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DES TAXES LOCALES
La grande croissance de la dette de New- York date de 1869 ; on sait à quelle administration spoliatrice cette ville a été et est encore soumise. D'après des statistiques postérieures, tandis que la dette fédérale, en 1881, s'élevait en capital à 2 milliards 4L> millions 1/2 de dollars (10,260 millions de francs en chiffres ronds), ou même à 1,799 millions de dol. seulement, déduction faite des encaisses du Trésor, soit 9 milliards de fr. , les dettes locales atteignaient 1 ,2i lO millions de dol., plus de 6 milliards de fr., ainsi répartis : Dettes des États, 260 millions 1/3 de dol. (1,300 millions de fr.); dettes des comtés, 125 millions 1/2 de dol. (630 millions de fr.); dettes des circonscriptions urbaines de médiocre importance^ 30 millions 1/4 de dol. (152 millions de fr.); dette scolaire, 17 millions 1/2 de dol. 88 millions de fr.); dette des villes de 7,500 âmes et au-dessus, 7 10 millions de dol. (3,560 millions de fr.); dette des autres communes, 56 millions de doL (280 millions de fr.). Depuis 1870 les dettes des États avaient diminué de 25 p. 100 et celles des comtés de 8 p. 100; mais les dettes municipales avaient doublé [Bulletin de statistique^ IP volume de 1881, page 446). Dans très peu de temps, écrivions-nous en une précédente édition de cet ouvrage, non seulement les dettes locales, mais même les seules dettes municipales dépasseront la dette fédérale (1). Cette prévision s'est vérifiée : en 1890, le capital de la dette fédérale montait à 711,313,110 dollars et l'ensemble des dettes locales à 1,243,268,399 dollars, ainsi répartis : 224,175,044 dollars pour les dettes des États, 133,834,557 pour celles des comtés, 777,784,463 pour les villes de plus de 4,000 âmes, 70,772,387 pour les autres communes et 36,701,948 dollars pour les dettes des districts scolaires. Ainsi les dettes de l'ensemble des communes en 1890 dépassent de près de 20 p. 100 la dette fédérale. On voit que dans tous les pays les municipalités se sont laissé entraîner à d'énormes dépenses qui rendent très difficile un bon régime de finances locales.
Jetons, en terminant, un coup d'œil sur la ville qui nous intéresse le plus, Paris. En 1813, elle avait 622,000 habitants et un budget ordinaire de 23 millions, soit 37 francs par habitant. Sous la Restauration, ce budget monta à 32 millions pour 713,000 habitants, soit 45 francs par tête. Jusqu'en 1850 cette proportion resta stationnaire. En 1869, pour 1,800,000 âmes, le budget s'élevait à 168 millions, 94 fr. par tête;
(1) Bulletin de statistique et de législation comparée^ 2® volume de 1892, p. 373. D'après le Statistical Abstract ofthe United States pour 1909, les dettes des États, on 1902, montaient à 234,908,874 dollars (1,220 millions de fr.).Les dettes des comtés etlocalités moindres (County and minor civil Divisions) dépassaient 1,630 millions de dollars (8,444 millions de fr.), ensemble pour les dettes des localités aux États- Unis, 1,865 millions de dollars, soit 10 milliards de fr. Quant au capital de la dette^ fédérale portant intérêt, après être tombé à 585 millions do dollars, en 1892, chiffre minimum, il s'était relevé à 913 1/2 millions de dollars (4,730 millions de fr.) en 1909*
TRAITÉ DE L\ SCIENCE DES FIXAiNCES.
en 1910, il dépasse 375 1/2 millions, 130 fi. par habitant; depuis 1813 le budget municipal s'est accru dans la proportion de 1 à 16, la population n'ayant pas quintuplé ; depuis 1869 le budget municipal a plus que doublé, la population ne s'étant accrue que de 60 p. 100 environ.
liCS recettes de la ville de Paris proviennent de quatre sources : 1^ les produits du domaine, la part de la ville dans les industries qu'elle a constituées en monopoles et les redevances qui n'ont pas le caractère d'impôt ; 2« les taxes indirectes ; 3^ les taxes directes ; 4^ les subventions de l'État, etc. La première catégorie de recettes comprend dans le budget de 1904 et celui de 1910 les articles suivants • ce classement, toutefois, ne peut être qu'approximatif.
francs. francs.
Intérêts de fonds placés, recouvrements sur les porteurs d'obligations municipales de
droits avancés pour eux 7,353,100 8,798,100
Produits des propriétés communales 2,180,794 2,057,800
Legs et donations pour œuvres de bienfaisance » 62,419
Halles et marchés (1) 9,441,311 9,237,420
Abattoirs 4,255,000 4,165,020
Poids publics et mesurage 389,000 386,000
Droits d'expédition d'ac te? et prix do vonte
d'objets mobiliers 290,000 320 000
Entrepôts 1,782,900 1,775,000
Concessions dans les cimetières 2,605,907 3,361,558
Locations sur la voie publique 5,822,408 7,358,219
Droits de voirie 1,150,000 1,700,000
Contribution des particuliers pour travaux divers de voirie, de pavage, de nettoiement, d'éclairage 6,175,477 5,599,963
Revenus du gaz 20,300,000 33,661,802
Établissements hydrauliques 22,780,715 27,553,082
Produits du chemin de fer métropolitain
et taxes sur les voitures publiques... 12,174,724 22,172,464
Exploitation des voiries, vidanges, égouts . 7,756,863 8,033,772
Ventes de matériaux et de parties de terrain. 317,240 425,203 Recettes d'établissements scolaires, legs et
donations pour l'instruction publique.. 4,895,860 5,156,470
Recettes diverses 642,553 699,370
Total 110,313,852 142,523,662
La plus grande partie de ces 110 millions on 1904 et de ces 142 millions 1/2 en 1910 a le caractère de recettes domaniales ou de rétributions équivalant à un service rendu (2). Cette catégorie de recettes tend à se développer encore ; elle fournit dès maintenant près de 40 p. 100 de Tensemble des recettes municipales.
