CHAPITRE XVII

OPIS DÉGRÈVEMENTS D'iMPÙTS. — DE L'eFFET DES TARIFS ÉLEVÉS, DES TARIFS MODÉHÉa ET DES BAS TARIFS. — DES PLUS-VALUES. — LU PHÉNOMÈNE DE LA RÉPERGUSSIOÂ GÉNÉRALE EN MATIÈRE d'iMPÔTS. ~ DU POIDS DES TAXES SUR LK8 DIFFÉRENTES CLASSES DS LA POPULATION . — CONCLUSION DU PREMIER VOLUME.

De la meilleure méthode pour opérer des dégrèvements d'impôts — n faut concentrer les dégrèvements sur quelques articles et non pas les éparpiller v5ur un grand nombre. — L'influence des dégrèvements n'est pas toujours imméd ate; elle ne se (ait quelquefois sentir que d'une manière indirecte. — Exemple de modifications aux droits d'octroi à Paris et de la suppression des octrois en Belgique. — L'expérience seule et les tâtonnements peuvent démontrer quel est, au point de vue du Trésor, le taux le plus productif pour un impôt de consommation. — Les diverses considérations dont il faut tenir compte en opérant des dégrèvements d'impôts.

Exemple frappant de la double influence des dégrèvements sur la consommation de Tarticle dégrevé et sur les revenus du Trésor. — L'impôt sur le sucre et les modifications des droits en Angleterre. — Énormo développement de Tusage du sucre, néanmoins perte pour le fisc qui ne retrouve pas sous le régime des faibles taxes un produit égal à celui qu'il encaissait sous le régime des taxes plus élevées. — Comment ce sacrifice direct du Trésor peut être compensé par des avantages indirects, par le développement de la prospérité générale.

Les dégrèvements ne peuvent être prudemment accomplis qu'à Taide d'excédents budgétaires. — Les plus-values constantes des impôts indirects sont un phénomène naturel chez un peuple bien administré. — Causes de ces plus-values. — L*histoire financière de l'Angleterre depuis 1840 démontre les merveilleux effets des plusvalues. — De 1849 à 1875 les recettes de l'État britannique se sont accrues de 440 millions de francs, quoique les impôts supprimés pendant la même période représentent une somme annuelle de 710 millions de francs. — Les plus-values sont la meilleure ressource pour l'amélioration d'un régime fiscal. — Des plusvalues en France. — De l'usage qu on en pourrait faire à l'avenir.

Du phénomène de la répercussion des impôts sur la totalité du corps social. — La société est un être plastique qui tend à redresser d'elle-même et sans en avoir conscience les inégalités primitives de la plupart des impôts. — Conclusions exagérées que Ton tire de ce fait.

Ou poids des impôts sur les difi*érentes parties de la société française. — Les habitants des campagnes, surtout les propriétaires résidents, paraissent être la classe la plus favorisée. — Après cette classe vient celle des rentiers qui ne semble pas non plus supporter sa juste part des charges publiques.

Conclusion : le maintien de la paix pendant un quart de siècle, le développement des plus-values, la réforme des impôts directs, permettraient la suppression graduelle de toutes les taxes qui gênent la production et des plus onéreux impôts de consommation. — Le développement du domaine industriel de l'État et des municioalilés pourrait être, dans un avenir plus loinuiiu, d'un ceriaîi. secours pour Vttboiiii. n ou la grande réduction des taxes sur les denrées de première nécessité.

^ Après avoir parcouru toute la série des impôts qui sont en usage dans le monde civilisé, en avoir recherché les mérites, les inconvénients, l'incidence, il ne nous reste plus, pour terminer cette pre-

DES DÉGRllVKMENTS D'IMPOTS. 959»

mière partie de notre ouvrage, qu'à résumer par quelques considé rations générales les enseignements des précédents chapitres.

Un des points qui sont le plus acquis à la science, c'est que si la pluralité des impôts est nécessaire dans un pays qui a une grande dette et qui veut entretenir une force militaire importante, celte pluralité ne doit pas dégénérer en une excessive multiplicité. Pour les impôts indirects notamment, il convient de faire choix d'un petit nombre d'articles, que Ton peut imposer sans jeter un grand troubla dans la production, sans commettre d'injustice criante, sans soumettre les classes ouvrières à des sacrifices trop pénibles; mieux vaut taxer un peu lourdement ces quelques articles que d'assujettir une foule d'objets à des taxes .même minimes. Dans une contrée comme la France, l'alcool, le caîe, le tabac, le sucre sont des matières que le fisc peut grever de droits assezélevés. Il serait mauvais de réduire notablement les taxes sur ces denrées, tant qu'il restera des impôts sur le sel , sur la bougie et la stéarine, sur les allumettes, et des taxes élevéeîs^ sur les transactions, notamment les ventes.

Quand un Etat a des excédents de recettes et qu*îl veut faire remise aux contribuables d'une partie des charges publiques, on peut se demander s'il vaut mieux supprimer absolument un seul impôt que d'en dégrever un grand nombre- Généralement les gouvernements et les Chambres inclinent à la seconde solution, parce que, sollicités en sens divers par des intérêts nombreux et contraires, ils veulent en contenter le plus grand nombre possible. Gela peut être d'une bonne politique parlementaire, mais c'est d'une mauvaise politique financière et économique. L'expérience prouve que les faibles réductions de taxes ne profitent que médiocrement au contribuable. Les prix des denrées au détail ne baissent pas dans la proportion de la diminution de la taxe. Les intermédiaires bénéficient presque seuls de ces demi-mesures. Que l'on abaisse d'un sou ou deux par kilogramme le droit sur le sucre, de quatre à cinq sous l'impôt sur le kilogramme de café, ilya de grandes chances pour que le consommateur, surtout le plus intéressant, celui qui achète par de petites quantités, ne tire que peu de profit de ce dégrèvement. Mais dût il môme en profiter, ces faibles allégements de taxe ne produisent pas un grand développement de la consommation parce qu'ils n'amènent pas dans le prix des denrées une diminution assez grande pour qu'elle soit sensible à la plus grande partie de la population et qu'elle en change les habitudes.

