CHAPITRE Ifï

DU DOMAliNE PUBLIC DE L'ÉTAT.

Du développement constant du domaine public de TÉtat, des départements et des communes. — Description et évaluation du domaine public monumental de l'État en 1833. — Inventaire des propriétés de l'État en 187G et en 1878. — Inventaire des propriétés de la ville de Paris. — De l'importance croissante du domaine public dont les citoyens ont la jouissance gratuite. — De la proportion de plus en plua grande du domaine public relativement à Tensemble de la richesse du pays.

Nous sommes resté jusqu'ici dans les généralités au sujet des ressources que rCiit peut tirer do ses propriétés, de ses capitaux, des industries qu'il exerce ou des participations qu'il s'est réservées dans certaines industries. Nous avons montré combien ces sources de revenus publics avaient depuis un certain nombre d'années une tendance à s'accroître. Adam Smith n'a consacré que treize pages à Tétude des « fonds ou sources de revenus qui peuvent appartenir en particulier au souverain ou à TÉtat » ; ces treize pages, il est vrai, abondent en observations profondes ; mais on peut croire que les traités d'économie politique ou de finances devront à l'avenir être moins sommaires sur cette matière.

Dans tous les pays on distingue deux catégories différentes des domaines de l'État: la première se compose de biens que l'État possède et dont il livre gratuitement Tusage aux particuliers, ou dont il se sert pour le fonctionnement de ses propres administrations, sans tirer de ces biens un revenu direct qui soit appréciable en argent ; la seconde catégorie comprend, au contraire, des biens qui sont analogues à ceux que possèdent les particuliers et qui sont productifs de revenus. En France, la séparation entre ces deux catégories de piopriétés de l'État est très nettement marquée par notre droit administratif; la première s'appelle domaine public et la seconde domaine privé de l'État. Dans la plupart des autres contrées cette môme distinction existe, parce qu'elle tient à la nature des choses. Un écrivain financier allemand, M. de Stcin, donne à la première catégorie Je nom de Staatsbesilz (propriétés de l'État) et à la seconde celui de Staatsdomcenen : ces dénominations sont moins heureuses et moins précises que celles qui sont en usage chez nous, mais elles répondent aux mômes idées.

Le domaine public de l'État est presque partout infiniment plus

DU DOMAINE PUBLIC DE L*i:T\T.

vaste que son domaine privé, il va toujours en augmentant. On la ^divisé en dilTérentes catégories : domaine public maritime, domaine (public militaire, domaine public de la navigation intérieure, domaine public de la viabilité, domaine public monumental. Il y a là toute une richesse énorme, dont la plus grande partie n'est pas inventoriée, qui échappe aux statistiques, et qui ne produit pas de revenu direct. Le domaine public de TEtal ou des provinces et des com munes, car ces subdivisions de TEtat ont aussi, pour la plupart, un domaine public, prend une importance d'autant plus grande que la civilisation du pays est plus ancienne et plus progressive. C'est ainsi que, chaque année, des capitaux considérables, prélevés sur le revenu des impôts soit généraux, soit locaux, ou recueillis par voie d'emprunt, sont consacrés, non seulement à entretenir, mais à accroître ces diverses catégories du domaine public. Dans un pays comme la France, il paraissait difficile d'évaluer, en moyenne générale, à moins de 300 millions de francs par année ce qui est employé par ^ rÊtat, les départements ou les communes à cette destination, c'est-àdire à des travaux neufs devant accroître le domaine public. Celui-ci augmenterait donc le 3 milliards onviron par période décennale, ♦ *t de 30 milliards par siècle. On peut affirmer que dès maintenant il forme une très forte fraction de la richesse nationale. Chacun jouit, sans s'en rendre compte, de cette richesse commune dont le développement dans ces derniers temps a été rapide. Il y a là une sorte de réalisation progressive de ce qn 1 socialisme comporte de pratique. Lors do Texécution du plan de M. de Freycinet, de 1877 à 1890 environ, les dépenses de TÊtat, des départements et des communes, en œuvres dites d'utilité publique, ont été singulièrement en s'accroissant. Pendant cette période, ce fut 80 millions de francs par année qui furent employés au développement de l'outillage national. Il y eut à coup sûr de Texcès dans ces entreprises, et comme il y régna im certain gaspillage, le capital collectif réel ne fut pas accru dans une proportion équivalente. En allant aussi loin dans cette voie, on est tombé dans un socialisme déraisonnable et préjudiciable (1).

