CHAPITRE IV
Chaque impôt doit être jugé, non pas isolément, mais dans ses rapports avec lei autres impôts existants. — La définition administrative et la définition économique des impôts directs et des impôts indirects. — Avantages et inconvénients des impôts directs. — Les impôts directs sont plus rationnels. — Quand ils sont très considérables, ils offrent de grandes difficultés de perception et de grandes chances d'inégalité. — Il est difficile, par les impôts directs, d'atteindre les travailleurs manuels. — Les impôts directs ont beaucoup moins d'élasticité que les impôts indirects. — Les premiers ne donnent pas des plus-values aussi constantes et aussi considérables que les seconds. — Démonstration de cette proposition par Texemple de l'Angleterre. — La productivité des impôts de consommation s'est plus rapidement accrue dans ce pays que la productivité de Timpôt sur le revenu. — L'impôt sur le revenu est, cependant, de tous les impôts directs, celui dont le produit suit le plus exactement le développement de la richesse publique. — Démonstration de la même proposition par l'exemple de l'Autriche. — Exemple de la France. — Le manque d'élasticité des impôts directs, la faiblesse des plus-values qu'ils donnent sont de grands inconvénients dans les États modernes, dont les besoins augmentent sans cesse. — En temps de crise, les impôts indirects fléchissent, mais moins qu'on ne le croit généralement. — Preuve fournie par la France en 1870-71 et par TEspagne de 1872 à 1875. — Les impôts directs ne sont faciles à recouvrer que lorsqu'ils sont légers : ils deviennent presque irrécouvrables quand ils sont tiôs lourds. — Exemples de la France sous la Révolution et de l'Angleterre pendant les guerres contre la France. — Dans quelle mesure l'augmentation des impôts directs est recommandable en temps de crise : l'Angleterre pendant la guerre de .Crimée. — Prétendu avantage allégué en faveur des impôts directs : ils sont mieux sentis par les contribuables et éloignent la nation des entreprises téméraires. — L'expérience démontre la fausseté ou du moins l'exagération de cette maxime. — Il n'est possible de supprimer les impôts indirects que dans les États qui n'ont pas besoin de recueillir par l'impôt plus de 3 ou 4 p. 100 du revenu des citoyens.
Première infirmité des impôts indirects : ils ne sont pas proportionnels à la fortune ou au revenu du contribuable. — Dans un système de taxes indirectes habilement combinées, cette improportionnalité est moindre qu'on ne le prétend. — Tous les impôts indirects ne &ont pas dos taxes de capitation. — Plusieurs de ces impôts ont une certaine relation avec la fortune des contribuables. — Le vice presque irrémédiable des impôts indirects de consommation, c'est qu'ils ne peuvent, en général, tenir compte que des quantités et non des qualités des denrées imposables. — Seconde ingrmité des impôts indirects : ils gênent l'industrie et en entravent le développement. — Doctrine contraire de Mac CuUoch : exemple qu'il allègue. — Réfutation de cette doctrine par Mac Culloch lui-même, par M. David Wells et par M. Gliffe Leslie. — Desinconvénients de certains impôts indirects réputés inoffensifs, comme l'impôt sur l'alcool : exemple des États-Unis avant et après la guerre de Sécession. — Troisième infirmité des impôts indirects : ils distribuent l'industrie et le commerce d'une manière artificielle ; ils favorisent les grands industriels et les grands commerçants aux dépens des petits et des moyens. — Démonstration de cette proposition. — Quatrième infirmité des impôts indirects : les frais de recouvrement en sont proportionnellement plus élevés que ceux des impôts directs. Cette différence dans les frais proportionnels de perception est, toute*
fois, beaucoup moins grande qu'on ne le croit en général : démonstration par i
l'exemple de TAngleterre et de la France. — Cinquième infirmité des impôts indi- -
rects : ils exigent un nombreux personnel d agents qu'ils soustraient aux carrières i
productives. — Sixième infirmité : ils sont une cause de démoralisation. — Pré- *
tendus avantages des impôts indirects : ils sont moins sentis, moins impopulaires i
^ue les impôts directs; ils constituent une taxe volontaire h laquelle le contribua- •
ble peut échapper en réduisant ses consommations; ils se perçoivent au moment i
le plus commode pour le contribuable. — Ces avantages, vrais prétendus, ne sont j
pas les plus importants. — Les avantages réels des impôts indirects sont qu'ils attei- ■
gnent aisément tous les revenus, même les plus petits, ce que les impôts directs feraient J
difficilement, et que le produit en augmente sans cesse et spontanément par \ développement de la richesse nationale.