Supposons donc qu'un gouvernement ait à sa disposition un excédent de 100 millions qu'il juge à propos de consacrer à des diminu* lions de taxes. Selon toutes les probabilités, il sera uorté à réduire

960 ThAlTli DiL LA SCIENCE DES FlNAiNCE:?.

Simultanément, maïs dans des proportions légères, huit ou dix catégories d'impôts . les droits d'enregistrement, par exemple, ceux de poste, les droits sur le sucre, sur le café, sur le vin. Ces demi-mesures n auraient que de médiocres avantages. Mieux vaudrait employer la totalité de cet excédent à un ou deux usages seulement : une réduction considérable d'un des droits d'enregistrement, celui qui grève la transmission des immeubles à titre onéreux, et la diminution des droits excessifs de succession ; ces deux mesures franchas, nettes, profondes, seraient d'un bien plus grand secours au pays qu'une douzaine de dégrèvements minimes et presque imperceptibles. Il faut savoir se résigner à faire les réformes successivement, mais avec résolution, efficacité et d'une manière complète. Vouloir les commencer toutes à la fois, donner des arrhes, pour ainsi dire, à un grand nombre d'intérôts, sans en satisfaire aucun largement ou pleinement, c'est une politique mesquine.

Quant à savoir s'il faut complètement supprimer, lorsqu'on le peut, un impôt qui est susceptible de donner un très grand revenu en cas de nécessité, c'est une question plus controversable. S'il s'agit d'une de ces taxes universelles, qui ne causent pas à la production de grands embarras et dont la prorogation exige le maintien d'une organisation que l'on ne pourrait improviser après l'avoir détruite, on peut soutenir qu'un État, même dans les temps de la plus grande prospérité, ne doit pas renoncer absolument et pour toujours à une branche de ressources dont il pourrait se passer aujourd'hui, mais qui peut lui redevenir indispensable demain. Les Anglais, par exemple, eussent pu, de 1889 à 1893, supprimer l'impôt sur le revenu ; leur gouvernement a été souvent provoqué à le faire par une partie des contribuables : cette mesure ne devait pas être adoptée pour deux motifs : d'abord l'impôt sur le revenu est juste dans la Grande-Bretagne, comme cela a été prouvé dans les chapitres qui précèdent ; ensuite — et c'est le point qui nous touche en ce moment — l'impôt sur le revenu est une des pièces importantes des finances britanniques, une de celles qui peuvent donner en cas de besoin le produit le plus considérable. lia rapporté, en 1896-97,420 millions de francs, au taux de 8 pence par livre sterling ou de 3 fr. 28 p. 100; il a produit 8 à 900 millions par an au taux de 5 1/2 à 6 1/4 p. 100 pendant et depuis Ja guerre du ïransvaal. Cette seule considération doit faire maintenir en temps de prospérité, tout en les abaissant à des taux minimes, les impôts qui constituent des pièces essentielles des revenus d'une nation. Il est, en effet, bien plus aisé de doubler et de tripler le taux d'une taxe existante h laquelle le pays est habitué que d'introduire une taxe nouvelle.

Quand il s'agît de certains impôts de consommation, de ceux notamment qui ne sont perçus qu'en assujettissant les industriels, les commerçants ou les consommateurs à des formalités, à des vexations nombreuses, à des pertes de temps, le raisonnement précédent trouve moins son application. Pour qu'une réforme, en fait d'impôts de consommation, produise tous ses effets, il faut souvent non seulement que rimpôt soit considérablement réduit, mais même qu'il soit complètement supprimé. Cola est vrai notamment des droits sur le savon, sur la stéarine, sur le papier ou sur le sel; ce n'est pas seulement ici la somme payée au fisc qui est une charge pour le contribuable, ce sont les démarches, les dérangements auxquels il est astreint, les entraves qu'il est obligé de subir à sa liberté de fabriquer et de commercer. Quand donc l'État a des excédents suffisants et qu'il veut les appliquer à des réformes sur ce point, il est désirable qu'il aille jusqu'au bout s'il le peut et qu'il ne recule pas devant une suppression comi)lète : la pensée que l'impôt auquel on renonce pourrait dans des éventualités lointaines et peu probables rendre des services au Trésor ne suffit pas pour faire prolonger indéfiniment des impôts qui sont pour l'industrie la cause de frais et de gênes innombrables.

Pour être vraiment avantageux aux consommateurs les dégrèvements doivent donc être larges, sinon ils sont une perte pour le Trésor sans grande utilité pour le contribuable. Ce qui s'est passé à une certaine époque pour l'octroi de Paris est la démonstration de cette vérité. On crut faire un cadeau aux habitants de cette ville en réduisant, le 28 décembre 1830, les droits sur les boissons : les prix ne baissèrent pas, la consommation n'augmenta point : les commerçants au détail profitèrent seuls de cette remise. C'est que le dégrèvement était faible ; c'est aussi que les temps étaient troublés (1).

Souvent aussi il arrive que l'effet des dégrèvements n'est pas immédiatement ou qu'il n'est que médiocrement sensible sur le prix des marchandises dégrevées. C'est, comme on Ta vu dans le précédent chapitre, ce qui a été constaté en Belgique après la suppression des octrois. En 1848, ^e 18 avril, pendant la gestion dictatoriale du gouvernement provisoire on supprima à l'octroi de Paris le droit sur la viande. Bientôt après on le rétablit. Pendant cette courte suspension de l'impôt sur la viande, on av^ait remarqué que dans les quartiers riches une diminution avait eu lieu dans le prix de la denrée qui

(1) Comme exemple de dégrèvement absurde, on peut citer celui des droits sur les vins en 1881. On a réduit ci 3 moins de 1 fr en moj enne par hectolitre le droit de circulation (Voir plus haut pages 839 et suivantes). Quelle influence une pareille m'^sure pouvait-elle av'oir sur les prix et sur la consommation ? Le Trésor a sacrifié, presque sans que les contribuables s'en aperçussent, 70 millions de recottes* (Note de la troisième édition.)

