CHAPITRE XVI

l>KS DÉGRÈVEMENTS o'iMPÔTS. DE L'eFFET DES TARIFS ÉLEVÉS, DES TARIFS MODKlîÉS

ET DES BAS TARIFS. — DES PLUS-VALUES. LU PHÉNOMÈNE DE LA Rh:PERCUSSION

GÉNKRAI E EN MATIÈRE D*IMPÔTS. — DU POIDS DES TAXES SUR LES DIFFÉRENTES CLASSES DE LA POPULATION . — CONCLUSION DU PREMIER VOLUME.

De la meilleure méthode pour opérer des dép;rèvements d'impôts. — 11 faut concentrer les dégrèvements sur quelques articles et non pas les éparpiller sur un grand nombre. — L'influence des dégrèvements n'est pas toujours imméd ate; elle ne se lait quelquefois sentir que d'une manière indirecte. — Exemple de modifications aux droits d'octroi à Paris et de la suppression des octrois en Belgique. — L'expérience seule et les tâtonnements peuvent démontrer quel est, au point de vue du Trésor, le taux le plus productif pour un impôt de consommation. — Les diverses considérations dont il faut tenir compte en opérant des dégrèvements d'impôts.

Exemple frappant de la double influence des dégrèvements sur la consommation de Tarticle dégrevé et sur les revenus du Trésor. — L'impôt sur le sucre et les modifications des droits en Angleterre. — Énormr» développement de Tusage du sucre, néanmoins perte pour le fisc qui ne retrouve pas sous le régime des faibles taxes un produit égal à celui qu'il encaissait sous le régime des taxes plus élevées. — Comment ce sacrifice direct du Trésor peut être compensé par des avantages indirects, par le développement de la prospérité générale.

Les dégrèvements ne peuvent être prudemment accomplis qu'à l'aide d'excédents budgétaires. — Les plus-values constantes des impôts indirects sont un phénomène naturel chez un peuple bien administré. — Causes de ces plus-values. — L'histoire financière de l'Angleterre depuis 1840 démontre les merveilleux efi'ets des plusvalues. — De 1849 à 1875 les recettes de TÉtat britannique se sont accrues de 4 iO millions de francs, quoique les impôts supprimés pendant la mémo période représentent une somme annuelle de 710 millions de francs. — Les plus-values sont la meilleure ressource pour l'amélioration d'un régime fiscal. — Des plusvalues en France. — De l'usage qu'on en pourrait faire à l'avenir.

Du phénomène de la répercussion des impôts sur la totalité du corps sociaL — La société est un être plastique qui tend à redresser d'elle-même et sans en avoir conscience les inégalités primitives de la plupart des impôts. — Conclusions exagérées que l'on tire de ce fait.

Du poids des impôts sur les différentes parties de la société française. — Les habitants des campagnes, surtout les propriétaires résidents, paraissent être la classe la plus favorisée. — Après cette classe vient celle des rentiers qui ne semble pas non plus supporter sa juste part des charges publiques.

Conclusion : le maintien de la paix pendant un quart de siècle, le développement des plus-values, la réforme des impôts directs, permettraient la suppression graduelle de toutes les taxes qui gênent la production et des plus onéreux impôts de consommation. Le développomeut du domaine industriel de l'État et des municipalités sera dans un avenir plus lointain d'un grand secours pour l'abolition complète des taxes sur les denrées de première nécessité.

Àprès avoir parcouru toute la série des impôts qui sont en usage dans le monde civilisé, en avoir recherché les mérites, les inconvénients, rincidence, il ne nous reste plus, pour terminer cette pre-

mière partie de notre ouvrage, qu'à résumer par quelques considérations générales les enseignements des précédents chapitres.

