en disant qu'ils sont moins propres que les impôts indirects à atteindre le petit contribuable, mais que, néan^ moins, quand il s'agit de très faibles contributions relativement à l'importance du revenu, ils peuvent encore s'appliquer aux classes ouvrières (1).

(1) Les impôts directs élevés ont encore un autre défaut que nous n'avions pas signalé dans la première édition de cet ouvrage, c'est qu'ils prêtent singulièrement à l'arbitraire dans la répartition. Dans un pays où les luttes politiques sont violentes et les esprits peu scrupuleux, les impôts directs courent le risque d'être des instrumenta d'oppression. Nous avons vu depuis la guerre dans différentes communes du Midi les répartiteurs, obéissant à des passions politiques, augmenter singulièrement Tevaluatioti de la valeur locative des maisons appartenant à leurs adversaires locaux, et diminuer, au contraire, celle des maisons de leurs partisans. Des conseils de préfecture serviles n'osaient redresser ces abus. Si les luttes politiques devaient s'aigrir, ce serait là un argument péremptoire contre les impôts directs élevés. Montesquieu

TRAITÉ DE LA SCIENCE DtîS FINANCES.

Les impôts directs ont donc de grands mérites et quelques défauts. Les mérites en sont tels que cette catégorie d'impôts ne doit être bannie d'aucun budget : elle doit, au contraire, en former une pièce essentielle. Mais les défauts en sont assez grands pour qu'il soit impossible d'alimenter un budget très exigeant avec le seul produit de taxes directes. Ces défauts, en effet, qui sont minimes quand le taux^ des taxes est faible, deviennent énormes quand le taux des taxes s'élève. Si les nations modernes étaient peu besoigneuses, qu'elles n'eussent ni dettes, ni grosses armées permanentes, elles pourraient peut-être se suffire avec les impôts directs, le produit des domaines, des postes et des télégraphes et les droits de succession ou de donation, que nous classons, quant à nous, parmi les impôts directs. Mais les nations modernes ont actuellement trop de besoins, trop de charges léguées par le passé, pour que ces simples ressources leur suffisent.

Une des raisons souvent alléguées en faveur des impôts directs, c'est que le contribuable les sent mieux que les impôts indirects, c'est que cette connaissance plus exacte de ce qu'il paye à l'État ou aux localités le porte à être plus sévère vis-à-vis des pouvoirs publics, à les contrôler davantage et à ne pas leur permettre des dépenses excessives. On a beaucoup exagéré ce mérite des impôts directs. Sous la première révolution presque tous les impôts étaient directs puisque les taxes de consommation avaient été supprimées ; cela ne rendit pas les Français plus raisonnables et n'empêcha pas des aventures lointaines telles que l'exi^édition d'Égypte; cela n'enleva pas à nos aïeux laprétention d'affranchir tousles peuples et d'en conquérir une partie. L'impôt de 10 p. 100 sur le revenu établi par Pitt en 1798, supprimé en 1802 à la paix d'Amiens, rétabli au taux de 5 p. 100 en 1803, relevé à iO p. 100 en 1806, s'appliquant à tous les revenus sauf un très petit nombre d'exceptions et de demi-exemptions, cet impôt de guerre par excellence, si excessivement rigoureux, ne rendit pas les Anglais plus pacifiques. Et cependant, l'aversion qu'excitait cet impôt fui cause que, lorsqu'il fut aboli en 1816, le Parlement fit anéantir tous les documents qui étaient de nature à en faciliter le rétablissement. Pendant la guerre de Crimée, quoique la moitié environ des frais de la guerre fussent demandés à l'impôt et la plus grande partie de cette moitié au doublement de ÏJncome-tax, on ne vit pas l'ardeur belliqueuse des Anglais faiblir avant le triomphe complet de leurs armes alliées aux nôtres. Les impôts directs n'ont donc pas tout l'effet moral qu'on leur suppose. A l'heure actuelle, les pays où les

disait que les impôts sur les choses, c'est-à-dire sur les consommations, so ît plus favorables à la liberté des personnes; il 'avait pas complètement tort. (Pote de la :)« édition.)

impôts directs sont le plus élevés, rilalie, par exemple, avec sa taxe de 20 p. 100 sur la richesse mobilière, jadis l'Autriche avec sa retenue de 16 pour 100 sur la rente, sont ceux qui se laissent entraîner aux dépenses relativement les plus exagérées, soit pour des armements, soit pour les travaux publics. Les économistes sont trop prompts à perdre de vue cette vérité essentielle que le principal mobile des actions, si ce n'est des hommes individuellement, du moins des peuples, ce n'est pas l'intérêt bien ou mal entendu, c'est la passion ou le sentiment. Qu'on lise dans la belie préface de Macaulay à l'histoire d'Angleterre depuis Jacques II, avec quelle ardeur les Anglais supportèrent sous la Révolution de 1640 des taxes inouïes dont la seule pensée les eût effrayés auparavant. L'abus que l'on a souvent fait en France des centimes additionnels départementaux ou communaux est encore une preuve que, dans notre état de civilisation, les impôts directs ne sont pas un frein moral aussi puissant que beaucoup de personnes aiment à le dire.

Il est une réflexion, d'ailleurs, qu'il ne faut pas perdre de vue, c'est que la science des finances n'a pas pour objet de limiter les ressources de l'État : elle a, au contraire, pour fonction de fournir des moyens d'action à l'État. C'est à la politique qu'il convient de fixer des bornes à l'action du gouvernement. On cite le mot d'un écrivain anglais. Sir Cornewall Lewis, qui a dit que .* « l'art d'un chancelier de l'Echiquier consiste à lever le maximum d'argent en occasionnant le minimum de mécontentement». Cette définition est incomplète; l'auteur aurait dû ajouter « en troublant le moins possible la production et en diminuant le moins possible l'épargne annuelle du pays » ; mais, telle qu'elle est, la définition de cet écrivain anglais n'est qu'incomplète, elle n'est pas absolument fausse. D'autre part, l'un des objets de la science des finances, c'est de faire connaître autant que possible à chacun le chiffre des recettes et des dépenses publiques, les frais de perception des impôts, la part moyenne de chaque citoyen et la part probable de chaque individu déterminé dans les dépenses nationales ou locales. Mais l'existence d'impôts indirects n'est pas un obstacle insurmontable à ce que ces conditions soient remplies.

On n'aurait qu'uiae vue partielle du sujet si, après avoir examiné les qualités et les défauts des impôts directs, on ne faisait la même étude pour les impôts indirects. Ceux-ci ont aussi des avantages et des inconvénients : des inconvénients qui sont assez grands pour que l'on supprime à peu près totalement cette catégorie d'impôts dans les rares pays où les dépenses publiques soit nationales, soit locales, sont excessivement minimes et ne réclament par exemple

qu'un prélèvement de 3 ou 4 p. 100 sur l'ensemble des revenus des W citoyens ; des avantages, d'un autre côte, qui sont assez évidents et assez constants pour qu'un État ayant de grands besoins ne puisse W se passer du précieux secours de ces taxes. lariiii

Le premier inconvénient, ou, si l'on nous permet ce mot, la pre- reûl mière infirmité des impôts indirects, c'est que ni chacun isolément^ p ni même tous pris ensemble, ils ne peuvent être strictement propor- 1 tionnels aux facultés des contribuables. Les impôts indirects se divisent en deux grandes catégories : les impôts sur les actes et les i impôts sur les consommations, Les premiers pourraient à la rigueur, au moins en théorie, être proportionnels, si ce n'est aux facultés des contribuables, du moins aux services que leur rend l'État. Mais en pratique, dans la plupart des cas, il faut désespérer d'atteindre cette I proportionnalité, ou même renoncer à la poursuivre. Les droits sur les successions, sur les donations, peuvent être strictement proportionnels, mais nous avons dit qu'à notre sens ces droits constituent^! de véritables impôts directs, classés à tort par l'administration parmi les indirects. Quant à certains droits de timbre, ceux de dimension^ M on peut dire que la fortune ou le revenu d'un individu n'ont qu'un ]■ rapport peu constant avec la quantité d'écrits sur papier timbre jB qu'il est amené à faire dans une année. ' Aji