Les États ayant de grosses dettes et entretenant de grandes armées ne sauraient I suffire à leurs dépenses sans impôts indirects.
Comparaison des impôts indirects dans les principaux pays de l'Europe.
Nous sommes arrivés dans les précédents chapitres, à ce résultat qu'un impôt unique, soit sur le capital, soit même sur le revenu, ne peut pourvoir aux dépenses d'un grand État chargé de dettes et obligé d'entretenir une considérable armée permanente. Mais comment trouver un système d'impôts multiples qui n'enfreigne gravement aucune des règles que nous avons déterminées, c'estjà-dire un système d'impôts multiples dont l'ensemble soit, autant que possible, proportionnel aux revenus des contribuables, tout en taxant avec plus de modération les revenus viagers ou temporaires que les revenus permanents, et avec plus de modération aussi les revenus provenant de l'activité personnelle que les revenus consistant en fermages ou en intérêts de capitaux : un système d'impôts qui ne comprenne que des taxes dont la quotité soit connue d'avance du contribuable et n'ait pour lui rien d'arbitraire, qui soient toutes perçues à l'époque et selon le mode le plus commode au contribuable, qui soient toutes combinées de manière qu'elles fassent sortir le moins d'argent possible des poches des citoyens au delà de ce qui entre dans les caisses du Trésor, et qui, enfin, n'imposent au ? contribuable que le minimum possible de formalités, de vexations, de pertes de temps, de trouble dans l'exercice des industries ? Ainsi, équité dans la répartition, fixité et notoriété du taux des taxes, commodité et économie de la perception, innocuité pour le développement de l'agriculture, de l'industrie et du commerce : voilà les conditions requises pour un bon système d'impôts. 11 est à peu près impossible à un État, non pas d'inventer, mais de pratiquer un système fiscal qui réunisse toutes ces qualités dans toute leur pureté. Il y a une part irréductible d'inégalité, d'arbitraire, de vexation qui est inhérente à tout système d'impôts un peu considérable. C'est une perfection relative, non pas une perfection absolue, que l'on peut espérer atteindre. Il est d'autant plus facile d'approcher de cet
I Idéal que les besoins de TÉtat et des localités sont plus modères. On est d'autant plus forcé, au contraire, de s'en écarter que les charges des localités et de TÉtat sont plus lourdes.
Une mauvaise habitude contre laquelle nous devons mettre le lecteur en garde, c'est celle qui consiste, dans Texamen d'un sysi tème d'impôts multiples, à juger chacun d'eux isolément. On entend ) dire chaque jour, par exemple, que l'impôt sur le sel est improport tionnel, que par conséquent il est inique et qu'il doit être rejeté par { les législateurs éclairés. Peut-être la conclusion de ce raisonnement ) est-elle juste : nous ne Texaminons pas, en ce moment; mais le i raisonnement lui-même est détestable. Si l'impôt du sel était l'impôt ' unique existant en France, il suffirait d'avoir prouvé qu'il n'est pas i proportionnel aux revenus des citoyens pour conclure que cet impôt doit être abandonné. Mais, comme la taxe sur le sel fait partie d'un système d'impôts multiples, on doit rechercher si l improportionnalité de l'impôt du sel n'est pas compensée par des improportionnalités en sens contraire, par des impôts directs cmi pèseraient uniquement sur le riche. En un mot, quand il s'agit (i uh système d'impôts multiples, la stricte équité doit être cherchée dans l'ensemble des taxes et non dans chaque taxe particulière : chaque impôt doit donc être examiné et jugé, non seulement en lui-môme et dans ses effets isolés, mais dans sa relation avec les autres impôts et leurs effets.