Un des points qui sont le plus acquis à la science, c'est que si la pluralité des impôts est nécessaire dans un pays qui a une grande dette et qui veut entretenir une force militaire importante, cette pluralité ne doit pas dégénérer en une excessive multiplicité. Pour les impôts indirects notamment, il convient de faire choix d'un petit nombre d'articles, que Ton peut imposer sans jeter un grand trouble <lans la production, sans commettre d'injustice criante, sans soumettre les classes ouvrières à des sacrifices trop pénibles ; mieux vaut taxer un peu lourdement ces quelques articles que d'assujettir une foule d'objets à des taxes môme minimes. Dans une contrée comme la France, le sucre, le café, le tabac, constituent ainsi des matières que le fisc pcutgrever de droits assez élevés. Il serait mauvais de réduire notablement les taxes sur ces denrées, tant qu'il restera des impôts sur le papier, sur la bougie et la stéarine, sur le vin, sur les allumettes, etc.

Quand un État a des excédents de recettes et qu'il veut faire remise aux contribuables d'une partie des charges publiques, on peut se demander s'il vaut mieux supprimer absolument un seul impôt que d'en dégrever un grand nombre. Généralement les gouvernements et les Chambres inclinent à la seconde solution, parce que, sollicités en sens divers par des intérêts nombreux et contraires, ils veulent en contenter le plus grand nombre possible. Cela peut être d'une bonne politique parlementaire, mais c'est d'une mauvaise politique financière et économique. L'expérience prouve que les faibles réductions de taxes ne profitent que médiocrement au contribuable. Les prix des denrées au détail ne baissent pas dans la proportion de la diminution de la taxe. Les intermédiaires bénéficient presque seuls de ces demi-mesures. Que l'on abaisse d'un sou ou deux par kilogramme le droit sur le sucre, de quatre à cinq sous l'impôt sur le kilogramme de café, ilya de grandes chances pour que le consommateur, surtout le plus intéressant, celui qui achète par de petites quantités, ne tire que peu de profit de ce dégrèvement. Mais dût-il même en profiter, ces faibles allégements de taxe ne produisent pas un grand développement de la consommation parce qu'ils n'amènent pas dans le prix des denrées une diminution assez grande pour qu'elle soit sensible à la plus grande partie de la population et qu'elle en change les habitudes.

Supposons donc qu'un gouvernement ait à sa disposition un excédent de 100 millions qu'il juge à propos de consacrer à des diminu- 4ions de taxes. Selon toutes les probabilités, il sera norté à réduire

DES DÉGRKVICMENTS D'IMPOTS. 845

simultanément, maïs dans des proportions légères, huit ou dix catégories d'impôts ; les droits d'enregistrement, par exemple, ceux de poste, les droits sur le sucre, sur le café, sur le vin. Ces demi-mesures n'auraient que de médiocres avantages. Mieux vaudrait employer la totalité de cet excédent à un ou deux usages seulement : une réduction considérable d'un des droits d'enregistrement, celui qui grève la transmission des immeubles à titre onéreux, et la diminvilion des deux tiers du droit sur les transports ; ces deux mesures franches, nettes, profondes, seraient d'un bien plus grand secours au pays qu'une douzaine de dégrèvements minimes et presque imperceptibles. 11 faut savoir se résigner à faire les réformes successivement, mais avec résolution, efficacité et d'une manière complète. Vouloir les commencer toutes à la fois, donner des arrhes, pour ainsi dire, à un grand nombre d'intérêts, sans en satisfaire aucun largement ou pleinement, c'est une politique mesquine.

Quant à savoir s'il faut complètement supprimer, lorsqu'on le peut, un impôt qui est susceptible de donner un très grand revenu en cas de nécessité, c'est une question plus controversable. S'il s'agit d'une de ces taxes universelles, qui ne causent pas à la production de grands embarras et dont la prorogation exige le maintien d'une organisation que l'on ne pourrait improviser après l'avoir détruite, on peut soutenir qu'un État, même dans les temps de la plus grande prospérité, ne doit pas renoncer absolument et pour toujours à une branche de ressources dont il pourrait se passer aujourd'hui, mais qui peut lui redevenir indispensable demain. Les Anglais, par exemple, eussent pu récemment supprimer l'impôt sur le revenu, leur gouvernement a été souvent provoqué à le faire par une partie des contribuables : cette mesure ne devait pas être adoptée pour deux nioliTs : d'abord l'impôt sur le revenu est juste dansla Grande-Bretagne, < omme cela a été prouvé dans les chapitres qui précèdent; ensuite — et c'est le point qui nous touche en ce moment — l'impôt sur le revenu est une des pièces importantes des finances britanniques, une de celles qui peuvent donner en cas de besoin le produit le plus considérable. 11 a rapporté, en 1896 97, 420 millions de francs, au taux de 8 pence par livre sterling ou de 3 fr. 28 p. 100, mais il pourrait fournir GOO ou TOO millions au taux de 5 ou 6 p. 100 si l'Étal était dans une grande nécessité. Cette seule considération doit faire main* tenir en temps de prospérité, tout en les abaissant à des taux minimes, les impôts qui constituent une des pièces essentielles des revenus d'une nation. Il est, en effet, bien plus aisé de doubler et de tripler le taux d'une taxe existante à laquelle le pays est habitué que d'introduire une taxe nouvelle. v