Occupons-nous spécialement des impôts sur les consommations : ceux-ci se subdivisent en deux classes : les impôts sur les objets de [ luxe, les impôts sur les objets complètement nécessaires. L'expé- i rience prouve que les droits ne sont vraiment productifs et faciles à percevoir que sur ces derniers. Les objets de luxe sont d'une dissimulation trop aisée, d'une constatation trop vexatoire, enfin aussi d'une consommation trop restreinte pour qu'ils puissent fournir des \ recettes abondantes au fisc. On range souvent à tort parmi les taxes ! indirectes dites somptuaires certains impôts directs qui ont pour f nous les caractères essentiels des impôts directs, par exemple les | taxes sur les domestiques, ou plutôt sur les maîtres à raison du nombre de leurs domestiques, sur les chevaux et les voitures. Ces taxes sont en réalité directes, d'abord parce que le nombre de domestiques, de chevaux et de voitures est une présomption qui indique j d'une manière plus ou moins exacte le revenu des citoyens, pré- \ somption tout à fait analogue à celle du loyer d'habitation, ensuite et surtout parce que c'est le contribuable sur lequel la taxe pèse en définitive qui la paye sans intermédiaire au Trésor; ce n'est pas le domestique, ce n'est pas le cocher qui paye la taxe, c'est le maître ^ k.. lui-même et c'est bien lui aussi qui la supporte. L'administration française classe avec raison Timpôt sur les chevaux et les voitures dô

DES IMPOTS DIRECTS ET DES IMPOTS INDIRECTS. 30a

maître parmi les taxes assimilées aux contributions directes (1). L'administration anglaise fait de môme pour rimj)ôt sur les chevaux, l'impôt sur les voitures, l'impôt sur les domestiques. Elle les inscrit parmi les assessed taxes. Ces sortes d'impôts directs accessoires peuvent atteindre un certain degré de productivité, mais jamais il ne leur est aisé d'arriver haut. En France, la taxe sur les chevaux et sur les voitures avec un tarif assez élevé produit de 10 à H millions de francs. En Angleterre, les droits sur les voitures ont produit en 1868-69 environ 10 millions de francs (389,912 livres sterl.), ceux sur les chevaux (2) près de 11 millions de francs (435,574 livres), ceux sur les domestiques mâles près de 6 millions (238,539 livres). On doit ajouter la taxe sur les armoiries qui a rapporté plus de 1,700,000 fr. (70,003 îiv. sterl.), celle sur la poudre à cheveux qui n'a donné que 25,000 francs (975 livres sterl.) (3). En 1885, plusieurs de ces impôts avaient été supprimés dans la Grande-Bretagne, notamment celui *iur les chevaux; la taxe sur les voitures rapportait dans cette dernière année 14 millions de fr, (547,589 livres st.); celle sur les armoiries 2 millions de fr., et l'impôt sur les domestiques, 3 millions et demi de fr. seulement (139,076 liv. ster.). On voit quelle est la faible importance de ces sortes de taxes somptuaires qui, d'ailleurs, sont plutôt directes qu'indirectes (4).

Si l'on se borne à considérer les impôts de consommation proprement dits, on se trouve confirmé dans cette opinion que les taxes sur les objets de luxe sont d'un médiocre revenu. L'impôt sur les truffes, par exemple, qui est fort élevé, ne produit que fort peu de chose à l'octroi de Paris ; la taxe sur les vins en bouteille, qui sont généralement de qualité supérieure, était d'un médiocre rendement ; les cigares rapportent infiniment moins à la régie que le tabac le plus ordinaire. Ce qui est productif, ce sont les taxes sur les objets communs et d'un usage habituel, comme les taxes sur les boissons, sur les denrées coloniales, ou même sur le sel» sur la mouture, enfin sur le tabac ordinaire.

Parmi ces taxes il y en a qui équivalent à une capitation et qui semblent violer la loi de la proportionnalité de l'impôt au revenu des

(1) Il est vrai qu'il faut alors en séparer les droits sur les voitures de louage qui sont une taxe indirecte.

(2) Dans ce chiffre n'est pas comprise la somme do 250,000 francs (9,748 ]iv. sterl., en 1869) environ, produite par la taxe sur les chevaux de course : cette taxe était perçue par l'administration de VExcise et non pas par celle des Assessed taxes,

(3) Ces chiffres sont empruntés au Report of the commissionei^s of Inland Reve^ nue : dans d'autres documents ou même à divers passages du même document ces chiffres varient, mais dans des proportions insignifiantes, les statistiques anglaises étant rarement d'une complète exactitude.

(4) Une réforme avait supprimé l'assimilation aux domestiques des garçons d'hôtel.

contribuables. L'impôt du sel est dans ce cas: c'est là un caractère fâcheux, il ne s'ensuit pas qu'un tel impôt ne doive jamais être établi. Nous avons dit plus haut qu'il ne faut pas considérer chaque impôt isolément, mais tous les impôts pris ensemble; c'est dans cet ensemble que l'équité doit être réalisée; si, dans un pays qui a des taxes multiples, il s'en rencontre une seule qui soit de capitation, l'équité peut n'être pas blessée, parce qu'il est possible que d'autres impôts servent de contre-poids ou de correctifs à cette taxe.

En dehors de ces impôts indirects de capitation, comme la taxe sur le sel et la taxe sur la mouture, il y a d'autres taxes indirectes qui sans être strictement proportionnelles à la fortune, du moins en suivent un peu le mouvement ascendant, ainsi les taxes sur les vins, celles sur la plupart des denrées dites coloniales, le sucre, le café, le chocolat, le thé. Certes, un homme ayant 100,000 francs de rentes ne consomme pas cent fois plus de sucre qu'un homme ayant 1,000 francs de rentes; mais il en consomme bien quinze ou vingt fois davantage ; il ne faut pas considérer seulement Tusage personnel qu'il en fait, mais aussi les dîners ou les fêtes qu'il donne, les présents et les cadeaux qu'il prodigue. Peut-être même, si Ton tenait compte de tous les usages indirects du sucre, verrait-on qu'un homme qui a 100,000 francs de rentes consomme parfois cent fois autant de sucre qu'un homme qui n'a que 1,000 francs de rentes. Que l'on réfléchisse aux entremets, aux glaces, aux gâteaux, à l'usage surtout des dons extravagants de bonbons au nouvel an (1).

Il ne faut donc pas exagérer cette première infirmité des taxes indirectes et dire qu'elles sont toutes des taxes de capitation; cela n'est pas strictement exact. Plusieurs d'entre elles, comme les taxes sur le sucre, le vin, le café, sans être strictement proportionnelles au revenu; du contribuable, sont dans une certaine relation avec ce revenu. Vm des défauts des observateurs superficiels, c'est de ne jamais considérer que la consommation individuelle du contribuable riche, sans réfléchir que ce contribuable a un train de maison, des gens à son service, des invités, des personnes à qui il fait des cadeaux et que toute cette clientèle décuple souvent sa consommation personnelle (2).

Il y a quelques années en France dans la discussion des droits sur

(1) Cette réflexion n'est vraie que dans un pays comme la France où les boissons sucrées, telles que le thé et le café, sont d'un usage de luxe et sont remplacées habituellement par les boissons froides : le vin, le cidre, la bière.

(2) A proprement parler, il n'y a pas un seul impôt indirect qui fasse payer la même somme h l'homme riche qu'à Thomme besoigneux ; cela est vrai même du sel, car rhomme riche qui a quatre ou cinq domestiques et dont la table est ouverte paie l'impôt du sel sur des quantités cinq ou six fois plus grandes que l'homme qui vii seul avec sa famille. (Note de la a« édition,)

les matières premières et principalement sur les textiles, M. Pouyer- Quertier^ alors ministre et auteur du projet, émettait l'opinion qu'un pareil impôt eût été strictement proportionnel au revenu des contribuables. Cette assertion était fort exagérée; mais une semblable taxe n'eût pas été, non plus, une capitation ; il est certain que plus on est riche, plus on fait un grand usage d'étoffes, non seulement pour le vêtement, mais surtout pour l'ameublement, pour les rideaux, pour les tapis, pour les tentures. Ces taxes eussent donc eu une certaine relation avec le revenu des contribuables, mais elles n'y eussent pas été strictement proportionnelles parce que les impôts indirects ne peuvent en général tenir compte que des quantités et non des qualités. Il y avait, d'ailleurs, d'autres raisons qui faisaient de l'impôt sur les matières premières un détestable impôt; il eût troublé le travail et asservi les industries à une foule de formalités gênantes.