(1) Depuis 1890 on a renonce aux énormes exagérations commises dans l'exécution de travaux neufs sous l'impulsion de M. de Freycinet ; néanmoins, on trouve encore au budget de 1910, une section des dépenses du ministère des travaux publics dite extraordinaire et qui est affectée à des travaux neufs ou anciens, payables la plupart par annuités ; cette section monte à 169 1/2 millions de francs, et, si l'on en déduit les garanties d'intérêt des chemins de fer et les insuffisances du réseau de l'État, à 77 millions. Une somme de 8 millions figure dans la même année pour l'achèvement des chemins vicinaux au budget du ministore de l'intérieur ; ceux de l'instruction publique, des postes et télégraphes, d'autres encore, contiennent des crédits analogues pour travaux neufs, sans parler des dépenses faites hors budget. En outre, des dépenses du même genre, en quantité considérable, sont faites par les départements et les communes.

30 THAITÉ DE LA SCIENCH: DES FINAiNCES,

Nous ne sachions pas qu'il ait jamais été fait de statistique générale] de la valeur de Tensemble du domaine public en France; une partie seule de ce domaine, non pas la plus considérable, a été Tobjet de j deux inventaires, à quarante ans de distance. Une loi de 1833 avait \ disposé que le gouvernement ferait distribuer aux Chambres un , tableau de toutes les propriétés immobilières appartenant à l'État, \ tant à Paris que dans les départements, et qui sont affectées à . un service public quelconque. Cette prescription fut observée ; le 1 tableau comprit 8,778 articles, estimés ensemble à 536,096,774 Ir. :

Ce chiffre, comme on le voit, n'est pas bien élevé : mais il faut tenir ■ compte de plusieurs considérations qui en expliquent la modicité. Il ne s'agit dans cet inventaire que du donfaine public monumental appartenant à l'État: celui des départements et des communes n'y ( figure pas. En second lieu, un certain nombre d^articles ne sont inscrits que pour mémoire, les recenseurs n'ayant pu leur attribuer de valeur même approximative; d'autres, qui sont estimés, le sont à ^ des sommes dérisoires, c'est ainsi que 358 articles du ministère delà justice et des cultes représentant les palais épiscopaux, les grands et les petits séminaires, les cathédrales, ne montent qu'à 33,467,573 fr., somme qui serait insuffisante pour construire deux églises comme Notre-Dame de Paris et la cathédrale d'Amiens. En outre, parmi les objets dont l'évaluation paraît avoir été sérieuse, plusieurs ont triplé ou quadruplé de valeur depuis lors, nous n'en citerons qu'un exemple, l'hôtel de la Reynière, à Paris, qui était estimé à 846,000 francs, et qui a été, par la suite, aliéné à un cercle d'une manière emphytéotique pour environ trois millions de francs. Enfin, les palais nationaux n'ont pas été compris dans ce recensement (1),

(i) Voir, sur cet inventaire du domaine public monumental de TÉtat en 1833, le savant ouvrage de Macarel et de Boulatignier, De la richesse publique e7i Fraiice^x A ^ p. 203 à 215. Voici comment se répartissent les résultats de ce recensement :

7 immeubles à la Chambre des pairs évalués à 6,348,393 f r ; 1 à la Cliambrc des députés, 8,450,000 fr. ; 363 au ministère de la justice et dos cultes, 30,026,373 fr. ; 3 aux afTaires étrangères, 2,951,492 fr. ; il à Tiiistruction publique, 28,G2'),3i3 fr. ; 1,776 an ministère de l'intérieur, 57,578,423 fr. ; 59 au commerce, 22,302,182 fr. ; 5,199 à la guerre, 205,441,389 fr. ; 281 à la marine, 125,944,099 fr.; 1,078 aux finances, 38,439,160 fr. ; soit en tout 5:]6,09G,7 74 fr.

Quant à l'inventaire publié en 1876 des propriétés de TÉtat affectées à un service public, voici quelle est la répartition qu'il fait de ces biens entre les différents services : 2 immeubles pour l'Assemblée nationale et la Présidence de la République évalués à 28 millions; 31 immeubles pour le ministère de la justice, évalués à 40,010,540 fr. : I pour le ministère des affaires étrangères, 14,370,000 fr. ; 47 pour le ministère de l'intérieur, 56,154,140 fr. ; 2,8*26 pour le ministère des finances, 73,025,210 fr.; ^.078 pour le ministère de la guerre, 737,998,370 fr. ; 787 pour le ministère de la marine et des colonies, 416,731,670 fr. ; 439 pour le ministère de Tinstruction publique, des cultes et des beaux-arts, 296,499,040 fr. ; 63 pour le ministère de l'agriculture, 53,357,5'i8 fr. ; enfin, 5,418 pour les travaux publics, 46,195,240 fr.