g46' TRAITÉ DE LA SCIENGIi: DES FINANCES.

Quand il s'agit de certains impôts de consommation, de ceux notamment qui ne sont perçus qu'en assujettissant les industriels, les commerçants ou les consommateurs à des formalités, à des vexations nombreuses, à des pertes de temps, le raisonnement précédent trouve moins son application. Pour qu'une réforme, en fait d'impôts de consommation, produise tous ses effets, il faut souvent non seulement que l'impôt soit considérablement réduit, mais même qu'il soit complètement supprimé. Cela est vrai notamment des droits sur le savon, sur la stéarine, sur le papier, sur le vin même; ce n'est pas seulement ici la somme payée au fisc qui est une charge pour le contribuable, ce sont les démarches, les dérangements auxquels il est astreint, les entraves qu'il est obligé de subir à sa liberté de fabriquer et de commercer. Quand donc TÉtat a des excédents suffisants et qu'il veut les appliquer à des réformes sur ce point, il est désirable qu'il aille jusqu'au bout s'il le peut et qu'il ne recule pas devant une suppression complète : la pensée que l'impôt auquel on renonce pourrait dans des éventualités lointaines et peu probables rendre des services au Trésor ne suffit pas pour faire prolonger indéfiniment des impôts qui sont pour l'industrie la cause de frais et de gênes innombrables.

Pour être vraiment avantageux aux consommateurs les dégrèvements doivent donc être larges, sinon ils sont une perte pour le Trésor sans grande utilité pour le contribuable. Ce qui s'est passé à une certaine époque pour l'octroi de Paris est la démonstration de cette vérité. On crut faire un cadeau aux habitants de cette ville en réduisant, lej28 décembre 4830, les droits sur les boissons : les prix ne baissèrent pas, la consommation n'augmenta point : les commerçants au détail profilèrent seuls de cette remise. C'est que le dégrèvement était faible ; c'est aussi que les temps étaient troublés (1).

Souvent aussi il arrive que TefTet des dégrèvements n'est pas immédiatement ou qu'il n'est que médiocrement sensible sur le prix des marchandises dégrevées. C'est, comme on Ta vu dans le précédent chapitre, ce qui a été constaté en Belgique après la suppression des octrois. En 1848, le 18 avril, pendant la gestion dictatoriale du gouvernement provisoire on supprima à l'octroi de Paris le droit sur la viande. Bientôt après on le rétablit. Pendant cette courte suspension de l'impôt sur la viande, on av^ait remarqué que dans les quartiers riches une diminution avait eu lieu dans le prix de la denrée qui

(1) Gomme exemple de dégrèvement absurde, on peut citer celui des droits sur les vins en 1881. On a réduit 6 j moins de 1 fr en moyenne par hectolitre le droit de circulation (Voir plus haut pagas 738 et suivantes). Quelle influence une pareille mesure pouvait-eilo avoir sur les prix et sur la consoniuiation ? Le Trésor a sacrifié, presque ^am^ qao ies contribuables s'en aperçussent, 70 millions de recettes. (Not<' de la troisième édition.)