(1) Dans le produit des halles et marchés il y a sans doute une part qui représente un véritable impôt, maisl a plus grande partie vient des droits de place et de stationnement.
(2) On peut dire, néanmoins, que les revenus du gaz et des eaux équivalent en partie à des impôts. Il en est de même du produit des taxes sur les voitures publiques que l'on joint au produit du chemin de fer métropolitain ; mais ce dernier constitue de beaucoup la plus grande partie de cet article.
DES TAXÉS LOCALES. 045
La seconde catégorie de recettes, celle des taxes indirectes, se
compose des ressources suivantes : 1904 1910
Francs, Francs.
Droits d'octroi (fort réduits depuis 1901) . . 109,828,800 113,184,932
Taxes funéraires 942,410 5,714,000
La troisième catégorie, celle des contributions directes, comprend :
Centimes communaux, impositions spéciales, Francs. Francs, taxes sur les chiens, taxes de remplacement des droits d'octroi abolis (tous ces articles
sont groupés) 80,165,100 87,771,910
Taxe de balayage 3,675,000 3,820,000
Enfin la dernière catégorie de recettes, celle des subventions de rÉtat ou du département, se compose des deux articles suivants :
Contribution de l'État et du département dans Francs. Francs, les frais d'entretien et de nettoiement du
pavé de Paris 4,400,000 4,500,000
Contribution del'Étataux dépenses delà police. 12,772,235 14,286,380
Telle est, avec quelques reports d'exercice antérieurs et quelques fonds spéciaux ou recettes extraordinaires n'atteignant pas ensemble 4 millions, la décomposition de ce vaste budget de 375 1/2 millions en 1910 ; depuis 1901, grâce à la suppression des droits d'octroi sur les boissons hygiéniques, le produit des taxes indirectes a diminué d'une quarantaine de millions ; par contre, celui des taxes directes s'est accrû dans une proportion correspondante.
On ne peut guère espérer que dans l'avenir l'entraîriement des provinces et des communes pour les dépenses soit d'utilité publique, soit de luxe, soit moindre que dans le passé. D'autre part, le produit domanial des villes, les recettes qu'elles tirent des concessions d'eau, de gaz, d'électricité, de téléphone, de transports en commun, etc., augmenteront de plus en plus. Il semblait naguère permis d'entrevoir, pour nos arrière-neveux, le jour où les impôts locaux pourraient être diminués, mais le penchant à la prodigalité qui semble encore plus naturel à la démocratie qu'aux anciennes administrations traditionnelles atténue cet espoir. La deuxième moitié du xix^ siècle et le début du XX® siècle auront, néanmoins, accumulé de grandes couvres d'utilité publique dont les générations à venir auraient pu avoir la jouissance presque gratuite.
L'expérience prouve que l'imprudence et l'entraînempent, qui sont dans tous les pays du monde les traits caractéristiques de la gestion financière des localités, obligent l'État à une surveillance sérieuse et à un contrôle effectif sur l'administration locale. En Angle-
terre, comme en France, on a limité les droits qu ont les localités d'emprunter; les constitutions de plusieurs États contiennent dans la grande Union américaine des limites du même genre (i). On peut dire que rien n'a surpassé jusqu'ici la prodigalité et Timprévoyance des grands gouvernements de l'Europe, si ce n'est l'imprévoyance et la prodigalité des administrations municipales des grandes villes (2).
Des exemples récents fournis par divers pays montrent que, dans la gêne présente des localités et avec l'extension considérable de leurs dépenses que, tantôt à raison, tantôt à tort, on veut encourager pour rhygiène, l'assistance, etc., il est difficile d'améliorer Tassiette de leurs finances sans le concours de TÉtat. On a vu plus haut (p.934 et suiv.) que la Belgique non contente d'avoir abandonné aux communes en 1860unenotablepartie desdroits surlecafé, les eauxde vie,lesbières,les sucres et même des recettes postales, leur a encore concédé, en 1889, le produit de droits de licence sur les débits de boissons et le produit des droits de douane sur le bétail et sur la viande. C'est se montrer bien généreux. Au lieu d'avoir leurs impôts indirects spéciaux, les communes participent ainsi aux impôts indirects nationaux. La Grande-Bretagne, par d'autres procédés, a suivi cet exemple. Dans son Exposé financier du 26 mars 1888, M. Goschen, chancelier de l'Échiquier, a étudié les projets, souvent mis en circulation, de frapper la richesse mobilière au profit des budgets locaux, par la création d'une sorte d'income-tax locaL II a déclaré que ces projets ne oourraient pas être acceptés (nous avons montré plus haut, p. 887, que des impôts locaux sur le revenu seraient intolérables). Pour associer les localités au progrès des taxes frappant la richesse mobilière, M. Goschen a imaginé de partager par moitié le droit sur les successions mobilières, droit de probate {voir plus haut p. 658) entre TÉtat et les comtés, ce qui produisit à ceux-ci, en 1888-89, 1,410,520 liv. st.,
(1) Voir notre ouvrage Y Administi^ation locale en France et en Angleterre. Voir aussi dans le Bulletin de statistique et de législation comparée du ministère des finances une étude sur les emprunts permis aux institutions locales en Angleterre et aar la commission des prêts })our travaux publics dans le même pays (livraisons de janvier et de mai 1878). Voir encore sur la législation relative aux linances des localités aux États-Unis le même Recueil. (2® volume de 1881, pages 446 et suiv.)