nu DOMAINE PUBLIC DE L'ÉTAT. 3i

Un nouvel inventaire d'une partie du domaine public de TÉtal, a été fait et imprimé en d(M7x gros volumes sous le titre de : Tableau général des 'propriétés de ï Elat^ et il a été déposé devant les Chambres au printemps de 1876. C'est en vertu d'une loi du 22 décembre 1873 que fut entrepris ce travail. Il ne s'applique pas à la totalité du domaine public; loin de 1;\. Les immeubles du domaine public proprement dit, tels que les rivages de la mer, les fleuves et les rivières, les canaux et leurs francs bords, les routes nationales, les chemins de fer n'y figurent pas. Cet inventaire ne comprend pas non plus le domaine public des départements et des communes : on n'y trouve ni les préfectures, ni les hôtels de ville, ni les écoles, ni les églises, sauf les cathédrales. Enfin, on a soin de nous dire que l'on a porté à ( 0 tableau, « sans aucune évaluation, certains immeubles d'une na- « ture particulière, tels que les cathédrales, les grands édifices puo blics ou monuments d'art, auxquels il n'était pas possible d'attribuer une valeur vénale. »

Cet inventaire est donc bien incomplet : néanmoins il s'élève encore à des chiffres considérables. Les propriétés de l'État français affectées à des services publics sont au nombre de 17,899, ayant une valeur de 1,948,301,130 fr. ; sur ce nombre, 14,592 propriétés, valant 1,767, 969, 850 fr., sont situées en France ; 3,307, valant 180,331,280 fr., sont hors de France, c est-à-dire dans les colonies, sauf quelques rares immeubles (des ambassades, des consulats ou des hospices) à l'étranger. Si les cathédrales, les monuments d'art avaient été évalués, si Ton y avait joint le domaine public départemental et communal, ainsi que les hôpitaux et les établissements de bienfaisance,

I nous ne pourrions que répéter ce que nous écrivions avant d'avoir eu connaissance de ce recensement: le chiffre de 4 milliards serait cer-

j ainement dépassé.

1 Quant aux propriétés de TÉtat, non affectées à des services publics, I l'inventaire publié en 1876 en énumère 9,098, et leur attribue une I valeur de 4,650,368,815 fr. Sur ces chiffres, les bois et les forêts de j l'État situés en France représentent 828 propriétés, et sont évalués à 1,261,870,764 fr., les bois et les forêts du domaine en Algérie sont au nombre de 834, et on les évalue à 72,962,681 fr.; les autres biens qui complètent avec les bois et les forêts la somme totale de 1,630 millions pour les propriétés non affectées à des services publics sont en général des parcelles de terrain qui sont restées libres à la suite de travaux de routes, de chemins de fer, de citadelles, de ports, etc.

L'ensemble de celles des propriétés de l État qui ont été recensées &'éièvo ainsi à une valeur r^e 3,598,669,945 fr., dont 1,948,301,130 fr

pour les propriétés affectées à des services publics, etl, 650, 368,815 îr. pour les propriétés qui ne sont pas affectées à des services publics,

D'après une revision de l'évaluation des propriétés de l'État, faite en 1878, ces propriétés qui n'étaient pas productives de revenus étaient estimées à 2 milliards 348 millions, et les biens de la deuxième catégorie, à 1,644 millions ; les 4 milliards étaient presque atteints.

On évaluait à 1,138,086,361 fr., le domaine permanent de la Ville de Paris, à 55,561,488 francs son domaine temporaire, et à 422,247,758 son domaine mobilier, soit ensemble 1,616,895,608 fr. Le domaine du département de la Seine était estimé à 102,268,359 fr. en 1884 (1).