9g2 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

avait ainsi été exonérée, mais que dans les quartiers pauvres le prix delà viande n'avait pas changé, de sorte que l'on préjugeait que les sommes précédemment encaissées par la Ville du chef de cet impôt l'étaient, depuis la suppression de la taxe, par les intermédiaires. Cette expérience était-elle bien concluante et autorisait-elle les sceptiques à prétendre que les dégrèvements d'impôts, même lorsqu'ils sont larges, ne profitent pas au consommateur? Non certes : il y ? dans ce raisonnement beaucoup de frivolité. L'épreuve de la suppression du droit sur la viande en 1848 avait été infiniment trop courte pour être concluante; l'époque était trop troublée pour être propice à des transactions régulières et à une diminution des exigences des marchands (1). Enfin, comme le remarque très bien l'enquête belge sur les octrois, l'effet des dégrèvements peut être souvent, non pas la baisse immédiate du prix d'une denrée, mais le ralentissement de la hausse, l'amélioration de la qualité, la cessation des falsifications. Parfois il arrive que le dégrèvement de l'impôt sur une denrée provoque une augmentation de la consommation d'une autre denrée également taxée. Un dégrèvement notable de l'impôt sur le café doit provoquer une augmentation de la consommation du sucre.

Supposez que Ton eût réduit, il y a plus de trente ans (1878), en France do 25 centimes à 20 la taxe des lettres ; c'eût été, sans doute, un bienfait, et cette fois le consommateur en eût bénéficié parce qu'il n'y a pas d'intermédiaire entre lui et le Trésor; mais cette réduction eût été trop faible pour changer les habitudes du public et provoquer un grand développement des correspondances. Ce développement se manifesta, au contraire, avec une certaine énergie, quand la taxe fut abaissée de 25 centimes à 15, parce que cette réduction était assez forte pour mettre l'usage habituel des correspondances épistolaires à la portée d'une nouvelle couche de la population.

On a beaucoup discuté sur l'influence que les dégrèvements ou les augmentations de taxes exercent sur la consommation des denrées et sur le produit des impôts. Quelques économistes imprudents, par des maximes trop absolues et des théories inconsidérées, se sont exposés aux attaques et même aux railleries des empiriques. Le lecteur qui aura lu avec attention les chapitres précédents de cet ouvrage y aura trouvé des éléments d'information et de conviction sur ce sujet capital.

(1) On a signalé en 1848 un fait qui expliquerait que la viande n'eût pas sensible* ment baissé malgré la diminution des droits d'octroi, c'est que les bouchers dans ce moment de crise ne pouvaient pas facilement tirer parti des résidus qu'emploie l'industrie. Enfin n'oublions pas que la viande avait baissé de prix dans les quartiers riches ; si elle était restée slationiaire dans les quartiers pauvres, c'est peut-être parce qu'on y vendait à crédit.

Il y a pour tout impôt un taux qui est le plus productif et au delà ou en deçà duquel la perception du Trésor devient moindre. Si ce taux est dépassé, la contrebande ou la restriction de la consommation fait que les receltes s'amoindrissent; si l'on reste, au contraire, au-dessous de ce taux^ le développement de la consommation ne compense pas la médiocrité de la taxe. Mais quel est au juste ce taux le plus productif? c'est l'expérience seule qui peut l'apprendre ; la sagacité peut approximativement le deviner dans chaque cas particulier ; la science ne peut donner que des indications générales qui sont des guides. Il y a de la part du législateur de la prudence à rester plutôt au-dessous de ce taux qui est le plus productif qu'à chercher à l'atteindre au risque de le dépasser. Si on le dépasse, en effet, comme cela est arrivé plus d'une fois aux États-Unis, le mal est considérable ; ce n'est pas seulement la perte directe pour le Trésor, ce sont les pertes indirectes pour le commerce, pour l'industrie, pour les consommateurs.

On a quelquefois attribué aux économistes cette folle maxime, que le moyen de rendre un impôt plus productif, c'est d'en diminuer le taux. Quelques cervelles légères peuvent seules avoir produit cet aphorisme, si tant est qu'il ait été écrit quelque part. Les dégrèvements d'impôts — à moins que le taux le plus productif dont nous parlions tout à l'heure n'ait été dépassé, ce qui est rare — n'augmentent pas immédiatement les recettes du Trésor. Il n'advient près* que jamais que brusquement la consommation prenne un développement assez grand pour compenser dès la première année la diminution des droits. Un aussi fort accroissement de la consommation ne peut se produire qu'à la longue, il exige généralement quelques années ; parfois trois ou quatre ans suffisent pour que sous le régime des droits modérés le produit atteigne le même niveau que sous le régime des droits élevés; parfois, au contraire, il faut quinze, vingt, vingt-cinq ans.

D'un autre côté, l'élévation du taux d'un impôt produit presque imm^^diatement un accroissement de recettes, sauf les cas rares où un législateur imprudent a adopté des tarifs manifestement extravagants. Mais souvent cet accroissement de recettes est, à la longue, plus apparent que réel, en ce sens que la consommation qui ne s'est pas brusquement arrêtée par l'élévation du droit cesse de se développer aussi régulièrement et aussi rapidement que sous le régime des taxes modérées. Ainsi, comme on l'a vu dans un précédent chapitre, l'élévation de 20 à 25 centimes de la taxe postale en France après la guerre a donné au Trésor dans les premiers temps une augmentation de recettes correspondant à l'élévation des tarifs ; mais la

964 thaité de la science des finances.

plus-value annuelle des recettes s'est ralentie, de sorte que le gain du Trésor a été sans doute moindre que ne le croient les observateurs superficiels.