(2) Depuis les deux premières éditions de cet ouvrages une nouvelle cause do dilapidation a surgi pour les finances des villes, c'est le socialisme municipal. Le développement excessif de Tassistance publique, les caisses scolaires qui, en outre de la gratuité de l'école, fournissent aux enfants, non seulement des livres et des objets scolaires, mais des vêtements et des repas gratuits ; les combinaisons pour rendre ^eu coûteux et faire tomber au-dessous du prix de revient les logements d'ouvriers, /e rétablissement en outre plus ou moins déguisé d'ateliers nationaux ou munici^ pauXj tout cet ensemble de causes, provenant d'un même principe erroné, menace Ae mettre à une épreuve périlleuse le budget des grandes villes. Le socialisme d'État et le socialisme municipal sont les deux grands dangers de l'avenir. (Note de la S* édition.)
DES TAXES LOCALEo. 947
35 millio^iis 1/2 de francs ; lors de Ja refonte des droits success^fi .ax en 1894, une part d'environ le quart de ceux-ci fut allouée aux alités et leur a valu 4,201,502 liv. st. (105 millions de fr. en 1902-03) contre 13,711,675 liv. st. (343 millions de fr.) que TÉtat touchait du même chef. En 1889-90, on attribua aux localités la presque totalité des droits de licences ^ qui leur ont produit 4,006,328 liv. st. (100 millions de fr.) 3n 1902-03, et des droits additionnels aux droits de douane et d'excise sur la bière et les spiritueux qui ont rapporté 1,527,000 liv. st. (39 millions de fr.) dans la même année. C'est en tout 9,734,838 liv. st. nettes C244 millions de fr.) qni} TÉtat anglais versait en 1902-03, sur le produit (le ses propres recettes, aux budgets locaux. Par contre, il a supprimé diverses subventions accordées aux localités pour les routes. En 1910, ces versements de TÉtat anglais aux localités, sur le produit des impôts généraux, s'est réduit à 8,248,102 liv. st. (206 millions de fr.), somme encore considérable, dont 2,445,441 liv.st. pour les licences, 1,184,431 liv. st. pour les droits additionnels sur la bière et les spiritueux et 4,618,230 liv.st. (116 millions de fr.) du chef des droits de succession.
La Confédération suisse a recouru à une méthode analogue. Une loi fédérale du 22-23 décembre 1886, confirmée par le référendum de mai 1887, a constitué au profit de la Confédération le monopole de la vente de Talcool et a supprimé les divers droits locaux, connus sous le nom à'ohmgelds ou d'octrois, qui grevaient les boissons à Tentrée de divers cantons et de diverses villes (voir plus haut, page 857, notre exposé à ce sujet). Mentionnons seulement ici que la Confédération suisse répartit entre les cantons et les communes le produit de ce monopole. Dans le second exercice du monopole de Talcool (annéf» i88f)) le l)énéfice net total a été de 5,249,053 fr. 49. Sur cette somme 4 516,667 fr. 76 ont été répartis entre la totalité des cantons (qu'ils eussent ou non auparavant des chmgellsy mais avec une plus forte part pour ceuxoiiles o^m^<?/^^ existaient auparavant) et les communes à octroi, les droits locaux sur les boissons spiri tueuses ayant été complètement abolis. L'écart entre cette somme de4,546,667 fr. et celle de 5 ,249,053 fr., composant le bénéfice net, est employé à divers amortissements ou fonds de réserve. En 1890, le bénéfice net du monopole de l'alcool en Suisse, a été de 6,661, i 34 fr. 34 centimes, dont 4,417,557 fr. ont été répartis euti c lies 16 cantons et les 2 communes ayant perçu auparavant des droits d'ohmgeld ou d'octroi, et 1,889,110 fr. ont été alloués aux cantons qui jn'avaient pas d'ohmgelds . Les 354,000 fr. restants ont été employés ,en amortissements des indemnités payées ou à payer pour expropriations lors delà constitution du monopole, lesquelles s'étaient élevées à 4,130,000 francs. D'après l'article 32 de la constitution de 1875 les droits d'entrée cantonaux et d'octroi communaux devaient avoir
9 4r> TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.
disparu sans indemnité à la lin de 1890. La révision constitutionnelle en 1885 édicta la suppression de ces ohmgelds et octrois dès Tapplication du monopole de Talcool, mais avec une indemnité ; les seize cantons et les deux communes qui avaient des droits d'entrée doivent jusqu'en 1895 avoir une part beaucoup plus forte dans le produit du monopole de Talcool. Pendant les cinq années de la période 1880-84 la moyenne annuelle de rendement de ces droits d'entrée cantonaux et communaux avait été de 3,580,000 francs. Ces cantons reçurent davantage pendant les premières années du nouveau régime; mais à partir de 1896 ils ne viennent en partage du produit du monopole de l'alcool qu'au même rang que les autres cantons et d'après leur population. En 1909, le rendement net du monopole de Talcool s^est élevé à 5,818,770 francs. Ainsi la Suisse, guidée il est vrai, non seulement par une pensée financière, mais aussi par des considérations morales, a compris qu'on ne peut simplement réformer les taxes indirectes locales en leur substituant des taxes directes et que, pour de pareilles réformes, une contribution du pouvoir central est nécessaire.