Si les taxes indirectes de consommation pouvaient tenir compte des qualités et non seulement des quantités, elles seraient, dans la plupart des cas, suffisamment proportionnelles aux revenus des contribuables. Malheureusement, en général, il est difficile aux taxes indirectes de tenir compte des qualités. Considérons les vins par exemple : il n'y a guère qu'un moyen de faire prendre les qualités en considération par l'impôt, c'est de taxer les vins par zone d'origine ; on arrive ainsi à quelques résultats ; mais c'est là une base d'appréciation qui n'est pas assez solide pour que l'écart entre les taxes des vins des différentes zones puisse être fort considérable. En Angleterre, quand la compagnie des Indes avait le monopole du thé, elle vendait cette denrée par grandes masses et aux enchères ; le droit pouvait donc être établi d'une manière strictement proportionnelle à la valeur. Depuis lors les droits proportionnels sur cette denrée sont devenus impossibles, l'évaluation eût été trop incertaine ettrop coûteuse.

Nous caractériserons cette première infirmité des impôts indirects de consommation en disant qu'ils ne peuvent, en général, tenir compte que des quantités et non des qualités ; que par conséquent ils ne peuvent être strictement proportionnels au revenu des contribuables, quoique la plupart et les meilleurs d'entre eux aient une certaine relation avec ce revenu.

La seconde infirmité des mêmes impôts, c'est qu'ils entravent soujvent le travail, en gênent la marche et en arrêtent les progrès. La plupart, en efTet, ne peuvent se percevoir sans quelque intervention de l'État dans les industries. Celles-ci sont soumises à toutes sorte? de formalités et d'inspections qui forment le régime que l'on appelle en France Vexc?'cice. Cet assujettissernent est une grande gêne; il exige souvent de la part des industriels des locaux plus vastes, un

306 TRAITÉ DE LA SGIEiNCE DES FINANCES.

personnel plus nombreux qu'il ne serait autrement nécessaire. Par. fois il les empêche d'organiser la production comme ils Tentendent; il les arrête dans l'adoption de nouveaux procédés. D'autres fois aussi, en frappant certaines matières premières de l'industrie, le fisc jette ie trouble dans la production, fait adopter par les fabricants des matières analogues, mais inférieures, qui ont le privilège de n'être pas taxées ou de l'être moins. On crée ainsi un régime artificiel qui est un mal et que l'on ne peut plus tard détruire sans une nouvelle perturbation.

Cette seconde infirmité des impôts indirects est très grande ; on peut, néanmoins, en atténuer ou en limiter les efl^ets, d'abord en restreignant autant que possible le nombre des articles taxés, en choisissant de préférence des denrées agricoles ou exotiques qui soient toutes prêtes à entrer dans la consommation ou qui ne soient pas destinées à beaucoup d'élaborations ultérieures.

Un économiste anglais de renom, Mac-Gulloch, a émis Topinion que les taxes indirectes étaient souvent un stimulant, qu'elles forcent ou du moins qu'elles induisent les industriels à s'ingénier. A ce point de vue il semble donner aux taxes indirectes une supériorité sur les impôts directs, à la condition, toutefois, qu'elles soient modérées. L'impôt sur le revenu, dit-il, n'a pas la même influence pour exciter de nouveaux efforts de l'esprit d'invention, d'industrie et d'entreprise. Supposez que le prix d'un article, qui est d'un usage général^ soit de 5 shellings, et qu'on le grève d'une taxe de 1 shelling ou 20 p. 100 : les producteurs savent que, s'ils élèvent le prix de l'article à 6 shellings, la demande de l'article se réduira, ce qui restreindra leurs affaires et leurs profits. Ils ont, par conséquent, un nouveau et puissant motif d'exercer leur imagination à découvrir des méthodes préférables et moins coûteuses pour la production de cet article^ si bien que le poids de la taxe peut être neutralisé ou annulé. Nous avons déjà parlé de cette doctrine de Mac-Culloch ; il est inutile d'y insister beaucoup. Cet économiste cite un exemple curieux des effets qu'il attribue aux taxes indirectes modérées ; c'est ce qui est arrivé en Écosse quand en 1786 on changea l'assiette du droit sur les spiritueux; après quelques tâtonnements, on perçut l'impôt en mettant un droit proportionnel à la contenance des alambics ou des chaudières. On avait calculé avec soin la quantité de spiritueux que l'on pourrait produire dans une année avec une chaudière ou un alambic d'une capacité donnée. Ce système paraissait fort raisonnable; le droit fut, à l'origine, de 30 shellings par gallon (1) de conte-

(J) Le gallon égale 4 litres 54.

nance de la chaudière ou de Talambic. Mais bientôt, un progrès industriel vint dérouter les calculs du fisc. Jusque-là les chaudières étaient très profondes relativement à leur diamètre et il fallait en moyenne une semaine, après les avoir remplies, pour que la distillation fût complète. A peine le nouveau mode d'asseoir la taxe fut-il appliqué, que deux fabricants ingénieux, MM. John et William Sligo, distillateurs à Leith, s'aperçurent qu'en diminuant la profondeur de la chaudière et en en augmentant le diamètre, une plus grande surface serait exposée à l'action du feu et que la distillation serait plus rapide. Ils arrivèrent, en effet, par ce moyen, à distiller autant de spiritueux en quelques heures qu'auparavant en une semaine. MM. Sligo eurent pendant une année la possession exclusive de ce secret; mais bientôt il devint connu et tous les distillateurs les imitèrent. En conséquence, dans le courant de 1788, le gouvernement, voyant que l'impôt lui échappait, éleva le droit de 30 shellings à 3 livres par gallon de contenance des chaudières. Cet accroissement de la taxe redoubla l'ingéniosité des distillateurs, qui perfectionnèrent toujours leurs appareils, si bien que le droit dut être élevé en 1793 à 9 livres, en 1795 à 18 livres et en 1797 à l'énorme somme de 541ivr. sterl. par gallon de contenance des chaudières. Néanmoins, les perfectionnements avaient été tels qu'ils faisaient plus que compenser ces élévations de la taxe sur les appareils. Il fut prouvé en 1798, dans un comité de la Chambre des communes, que les procédés de distillation avaient fait de si grands progrès qu'on ne mettait plus souvent que huit minutes pour une opération qui douze ans auparavant durait huit jours. On établit donc le droit sur cette donnée que les chaudières pouvaient être remplies et vidées toutes les huit minutes. Mais l'esprit subtil et inventif des fabricants ne sommeilla pas, si bien que des chaudières de 40 gallons parvinrent à distiller en trois minutes; la distillation était donc 2,880 fois plus rapide qu'en 1786 quand le droit fut établi (1). Certes, voilà un progrès industriel considérable. Mac-Gulloch demande d'un ton victorieux si MM. Sligo et leurs confrères eussent fait en si peu de temps des perfectionnements si merveilleux dans l'hypothèse de l'établissement d'un impôt de 5 ou de 10 p. 100 sur le revenu. N'était-ce pas la taxe spéciale sur la contenance des appareils à distillerie qui avait attiré leur attention sur ce point déterminé où elle ne se serait point portée sans ce motif?

L'exemple qui vient d'être cité est remarquable ; mais il est peu probant. Que dans quelques cas particuliers des progrès industriels

Mac-CuUoch, On taxation,^. 151-152.

aient été soit causés, soit tout au moins activés par les taxes indirectes, c'est là un fait incontestable. Il est certain qu'en France, la production du sucre de betterave n'eût pas été l'objet de progrès aussi rapides si le sucre avait été une denrée franche de droits ; comme^ pendant longtemps, on ne taxait que le sucre de canne, des hommes inventifs s'avisèrent qu'il y aurait un grand profit à faire du sucre avec d'autres matières, alors même que les frais de fabrication seraient plus grands ; une fois entrés dans cette voie, ils perfectionnèrent si bien leurs procédés que le sucre dé betterave devint meilleur marché que celui de canne et prit une part prédominante dans la consommation, alors même que l'impôt fût devenu égal sur l'un et l'autre sucre.