avait ainsi été exonérée, mais que dans les quartiers pauvres le prix delà viande n'avait pas changé, de sorte que Ton préjugeait que les sommes précédemment encaissées par la Ville du chef de cet impôt Tétaient, depuis la suppression de la taxe, par les intermédiaires. Cette expérience était-elle bien concluante et autorisait-elle les sceptiques à prétendre que les dégrèvements d'impôts, môme lorsqu'ils sont larges, ne profitent pas au consommateur? Non certes : il y a dans ce raisonnement beaucoup de frivolité. L'épreuve de la suppression du droit sur la viande en 1848 avait été infiniment trop courte pour être concluante ; l'époque était trop troublée pour être propice à des transactions régulières et à une diminution des exigences des marchands (1). Enfin, comme le remarque très bien l'enquête belge sur les octrois, l'effet des dégrèvements peut être souvent, non pas la baisse immédiate du prix d'une denrée, mais le ralentissement de la hausse, l'amélioration de la qualité, la cessation des falsifications. Parfois il arrive que le dégrèvement de Timpôt sur une denrée provoq\ie une augmentation de la consommation d'une autre denrée également taxée. Un dégrèvement notable de l'impôt sur le café doit provoquer une augnientation de la consommation du sucre.

Supposez que Ton eût réduit, il y a vingt ans (1878), en France de 25 centimes à 20 la taxe des lettres; c'eût été, sans doute, un bienfait, et cette fois le consommateur en eût bénéficié parce qu'il n'y a pas d'intermédiaire entre lui et le Trésor; mais cette réduction eût été trop faible pour changer les habitudes du public et provoquer un grand développement des correspondances. Ce développement se manifesta, au contraire, avec une certaine énergie, quand la taxe fut abaissée de 25 centimes à 15, parce que cette réduction était assez forte pour mettre l'usage habituel des correspondances épistolaires à la portée d'une nouvelle couche de la population.

On a beaucoup discuté sur l'influence que les dégrèvements ou les augmentations de taxes exercent sur la consommation des denrées et sur le produit des impôts. Quelques économistes imprudents, par des maximes trop absolues et des théories inconsidérées, se sont exposés aux attaques et même aux railleries des empiriques. Le lecteur qui aura lu avec attention les chapitres précédents de cet ouvrage y aura trouvé des éléments d'information et de conviction sur' ce sujet capital. -

(1) On a signalé en 18 i8 un fait qui expliquerait que la viande n'eût pas sensiblement baissé malgré la diminution des droits d'octroi, c'est que les bouchers dans ce moment de crise ne pouvaient pas facilement tirer parti des résidus qu'emploie l'industrie. Enfin n'oublions pas que la viande avait baissé de prix dans les quartiers riches; si elle était restée stationiaire dans les quartiers pauvres, c'est peut-être parce qu'on y vendait à c:éd;t.

Il y a pour tout impôt un taux qui est le plus productif et au delà ou en deçà duquel la perception du Trésor devient moindre. Si ce taux est dépassé, la contrebande ou la restriction de la consommation fait que les recettes s'amoindrissent; si Ton reste, au contraire, au-dessous de ce taux, le développement de la consommation ne compense pas la médiocrité de la taxe. Mais quel est au juste ce taux le plus productif? c'est Texpérience seule qui peut l'apprendre ; la sagacité peut approximativement le deviner dans chaque cas particulier; la science ne peut donner que des indications générales qui sont des guides. Il y a de la part du législateur de la prudence à rester plutôt au-dessous de ce taux qui est le plus productif qu'à chercher à l'atteindre au risque de le dépasser. Si on le dépasse, en effet, comme cela est arrivé plus d'une fois aux États-Unis, le mal est considérable ; ce n'est pas seulement la perte directe pour le Trésor, ce sont les pertes indirectes pour le commerce, pour l'industrie, pour les consomm.ateurs.

On a quelquefois attribué aux économistes cette folle maxime, que le moyen de rendre un impôt plus productif, c'est d'en diminuer le taux. Quelques cervelles légères peuvent seules avoir produit cet aphorisme, si tant est qu'il ait été écrit quelque part. Les dégrèvements d'impôts — à moins que le taux le plus productif dont nous parlions tout à l'heure n'ait été dépassé, ce qui est rare — n'augmentent pas immédiatement les recettes du Trésor. Il n'advient presque jamais que brusquement la consommation prenne un développement assez grand pour compenser dès la première année la diminution des droits. Un aussi fort accroissement de la consommation ne peut se produire qu'à la longue, il exige généralement quelques années ; parfois trois ou quatre ans suffisent pour que sous le régime des droits modérés le produit atteigne le même niveau que sous le régime des droits élevés; parfois, au contraire, il faut quinze^ TÎngt, vingt-cinq ans.