En Prusse, la loi de 1891 pour la réforme de l'impôt sur le revenu stipuleque, au cas oti cetimpôt en 1892-93 dépasserait 79,833,000 marks (une centaine de millions de francs) et donnerait les années suivantes une plus-value atteignant 5,15 p. 100, l'excédent constituera un fonds qui, y compris les intérêts, servira à effectuer la réforme des impôts directs et notamment à faciliter la cession aux communes de l'impôt foncier sur les terres et les maisons.
La Belgique, l'Angleterre, la Suisse et l'Allemagne nous apprennent ainsi qu'une sérieuse réforme des finances locales ne peut s'efTectuer sans l'abandon par l'État aux localités d'une partie des taxes nationales actuelles. L'État français ferait bien de se préparer, par des économies, à ce sacriûce et de supprimer, par contre, la totalité ou la plus grande partie des subventions qu'il distribue pour les chemins vicinaux, les écoles, etc., et qui, comme nous Tavons démontré dans notre ouvrage, VEtat moderne et ses fonctions^ sont une cause de gaspillages inouis (1).
(1) Quant à la répartition par l'État entre les localités de la fraction des taxes qull leur abandonne, mais qui reste perçue par lui, la pratique courante est de reflfectuer. comme en Belgique, en Suisse depuis 1896, et dans chacune des trois grandes divisions du Royaume-Uni, par tête de la population. On pourrait, toutefois, admettre que les villes de plus de 50,000 habitants reçussent double part, celles au-dessus de 200,000 habitants triple part, et Paris quadruple ou quintuple part, dans le cas où ces villes supprimeraient ou adouciraient beaucoup Toctroi ; les impôts nationaux, comme les impôts locaux, produisent, en effet, beaucoup plus dans les grandes villes que dans les campagnes- (Note de la 5« édition.)
DES TAXES LOCALES. OVO Appendice a la sixième édition. — Position actuelle du problème
DES taxes locales RELATIVEMENT AUX TAXES NATIONALES. La LOI
PRUSSIENNE DE 1893. — Le problème de la taxation locale a été l'objet de nombreuses études et de non moins nombreux débats ainsi que de lois importantes, dans les années écoulées depuis la cinquième édition de cet ouvrage. On s'est placé à deux points ae vue, Tun philosophique, l'autre à la fois politique et utilitaire. Les localités, particulièrement les communes, doivent- elles être regardées comme des organismes devant vivre d'une vie indépendante et en quelque sorte autonome, être libres et maîtresses dans l'établissement de leurs impôts, sans avoir aucune corrélation à établir entre ceux-ci et ceux de l'État? Au contraire, convient-il que les localités, même les communes, soient considérées comme des organismes subalternes, jouissant d'un pouvoir fiscal en quelque sorte délégué, par conséquent limité et qui ne peut s'exercer sans se préoccuper d'une certaine harmonie avec le pouvoir fiscal national ?
C'est en Allemagne surtout que ces discussions se sont fait jour. Le principe de l'autorité propre de la commune a été soutenu par une école dont le principal représentant était un économiste du milieu de ce siècle, Julius Faucher : « La commune, disait-il, l'ancêtre de l'État, n'était pas seulement à l'origine une formation politique^ c'était aussi un groupement administratif; depuis lors son caractère public a disparu ; il n'est resté qu'une coopération d'ordre économique, organisée en vue des besoins communs (1). » Remontant ainsi à la source, Julius Faucher et son école voulaient pour les communes une économie indépendante ; mais en même temps ils prétendaient qu'elle s'appuyât beaucoup moins sur des impôts que sur des rétributions, des paiements directs de services déterminés. Les ressources communales, s'écriaient ces théoriciens, ne doivent représenter autre chose que la rémunération des services rendus par les communes aux particuliers ; la taxation locale a pour base manifeste l'échange, l'intérêt, et ne doit comprendre que des rétributions spéciales (Gebuhren) ou des contributions particulières (Beitrâge). Nous avons déjà examiné ces branches de recettes, au commencement de ce volume, à propos des théories d'un écrivain américain, M. Seligman (voy, plus haut, p. 134 h 143) et aussi à l'occasion des taxes spéciales en Angleterre (p. 172 à 180). Dans une formule saisissante, cette école conclut : « Il faut revenir à une situation normale où régnera, au lieu du principe communiste qui a prédominé jusqu'à présent, la seule règle équitable du service rendu et payé [Leistung und Gegenleistung). »
(1) Nous empruntODS cette citation à Tintéressant Essai sur les finances communales M. L. Paul Dubois. Paris, 1898, page 167.
pno TRAITÉ DE LA SCfENGE DES FINANCES.