Ces exemples, quoique frappants et spécieux, ne prouvent pas que les impôts indirects soient en général favorables à l'industrie. Notons que, dans les deux cas dont nous parlons, le fisc avait été maladroit et qu'il procède actuellement d'une manière diCTérente. Aujourd'hui, au lieu de mettre une taxe sur l'outil ou l'instrument, il la met sur le produit, parce qu'il sait que l'instrument peut être perfectionné : il introduit des agents dans les usines ; ces agents, au lieu de stimuler les perfectionnements, les découragent, parce que chaque changement de méthode les déroute dans leur tâche et augmente leur besogne, parce qu'aussi ils empêchent les innovations industrielles de rester, au moins pendant quelque temps, la propriété des inventeurs. S'il y a aujourd'hui un fait prouvé, c'est qu'une industrie dont les produits sont frappés de droits spéciaux est l'objet, en général, de beaucoup moins de progrès qu'une indvistrie dont les produits sont exempts de droits.

Mac-GuUoch lui-même ne tarde pas à se donner un démenti : il n'est pas, tant s'en faut, comme le Pangloss, qui trouvait tout pour le mieux dans le meilleur des mondes. Quand il parle de la taxe sur le verre qui existait encore de son temps en Angleterre, il le fait avec une grande sévérité : « Non seulement, dit-il, les droits augmentent « de tout leur montant le prix de l'article, mais ils l'augmentent en- « core au delà et ils détériorent la qualité même de l'article, en « entravant les opérations du manufacturier, en l'empêchant de « faire des expériences, des améliorations, et d'introduire de nou- « veaux procédés. A ce point de vue, ces droits sont spécialement « préjudiciables. Ils sont la seule cause pour laquelle dans ce « pays on ne s'occupe pas de certains articles importants de cette <c fabrication et l'on reste dans la production des autres articles « fort au-dessous de la Bohême et d'autres pays, qui n'ont aucune « facilité naturelle particulière pour la fabrication du verre et des.

<c glaces (1). » Voilà un langage très sensé. Il est certain que la manufacture du verre et des glaces ne s'est perfectionnée en Angleterre que depuis l'abolition des droits sur ces articles. Comment se fait-il que Mac-Culloch ait perdu de vue cet exemple des mauvais effets des impôts indirects sur les objets fabriqués et qu'il se soit laissé uniquement éblouir par les perfectionnements industriels qui ont accompagné rétablissement de l'impôt sur les spiritueux en Écosse ? Mac-Gulloch dirait-il que le mode d'assiette de l'impôt sur le verre et sur les glaces était mauvais ? Il est, cependant, évident que, pour percevoir le droit, le fisc est bien forcé de surveiller les fabricants et qu'il lui est à peu près impossible de les surveiller sans les gêner. Si le législateur s'est écarté de cette règle en Écosse pour les spiritueux, il ne^ s'en est pas bien trouvé, puisque presque tout le droit lui échappait.

Au sujet de l'impôt sur le cuir, lequel fut supprimé en 1830, Mac- Culloch parle des divers règlements faits pour le percevoir et qui excitaient de la part des manufacturiers plus de plaintes que le droit lui-même- Il ajoute : « le commerce du cuir, délivré (parla suppres- « sion de l'impôt) de toutes sortes de restrictions et de vexations (re- « lieved from every sort of trammel and restraint)^ s'est considérable- « ment étendu depuis 1830 : et les droits de douane sur les jDcaux <( exotiques étant devenus purement nominaux, l'importation s'en est <( rapidement développée, le public a bénéficié non seulement de « l'abolition de l'impôt, mais encore d'une foule d'améliorations que « cette abolition a rendues possibles dans les procédés du tannage « et du travail du cuir (2). » On voit combien Mac-Culloch recouvre toute sa netteté de vue^^ quand il n'est pas sous l'influence de quelque exemple curieux et exceptionnel.

Les faits qu'il a constatés pour les impôts sur le verre, sur le cuir, et aussi sur le papier, n'empêchent pas Mac-Gulloch de soutenir avec quelque solennité l'opinion générale qu'il a émise en faveur des taxes indirectes. Il ajoute que le même principe est vrai des taxes mises sur les marchandises importées de l'étranger : « Toutes c< les énergias des commerçants sont immédiatement employées à « découvrir de nouveaux marchés ou les moyens d'importer des « marchandises d'une manière moins coûteuse, si bien que le poids « de la taxe peut être compensé ou annulé par une réduction dans « le coût de production des articles qui en sont grevés. Dans ce sti- « mutant qui est donné à l'esprit d'invention et d'économie, nous « trouvons, continue-t-il, l'explication de ce que Garnier appelle le

(1) Mac-Gulloch, On ^aacaa'on, p. 245. •

(2) Id., ihid., p. 2G2.

a plus surprenant phénomène de Téconomie politique : Taccroîsse- « ment rapide et prodigieux de la richesse chez les nations les plus chargées d'impôts sur les articles de la consommation géné- « raie (1). »

On avouera que voilà une proposition bien extraordinaire : elle est, d'ailleurs, fort peu conforme aux faits actuels. L'Angleterre est encore le pays le plus industrieux du monde : ses progrès n'ont pas été moindres depuis 1842 que de 1792 à cette époque. Or, les impôts indirects de TAngleterre, quoique étant très productifs, sont réduits au minimum pour le nombre des articles taxés. Aucune matière première de l'industrie n'est imposée, aucun produit industriel, aucune substance nécessaire à la vie, pas même le sucre. Seuls, les spiritueux, le vin, la bière, le tabac, le café, le thé et quelques rares objets de peu d'importance qui seront bientôt exemptés, fournissent des ressources à l'excise ou aux douanes britanniques. Si l'Angleterre a fait de grands progrès, soit absolus, soit relatifs, de 1792 à 1815, malgré des taxes indirectes très nombreuses et très lourdes, c'est d'abord qu'elle a été de toutes les puissances européennes la plus épargnée par la guerre, n'ayant amais eu l'ennemi sur son territoire et n'ayant mis en campagne qu'un nombre restreint de soldats; c'est ensuite et surtout qu'elle a découvert toutes sortes d'ingénieux mécanismes qui ont créé la grande industrie. Or, ces mécanismes se sont précisément produits dans des branches de manufactures qui n'étaient l'objet d'aucune taxe, les tissus et la métallurgie.

Au point de vue de Mac-GuUoch on peut opposer avec intérêt celui de M. David Wells des États-Unis et celui de M. Cliffe-Leslie. L'un et l'autre, dans des études publiées par le Gobden-Club, ont montré les inconvénients divers des impôts indirects, surtout quand ils sont multipliés et excessifs.

M. David Wells prend précisément l'impôt sur l'alcool comme exemple de la perturbation qu'une taxe indirecte élevée peut jeter dans toute une série d'industries. Avant la guerre de sécession, la fabrication des spiritueux était libre de toute taxe particulière et de toute surveillance, tant de la part de l'Union que des États qui la composent. Il était résulté (^e cette franchise que l'alcool servait à une foule d'applications industrielles auxquelles il ne peut être employé dans la plupart des contrées de l'Europe. La production en était énorme, montant à 90 millions de gallons (environ 410 millions de litres) provenant surtout de la distillation du maïs (indian corn)»

(1) xMac-Gulloch, On taxation, p. lo3.

L'alcool servait à l'éclairage, sous le nom de « fluide combustible » ôm^ning flidd : et cet usage de Talcool était si répandu qu'il fut démontré en J864 dans le congrès que la quantité d'alcool employé pour la fabrication de ce fluide combustible exigeait dans la seule ville de Cincinnati la distillation de 12,000 boisseaux (bushels) (1) de blé par jour. A cause de son bon marché Talcool était aussi en usage comme combustible pour la cuisine domestique, les bains et le blan- * chissage, il entrait dans la fabrication du vernis, dans celle des médicaments, et remplaçait dans la plupart des parfumeries la graisse ou rhuile dont on se sert en pareil cas en Europe. En un mot, ) d'après M. David Wells, la diff^érence dans le prix de revient de cet article aux États-Unis et en Europe donnait un mode d'emploi tout autre dans la première et dans la seconde contrée à des produits I communs et d'un usage universel. L'établissement et les élévations \ successives de la taxe sur les spiritueux ont eu pour efl'et de bouleï verser toutes ces industries, et dans quelques cas de les détruire. I La fabrication du « fluide combustible » pour l'éclairage cessa suf bitement : par bonheur, elle fut remplacée par le pétrole que Ton venait de découvrir. Les droguistes et les pharmaciens estimèrent la réduction de l'emploi de l'alcool dans leurs produits au tiers et à la moitié de la consommation antérieure. Les fabricants de médicaments et de cosmétiques abandonnèrent leurs procédés anciens pour en adopter de nouveaux. Les fabricants de vernis réduisirent de 80 p. 100 l'usage des spiritueux dans leurs affaires : un préparateur de médecines pour chevaux, qui consommait antérieurement 50,000 gallons d'alcool, déclara que son industrie était anéantie. Le même désastre échut à une maison engagée dans la fabrication d'un article remplaçant la baleine (Whalebone), article qui, avant la taxe sur les spiritueux, prenait un développement considérable. Une maison qui exportait de grandes quantités de cidre dans le Pacifique et qui, pour conserver cette boisson dans le passage des tropiques, était obligée de la fortifier avec deTalcool, fut sérieusement atteinte : en môme temps l'augmentation du prix du vinaigre, qui était auparavant fabriqué en grandes quantités avec du whisky^ augmenta tellement le prix des pickles et des whitelead que la consommation nationale de ces articles en fut sérieusement diminuée et que l'exportation en devint presque impossible.