Ce phénomène est facile à expliquer. L'abaissement ou Télévalion des taxes de consommation a pour effet de modifier les habi* tudes des hommes : l'abaissement, dans le sens d'une augmentation de la consommation ; l'élévation, dans le sens de la restriction de la consommation. Mais les habitudes des hommes ne se changent pas en un clin d'œil, il y faut du temps. Que l'on augmente de quinze ou vingt centimes par kilogramme le droit sur le sucre, au premier abord la vente de ce produit n'en souffrira guère ; ce n'est que peu à peu qu'un certain nombre de gens se mettront à en consommer moins ; ou plutôt, ils en consommeront probablement autant qu'auparavant, mais le développement annuel de la consommation se ralentira. Dans le cas de dégrèvement, c'est le fait contraire qui se manifeste ; le développement annuel delà consommation devient plus rapide^ sans que l'on puisse dire que la consommation se multiplie d'une manière soudaine.

Pour se rendre compte à priori de l'influence qu'aura sur la consommation et sur le produit des droits l'élévation des tarifs, il faut comparer, non seulement le droit nouveau au droit ancien, mais encore le droit nouveau au prix de la marchandise au détail. La réduction des droits peut être en elle-même considérable et ne représenter qu'une faible fraction du prix de la marchandfse au détail ; alors il est bien clair que l'influence du dégrèvement ne sera pas très sensible. S'il existe un impôt de dix centimes sur une marchandise qui vaut cinquante centimes, il est évident que la réduction de l'impôt à cinq centimes, laquelle est très forte en elle-même puisqu'elle représente 50 p. 100 du droit primitif, n'aura qu'une influence infinitésimale sur le développement de la consommation. Dans ce cas-là aussi, une augmentation du droit passerait presque inaperçue pour le consommateur. Si, au contraire, le droit primitif égalait ou dépassait môme la valeur de la marchandise et qu'on le réduisit ou qu'on l'augmentât de moitié, il est clair que l'influence exercée sur le prix de vente et par conséquent sur la consommation serait beaucoup plus considérable.

Il faut distinguer encore si l'article est considéré dans le pays tomme une denrée de luxe, à l'usage exclusif des classes riches et employé seulement parles classes aisées dans des fêtes, ou bien, au contraire, s'il est déjà entré dans la consommation populaire. Dans le premier cas l'élévation ou l'abaissement de la taxe aura moins d'influence immédiate sur la consommation. Si nous examinons les

DES l)ÉGftliVEMl£iNTS D'IMPOTS.

droits sur le café, nous voyons qu ils ont varié dans la proportion du simple au triple sans que le développement de la consommation annuelle parût s'en ressentir ; cela tient surtout à cette raison : le café est principalement consommé par les classes riches ou bien dans les lieux publics par les classes pauvres. Les gens riches ou aisés qui ont le goût du café ne s'en priveront guère parce que l'impôt aura été porté de 50 francs à 100 francs ou même à 150 francs les 100 kilogrammes : avec un kilogramme on peut faire, en effet, un nombre considérable de tasses de café. Quant aux personnes de la petite classe moyenne ou de la classe laborieuse, elles ne boivent guère de café que dans les lieux publics et les réunions. Or, le prix d'une tasse de café^ servie dans ces conditions, se compose non seulement de l'impôt et de la valeur de la matière première, mais des frais de toute sorte de l'établissement : c'est ce dernier élément du prix qui est le plus considérable, de sorte que Ton peut augmenter l'impôt de 50 p. 100 sans que le prix de la vente au détail soit notablement modilié. On doit dire, cependant, qu'il n'est guère de denrée de luxe qui ne soit susceptible avec le temps de devenir une denrée d'un usage commun : de ce que le développement de la consommation du café n'a pas éprouvé de ralentissement par TefTet de l'élévation des droits, comparativement aux époques antérieures, il ne s'en suit pas que ce développement n'eût pas été plus rapide encore si les droits étaient restés identiques ou s'ils avaient été diminués.

Il arrive parfois que l'augmentation du taux des taxes est en partie compensée par la diminution des frais de production de l'article taxé : c'est ce qui s'est manifesté pour Talcool, ainsi que nous Tavons exposé dans un précédent chapitre : l'impôt a pu être quirituplé sans que la consommation diminuât, parce que le prix do revient de l'alcool avait baissé des quatre cinquièmes.

En résumé, au point de vue de Taccroissement immédiat des recettes du Trésor, une augmentation des droits est en général plus productive qu'un dégrèvement ; mais, au point de vue du rendement des droits pendant une longue période, la plus-value annuelle peut ôtre arrêtée ou diminuée par l'augmentation des tarifs, tandis qu'elle est provoquée et stimulée par de larges dégrèvements

Un exemple frappant de l'influence des dégrèvements sur la consommation nous est fourni par TAngleterre en ce qui concerne l'une des principales matières taxées dans le monde moderne, le sucre : voici comment a varié la consommation de cet article avec la modification des droits. Avant 1844 les sucres coloniaux étaient protégés dans la Grande-Bretagne relativement aux sucres étrangers ; en 1844 cessa la surtaxe qui frappait ces derniers :

Consommation

Ann('*es du sucre.

Tonnes.

1844. Introduction du principe du libre échange, égalité de droits pour les sucres des colonies anglaises

et pour ceux des colonies étrangères 237,143

1804. Année de la convention internationale pour les sucres entre l'Angleterre, la France, la Belgique,

la Hollande (réduction des droits) 529^919

1869. Taux du droit variant de 10 à 15 fr. suivant les

qualités par quintal de 50 kilogr 612,692

1870. Droits réduits de moitié, soit à 5 fr. ou 7 fr. 50

suivant les qualités par quintal de 50 kilogr. . 695,029

187/. Mêmes droits 697,392

1872. Mêmes droits 715,000

1873. Droits réduits de la moitié en mai, soit à 2 fr. 50

et 3 fr. 75 par quintal suivant les qualités 779,000

1874. Droits complètement abolis en avril 830,000

1875. Libre de droits 930,000

L'action des dégrèvements sur la consommation est ici très sensible : le développement de Tusagedu sucre est prodigieux depuis 1869: en six ans la consommation a augmenté de 50 p. 100, il faut, d'ailleurs, remarquer que rabaissement et plus tard la suppression des droits sur le sucre avaient coïncidé avec des dégrèvements sur le thé et sur le café. Ces diverses mesures furent un bienfait pour la population britannique qui, en 1900, consommait 1,041,000 tonnes de sucre et 1,579,000 en 1902, après le rétablissement d'un droit de 10 fr. 40 par 100 kilogrammes et plus de 1,700,000 tonnes en 1909.