L'observation que nous venons de faire est d'une application très importante et très fréquente. Que de fois n'entend-on pas dire que rimpôt des douanes est, au moins en France, un impôt qui coûte des frais de perception très éievés : 7 à 8 p. 100 dans ces dernières années, tandis que les contributions indirectes n'exigent que 4 p. 100 de frais! quelques esprits légers en concluent qu'on pourrait abandonner l'impôt des douanes. C'est là se prononcer avec beau coup de précipitation. C'est ne pas réfléchir que le personnel des douanes est l'auxiliaire naturel de celui des contributions indirectes^ que les droits intérieurs seraient singulièrement difficiles à recouvrer si l'on ne percevait pas des taxes équivalentes à la frontière sur les produits étrangers, que la suppression des douanes entraînerait pour le Trésor, non seulement la perte de la totalité du produit des droits de douane, mais encore, ce qui est plus grave, la perte d'une grande partie du produit des contributions indirectes intérieures. Il y a là deux catégories d'impôts qui sont dans une sorte de dépendance mutuelle et que Ton ne peut sans grave erreur juger isolément.
On pourrait multiplier ces exemples : ceux que nous venons de donner sont suffisamment probants. Dans un système équitable d'impôts multiples il peut se rencontrer des impôts partiels qui iso*
?>0i TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.
iément paraissent iniques; mais il ne faut pas oublier que ce sont des pièces d'un système où abondent les contre-poids. De même, dans un système général d'impôts qui coûte peu de frais de perception, il peut se rencontrer certaines taxes dont Tassiette et le recouvrement semblent très coûteux; mais parfois Texistence de ces taxes et du personnel qui les perçoit est indispensable pour garantir la perception complète et économique de droits sur d'autres objets.
Laissons ces observations préliminaires et arrivons au fond du sujet. Eu cherchant quels sont les impôts qui peuvent entrer dans un s^^stème équitable de taxes multiples et dans quelles proportions ils doivent se combiner entre eux, nous nous trouvons d'abord en présence de deux grandes catégories d'impôts : les impôts directs et les impôts indirects. Chacun en général se fait une idée assez nette de ce que ces deux termes veulent dire ; ils sont devenus familiers à tous les citoyens, qui en comprennent aisément le sens ; cependant, ce qui est assez fréquent dans les études économiques, il est difficile de donner de ces termes vulgaires une définition qui soit scientifiquement exacte et qui ne se trouve pas sur quelque point en contradiction avec les classifications administratives.
Considérons l'impôt sur les successions ou sur les donations. Il n'est pas d impôt qui présente mieux les caractères principaux d'un impôt direct : il frappe directement telle ou telle fortune déterminée^ il en prélève une part considérable, sans que la personne qui le paye, c'est-à-dire l'héritier ou le donataire, puisse trouver le moyen de rejeter sur un tiers la totalité ou une partie du montant de la taxe. Cependant , cet impôt est classé administrativement parmi les impôts indirects, parce qu'il ne se perçoit qu'à l'occasion de certains événements rares et d'une périodicité irrégulière; parce que, en outre, l'administration qui le recouvre est celle de l'enregistrement, qui est chargée de percevoir une foule de taxes indirectes.
Au contraire, considérons l'impôt des patentes : l'administration le range parmi les impôts directs ; il n'est pas certain qu'il ait toujours le caractère économique de ces derniers : c'est une taxe qui a une tendance à être répercutée sur le consommateur. Suivant le mot de Franklin, le commerçant met sur sa facture les taxes qu'il paye et toutes les aggravations décharges qui équivalent à une augmentation des frais généraux de son industrie. Il est remarquable que l'administration française des finances, qui range les patentes parmi les impôts directs, classe, au contraire, les licences des marchands do vm parmi les impôts indirects. Une des plus étranges anomalies en
ce genre, c'est celle de radminislration italienne qui classait la taxe sur la mouture parmi les impôts directs (1).
Il faut donc se garder des éliqueites administr atives et aller au fond des choses, quand on veut se rendre compte de ce qu'est un système d'impôts, surtout quand on fait des comparaisons entre différents pays, car telle taxe, qui est considérée comme directe dans une contrée, est souvent classée comme indirecte dans les contrées voisines.
Voici les deux principales définitions des impôts directs et des impôts indirects :
1** Les impôts directs portent immédiatement sur les personnes^ sur la possession ou la jouissance de la richesse ; ils s'adressent à des situations normales et permanentes ; ils comportent des rôles nominatifs.
Les impôts indirects, au contraire, sont perçus à l'occasion d'un fait, d'un acte, d'un échange ; ils ne comportent pas, vis-à-vis le contribuable, des rôles nominatifs régulièrement et périodiquement établis ou perçus.
Telle est la définition administrative : c'est grâce à elle que l'impôt sur les successions et les donations est rangé parmi les impôts indirects, parce qu'il est perçu fi Toccasion d'un fait exceptionnel, ne se leprésentant pas périodiquement et à intervalles rapprochés pour le naême contribuable.