Voilà, d'après M. David Wells, quelques-uns des effets de la taxe établie sur l'alcool (2). Une foule d'industries qui ne semblaient avoir qu'une relation éloignée avec la production de l'alcool furent sensi-

(1) Le boisseau égale 36 litres 34.

(2) CobcLen-Club essays^ second séries, 1871-72, p. 500 à 505,

blement atteintes par la taxe. Cet exemple doit être opposé aux éloges de Mac-Ciiiloch. La vérité est beaucoup plutôt du côté de M. David Wells que de celui de récoiiomiste anglais. Quand on parle des effets stimulants d'une taxe indirecte, on donne une preuve de myopie : on ne voit qu'une très petite jDartie, la plus immédiate, des phénomènes complexes que suscite toute taxe indirecte sur un objet qui peut avoir des usages industriels multipliés.

M. Gliffe-Leslie a cité aussi des exemples assez frappants de la perturbation que certaines taxes indirectes jettent dans une série indé- ^ Inie d'industries^ et des règlements vexatoires dont elles sont l'origine. C'est encore la taxe sur les spiritueux qui a fait surtout l'objet de ses critiques. Il dresse la liste, non pas de toutes, mais de la plupart des industries qui sont affectées par cet impôt : la préparation des vernis et des laques, la dissolution des résines et de la gomme l pour les chapeliers, la fabrication de l'huile, du chloroforme, des acides sulfuriques, nitriques, chloriques et autres, de l'esprit de ^ nitre, de la poudre fulminante, des savons transparents, l'extraction des alcaloïdes végétaux, comme la quinine, la morphine, la prépara- | tion des médicaments pour les animaux, la préservation des objets d'histoire naturelle, les travaux chimiques et anatomiques ; la fabrication d'objets d'éclairage et de chauffage économiques, etc. Dans les pays intelligents, l'administration s'efforce d'exempter ces emplois industriels des spiritueux ou des autres substances taxées, mais elle n'y parvient pas suffisamment. Porter, dans son ouvrage Progi^ess of Nation , cite un cas curieux des mauvais effets de certaines taxes indirecte^ : « Un manufacturier, dit-il, qui par d'habiles « combinaisons av^jt réussi à faire de grands progrès dans la qualité « du verre à bouteille, fut entravé dans ses opérations par les agents « de l'Excise qui lui représentèrent que les articles qu'il produisait ce étaient d'une qualité si supérieure qu'on les distinguait diffîcile- « ment du cristal, auquel un droit plus élevé était appliqué, et que « les intérêts du Trésor seraient compromis si des articles faits avec « des ingrédients moins coûteux et moins taxés prenaient dans la <( consommation la place du cristal. » Toujours d'après Porter, le verre pour les instruments d'optique provenait presque uniquement de l'étranger, parce que les règlements de l'Excise auraient empêché les procédés perfectionnés nécessaires pour produire des articles d'une qualité supérieure. M. Gliffe-Leslie donne encore de nombreux exemples de faits analogues. Les règlements de l'Excise pour la perception des droits sur le malt seraient de nature à empêcher les progrès de cette fabrication, de même que la restriction de la demande de l'orge par suite des droits sur le malt por-

terait un préjudice à l'agriculture en détournant parfois le cultivateur de la meilleure rotation des récoltes (1). Enfin M. Gliffe-Leslie cite un rapport, fait au jury de l'exposition de 1862, sur les produits chimiques, où il est dit que « la naissance de l'industrie delà « soude en Angleterre peut être reportée à Tannée 1823, alors que <c le droit sur le sel commun ayant été affranchi de tout impôt, « M. James Muspratt construisit à Londres ses célèbres ateliers : (( Texemple de M. Muspratt fut rapidement suivi ; et ainsi furent «jetés en Angleterre les fondements de l'industrie des produits chi- « miques, pour laquelle cette contrée a pris en peu de temps le pre- « mier rang dans le monde (2). »

Quelques-uns des mauvais effets de ces taxes indirectes peuvent être, non pas complètement supprimés, mais réduits par une législation prévoyante. C'est ainsi que l'industrie de la soude et des produits chimiques prospère en France, malgré un droit modéré sur le sel destiné à la consommation domestique et dont les fabriques de produits chimiques sont exemptes. Il est probable que cette fabrication prendrait encore un développement plus grand si la taxe sur le sel était abolie, ce qui affranchirait de la surveillance du fisc les fabriques de produits chimiques. 11 est, cependant, des cas où rétablissement d'un impôt indirect donne une impulsion particulière à la fabrication des produits taxés : c'est ce qui est arrivé notamment en France pour les raffineries de sucre dont la prospérité a été proportionnelle à l'élévation des droits sur cette denrée. Ce résultat bizarre est dû à la mauvaise assiette de l'impôt, qui laisse aux fabricants exportateurs une prime considérable, laquelle est d'autant plus importante que le taux de la taxe est plus fort.

Malgré cette anomalie, il est un fait incontestable : c'est que les impôts indirects entravent, d'ordinaire, la production ; aucun d'eux n'est à ce point de vue inoffensif. Cependant, les impôts indirects établis sur les objets de consommation prêts à être livrés au public, tels que le sel, le vin, le café, le sucre, le tabac, ont beaucoup moins ce défaut que les impôts indirects sur les objets qui servent à la fabrication d'autres articles, tels que les taxes sur l'alcool, le verre, le papier, et en général sur les matières premières. Ces entraves à l'industrie sont la seconde infirmité des impôts indirects.

La troisième infirmité des mêmes impôts, c'est qu'ils tendent à distribuer l'industrie et le commerce d'une manière artificielle et que, sans aucune intention semblable du législateur, ils accordent aux gros commerçants des avantages aux dépens des petits. Cet effet jus-

(1) Le droit sur le malt a cté supprimé en 1880 et remplacé par un droit sur la bière.

(2) Cobdeii-Club essaySj second séries, p. 2'26-230.

qu'ici peu remarqué des impôts indirects, ou de la plupart d'entre eux, est très grave. Il a été mis en lumière par M. GliCfe-Leslie dans son étude publiée par le Cobden-Club sous le nom de Financial Reform. Des faits récents ou actuels en France confirment la démonstration qu'a faite de cette vérité l'économiste anglais.