Le domaine public de la navigation intérieure et surtout le domaine public de la viabilité, ont une bien autre importance qtie le domaine public monumental : ils n^ont jamais figuré dans les inventaires des propriétés de TÊtat. Nous avions e-n France, dans Tannée 1906,38,179 kilomètres de routes nationales, 14,564 kilom. de routes départementales ; nous comptions, en outre : 172,070 kilomètres de chemins de grande communication, 71,412 de chemins d'intérêt commun et 281,690 kilomètres de chemins vicinaux ordinaires, les uns et les autres à Tétat de viabilité et d'entretien, et sans comprendre ceux qui sont seulement en construction ou à Tétat de lacune (2). On peut estimer à 5,000 fr. le coût moyen de premier établissement du kilomètre de chemin vicinal ordinaire, à 7,000 celui du chemin d'intérêt commun, à 12,000 celui du chemin de grande communication. Il n'y a pas d'exagération à porter à 15,000 fr. les frais d'établissement de chaque kilomètre de route départementale et à 25,000 ceux de chaque kilomètre de route nationale, ces frais variant, d'ailleurs suivant le sol, les accidents de terrain et le prix de la main-d'œuvre. On arrive ainsi pour les 577,915 kilomètres de voies de terre précitées à une valeur de cinq milliards 1/4, qui est certainement plutôt au-dessous qu'au dessus de la vérité ; car, de 1837 à 1871, il a été dépensé 2,961 millions pour la construction ou l'entretien des trois catégories de chemins vicinaux ; si l'on considère que les dépenses d'entretien représentent seulement 40 à 45 pour 100 des dépenses faites chaque année pour la petite viabilité, on voit que 1,700 millions environ ont été employés de 1837 à 1871 pour la construction proprement dite : en 1872, la dépense totale pour les chemins vicinaux a été de 139 millions, dont 36 pour l'entretien, ce qui laissait 76 millions pour la construction seule. De beaucoup plus fortes dépenses ont été faites depuis lors.

(1) Bulletin de statistique du ministère des finances. ' volume de 1885, p. 463 et 466.

(2) Ces chiffres sont tirés de V Annuaire statistique de la France^ XXVII* volume {année 1908), 2* partie, page 54.

DU DOMAINE PUBLiC DE L'ÉTAT. 33

Que Ton tienne compte des ports, canaux, écoles et autres parties du domaine public, et on ne nous taxera pas d'exagération si nous estimons à 16 milliards environ Timportance de Tensemble du domaine public do rÉtat, des départements et des communes de France. Les chemins de fer ex stant en 1910 (environ 50,000 kilomètres), représentent en coût d'é' ablissement une vingtaine de milliards et ils feront retour à l'Élat entre 1950 et 1960. Il n'est pas probable que dans les prochaines années l'activité sociale cesse d'élargir le domaine public de la viabilité et de la navigation, si bien que vers le milieu du vingtième siècle, cette partie de la fortune nationale, qui passe inaperçue, vaudra, sans doute, une cinquantaine de milliards. Nous sommes entre dans ces détails pour montrer combien la richesse collective et commune se développe sous les y^^ux de tous. La proportion du domaine public de l'État, des départements et des communes à l'ensemble des fortunes individuelles tend à s'élever avec les développements de la civilisation. Dans tous les pays de l'Europe les hommes font un usage constant et gratuit de richesses considérables qui ont été créées par l'État ou par ses subdivisions, les provinces et les communes.

On dit en administration que le domaine public de l'Etat est imprescriptible, inaliénable et qu'il ne donne pas de revenus : cette proposition n'est pas d*une absolue vérité. Certaines parties du domaine public peuvent fournir des produits : par exemple, les arbres des routes, le droit de pêche dans les rivières, et divers autres droits que nous mentionnerons dans les chapitres suivants et qui se rattachent à certains usages de quelques parties du domaine public de l'État. Ces exceptions sont, cependant, sans importance ; Ton peut, au point de vue des finances, en ne se piquant pas d'une exactitude absolue, diviser le domaine de l'État en deux parties, Tune qui est affectée à un service public, l'autre qui est exploitée ou louée en vue d'un revenu (l).

(1) D'après une sage décision de TAssemblce Nationale dans la loi de finances du 29 décembre 1873, une commission sp^^v^iale devait reviser tous les trois ans les affectations d'immeubles faites aux divers services publics et en reviser les évaluations. Nous ne sachions pas que celte opération ait été faite depuis 1878. En 1897, sur la proposition de M. Lockroy d^affecler à un compte extraordinaire de constructions navales et d'établissements maritimes le produit de Taliénation des immeubles de TÉtat, dont la vente serait reconnue n'avoir pas d'inconvénient, il a été constitué, par décret du .30 octobre 1897, une commission extraparlementaire pour examiner la situation et la disponibilité éventuelle des immeubles de TÉtat. D'après un travail préparatoire fait dans les bureaux des administrations il aurait été formé 8,932 dossiers et ron en attentai: 4,000 autres. Cics projets d'aliénation concernent aussi bien les parties du domaine public de l'État reconnues inutiles que son domaine privé (Note de la sixième édition). Il n a été donné aucune suite sérieuse à cette décision. (Note de la septième édition.)