Maintenant si Ton se place au point de vue des intérêts immédiats et des recettes directes du Trésor, on est forcé de reconnaître que les dégrèvements ont été onéreux pour le fisc. Ainsi voici le produit des droites sur le sucre dans la Grande-Bretagne de 1860 à 1874 :

AQn(5es. . Francs.

1863- 64 (réduction des droits d'environ 1/4 dans le

courant de cette année) 153,967,000

1870- 71 (réduction des droits de moitié) 80,470,000

1873- 74 (nouvelle réduction des droits do moitié, soit

au quart de ce qu'ils étaient en 1809) 46,079,000

1874- 75 (suppression des droits dans le courant de l^exercice) 1.688,000

Ce tableau est le complément et dans une certaine mesure la rectification du précédent. 11 montre que les dégrèvements ne procurent pas au Trésor une augmentation directe et immédiate des recettes. Ainsi, les droits sur le sucre ayant été diminués d'environ un quart en 1863-64, les recettes se trouvèrent, en 1864-65, inférieures de 29 millions de francs ou de 18 p. 100 à ce qu'elles avaient été en 1862-63 avant la réduction des droits ; et le produit d'avant la réduction n'était pas encore regagné cinq ans plus tard quand on fit un nouveau dégrèvement. En 1870-71, les droits ayant été réduits de moitié, le produit fut de 80 millions de francs au lieu de 135 ou 140 millions, la perte était donc de 40 à 42 p. 100. En 1873-74, une troisième expérience vint encore confirmer les résultats des précédentes : les droits ayant été de nouveau réduits de moitié rapportèrent 46 millions au lieu de 82, la perte était de 43 à 44 p. 100, alors que la réduction était de 50 p. 100. Ce serait donc une folie, quand des droits ne sont pas excessifs, que de vouloir les réduire dans la pensée de procurer au Trésor une augmentation des recettes. Mais en se plaçant à un point de vue différent, on doit constater que ce grand développement de la consommation qui suit l abaissement des droits - tout en ne comblant pas le vide produit par la diminution des tarifs - est singulièrement bienfaisant, et pour l'État même la source de quelques bénéfices indirects. Amsi combien d'industries ont pris de l'essor par cette extension delà consommation

du sucre! (1). ^ , .inAo -

D'un autre côté, le dégrèvement sur les sucres en France, de 1903 a 1908 a facilité la fraude sur les vins par le sucrage illicite des vendanges, ce qui a provoqué dans le Midi méditerranéen des mouvements populaires de protestations à la suite desquelles des lois ont ete votées pour réprimer d'une façon plus effective ces fraudes et restreindre le sucrage des vendanges, et une application plus rigoureuse a été faite de l'ensemble des lois contre les fraudeurs. Il faut tenucompte, dans le grand développement de la consommation du sucre en France à la suite du dégrèvement de 1902, de la grande quantité de sucre consacrée durant ces années (1903-1909) à ces opérations illicites On a parlé plus haut longuement (voir le chapitre xni de ce livre) do l'effet du dégrèvement des taxes sur les correspondances.

(t) La France en .880 -^r^^^ ^f^t^^ ï^tZ en

Quand on recherche Taction des modifications d'impôts sur les quantités produites ou consommées des produits taxés, surtaxés ou détaxés, il faut tenir compte de circonstances très diverses ; autrement, on s'expose à attribuer à une cause unique, la modification de la taxe, des restrictions ou des accroissements de consommation qui tiennent à des causes multiples.

En voici encore une preuve : on a vu plus haut (page 849) que la consommation taxée du vin en France avait augmenté de 16 millions d'hectolitres environ, soit de près de 40 p. 100, de 1896 à 1909 ; il serait très exagéré d'attribuer la totalité de cet accroissement aux seules réductions d'impôts effectuées dans cet intervalle ; on doit tenir compte, en outre, de ce que le prix de vente du vin, au lieu de production, avant toute perception d'impôt, avait, dans cet intervalle, baissé de moitié, sinon de plus encore ; les prix de transport des lieux de production aux grandes villes, principaux centres de consommation, avaient, d'autre part, fléchi.

De même,en ce qui concerne l'accroissement des correspondances dans les périodes qui ont suivi les réductions des tarifs postaux, il faut tenir compte de l'augmentation de la population, ainsi que des déplacements de population, de la diffusion de l'instruction ainsi que de l'aisance générale.

Enfin, il ne faut jamais oublier que, chez un peuple en progrès, il y a toujours d'une année à l'autre un développement de la plupart des consommations qui provoque un essor annuel de la généralité des impôts indirects; il ne suffit pas que, quelques années après un dégrèvement d'une de ces taxes, le produit en soit revenu au niveau d'auparavant pour conclure que l'État ne subit plus aucune perte du chef du dégrèvement effectué ; il faudrait tenir compte de la plusvalue annuelle moyenne qui se serait produite sans le dégrèvement (1).

Les dégrèvements ne peuvent être pratiqués avec ampleur et efficacité que par des États qui ont des excédents budgétaires. La politique financière de F Angleterre est, sous ce rapport, curieuse à étudier ; c'est la politique d'une puissance intelligente, riohe, et qui, n'ayant jamais été depuis cinquante ans pressée par Fimplacable né^<^ssité> pouvait faire des réformes profondes, momentanément coûteuses.