Qu'il y ait du vrai dans cette conception, on ne le peut nier; qu'elle soit susceptible de certaines applications, on Ta vu plus haut (p. 139) par l'importance des fees et des spécial assessments dans le budget des villes américaines et des R^paj/ments on account of Private
Jmp7oveme7its dans le budget des localités anglaises, ainsi que dans les aperçus auxquels nous nous sommes nous-même livré sur l'importance présente et future des domaines des communes, surtout des villes (p. à 133). Néanmoins, on ne peut se dissimuler que le train de la vie des peuples modernes et les idées générales auxquelles obéissent nos démocraties ne permettent pas de s'en tenir, surtout dans les villes, à ces ressources en quelque sorte naturelles et primordiales des communes, l^e principe de la Prnval-WiiHhchaft communale, c'est-à-dire de lacommune considérée comme un organisme purement économique faisant des échanges avec les particuliers, échanges qui d'ailleurs ne reposent jamais sur la règle de l'égalité et de la liberté, puisque la contrainte y intervient (1), ce principe ne peut être regardé comme s'appliquant aux méthodes actuelles d'activité de la commune mo-
^clerne. D'autre part, nous avons démontré, dans un de nos précédents ouvrages (2), que la tendance souvent fâcheuse de la vie administrative contemporaine est, sinon vers le communisme, du moins vers une gratuité apparente de tous ou de la plupart des services publics ; cette tendance est souvent fâcheuse, mais elle est déjà ancienne et s'impose
.<;omme un fait : la gratuité de l'instruction, des musées, en partie de
' la justice, en est une des manifestations évidentes. Il en résulte que la commune ne peut s'en tenir aux ressources qu'indiquait l'école de Julius Faucher. Il lui faut, surtout aux grandes villes, recourir pour beaucoup de ses services, pour la plus grande partie de son activité, à y abonnement imposé, c'est-à-dire à l'impôt (voy. plus haut p. 4 76). La seule question est de savoir si la commune sera libre d'établir les impôts qui lui conviendront, sans aucune corrélation avec les impôts de l'État, ou si, au contraire, elle devra concerter ses impôts avec ce dernier, qui aura un droit de limitation et quant à la matière imposable et quant aux taux de la taxation.
(1) Dans notre ouvrage l'État moderne et ses fonctions^ nous avons considéré les localités, provinces et communes, comme ayant la même nature que l'État et constituant en fait des états subalternes ou subordonnés. Des professeurs allemands nous ont reproché, à ce sujet, d'ignorer ce que sait tout étudiant allemand, que la commune est d'une tout autre nature que I État, cette dernière étant une extension de la famille et un veste du clan. A Torigine, cela peut avoir été vrai, mais il n'en est pas moins constant que, à l'heure actuelle, et notamment dans les villes, la commune se rapproche essentiellement de l'État en ce sens qu'elle jouit d un double pouvoir de contrainte, le pouvoir réglementaire et le pouvoir fiscal, double contrainte qui n'appartient pas aux organismes autres que l État et les organismes administratifs reconnus par lui et sanctionnés par lui (voir notre Etat moderne et ses foncfi^jus, page 40).
(2) Élut moderne, p. 162 et suivantes.
DES TAXES LOCALES. 951
Or, sur ce dernier point, il ne peut guère y avoir de contestation. Les localités administratives et V État sont des concurrents au point de vue fiscal; ils peuvent se dérober ou se gâter la matière imposable; il est utile qu'il s'établisse à ce sujet un accord entre eux. L'État, ayant en outre la charge des intérêts les plus généraux et, en définitive, les plus essentiels, doit, tout en s'inspirant de pensées de bienveillance et de modération, faire prévaloir son point de vue, afin d'éviter ou de régler une coyicurrence fiscale qui pourrait mettre en péril les ressources de la nation. Il doit aussi limiter la puissance taxative des localités et leur pouvoir d'emprunter, d'une part afin de ménager le fonds commun où l'État et les administrations locales puisent leurs recettes, et, d'autre part, afin de prévenir les faillites de municipalités ou de provinces qui, comme pour les villes italiennes (voy. plus haut p, 882), portent un préjudice sérieux au crédit public en même temps qu'elles nuisent aux particuliers.
Ce système est celui qui a triomphé dans un pays fort soucieux de sa force et de sa bonne renommée, la Prusse. Après des études et des projets nombreux, dont les premiers remontent èi 1879, le gouvernement prussien a obtenu du Parlement le vote de la loi du 23 juillet 1893 qui effectue une refonte générale du système fiscal des communes. Les communes sont autorisées à établir des droits ou rétributions spéciales [Gebûhren), des contributions particulières [Beitràge) et des impôts proprement dits {Steuern), soit directs, soit indirects. Les deux premières ressources rentrent dans la catégorie -de celles dont nous avons traité plus haut (voy. p. 134 à 143). Pour l'établissement de ces droits ou rétributions spéciales et de ces contributions particulières, les autorités municipales doivent obtenir, en général, la ratification des autorités supérieures près desquelles aussi les intéressés pourront se pourvoir en appel. L'importance des contributions particulières notamment « doit être mesurée suivant les avantages que chaque particulier retirera des aménagements créés».