Cette définition est empirique : elle confond des choses qui doivent être distinguées ; elle ne prend pour base de la classification que les caractères accessoires et non les caractères principaux des taxes. Si l'on veut une définition plus scientifique, voici, croyonsnous, celle qu'on doit adopter :
2^ Par l'impôt direct le législateur se propose d'atteindre immédiatement, du premier bond et proijortionnellement à sa fortune ou à ses revenus, le véritable contribuable : il supprime donc tout intermédiaire entre lui et le fisc, et il cherche une proportionnalité rigoureuse de l'impôt à la fortune ou aux facultés.
Par rimpôt indirect le législateur ne vise pas immédiatement le véritable contribuable et ne cherche pas à lui imposer une charge strictement proportionnelle à ses facultés : il ne se propose d'atteindre le vrai contribuable que par ricochet, -par contre-coup, par répercussion : il met des intermédiaires entre lui et le fisc, et renonce à une stricte proportionnalité de l'impôt dans les cas particuliers, se contentant d'une proportionnalité approximative en général.
(!) Voir la Statistica finanziaria Prospelti e tavole gra fiche.
Nous ne savons si cette définition est d'une suffisante précision i c^est en tous cas la meilleure que nous connaissions, Par l'impôt direct le législateur prétend à la fois à plus d'équité et à plus d'économie; par l'impôt indirect, il semble désespérer d'arriver au but du premier coup et par des moyens simples.
En partant de cette définition, nous classerons parmi les impôts directs non seulement l'impôt sur le revenu, l'impôt foncier, l'impôt personnel et mobilier, mais encore l'impôt sur les successions et sur les donations, l'impôt sur les chevaux et les voitures de maître. Nous classerons, au contraire, parmi les impôts indirects, toutes les taxes sur les denrées et les objets de consommation, les droits de timbre et les droits d'enregistrement autres que ceux sur les donations et les successions. Dans quelques cas, il peut y avoir doute sur le classement, ou du moins les intentions du législateur peuvent n'être pas remplies dans la pratique : ainsi l'impôt des patentes, qui est direct en apparence, peut en réalité être supporté par d'autres que ceux qui le payent au Trésor.
Quoiqu'elle puisse prêter à quelques rares incertitudes, notre définition suff'it à donner une idée nette des caractères généraux des impôts directs et des impôts indirects. Quels sont les avantages et les désavantages de chacune de ces deux grandes catégories de taxes? Il y a une vieille et obstinée querelle entre les partisans de Tune et les partisans l'autre.
Au premier abord on ne comprend pas que les avis puissent être partagés. Il semble bien plus sûr et bien plus simple que le législateur vise du premier bond le véritable contribuable, celui qu'il a l'intention de frapper en définitive^ au lieu d'avoir recours à des subterfuges et de se fier à des ricochets. Oui, sans doute, les impôts directs sont infiniment plus rationnels, plus équitables : cela est vrai en principe, mais dans l'application, quand les besoins de l'État et des localités sont très considérables et qu'ils doivent prélever une forte part du revenu des citoyens, on rencontre des difficultés immenses pour asseoir équitablement et percevoir sans résistance des impôts directs qui suffisent à eux seuls aux exigences du fisc.
Nous aurons souvent à rappeler dans cet ouvrage que les impôts directs ne peuvent reposer que sur l'une des trois bases suivantes ; 1® la déclaration par le contribuable de sa fortune ou de ses revenus ; 2* l'établissement de certaines présomptions légales qui servent à reconnaître le revenu ou la fortune du contribuable ; 3° la taxation faite d'autorité par les agents de 1 État ou par des commissions locales.
Il est facile de voir combien ces bases sont fragiles : elles peuvent suffire pour l'assiette d'un impôt très modéré, qui n'exige qu'une
faible fraction de la fortune ou du revenu des citoyens: mais on ne peut guère édifier sur elles tout Tédifice fiscal d'un grand pays. La déclaration des contribuables est sujette à dissimulation; les présomptions légales n'ont jamais qu'une justesse approximative et moyenne; elles sont souvent fausses dans les applications particulières; la taxation d'office, qu'elle provienne des agents de l'État ou des commissions locales, est sujette à des erreurs et à l'arbitraire.