Un des phénomènes économiques les plus constants, les plus natu-

(1) On peut consulter une récente étude intéressante intitulée : Les variations de la Consommation des produits taxés sous V influence des modifications du tarif des impôtspar Albert Delatour (directeur général de la Caisse des dépôts et consignations), Paris, 1911, Arthus Picard, éditeur. Il est bon, toutefois, pour apprécier exactement les causes des résultats quantitatifs relevés dans ladite étude, de faire intervenir les considérations que nous indiquons dans le texte ; il n'y a pas toujours, ni même en général, une seule influence; il y en a souvent plusieurs, dont il est, d'ailleurs, le plus souveat difficile, parfois impossible, de démêler, pour chacune, la part exacte.

relâ, les plus heureux, c'est ceiui de la plus-value des impôts. Bien ics fois déjà dans cet ouvrage nous l'avons signalé comme un fait géfiéral et bienfaisant (l). Il n'est pas de pays prospère où ces plus-values périodiques ne se manifestent; des accidents peuvent momentanément en interrompre le cours, des disettes, des crises commerciales ou des guerres. Mais elles ne tardent pas à reprendre. Ces plus values sont dues aux causes suivantes : raugmentation de la population, l'accroissement des forces productives du pays, les inventions mécaniques qui stimulent l'industrie et l'agriculture, l'action de l'épargne qui accroît sans cesse la somme des capitaux existants; enfin la dépréciation soit brusque, soit lente, des métaux précieux servant de mesure aux échanges. Toutes ces causes ne concourent pas dans la même mesure aux plus-values des impôts dans tous les pays et dans tous les temps. Ainsi, il se peut que la dépréciation des métaux précieux, qui a été un fait constant depuis les temps historiques, soit un jour arrêtée. Certaines contrées ont une population stationnaire. Mais quant à l'accumulation des épargnes, à Taccroissement des forces productives, ce sont des phénomènes qui se manifestent chez toutes les nations jusqu'au jour de la décadence. Les influences que nous venons de signaler agissent sur le produit des impôts par l'augmentation de la production, de la consommation, du nombre et de l'importance des transactions.

Il est imprudent, sans doute, de compter sur des plus-values constantes pour équilibrer un budget, parce que si ce phénomène de l'augmentation du produit des impôts est régulier quand on prend des périodes d'une certaine étendue, il peut subir quelques interruptions momentanées. Mais un homme d'État peut faire entrer les plus-values des taxes dans ses calculs pour Taccomplissement de réformes utiles : c'est grâce à elles que les Anglais ont perfectionné leur système fiscal et supprimé tant de taxes préjudiciables à la production. Ce sont ces plus-values naturelles et constantes qui ont renversé les prédictions des pessimistes, lesquels dès le siècle dernier, avant les grandes guerres de la Révolution et de l'Empire, annonçaient la faillite de la Grande-Bretagne. Ces plus-values presque constantes des impôts indirects ont aussi plus que doublé les recettes du Trésor français de 1815 à 1869. Il n'est guère d'exercice financier qui n'ait offert alors en France un excédent des recettes sur les prévisions budgétaires. Si Ton consulte le Compte général de V administration des finances />o!/r 1869, on y trouve à la page 518 un tableau donnant pour tous les exercices de 1840 à 1868 les évaluations des recettes dans les budgets et les recettes réalisées ; deux fois seulement celles-ci ont été au-dessous

(l) Voir spécialement le chapitre iv de ce livre, pages 308 à 329.

des prévisions; les vingt-six autres fois les évaluations ont été dépassées de 30 à 40 millions de francs en moyenne- Dans un précédent chapitre (ch. iv), on a vu que ces plus-values sont en général plus importantes pour les impôts indirects que pour les impôts directs, à Texception de la taxe sur le revenu et des droits sur Les successions : ces deux derniers impôts offrent des plus-values presque aussi considérables que les taxes indirectes, parce qu'ils se proportionnent au développement de la matière imposable, sans qu'il soit nécessaire de réviser les tarifs ou de changer l'assiette.

L'usage que l'on peut faire de ces plus-values d'impôts est magnifiquement démontré par l'exemple de l'Angleterre. Si nous consultons la collection des Statistical abstracts, voici les faits que nous relevons : dans l'année qui a fini le 5 janvier 1850 les recettes du Royaume-Uni se sont élevées à 1 milliard 435 millions de francs (57,385,658 liv. sterl.) ; dans l'année qui s'est terminée le 3 1 mars 1875 (1), les recettes du Trésor dans le même pays ont monté à 1 milliard 875 millions de francs (74,921,873 liv. stei l.), dépassant ainsi de 440 millions de francs en chiffres ronds les résultats de l'année 1849. Croit-on que les impôts aient été augmentés dans cet intervalle de vingt-six ans pour produire cet accroissement de recettes? Tout au contraire, ils ont été réduits dans d'énormes proportions. Dans la période de 1849-50 à 1863-64 les réductions ou les suppressions d'impôts ont porté sur un chiffre de 879 millions de francs (35,151,818 liv. sterl.); les augmentations de taxes anciennes ou les impositions nouvelles n'ont représenté dans la même période qu'un chiffre de 675 millions de francs, de sorte que l'abandon de taxes consenti par le Trésor pendant ces quinze années et le soulagement accordé aux contribuables s'élèvent à une somme de 204 millions de francs. De 1865 à 1876 les dégrèvements l'ont encore beaucoup plus emporté sur les surtaxes; dans ces dix années les diminutions ou les suj)pressions d'impôts ont atteint le chifl^re énorme de 692 millions de francs (27,668,291 liv. sterl.), pendant que les augmentations d'impôts anciens ou les impositions nouvelles n'atteignaient que la somme de 186 millions et demi de francs (7,449,223 liv. sterl.). Ainsi dans ces dix années le Trésor anglais avait fait remise aux contribuables d'un chiffre annuel d^impôts de 506 millions de francs. Si Ton ajoute cet abandon de taxes à celui de la période 1850-1864, on voit que de 1849 à 1875 la masse totale des impôtsa été réduite dans le Royaume-Uni de 710 millions de francs, soit en moyenne de 28 millions de francs

(1) Le commencement de Tannée financière avait étô changé. L'exercice, au lieu de courir du 6 janvier au 6 janvier suivant, commençait le 1*' avril et finissait le 31 mars.

par année; cependant en 1875 les recettes dépassent encore de 440 millions le chifTre de 1850, et dans cette période de vingt-cinq ans il y a eu une grande guerre, la guerre de Crimée. On peut dire que sans la guerre de Grimée l'abandon d'impôts fait aux contribuables britanniques en Tannée 1875 relativement à l'année 1H50 eût atteint sans doute la somme énorme de un milliard de francs.