Quant aux impôts communaux, la loi prussienne de 1893 admet, ^n principe, des impôts communaux indirects, mais elle les restreint très rigoureusement « dans les limites permises par les lois impériales ». Elle ajoute : « Les impôts de consommation sur la viande, les grains, les farines, les pains et la pâtisserie, les pommes de terre et les combustibles de toute nature, ne pourront ni être établis (là où ils n'existent pas) ni augmentés. Cependant les communes, même celles qui n'étaient pas soumises aux impôts sur la mouture ou sur l'abatage^ pourront établir un droit sur le gibier et l'abatage. » La loi ajoute que l'établissement de nouveaux impôts indirects communaux et la modification de ceux qui existent ne peuvent avoir lieu
fr,2 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.
que par voie d'ordonnances fiscales, lesquelles sont sujettes à ratification, ce qui implique l'agrément des autorités supérieures à celles de la commune. Parmi les impôts indirects la loi classe les droits que les communes peuvent élablir sur tous les divertissements et sur les représentations théâtrales, ainsi que l'impôt sur les chiens. Ces impôts dits indirects ne forment qu'une ressource secondaire des communes prussiennes.
Les impôts directs leur apportent un produit beaucoup plus important. Dans le premier article qui les concerne, la loi pose le principe très net qu'ils doivent être proportionnels : « Les impôts communaux directs doivent être répartis d'après une base fixe et égale entre tous les contribuables. » Conformément aux règles que nous avons nous-même établies depuis longtemps dans les précédentes éditions de cet ouvrage, la loi prussienne de 1893 ne permet pas aux fantaisies communales de se faire jour en matière de contributions directes ; ainsi elle proscrit tous les impôts locaux sur le revenu. « Les impôts communaux directs, dit-elle, peuvent être perçus sur la propriété foncière et sur les exploitations industrielles {Bea/steuern), ainsi que sur le revenu des contribuables [Einkommensteuern). L'impôt sur le revenu pourra être en partie remplacé par des impôts somptuaires. » Trait curieux, la loi stipule qu' « Il ne devra être établi « aucun nouvel impôt sur les locations, ni sur les habitations ». Les impôts existants sur les locations et sur les habitations devront être soumis à une nouvelle ratification donnée de concert par le ministre de l'intérieur et par le ministre des finances, et ils seront supprimés si cette ratification n'intervient pas avant un délai fixé. D'une façon générale « toute introduction de nouveaux impôts communaux directs ou toute modification de ces impôts autrement que par voie de centimes additionnels (Procen^^n) ajoutés aux impôts d'État, devra faire l'objet d'une ordonnance fiscale. Les ordonnances fiscales seront sujettes à la ratification. »
Il serait long et superflu d'analyser toute cette loi ; rappelons seulement qu'en principe les impôts communaux spéciaux si :^ le revenu ne sont pas autorisés, « quoique ceux en existence au moment de la loi puissent être exceptionnellement maintenus pour des raisons spéciales avec le consentement du ministre de l'intérieur et du ministre des finances ». Autrement, « les impôts communaux sur le revenu ne peuvent être perçus qu'en appliquant les principes qui servent à asseoir l'impôt d'État sur le revenu et que sous forme de taxations additionnelles. Ces taxations additionnelles doivent être également réparties et ne peuvent être établies sur l'impôt complémentaire. » Gela veut dire, si l'on se reporte à la définition de l'impôt
DES TAXES LOCALES
complémentaire en Prusse (voir plus haut, page 618) que les impôts communaux sur le capital sont interdits en Prusse (1). La loi prend, en outre, des précautions en ce qui concerne les doubles emplois pour les taxes communales additionnelles à l'impôt d'État sur le revenu ; on doit, par exemple, déduire de la note du contribuable la partie durei venu aff érant à des propriétés qui ne sont pas situées dans la commune . i La loi précise aussi les taux de taxation des revenus au-dessous j de 900 marks (1,107 francs), lesquels, comme on l'a vu plus haut, sont exempts de l'impôt d'État sur le revenu en Prusse ; elle permet, dans les limites qu'elle indique, la taxation communale de ces revenus, de même qu'elle en autorise l'exemption, soit partielle, soit totale, « quand il pourra être pourvu autrement aux dépenses de la commune ». Enfin, la loi fixe des maxima aux centimes additionnels et difîérentes relations entre les centimes à l'impôt d'État sur le revenu et les centimes aux autres impôts réels d'État; la matière est trop abstraite et trop spéciale pour qu'il y ait lieu de s'y étendre, mais le but est de ménager l'impôt sur le revenu.
Un dernier point mérite d'être relevé : la loi prussienne de 1893 autorise « les prestations en nature (corvées manuelles, charrois). Les corvées doivent être demandées à tous les contribuables d'une manière égale et uniforme. Les charrois doivent être demandés aux propriétaires fonciers proportionnellement aux animaux de trait que comporte l'exploitation des propriétés foncières qu'ils possèdent sur le territoire de la commune. » Ces prestations en nature ne paraissent aucunement différer du système appliqué en France et qui est l'objet de nombre d'attaques depuis quelques années (voir plus haut, page 901).
La même loi, réglant les « impôts de cercle » et les « impôts provinciaux », leur assigne aussi, en général, des centimes additionnels aux impôts d'État,
En définitive, cette loi prussienne de 1893 paraît avoir eu pour objet de prévenir l'anarchie fiscale qui résulterait des fantaisies des autorités locales ; elle a rattaché étroitement les impôts locaux aux impôts nationaux et a posé des limites aux premiers ; la concurrence fiscale entre TÉtat et les localités se trouve ainsi réglementée ; dans ce temps où l'on parle beaucoup de décentralisation et en un pays qui n'est pas complètement hostile au développement de la vie locale, cette loi est caractéristique (2).