Il est vrai qu'un système que nous avons examiné, celui de l'impôt unique sur les capitaux fixes, prétend éviter toutes ces difficultés. Ses partisans affirment que la valeur des capitaux fixes est facile à connaître, sans déclaration du contribuable, sans recours à des présomptions et sans inquisitions ou évaluations arbitraires. Nous avons, dans le précédent chapitre, suffisamment réfuté ce système, comme injuste et comme inapplicable. Dans une nation où les besoins du fisc sont très considérables, c'est l'ensemble des revenus des citoyens, sans exception, qui doit y pourvoir. Or, les revenus particuliers ne peuvent être constatés ou plutôt évalués que par l'une des trois méthodes indiquées plus haut et dont aucune n'est d'une complète exactitude.
Les impôts directs, quand ils sont l'unique source des revenus de rÉtat et que par conséquent ils doivent être très considérables, ont encore d'autres inconvénients. C'est qu'il est difficile d'atteindre par ce mode de taxation hi masse de la population. Considérons un pays comme la France, où il y a peu de grandes fortunes, un certain nombre de moyennes, beaucoup de très petites, et où l'on rencontre une assez générale aisance chez les artisans et même chez les manœuvres : il y a une très grande difficulté pour recouvrer de ces dernières catégories de contribuables des impôts directs élevés. Comment percevoir régulièrement un impôt direct considérable sur les ouvriers, les artisans, les petits rentiers môme et toutes ces personnes qui vivent au jour la journée, f)'om hand to mouth^ de la main à la bouche comme disent nos voisins les Anglais? Si cet impôt est une capitation ou un impôt sur le revenu classiflé, comme en Prusse, qu'il n'atteigne que quelques francs, 3, 4, 5 ou 10 fr. pour un petit ménage, on arrive encore sans trop de mesures vexatoires à le recueillir (I). S'il s'agissait de cotes infiniment plus élevées, il serait bien à craindre que la plupart fussent irrécouvrables. Dans la si-tuation actuelle on a vu que les dépenses de 1 État et des localités en France étaient du sixième environ de l'ensemble des revenus du pays: supposons que Ton voulût lever les deux tiers seulement de cette somme par de»
(1) Encore doit-on dire que Ton a dû supprimer en Prusse, dans Tannée 1883, ies deux dernières classes delà Classensteuer qui donnaient lieu à doscenta/nes do mille poursuites par an et alléger en outre cet impôt en 1891, voir plus loin chapitre \ .
inipôts directs, il faudrait demander environ 11 p. 400 par ce moyen au revenu des ouvriers; or, croit-on qu'il serait aisé de faiie payer régal ièrement 130 ou 165 fr. par an à chaque ménage d'ouvriers gagnant 1,200 ou 1,500 fr.?Lespropriétairesn'ont-iispas souvent bien de la' peine à obtenir le payement des petits loyers qui correspondent à çes revenus et n'excitent-ils pas beaucoup de haine par les rigueurs auxquelles ils sont obligés de recourir? Il y a beaucoup de familles d'artisans dans les villes qui gagnent 2,000 ou 2,500 fr. par an, ce qui ne laisse guère supposer qu'un salaire de ofr. par jour pour le chef de famille et un appoint de 1 fr. 50 ou 2 fr. pour le travail de la mère ou des enfants; ce serait donc 220 ou 275 fr. qu'il faudrait exiger de chacun de ces ménages par des impôts directs qui devraient fournir aux deux tiers des dépenses nationales et locales. Beaucoup de cotes seraient irrécouvrables ou nécessiteraient de longs délais et des rigueurs impolitiques.
Une autre infériorité des impôts directs, c'est qu'ils n'ont pas une tendance aussi accentuée que les impôts indirects à devenir de plus en plus productifs d'année en année, par un mouvement pour ainsi dire itiécanique et constant, en se proportionnant toujours au développement delà population et de la richesse nationale. C'est un phénomène bien établi chez tous les peuples prospères que le produit des impôts indirects s'accroît sans relâche, alors que le taux des taxes reste stationnaire ou qu'il diminue : c'est que ces impôts, étant établis sur les consommations, sur les jouissances ou sur les transactions, offrent naturellement des recettes qui augmentent en proportion de l'augmentation des transactions, des jouissances et des consommations. Pour obtenir ces plus-values, le législateur n'a pas besoin d'intervenir ni de se montrer: il suffit qu'il reste passif; la population qui paye plus à l'État n'a pas le sentiment d'une augmentation de taxes : c'est là un très grand avantage politique et financier. Ces plus-values régulières peuvent permettre à l'État des réformes importantes, l'entreprise de nouveaux travaux publics, ou le remaniement et la simplification du système d'impôts.