Les droits de douane ne peuvent se percevoir d*une manière économique qu'à une condition, c'est que le nombre des lieux, des ports ou des villes où les marchandises venant du dehors peuvent entrer et être vérifiées soit limité. Il serait impossible sans des dépenses extravagantes d'avoir partout des vérificateurs. Une des conséquences de cet état de choses, c'est que certains lieux soient favorisés aux dépens d'autres. Beaucoup de petit havres, de petites criques qui seraient susceptibles d'un certain avenir commercial se trouvent entravés dans leur développement et dépourvus de trafic; au contraire, les lieux privilégiés par la douane, les villes oii elle a ses bureaux, prennent une importance plus grande que celle qu'ils auraient eue naturellement. Les droits de douane, de même que les contributions indirectes, ont ce curieux efTet d'augmenter la population dss villes et de diminuer celle des campagnes, en faisant affluer dans les premières, soit pour la vérification des marchandises étrangères, soit pour le séjour en entrepôt, des articles qui, sans les impôts indirects, se répartiraient beaucoup plus rapidement et plus également sur les divers points du territoire. Pour ne pas multiplier indéfiniment leur personnel et pour prévenir la fraude, les administrations des douanes et des contributions indirectes n'accordent les tempéraments connus sous le nom de faculté d'entrepôt et d'abonnement qu'aux négociants d'une certaine importance et qui résident dans certaines villes. Ce régime a pour effet de concentrer certaines industries et certains commerces : il est, par conséquent, nuisible aux hommes industrieux qui ont de médiocres ressources ; il les empêche de s'élever. A Paris, dernièrement, on a fait un règlement pour exempter du droit d'octroi les charbons employés à l'industrie, mais l'exemption n'est concédée qu'aux industriels qui en consomment une certaine quantité annuelle. On ne peut blâmer au point de vue administratif cette restriction: car, accorder Texemption à tous les charbons que l'on déclarerait servir à l'industrie, c'eût été renoncer à percevoir un droit même sur le charbon de chauffage domestique; il eût été impossible, en eCTet, de surveiller les très petits ateliers et plus encore les ouvriers en chambre. Il n'en est pas moins vrai que cette réglementation donne aux gros et aux moyens industriels un avantage sur leurs petits et modestes concurrents : c'est une sorte de protection pour les premiers contre les seconds. Au point de vue social, c'est là un inconvénient

grave ; c'est une raison nouvelle pour proscrire tout droit sur les objets qui peuvent servir à des usages industriels.

La quatrième infirmité des impôts indirects, c'est que les frais de recouvrement en sont souvent plus élevés que pour les impôts directs. Il faut contre la fraude un nombreux personnel : ainsi sur la frontière de terre la France a deux lignes de douaniers. Pour les contributions indirectes, elle a des agents à pied et des agents à cheval. Ces frais de recouvrement varient beaucoup suivant les pays, suivant la législation fiscale et l'élévation des droits, suivant aussi la répartition des industries. L'Angleterre, par exemple, qui est une île, où l'accès est, par conséquent, plus difficile que dans un pays continental, qui de plus est une contrée où la richesse, l'industrie, le commerce, la propriété, sont très concentrés, offre pour la perception des impôts indirects ou des droits de douane des conditions naturelles et sociales plus favorables que la France. Ce dernier pays a des frontières de terre étendues et à travers lesquelles la contrebande est aisée; la moyenne ou la petite industrie y ont plus de développement que la grande; les établissements à surveiller par les agents des impôts indirects sont donc plus nombreux et plus dispersés. La propriété est disséminée dans des millions de mains, et les denrées qui sont ordinairement le plus frappées par le fisc, les boissons, se produisent sur presque toute l'étendue du territoire, jusque dans les plus petites exploitations agricoles : ce sont là de mauvaises conditions pour l'établissement et la perception des impôts indirects.

En règle générale, surtout quand on a une tarification très élevée, il ne faut pas chercher des économies dans les moyens de perception des impôts indirects. A moins qu'on ne veuille renoncer au produit de ces impôts il faut avoir un personnel nombreux et bien rémunéré pour qu'il soit honorable, intelligent et efficace, ne faisant pas inutilement des affaires au Trésor, ce qui lui attire le ressentiment des contribuables, n'entrant pas non plus en connivence avec les fraudeurs, un personnel enfin doué de sagacité, de circonspection et de respectabilité, qualités rares à réunir. La France, dans ces derniers temps, a mérité bien des critiques sous ce rapport. Quoi qu'il en soit, J la diminution de la proportion des frais de perception au produit des j taxes s'obtient plutôt, dans beaucoup de cas, par une augmentation du personnel et une élévation du traitement, que par des mesures contraires. M. Léon Say, alors rapporteur du budget, M. Mathieu- Bodet aussi, déclaraient que souvent la création d'une nouvelle recette à cheval, c'est-à-dire d'un nouvel agent monté, pour les contributions indirectes, avait amené une plus-value considérable dans le rendement des impôts indirects d'un district.

En Angleterre les frais de perception des douanes et de Texcise sont peu considérables, grâce aux circonstances que nous avons notées plus haut. M. ClifTe-Leslie les évalue à 3 p. 100, d'après les documents officiels (1). Nous trouvons dans un document parlementaire sur VInland revenue, document cité souvent plus haut^ quelques chiffres sur le personnel employé par celte administration : le nombre des employés de tout ordre était en 1869 de 5,069, et les frais montaient à 893,701 livres sterl., soit environ 22 millions et demi de francs (2), \Jlnland revenue comprend les contributions indirectes ou excise, les droits de timbre et ce que Ton appelle les taxes, c'est-à-dire l'impôt sur le revenu, la taxe sur la terre et quelques taxes somptuaires. Nous n'avons pas les renseignements suffisants pour répartir avec exactitude entre chacune de ces catégories d'impôts les frais de perception sus-indiqués pour l'ensemble. Nous ne pouvons le faire qu'approximativement. Remarquons que ni les 'douanes ni la poste aux lettres ne sont comprises dans VInland revenue. A une autre page du document anglais que nous venons de citer, on voit qu'en l'anné 1868-69 le produit brut de VInland revenue était de 42,907,030 livres sterl. et le produit net montait à 41,827,604 livres sterL, ce qui fait ressortir les frais de perception à 1,080,000 livres sterl., soit 2.41 p. 100. Néanmoins le document anglais fixe ces frais de perception à 3 livres 11 sh. 7 pence p. 100, parce qu'il y fait entreries remises accordées aux distributeurs et aux intermédiaires pour les droits de timbre. Le chiffre de 1,080,000 livres sterl. est un peu supérieur à celui de 893,701 livres sterl. que nous avons donné plus haut d'après le même document, pour les dépenses de l'administration de VInland revenue, ^ans doute parce que ce dernier chiffre ne comi^rend que le personnel, et que l'autre comprend à la fois les dépenses du personnel el du matériel.

Si l'on cherche à se rendre compte des frais de perception de l'excise proprement dit, ou contributions indirectes intérieures, voici à quels résultats on arrive par voie d'induction. Le produit de l'excise a été, en 1868-60, de 20,462,000 livres sterl., environ la moitié du produit de tout VInland revenue. Le nombre d'agents de l'excise, en dehors du personnel de l'administration centrale, était de 3,800, et leur paye s'élevait à 369,130 livres sterl., d'après le document parlementaire anglais souvent cité ici (3). On peut attribuer à l'excise la moitié des frais de l'administration centrale, non compris dans le chiffre qui

(1) Cobden-Club essays, 1871, p. 233.

J2) Report of tke Coynmissioners of Inland reveniœ, t. I, p. 133.

(3) Voirie Report of the Commissipiiers of Inland reveyiue^ 1870, t. I, p. 133, et ■ t. II, p. 34.

vient d'être cité ; cette moitié des fi ais de cette administration s'élève à 102,932 livres sterl. : enfin la moitié des dépenses en matériel de V Jnland revenue doit aussi sans doute incomber à l'excise, c'est encore 93,140 livres à ajouter : on a ainsi les chiffres suivants :

Paiement des agents particuliers de Texcise 569,130 liv. sterl.

Part de l'excise dans Tadministratton générale de

V Inland revenue (moitié) 102,932 —

Part de l'excise dans les autres dépenses ^énàrdiXQs

de VInland revenue^ matériel ou autres (moitié)... 93,150 —

Total des frais de perception des droits d'excise . 7o5,212 liv. sterl.