(1) Toutefois, pour l'assiette de l'impôt communal sur la propriété foncière^ la loi admet que « la valeur moyeune des terrains et des bâtiments » peut servir de base d'appréciation, sans que cette base, d'ailleurs, soit obligatoire, d'autres pouvant lui être préférées pour les conmiunes.
(2) On trouve, dans le Bulletin de statistique et de législation comparée, 2« vol, de 189<i, pages 382 à 398 et 501 à 509, le texte intégral de cette loi si intéressante.
TRAITÉ DE Lk SCll^NCE DKS FINANCES.
fl est instructif de jeter un coup d'œil sur les revenus des communes en Prusse; malheureusement nous n'avons de renseignement que pour des années antérieures à l'importante loi que nous venons d'analyser et d'apprécier. Nous empruntons les deux tableaux cidessous ài M. Louis- Paul Dubois (i) :
Exercice 01-92
Villes.
Fr<Miuii
en
marks.
Centimes à Timput foncier des tenvs 1.993.381
Centimos ■» : impôt foncier (Je>- rjiaisons. . . . 7.217.597
Cîenlimes ? Timpôt sur
le revenu 57. 178. m
Centime? :^ Timpôt industriel 1.307.769
Impôts spéciaux sur le
revenu 16 858.512
Impôts spéciaux sur les
loyers Il .r.52.422
Impôts spéciaux réels.. 6.313.005
Impôts spéciaux personnels 459.805
Impôts sur les chiens.. 1.182.984
Impôts indirects 4.329.481
Totaux 108.493.068
Communes
rurales.
Proporlion (le cti.i>|iie braorbe d'impôts au produ it total.
Produit
ea marks,
Villes ;2)
Prop.
de cha(n]e Prop. branche •Q d'impètsaa
produit produit total. total.
Conimuneg rurales 3.)
Prop.
au produit total.
Si nous en avions l'espace, bien des réflexions se présenteraient à l'esprit au sujet de ces tableaux : d'abord l'exiguïté des recettes fiscales des communes prussiennes : 171 ,715,000 marks ou 211 millions de francs en 1884, alors qu'en France les recettes totales ordinaires des communes sont trois fois et demie plus fortes (740 millions de francs en 4896) (4) et que celles mêmes qui proviennent pour les communes françaises des seuls octrois et des centimes additionnels (toutes autres recettes fiscales ou diverses laissées en dehors) montaient à 498, 729,000 fr. en 1896, soit bien près de deux fois et demie plus que les recettes fiscales der. communes prussiennes en 1883-84, tandis que la population actuelle de la France ne dépasse que de 35 p. 100 environ celle de la Prusse en 1884. On doit en conclure ou que les communes
(1) L. Paul t)ubois, Essai sur le^ finances communales^ page 160.
(2) Nous r. r/OD8 pas le produit on marks; la statistique n'a pris qu'une rille typo par canton.
(3) La statistique n'a pris que deux comnmnes types par cercle.
(4) fiuUetin de itatislique et de législation comparée^ tome I^f de 1897, pages S'iê à 529.
DES TAXES LOCALES. 95r»
prussiennes dépensent beaucoup moins que les communes française^ a égalité de population, ou que leurs revenus domaniaux et ceux provenant des Gebûhrea et des Beitràge^ droits ou rétributions spéciales et contributions particulières, sont beaucoup plus développés, ou que les subsides qu'elles reçoivent de l'État et des provinces sont plus étendus (jue chez nous. Il n'y a pas lieu, semble-t-il, de s'arreler à Li dernière conclusion ; ce sont donc les deux premières qui sont exactes.
La réforme de 1893 en Prusse aura dû faire disparaître graduellement tous les impôts communaux spéciaux, soit sur le revenu, soit isur les loyers, soit sur les biens réels, soit personnels ; elle aura de plus en plus rattaché le système fiscal communal au système fiscal national, tout en développant les Gebûhren et les Beitràge, rétributions spéciales et contributions particulières, ainsi que, dans certaines limites très modérées, les contributions indirectes.
De la suppression des octrois dans liv^: i etites communes en Italie ET en Espagne. — La suppression des octrois dans les petites communes, celles qui n'ont pas 5 à 6,000 âmes de population, est aussi aisée que désirable. Le Trésor, en Espagne et en Italie notamment, de concert avec les localités, prélève ainsi dans des agglomérations de quelques centaines ou de quelques milliers d'âmes des droits qui sont très onéreux à recouvrer, très à charge à la population et, en définitive, d'un mince produit. Le Trésor ferait mieux d'élever un peu plus le taux de ses impôts généraux, et, d'autre part, ces petites communes trouveraient assez aisément la compensation dans des taxes directes des maigres ressources que l'octroi leur produit. C'est dans les grandes villes et surtout à Paris que, vu l'énormitédu rendement, la compensation est difficile à établir. C'est avec raison que le ministère italien en 1898 se proposait de supprimer l'octroi dans les petites communes. Par une loi du 12 juin 1911, le ministère Canalejas, en Espagne, a fait voter la suppression graduelle des octrois dans les villes en Espagne et leur remplacement par des taxes diverses: taxes sur les terrains à bâtir, taxe d'habitation, taxe sur les boissons alcooliques, les boissons mousseuses et les alcools, sur les viandes froides et salées, taxes additionnelles à l'impôt d'État sur la consommation du gaz et de l'électricité et au droit de timbre de TÉtat sur les spectaces. Il est très douteux que TEspagne, pays encore primitif et de peu d'élasticité financière, fut préparée à une pareille réforme, accomplie aussi sommairement.