Cette élasticité remarquable, qui est un des précieux caractères ^des taxes indirectes, les impôts directs ne la possèdent qu'à un beau- ^coup moindre degré. Certains d'entre eux, il est vrai, l'impôt sur le revenu établi par voie de déclaration, les droits sur les donations et Sur les successions, donnent un produit qui s'élève avec l'accroissement de la prospérité publique; mais même dans ce cas la plusvalue est moindre en général que pour les impôts indirects ; quant aur autres taxes directes, telles que l'impôt foncier et l'impôt mobilier, il est très dillicile de leur faire suivre, même à pas inégal et de loia^
le développement de la richesse publique. Dans le cas de ces impôts, en effet, ce sont les agents de TÉtat ou des communes qui apprécient individuellement soit le revenu, soit la valeur vénale de chaque objet imposable ; mais ils ne peuvent faire varier ces évaluations, chaque année ; ce serait une source de discussions constantes et acrimonieuses; il ne leur est possible de reviser qu'à des intervalles périodiques, de cinq ou de dix années, l'assiette de ces taxes ; dans ces révisions périodiques ils rencontrent une grande opposition de la part du contribuable. Ces sortes d'impôts, alors qu'ils sont le mieux établis, avec un cadastre mobile pour les terres, avec l'enregistre* ment des baux, offrent des plus-values annuelles beaucoup moindres que celles que l'on constate dans le rendement des impôts indirects.
Il est facile de prouver ce que nous venons de dire. Ouvrons le JStaCislical Abstract for the United Kingdom in each of the last fifteen yeai^s from 186o-?o 1879, nous y voyons, à la page 8, que Vincome-tax ou impôt sur le revenu se percevait exactement au môme taux et avec les mêmes exemptions ou demi-droits pour les petits revenus dans Tannée fiscale 1864-65 (finissant au 3i mars) et dans Tannée fiscale 1871-72. Le taux était de 6 deniers par livre sterling^^ avec exemption de tous les revenus au-dessous de 100 li vr. sterl. (2,500 fr.), et dé* duction de 60 livr. sterl. (l 500 fr.) pour tous les revenus de 100 livr. sterl. à 200 livr. sterl. Les conditions dans ces deux années étaient donc absolument identiques, la situation politique était la même, puis({ue la guerre franco-allemande était terminée avant l'ouverture de Tannée fiscale 187J-72, et que, d'ailleurs, la guerre du Holstein avec les complications qui en pouvaient résulter, avait exercé une certaine influence sur Tannée 1864-65. Eh bien, en 1864-05 Timpôt sur le revenu produisit 7, 95S, 000 livr. sterl., soit 199 millions de francs en chiffres ronds ; pendant Tannée 1871-72 il rapporta 9,084,000 livr. sterl., soit 227 millions de francs ; Taccroissement en ces sept années fut donc seulement de 14 p. 100. Si nous examinons le rendement des droits sur les spiritueux pendant la même période, nous voyont que le taux des taxes était exactement le même en 1864-65 et en 1871-72; or, les spiritueux avaient produit tant à la douane qu'à V excise (contributions indirectes intérieures) 13,479,426 livr. sterl. soit 337 millions et demi de francs en chiffres ronds, pendant la première de ces années, et 16,798,444 livr. sterl., soit 420 millions de fr. dans la seconde ; Taccroissement est donc de 83 millions de francs, ou 24 p. 100. Il est vrai que l'augmentation dans la même période du rendement des droits sur le malt a été plus faible que celle de Timpôt sur le revenu. Mais, si nous réunissons tous les droits indirects dont le taux était le même en 1864-63 et en 1871-72, soit les droiîs
sur les spiritueux à la douane ou à Texcise, sur le malt, sur le café, sur le vin, sur le tabac, ainsi que les droits de timbre sur les acte» deeds and instruments) autres que les droits de succession, et que nous y ajoutions les droits sur les lettres de change et sur les reçus, enfin les droits de poste; si nous considérons, dis-je, tous ces impôts indirects, dont le taux est le même dans les deux années, nous arrivons aux résultats suivants : 34,832,748 livres sterling pour le produit de ces difTérentes taxes en 18G4-65 et 41,422^738 livr. sterl. pour le produit des mômes taxes en 1871-72 : la différence est de 6,589,990 livr. sterl., ou 19 p. 100 environ. L'accroissement du produit de Tmcome-tax dans la même période n'a été que de 14 p. 100 (1). On voit par cet exemple que l'élasticité des taxes indirectes est plus grande que celle des taxes directes même les mieux assises et se proportionnant le plus aux revenus des contribuables. Il n'y a d'exception parmi le» impôts que nous considérons comme directs que pour les droits de succession; le produit de ceux-ci a une grande tendance à suivre le développement de la richesse publique.