Pour recueillir 20,462,000 livres sterl., on en dépense 765,212, soit 3.8 p. 100. Les droits d'excise ne coûtent donc guère plus à percevoir que Vautre moitié des taxes composant V Inland revenue; mais cela tient aux frais de fabrication du papier timbré et aux remises accordées aux distributeurs et entreposeurs de ce papier : car le personnel des agents du timbre et des taxes directes est infiniment moindre que celui des employés de l'excise. On nous excusera de ne pouvoir donner des renseignements plus précis, mais les documents anglais sont d'une très grande confusion et se contredisent souvent l'un l'autre; bien plus, différents passages d'un même document sont en contradiction sur le même fait. C'est ainsi que d'après la page 133 du premier volume du rapport des commissioners pour l'/nland revenue, publié en 1870, les frais du personnel de cette administration sont de 893,701 liv. sterl. pour les agents employés d'une manière permanente, et de 1,209,840 livres sterl., en y comprenant les distributeurs de tin^ibres et divers agents occasionnels, tandis que, à la page 34 du second volume du même document, l'écart entre les chiff res donnés comme étant le revenuV^rut -^et les chiffres donnés comme étant le revenu net de VInland 7'^ve7iue^ n'est que de 1,080,000 livres sterl., et que, à une colonne suivante de la même page, on^estime les frais de perception de V Inland Avenue à 3 livres sterl H^^-isnell. 7 deniers, ou 3.6 p. 100, ce qui ferait i^ssortir le montant^^^fi'àis de perception pour un revenu brut de 42,907,000 livres sterl:Vâ'l,5i4,652 livres sterl. Gomment se reconnaître au milieu de toutes ces contradictions (1)? Les Anglais ont le bon esprit de multiplier les publications budgétaires; malheureusement leurs divers docunients sont peu conformes entre eux sur les mêmes faits, sans doute parce que l'on tient compte dans l'un d'éléments que l'on néglige dans un autre.

(1) Dans le Statistical abstraci pour 1873 (paru en 1874), page 10, les frais de perception de VInland revenue sont évalués, pour 1868-G9, à 1,581,795 liv. sterl., ce qui est encore un chiffre différent de tous ceux cités dans le texte. ^ ^ .

TRAITÉ DE Lk SCIENCE DES FINANCES.

Il suffît de résultats approximatifs pour notre démonstration. Les frais de perception de l'excise ou des contributions indirectes, moins la poste aux lettres, sont de 3 p. 100 au maximum, ce qui est assez modique. En 1896-97 les frais de perception de VInlafid Revenue sont de 47 millions de fr. en chiffres ronds (1,872,000 livr. sterl.) pour un produit total de 1 ,837 millions de francs, dont les deux cinquièmes proviennent des droits d'excisé^ et les trois cinquièmes des droits de timbre, de la taxe foncière, la taxe sur les maisons et Vlncoine Tax. Le Slalistical abstract donne ^ d'autre part, les frais de perception du produit des douanes : ils étaient en 1868-69 de 994,369 livres sterL/ pour un revenu brut de 22,424,000 livres ; soit de 4,43 p. 100. En 1896-97, pour un revenu brut de 21,254,000 livres sterl., les frais de perception des douanes furent de 844,000 livres, soit un peu moins de 4 p. 100. La proportion des frais de perception a donc fléchi, ce qui est d'autant plus remarquable que les Anglais ne cessent depuis de longues années de diminuer les droits de douane, d'en supprimer même un grand nombre, et qu'ils ne peuvent réduire le personnel de cette administration dans une proportion correspondante, qu'ils sont même obligés d'augmenter les traitements de leurs agents. Quand une administration comme celle des douanes ou des contributions indirectes a atteint un certain degré de simj3lification €t que les tarifs sont d'ailleurs modérés, toute réduction des droits B souvent pour conséquence d'élever la proportion des frais de per-C ception au produit de l'impôt.

Les frais de perception des impôts indirects ne sont donc pas excessifs en Angleterre : 3 p. 100 pour l'excise, 4 p. 100 pour les douanes, se sont là de bons résultats : nous ne connaissons pas au juste les frais de perception des impôts directs dans la Grande-Bretagne ; mais la moyenne de ces frais pour l'ensemble des revenus publics de l'Angleterre, moins les postes et les télégraphes que nous mettons à part pour des raisons que nous expliquerons, étant de 2,90 p. 100, soit 68,000,000 de francs sur un revenu net de 2,350 millions de fr. (moins les postes, télégraphes et le domaine, actions de Suez entre autres, mais avec les droits additionnels d'excisé et timbre, perçus pour les localités), les frais de perception des impôts directs paraissent être de 2,50 p. 1 00, chiffre inférieur à celui que nous allons constater pour les impôts directs en France (1). En définitive, l'exemple de l'Angleterre prouve que des impôts indirects bien assis ne coûtent pas beaucoup plus à recueillir que les impôts directs. Mais, nous dira-t-on, si Ton demandait la totalité du revenu public à l'impôt direct, les frais de

(1) Il est regrettable que les documents anglais ne soient pas plus précis et rpie notamment ils confondent les frais de perception avec les restitutions, remboursements et non-valeurs, qui en diffèrent notablement.

perception baisseraient, jjarce qu'il ne faudrait pas plus d'agents ni plus de matériel, pour faire rentrer un impôt foncier de 20,25 ou 30 p. 100 qu'un impôt foncier de 10 p. 100, ou pour recueillir une texe de 15 ou 20 p. 100 sur le revenu que pour en percevoir une de 2 ou 3 p. 100. Cette ne colusion est loin d'être rigoureuse : c'est peu connaître la nature humaine que de croire qu'elle se soumettrait aussi facilement à des taxes directes énormes qu'à des taxes directes modérées; les contribuables mettraient beaucoup plus de résistance, chercheraient davantage à dissimuler leur revenu ; le fisc serait obligé de rechercher d'autant plus l'absolue justice dans l'assiette de l'impôt que cet impôtlui-même serait plus élevé. Il devrait accroître considérablement son personnel; la constatation de la matière imposable/ (1 les vérifications, le recouvrement même des termes échus seraient plus laborieux. La seule réfection du cadastre serait très coûteuse.

Si l'on passe maintenant à la France, on voit que les frais de perception des taxes indirectes y sont aussi légèrement plus élevés que ceux des taxes directes, mais que la différence y est moindre entre t^3e[ les uns et les autres qu'on ne le pense généralement. M. Wolowski, dans un rapport fait au nom de la commission du budget de 1876, a jeté beaucoup de lumière sur cette question. Le Bulletin de statistique publié par le ministère des finances a consacré au même sujet une étude dans sa livraison du mois de mars 1877. On commet soué vent en cette matière quelques confusions graves qu'il importe de dissiper. g

Si l'on examine le revenu public perçu pour l'État en France et qu'on le rapproche de la section intitulée « Frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts et revenus publics », voici quels .vj^j termes de comparaison on constate : le revenu public (celui de l'État, laissant de côté les recettes locales et l'Algérie) est inscrit au projet de budget de 1898 pour un chiffre de 3 milliards 362 millions de francs en chifTres ronds ; d'un autre côté, les frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts et revenus publics y figurent pour un chiflre de 379 millions, non compris 40 millions et demi de remboursements, restitutions, non-valeurs et primes. On serait tenté de conclure que la proportion des frais de perception au revenu brut est de plus de 11 p. 100, ce qui serait tout à fait exorbitant. C'est là une conclusion précipitée et absolument fausse. Il faut faire subir aux chiffres du revenu public total et des frais de perception différentes modifications pour que l'on puisse les rapprocher avec fruit et se rendre compte de ce que les impôts coûtent vraiment à percevoir. En premier lieu, on devrait déduire du revenu public total les 40 millions de francs environ correspondant au chapitre des dé-

penses intitule « Remboursements et restitutions, non-valeurs, primeset escomptes », ces sommes n'étant que des perceptions fictives; il faudrait en retrancher aussi 66 millions et demi de recettes d'ordre et 6 millions 800,000 francs de recettes exceptionnelles, soit pour ces deux chapitres 73 millions et demi et avec le précédent 114 millions, ce qui ramène le chiffre des recettes prévues pour la France sans l'Algérie en 1898 à 3 milliards 248 millions.

Quant au chiflfre des frais de perception, qui est, en apparence, de 379 millions, il doit subir beaucoup plus de modifications. Tout d'abord, on peut se demander s'il ne faudrait pas y ajouter les dépenses de l'administration centrale du ministère des finances, soit 20 millions de francs environ. Nous ne pensons pas qu'il y ait lieu de le faire, parce que ces frais de l'administration centrale du ministère des finances ont tout autant pour but les dépenses de l'Etat que les recettes, les payements de l'État que ses recouvrements.