L'octroi dans les pays primitifs. — Il est des pays à taxation primitive où rintroduction des droits d'octroi peut constituer un progrès ; nous avons constaté mainte fois cette vérité en ce qui concerne la Tunisie par exemple. Il y existait des taxes appelées Mahsoulats ou
droits sur les ventes, ainsi que sur de nombreux articles fabriqués, qui étaient excessivement gênants ; en les transformant en droits d'octroi dans les sept ou huit principales agglomérations de la Régence et en établissant la faculté d'entrepôt, on pouvait libérer nombre d'industries, rendre les transactions plus aisées et obtenir un produit assez abondant. Les droits d'octroi ne doivent donc pas être condamnés sous phrase et sans considération du développement et de l'état du social pays. A certains stages de la civilisation ils peuvent rendre des services.
Appendice a la huitième édition. Projet de remaniement
DES impositions DÉPARTEMENTALES EN FRANCE EN CONNEXITÉ AVEC LE PROJET d'impôt GÉNÉRAL SUR LE REVENU (1911). A la Veillc du
jour où allait être voté par la Chambre des députés le projet d'impôt général sur le revenu, M. Gaillaux, ministre des finances, déposait un projet de loi « portant suppression des centimes départementaux et communaux additionnels aux quatre contributions directes et établissant, en remplacement de ces centimes, de nouvelles impositions basées sur le revenu ». Le principe qui prime ce projet de réforme des impôts locaux est que les diverses sources de revenus doivent contribuer à Timpôt direct local comme elles contribueront à Timpôt direct national
Rappelons que tel qu'il a été voté par la Chambre des députés en 1909 le projet d'impôt d'État sur le revenu répartit les divers revenus en sept cédules suivant leur provenance : 1^ propriété bâtie; 2^ propriété non bâtie ; 3^ revenus mobiliers ; 4^ bénéfices industriels et commerciaux; 5^ bénéfices de l'exploitation agricole; 6^ salaires, traitements et pensions; V^bénéfices des professions libérales. Les trois premières cédules sont, d'après le projet voté par la Chambre, taxées à 4 p. 100, la quatrième à 3 1/2, les trois autres à 3 p. 100. Il serait, en outre, créé un impôt complémentaire sur les revenus supérieurs à 5,000 fr. (voir plus haut, pages 598 à 609).
Le projet de réforme des impositions directes locales classe et évalue les revenus d'après les règles adoptées pour l'impôt général sur le revenu (à l'exception du revenu des valeurs mobilières qui ne peut être considéré comme acquis dans une commune déterminée et dont il sera parlé plus loin) ; les taxes sont établies dans les communes où les revenus ont leur source. Des exonérations pourront être accordées aux petits contribuables par les Conseils Généraux, en ce qui concerne les impositions départementales et par les conseils municipaux en ce qui concerne les impôts communaux. Les limites de ces exonérations sont fixées par la loi suivant les catégories de communes
DES TAXES LOCALES
et sont beaucoup moins larges que pour Timpôt général sur le revenu, afin d'éviter de rendre la base de taxation trop étroite et insuffisante dans les petites et les moyennes communes.
Elles sont, en ce qui concerne les impositions communales, au maximum égales à la moitié des limites fixées pour Timpôt d'État,
Quant à Timpôt complémentaire, qui pour Timpôt d'État s'applique à partir de 5,000 fr. de revenu, la limite de l'immunité en est aussi abaissée pour les impositions locales.
En ce qui concerne les valeurs mobilières, qu'on juge ne pouvoir être grevées de surtaxes locales variables suivant les localités, elles seraient frappées par l'État d'un impôt supplémentaire de 1/2 de leur reven>u et cette surtaxe formerait un fonds commun à répartir entre les communes' au prorata du chiffre de leur population.
Nous n'avons pu ici qu'indiquer les lignes générales du remaniement projeté ; celui-ci serait profond ; à cause des immunités ou déductions accordées aux divers revenus, quoique l'on se soit efforcé de contenir celles-ci dans des limites moindres que pour l'impôt d'État, les contributions locales directes seraient beaucoup plus compliquées et d'un revenu plus instable qu'elles ne le sont aujourd'hui. L'impôt local, participant ainsi en partie du caractère d'impôt personnel, il en résulterait que les budgets des petites communes pourraient être profondément bouleversés si un ou deux gros contribuables changeaient de résidence.
Il est probable que ce projet restera longtemps en suspens et subira des modifications. Il ne peut que constituer une suite à l'impôt d'État sur le revenu qui est actuellement (automne de 1911) à l'étude devant le Sénat ; en supposant l'impôt d'État sur le revenu voté, l'examen et l'établissement de l'impôt local sur les revenus prendront bien plusieurs années. Il n'est donc pas encore en vue. Ce qu'il est utile de dire, c'est que si un impôt personnel sur le revenu offre déjà beaucoup de difficultés dans un grand pays, à population importante et où les différentes catégories de situations et leurs relations entre elles ne se modifient pas rapidement et profondément, il présente bien plus de difficultés et d'inconvénients dans des groupements restreints et parfois infimes comme le sont la plupart des communes. L'impôt strictemer^ réel peut seul fournir une base un peu stable de revenu à ces corps exigus ou minuscules.