D'un autre côté, l'élévation du taux d'un impôt produit presque immédiatement un accroissement de recettes, sauf les cas rares où un législateur imprudent a adopté des tarifs manifestement extravagants. Mais souvent cet accroissement de recettes est, à la longue, plus apparent que réel, en ce sens que la consommation qui ne s'est pas brusquement arrêtée par Télévalion du droit cesse de se développer aussi régulièrement et aussi rapidement que sous le régime des taxes modérées. Ainsi, comme on l'a vu dans un précédent chapitre, l'élévation de 20 à 25 centimes de la taxe postale en France après la guerre a donné au Trésor dans les premiers temps une aug-^ mentdlion de recettes corresi^ondant à l'élévation des tarifs ; mais la

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plus-value annuelle des recettes s'est ralentie, de sorte que le gain du Trésor a été sans doute moindre que ne le croient les observateurs superficiels.

Ce phénomène est facile à expliquer. L'abaissement ou l'élévation des taxes de consommation a pour effet de modifier les habitudes des hommes : l'abaissement, dans le sens d'une augmentation de la consommation ; l'élévation, dans le sens de la restriction de la consommation. Mais les habitudes des hommes ne se changent pas en un clin d'œil, il y faut du temps. Que l'on augmente de quinze ou vingt centimes par kilogramme le droit sur le sucre, au premier abord la vente de ce produit n'en souffrira guère ; ce n'est que peu à peu qu'un certain nombre de gens se mettront à en consommer moins ; ou plutôt, ils en consommeront probablement autant qu'auparavant, mais le développement annuel de la consommation se ralentira. Dans le cas de dégrèvement, c'est le fait contraire qui se manifeste ; le développement annuel delà consommation devient plus rapide, sans que l'on puisse dire que la consommation se multiplie d'une manière soudaine.

Pour se rendre compte à pinori de l'influence qu'aura sur la consommation et sur le produit des droits l'élévation des tarifs, il faut comparer, non seulement le droit nouveau au droit ancien, mais encore le droit nouveau au prix de la marchandise au détail. La réduction des droits peut être en elle-même considérable et ne représenter qu'une faible fraction du prix de la marchandise au détail ; alors il est bien clair que l'influence du dégrèvement ne sera pas très sensible. S'il existe un impôt de dix centimes sur une marchandise qui vaut cinquante centimes, il est évident que la réduction de 1 impôt à cinq centimes, laquelle est très forte en elle-même puisqu'elle représente 50 p. 100 du droit primitif, n'aura qu'une influence infinitésimale sur le développement de la consommation. Dans ce cas-là aussi, une augmentation du droit passerait presque inaperçue pour le consommateur. Si, au contraire, le droit primitif égalait ou dépassait même la valeur de la marchandise et qu'on le réduisît ou qu'on l'augmentât de moitié, il est clair que l'influence exercée sur le prix de vente et par conséquentsur la consommation serait beaucoup plus considérable.

Il faut distinguer encore si l'article est considéré dans le pays ^ comme une denrée de luxe, à l'usage exclusif des classes riches et employé seulement parles classes aisées dans des fêtes, ou bien, au \ contraire, s'il est déjà entré dans la consommation populaire. Dans le premier cas l'élévation ou l'abaissement de la taxe aura moins d'inlluence immédiate sur la -consommation. Si nous examinons les

8o0 TRAITÉ DE LA SCJENGE DES FINANCES.