Nous n'avons donc pas d'accroissement à faire subir au chiffre de 379 millions pour les frais de régie, de perception et d'exploitation des revenus publics; nous avons, au contraire, à le réduire notablement, si l'on ne veut considérer que les frais de perception propre-ment dits. On sait qu'en France l'Ëtat, à tort ou à raison, s'est fait manufacturier. Il est le seul fabricant de tabacs, de poudres et d'allumettes. A ce titre il achète des matières premières qui coûtent cher, il les fait transporter à ses ateliers et les y travaille. Les frais d'achat, de transport et de fabrication ne peuvent être considérés comme des frais de perception ; car, si l'industrie des tabacs et celle des poudres étaient libres, les particuliers devraient payer aux industriels privés une somme équivalant à celle qu'ils payent aujourd'hui de ce chef à l'État. Si Ton dit que l'État fabrique plus cher que ne le feraient les particuliers, on doit remarquer, d'un autre côté, que nous ne défalquons du produit brut de la vente des poudres et des tabacs aucun bénéfice industriel, aucune somme pour intérêt de fonds de roulement et de constructions. On est ainsi amené à déduire de la section du budget intitulée <( Frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts », les dépenses des manufactures de tabacs, de poudres et d'allumettes, soit 82 millions ; il ne reste plus que 297 millions ; mais cette somme représente-t-elle bien les frais de perception des revenus publics en France ? Elle contient un autre élément qu'il en faut éliminer, les dépenses du service des postes, télégraphes et téléphones. La poste n'est pas seulement une source d'impôt, elle ne l'est même pas principalement: elle ne l'est qu'accessoirement. C'est avant tout un grand service d'utilité publique qui exige un personnel nombreux et des dépenses considérables. Quand l'État vou-

drait renoncer à retirer un bénéfice des postes, il ne devrait pas moins entretenir un personnel et un matériel suffisants pour que le? communications postales fussent faciles et fréquentes dans le pays. D'ailleurs, quand même le service de la poste serait abandonné par l'État et fait par des particuliers, le i)ublic n'aurait pas moins à en payer les frais matériels d'installation et d'exploitation. Aussi convient-il de retrancher du chapitre des frais de perception, de régie, etc., les 172 millions et demi que coûtent en France le personnel et le matériel des postes, télégraphes et téléphones.

Les frais de perception se trouvent réduits à 124 millions et demi par les déductions qui précèdent. D'un autre côté, il faut déduire des revenus publics les mômes sommes qui ne représentent pas des impôts, mais seulement l'équivalent strict des services rendus par l'État au contribuable, à savoir les 82 millions de francs de dépenses des manufactures et transports de tabacs, poudres, allumettes, et les 172 millions et demi de celles des postes, télégraphes et téléphones, ensemble 254 millions. Le chiffre des revenus de l'État à mettre en regard des frais de perception n'est plus, après cette déduction, que ) de 2 milliards 994 millions de francs; 124 millions de frais de percep- ) tion représentent pour cette somme une i)roportion de 4,15 p. 100. Pour rendre cette analyse complètement exacte, il faudrait encore faire aux calculs qui précédent une légère et dernière modification. Parmi les revenus qui figurent dans cechilïre de 2 milliards 994 millions de francs, sont compris les produits des forets pour 30 millions, ! et parmi les 124 millions de frais de perception, ceux de l'adminis- I trationdesforéts sont inscrits pourprés de 14 millions de francs. Or Ton I peut presque dire des forêts ce que nous avons dit des postes ; leur conservation par l'État est un service public, (jui n'a pas seulement le revenu pour objet, mais surtout le maintien des conditions climatériques actuelles du pays et le règlement du régime des eaux ; les dépenses de l'administration des forets s'ap[)li(iuent, d'ailleurs, en partie à la surveillance ou à la gestion des bois des communes et des établissements publics. Retranchons donc les 30 millions produits : par les forêts du chiffre de 2 milliards 994 millions de francs cité plus haut; il restera 2 milliards 964 millions de francs représentant de véritables impôts; les frais de perception, moins les 14 millions de l'administration des forêts, se trouvent réduits à 110 millions de ; francs, ce qui, pour 2 milliards 964 millions de recettes, après les déductions ci-dessus, donne une proportion de 3,68 p. 100.

Quant aux frais de recouvrement pour chaque grande catégorie j d'impôts, voici à quels résultats l'on arrive approximativement. La ^ branche d'impôts la plus favorisée dans le budget de l'État français,

c'est-à-dire celle dont les frais de recouvrement sont relativement le plus faibles, c'est l'enregistrement, le domaine et le timbre : pour un produit évolué à C81 millions et demi en 1898, les frais de recouvrement sont de 18 millions et demi ^non compris la part dans les 20 millions de dépenses de l'administration centrale des finances), soit de 2,68. Cela ne veut pas dire que l'enregistrement et le timbre soient les meilleurs des impôts possibles : on a fait en France un grand abus de ces taxes ; mais on ne peut leur contester le mérite de coûter peu à percevoir ; les frais de perception de l'enregistrement et du timbre seraient même plus faibles encore, si on y joint, comme on doit le faire, le produit de la taxe sur les valeurs mobilières, soit 67 millions et demi. On trouve alors que les recettes de l'administration de l'enregistrement montent à 749 millions, dont les frais de perception, s'élevant à 19, ne forment pas tout à fait 2,46 p. 100.

Les frais de perception des contributions directes et des taxes assimilées à ces contributions sont difficiles à évaluer exactement. Pour un produit de 522 millions de francs prévu en 1898, elles donnent lieu à une dépense de 23 millions, soit 4,46 p. 100 de frais de perception. Il fauttoutefois ajouter aux 522 millions de rendement des contributions directes à l'État, environ 450 millions de produits des mêmes taxes pour les localités qui recourent pour cette perception aux agents de l'État ; pour cette perception totale de 972 millions environ, les 23 millions de fraisinscrits au budget représenteraient 2,37 p. 100; mais il y faudrait joindre, pour un chifTre inconnu et qui est important, les remises qui sont accordées aux agents de perception en plus de leurs traitements et qui ne figurent pas au budget.

Les frais de perception des contributions indirectes proprement dites, c'est-à-dire des impôts de consommation autres que ceux qui sont levés aux frontières du pays, ne sont pas en France aussi élevés qu'on le croit généralement. Pour 1,111 millions de produits présumés en 1898, déduction faite des 82 millions correspondant aux dépenses des manufactures de l'État, les frais de perception sont de 38 millions et demi de francs, soit 3,47 p. 100. On voit que c'est un chiffre modique, qui n'est pas beaucoup plus élevé que celui des frais de perception des contributions directes. Mais en revanche, les dépenses du service^ des douanes, qui est l'auxiliaire nécessaire des contributions indirectes, sont beaucoup plus fortes : elles montent à 32 millions et demi pour' un produit de 468 millions, y compris les droits sur les sucres étrangers et coloniaux, soit environ 7 p. 100. Depuis 1871 les frais du service des douanes ont notablement augmenté ; le personnel en a dû être fort accru, parce que l'énorme élévation des droits provoque la contrebande et nécessite, pour la prévenir, plus de surveillance.

Quoique ces frais de perception de Timpôt des douanes soient relativement élevés en France, tandis qu'ils sont légers en Angleterre, n'y atteignant pas A p. 100, il ne faudrait pas tirer de ce fait des conclusions trop promptes. Le personnel des douanes est Tauxiliaire nécessaire du personnel des contributions indirectes. On ne pourrait recueillir à l'intérieur les droits sur le sucre, sur le tabac, sur les boissons, si des escouades d'agents aux frontières n'empêcbaient l'entrée, avant le payement des droits, des sucres, des tabacs et des boissons venant de l'étranger. Aussi ne faut-il pas considérer les frais de perception des douanes isolément, ni isolément non plus les frais de perception des contributions indirectes ; il faut réunir les deux services ensemble, si Ton veut avoir une vue nette et exacte du sujet. On voit alors que les douanes et les contributions indirectes proprement dites coûtent 11 millions de francs de frais de perception en 4898, déduction faite des dépenses des manufactures nationales, et que les produits de ces deux administrations, déduction faite des 82 millions de recettes correspondant aux dépenses des manufactures nationales, devaient s'élever à 1,579 millions de francs d'après les prévisions budgétaires de la même année ; la proportion des frais de perception aux recouvrements serait ainsi de 4,49 p. 100

Tels sont approximativement les frais de perception en France pour les diverses catégories d'impôts en 1898. Si Ton veut des calculs plus rigoureux mais plus anciens ou incomplets, le Bulletin de statistique du ministère des finances (livraison de mars 1877 et livraison <Je juillet 1884) établit les proportions suivantes du coût de perception avec les recouvrements en 1828 et en 1876 et, pour certaines recettes seulement, en 1884. . -