Ces remises d'impôts sont dues à quatre causes : 1® aux progrès énormes de la richesse publique dans la Grande-Bretagne par suite de l'ouverture de nouveaux débouchés et des facilités nouvelles données à la production ; 2"* à la paix dont le pays a joui pendant toute cette période, sauf en 1855 et en 1856; 3*" à la modération des dépenses publiques ; celles-ci ont augmenté dans une certaine mesure, ce qui est inévitable chez un peuple d'une haute civilisation et avec la politique d'armements à outrance qui prévaut chez les nations européennes; mais elles se sont beaucoup moins accrues que chez les peuples du continent ; 4^ à l'accroissement de la population.

La France u offre pas un si bel exemple ; avant 1870, les plus-values s'élevaient à 40 millions environ annuellement; depuis lors elles ont été d'abord de 60 à 70 millions par année, puis sont tombées à une trentaine de millions en moyenne dans la période de 1891-1903 (1). Maisla France a eu le malheur d'avoir des guerres, de subir des révolutions, et de se laisser beaucoup trop entraîner à augmenter les dépenses publiques. Les guerres et les révolutions causent un trouble et un temps d'arrêt dans le développement économique d'un pays; en outre, les hommes d'État et les législateurs français, dès qu'ils voient une plusvalue, au lieu de s'en servir pour réduire les impôts, se précipitent sur elle pour la distribuer comme une curée aux différentes administrations publiques. Enfin la population de la France est devenue absolument stalionnaire, ce qui élimine une des causes principales des plus-values d'impôts. De 18 1 5 à 1870 la masse des impôts en France n'a jamais été sensiblement diminuée : les réductions de quelques droits ont été compensées par la création de taxes nouvelles ou par l'augmentation de quelques taxesanciennes. Ona calculé, parexemple, quede février 1848

(1) Les plus-values d'impôts d'un exercice à Vautre ontétéde: 158 millions en 1875, 56 en 1870 ; en 187 7,moins-value de 1 i millions ; puis les plus-values reprennent : 89 millions en 1878, 57 en 1879, 70 en 1880, 117 en 1881 ; 2 millions enl882; 33 millions en 1883; moinsvalues de 2 1/4 en 1884, de 12 1/2 en 1885, de 32 1/4 en 1886. En 1887, 14 millions de plus value,7()millionsenl888,20en 1889, 80en 1890, 100 en 1891, 44 en 1892; moins-values de 25 en 1893 ; plus-value de 22 en 1894; moins- value de 29 en 1895 ; plus-value de 33 en 1896, de 60 en 1897, 1 14 en 1898, 3 1/2 en 1899, 47 en 1900; moins-value de 170 millions en 1901 ; plus-value de 21 1/2 en 59(^2 etdel56 en 1903. Sur les treize années 1891-1903, dix ontprése?até une plus-value globale de 600 millions 1/2, trois une moins -value globale de 224 ; reste une plus-value définitive de 376 1/2 millions ou d'un peu moins de 29 millions comme moyenne annuelle. Les droits de douane ont été fort accrus depuis 1877 et 1891, de m^me les droits sur l'alcool ; par contre, ceux sur les vin«? et les sucres ont été très diminués.

jusqu'à la fin de 1864, les dégrèvements d'impôts s'étaient élevé| dans notre pays à 337 millions 1/2 et que, d'autre part, les augmentations d'impôts montaient à 328 millions 1/2 ; l'excédent des dégi^èvements était de 9 millions à peine ; dans la même période en Angleterre l'excédent des dégrèvements atteignit 204 millions de francs.

Nous écrivions dans les premières éditions de cet ouvrage : (c Si la « France jouissait d'une paix ininterrompue pendant le prochain « quart de siècle et que les administrations fussent modérément (( économes, il serait possible de réduire dans cet invervalle d'en- « viron un milliard le chiffre actuel des impôts, en supprimant touat « ceux qui portent atteinte à la production et en redressant ceux qui « sont iniques. On eût pu ainsi successivement faire une magnifiquç « hécatombe, immoler tour à tour les droits sur les transports par « petite et par grande vitesse, les droits sur les objets manufacturé» « comme le papier, le savon, la stéarine, les allumettes, etc., réduire ^ considérablement les taxes de douanes, qui sont excessives, sup- « primer l'impôt sur le sel et aussi l'impôt sur les boissons hygié- (( niques, vins, cidre et bière, alléger les droits d'enregistrement et « abolir, en relevant l'impôt sur^l'alcool, les droits d'octroi (1). Ce « plan peut paraître chimique^:? iV^xemple de l'Angleterre prouve « qu'une paix prolongée et une bonne gestion financière peuvent en « un quart de siècle produire d'aussi remarquables résultats. N'ou- « blions pas, d'ailleurs, que les conversions de la dette consolidée^ « l'extinction graduelle de la partie de la dette contractée en annuités <( et enfin, dans une moindre mesure, le remaniement des taxes « directes viendraient en aide aux plus-values pour permettre tous « ces dégrèvements. Il ne faut pas oublier, toutefois, que les plus- « values des impôts indirects doivent être bien moindres en France « qu'en Angleterre, la population s'accroissant dans le premier pays, <( non dans le second ; or, l'augmentation du nombre des habitants « est l'une des causes des plus-values constantes des droits sur les « consommations ». En 1849, la population du Royaume-Uni n'était que de 27 millions d'âmes : en 1910 elle s'élève à 46 millions, soit un accroissement de 19 millions de consommateurs et de contribuabl s

(1) L'impôt sur la petite vitesse et celui sur les savons ont été supprimés en 1878; la même année vit une réforme postale et télégraphique; il s'en fit un nouvelle en; 1906; en 1880, puis en 1900 et 1903, l'on a réduit les droits sur les sucres et sur les vins. En 1886, on a supprimé l'impôt sur le papier. En 1892, on a allégé de moitié environ l'impôt sur les transports en grande vitesse. En 1897-1903 on a atténué les taxes d'octroi. Mais l'on a énormément relevé les droits sur l'alcool, les droits de douane, ceux sur les valeurs mobilières, sur les successions et ceux sur la propriété urbaine.