droits sur le café, nous voyons qu'ils ont varié clans la proportion du simple au triple sans que le développement de la consommation annuelle parût s'en ressentir ; cela tient surtout à cette raison : le café est principalement consommé par les classes riches ou bien dans les lieux publics par les classes pauvres. Les gens riches ou aisés qui ont le goût du café ne s'en priveront guère parce que l'impôt aura été porté de 30 francs à 100 francs ou même à 150 francs les 100 kilogrammes : avec un kilogramme on peut faire, en effet, un nombre considérable de tasses de café. Quant aux personnes de la petite classe moyenne ou de la classe laborieuse, elles ne boivent guère de café que dans les lieux publics et les réunions. Or, le prix d'une tasse de café^ servie dans ces conditions, se compose non seulement de l'impôt et de la valeur de la matière première, mais des frais de toute sorte de l'établissement : c'est ce dernier élément du prix qui est le plus considérable, de sorte que l'on peut augmenter l'impôt de 50 p. 100 sans que le prix de la vente au détail soit notablement modiiié. On doit dire, cependant, qu'il n'est guère de denrée de luxe qui ne soit susceptible avec le temps de devenir une denrée d'un usage commun : de ce que le développement de la consommation du café n'a pas éprouvé de ralentissement par l'effet de l'élévation des droits, comparativement aux époques antérieures, il ne s'en suit pas que ce développement n'eût pas été plus rapide encore si les droits étaient restés identiques ou s'ils avaient été diminués.

Il arrive parfois que l'augmentation du taux des taxes est en partie compensée par la diminution des frais de production de l'article taxé : c'est ce qui s'est manifesté pour l'alcool, ainsi que nous l'avons exposé dans un précédent chapitre : l'impôt a pu être quintuplé sans que la consommation diminuât, parce que le prix do revient de l'alcool avait baissé des quatre cinquièmes.

En résumé, au point de vue de l'accroissement immédiat des recettes du Trésor, une augmentation des droits est en général plus productive qu'un dégrèvement ; mais, au point de vue du rendement des droits pendant une longue période, la plus-value annuelle peut être arrêtée ou diminuée par l'augmentation des tarifs, tandis qu'elle est provoquée et stimulée par de larges dégrèvements

Un exemple frappant de l'influence des dégrèvements sur la con-sommation nous est fourni par l'Angleterre en ce qui concerne l'une des principales matières taxées dans le monde moderne, le sucre : voici comment a varié la consommation de cet article avec la modification des droits. Avant 1844 les sucres coloniaux étaient protégés dans la Grande-Bretagne relativement aux sucres étrangers ; en 1844 cessa la surtaxe qui frappait ces derniers :

DES DÉGaiiVEMENTS D'IMPOTS.

Soi

Consommation

\mi« i'-^. du s\icre.

Tonnes.

' 1844. Introduction du principe du libre échange, égalité do droits pour les sucres des colonies anglaises et pour ceux des colonies étrangères 237,143

ISG4. Année de la convention internationale pour les

sucres entre l'Angleterre, la France, la Belgique, '

la Hollande (réduction des droits) 529^919

1860. Taux du droit variant de 10 à 15 ir. suivant les

qualités par quintal de 50 kilogr 612,692

1870. Droits réduits de moitié, soit à 5 fr. ou 7 fr. 50

suivant les qualités par quintal de 50 kilogr. . 605,029

IS7I. Mêmes droits 697,392

187,?. Mêmes droits 715,000

1873. Droits réduits de la moitié en mai, soit à 2 fr. 50

et 3 fr. 75 par quintal suivant les qualités 779,000

1874. Droits complctemeut abolis eu avril 830,000

1875. Libre de droits 930,000

L'action des dégrèvements sur la consomm;ilion est ici très sensible : le développement de Tusage du sucre est prodigieux depuis 1869: en six ans la consommation a augmenté de 50 p. lUO, il faut, d'ailleurs, remarquer que l'abaissement et plus tard la suppression des droits sur le sucre avaient coïncidé avec des dégrèvements sur le thé et sur le café. Ces diverses mesures furent un bienfait pour la population britannique qui, en 1S97, consomme 1,530,000 tonnes de sucre.

Maintenant si l'on se place au point de vue des intérêts immédiats et des recettes directes du Trésor, on est forcé de reconnaître que les dégrèvements ont été onéreux pour le fisc. Ainsi voici le produit des droits sur le sucre dans la Gi ande-Bretagne depuis 1860.

Produits des droits

ADn<^es. ^ sur le sucre.