DES DÉGRÈVKMEiNTS D'IMPÔTS. 973

OU 70 p. 100 de plus qu'en 1849. En France, au contraire, nous avons à peine 4 millions ou 12 p. 100 de plus de consommateurs et contribuables que cinquante ans auparavant et nous n'augmentons plus. Cette difîérence influe sur les plus-values d'impôts dans les deux pays. Le gaspillage qui règne plus que jamais, depuis le début du xx^ siècle, dans les finances françaises écarte les perspectives que nous venons d'indiquer.

Parmi les impôts supprimés par TAngleterre, grâce à ces constantes plus-values, on doit citer ceux sur le papier, sur le savon, sur le verre, sur les briques, sur le sel, sur le sucre, la disparition des droits de douane sur un très grand nombre d'objets, le redressement des droits de timbre, etc. (1). C'est ainsi qu'on s'explique qu'il n'y ait plus en Angleterre de taxe sur les objets fabriqués, sauf sur les spiritueux et sur la bière, non plus que sur les objets de consommation populaire, saufles boissons et le tabac et, depuis 1901, le sucre. M. Poincaré, alors ministre des finances, a fait dresser, dans Texpose , des motifs du budget de 1907, des tableaux comparatifs des impôts nouveaux, ou des surtaxes établies en France depuis le 1^^ juillet 1870 jusqu'en 1906, et des dégrèvements effectués dans la même période : il résulterait de ce rapprochement que les impositions nouvelles et les surtaxes, pendant cette période de trente-six années, représenteraient une charge annuelle de 1,215 millions de francs ; d^autre part, les dégrèvements effectués dans la même période atteindraient 840 millions, laissant subsister, après trente-six ans de paix, une surcharge de 375 millions relativement à Tétat de choses d'avant juillet 1870. D'autre part, certaines critiques peuvent être faites à ces évaluations. Les impositions ou surtaxes nouvelles ont été comptées d'après leur rendement lors de leur établissement et les dégrèvements d'après le produit dans Tannée qui les a précédés ; il en résulte que les premières représentent une somme sensiblement inférieure au produit de 1906; par exemple, l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières ne compte que pour 11,432,000 fr., par taux de 1 p. 100 (il était au début de 3 p. 100, ensuite de 4 p. 100), tandis que chaque 1 pour 100 de cet impôt produisait 21,460,000 fr. en 1905 et 26,960,000 fr. en 1910. Depuis 1906, il n'y a guère eû que des aggravations notables d'impôts, accroissement sensible des droits sur l'alcool, surtout augmentation importante des droits d^'enregistrement et de timbre, et accroissement des droits formidables sur les successions.

(1) L'impôt sur le reveau a largement contribué à rendre ces réformes possibles, mais

les plus-values des impôtb ont joué un beauroux^ plus grand rôle; iWpôt sur le sucre a 'lé réUbli en 1901 à un taux léger (10 fr. 40 par ÎOO kilogr.).

974 TRAITÉ DE LA SCIExNCE DES FINANCES.

Depuis et y compris Texercice 1907 un grand nombre d'impôts nouveaux ou de surtaxes ont été établis en France, sans dégrèvements correspondants. M. Klotz, ministre des finances, dans TExposo d< s Motifs du budget de 1912, fait le relevé de ce surcroit de charges ; do 1907 à 1911, « il a été demandé au pays, dit-il, près de 253 millions (1(3 ressources nouvelles », c'est-à-dire, pour abandonner tout emplié^ misme, il a été établi pour 253 millions d'impôts nouveaux. Voicï rénumération qu'en fait M. Klotz sur le rendement de chacun d'eux :

Budget de 1907. (Loi de finances du 30 janvier 1907.) Francs.

Relèvement de la taxe sur les capitaux assurés 2 . 618 . 000

Relèvement de 1 à 2 0/0 du droit de timbre sur les fonds

d'Etats étrangers 14 . 050 . 000

Relèvement du droit sur l'alcool contenu dans les vermouts

et vins de liqueur 9.000.000

Etablissement d'une surtaxe de fabrication sur les absinthes,

bitters, amers, etc 8 . 000 . 000

Mesures contre la fraude en matière d'alcool 5 . 000. 000

Relèvement à 2 francs de la taxe de raffinage et suppression

du compte spécial créé par la loi du 29 juin 1897 8. 500. 000

Relèvement du tarif de transport des imprimés 2 . 000 . 000

Relèvement de 350 à 500 grammes du poids maximum des

échantillons 2 . 000 . 000

Total Fr. 51.168.000

Budget de 1908. [Loi de finances du 31 décembre 1907.)

Abrogation de l'exception de l'article 5 de la loi du 28 décembre 1895, en ce qui concerne les titres étrangers énoncés

dans les inventaires Fr. 1 . 700 . 00 >

Elévation de la taxe sur les opérations de Bourse 5 . 000 . 000

Modification dans les conditions de pesée des marchandises

pour la liquidation des droits de douane 2.000.000-

Mesures pour la vérification en douan ^ des colis postaux . . . 500 . OOO

Totaux II'. 9.200.000

Budget de 1909. [Loi de fi?iances du 26 décembre 1908.)

Voitur s automobiles. — Imposition d'après la puissance maximum du moteur et renforcement du contrôle des déclarations de puissance Fr.

Relèvement de 0.20 à 0,25 0/0 du taux de la taxe ce transmission sur les titres au porteur Fr. 14

Nouveau mode d'évaluation pour les droits de mutation sur immeubles bâtis

Mesures contre la fraude sur les produits pharmaceutiques à base d'alcool

Fixation à 65 degrés au lieu de 55 degrés du minimum de perception de la surtaxe établie sur les absinthes et similaires . . , ^

Mesures contre la fraude sur la saccharine

Répression de la fraude sur le phosphore

Total Fr. ~,