On dira peut-être que l'exemple cité par nous n'est pas suffisamment concluant, parce que Tannée fiscale du 1®' avril 1871 au 31 mars 1872 a dû subir encore l'influence de la guerre franco-allemande, et que les déclarations pour l'impôt sur le revenu, qui se font d'après les résultats du dernier exercice écoulé, ont été sans doute moindres que si cette année n'eût pas été aussi proche du grand conflit européen. Nous ne croyons pas que cette objection soit bien fondée : mais prenons un autre exemple plus large, qui donnera une démonstration plus péremptoire. Dans l'année 18o8-59 l'ensemble des droits d'excise (contributions indirectes) a rapporté à la Grande-Bretagne 17,901,540 livres sterling. Dans l'année 1873-74 l'ensemble des mêmes droits a produit 27,115,969 livres ster. ling; la plus-value est de 9,214,424 livres sterling ou 51 p. 100. Dans l'année 1858-59, point de départ de la même période, l'impôt sur le revenu, à raison de 5 pence par livre pour tous les revenus au-dessus de 100 livr. sterl., a produit 6,683,587 livr. sterl., ce qui fait ressortir à 1,336,716 livres sterl. le produit de chaque penny d'impôt. Dans l'année 1873-74 l'impôt sur le revenu, à raison de 3 pence par livre, a produit 5,691,000 livr. sterl., ce qui fait ressortir le rendement de chaque penny d'impôt à 1,897,000 livr. sterl. La productivité de chaque penny d'impôt a donc augmenté de 561,000 livr. sterl. ou 42 p. 100 environ. On voit que la proportion ascendante de Tim-
(1) Nous nous arrêtons à Tannée 1871-72 parce que depuis lors les droits d'excise et les l)ases de perception de Timpôt sur le revenu ont été si remaniés, que la comparaison entre 1871-72 et 1902 ou 1903 est peu instructive.
pôt sur le revenu dans ces quinze années a été notablement plus faible que la proportion ascendante des droits d'excise dans la môme période.
Pour que cette comparaison soit bien exacte, il faut, il est vrai, quelques observations accessoires. Ainsi le penny de l'impôt sur le revenu était, en 1859, perçu sur tous les revenus au-dessus de 100 livr. sterl. sans aucune déduction ; en 1874, au contraire, le penny de l'impôt sur le revenu était perçu aussi sur tous les revenus au-dessus de 100 livr., mais avec Texemption de 80 livr. sterL pour tous les revenus entre 100 livr. sterl. et 300; on dira peut-être que cette exemption qui existait dans la dernière année et qui n'avait pas lieu dans la première est de nature à ne pas rendre les résultats de Tune et de l'autre comparables ; cela n'est vrai que dans une faible mesure, car d'un autre côté il ne faut pas ou blierque l'impôt sur le revenu ayant été réduit de 3 pence par livre en 1858-59, à3 pence en 1873-74, cette réduction des deux cinquièmes a dû rendre les déclarations beaucoup plus sincères dans la dernière année que dans la première. Cette plus grande sincérité des évaluations a dû compenser TefTet des rémissions partielles accordées par le Trésor pour les revenus entre 100 livr. et 300 livres. Il n'y a pas de doute que si l'impôt sur le revenu avait été exactement au môme taux pendant chacune des deux années q^ue nous considérons, la plus-value du rendement de chaque penny de la taxe en 1873-74 par comparaison au rendement de chaque penny en 1858-59 eût été moindre (1).
(1) n est facile de se rendre compte de la portée de cette exemption de 80 livres sterling pour tous les revenus de 100 à 300 livres sterling. Nous voyons dans le Report of the commissioners of Inland Revenue for the years 1856 to 18G9, qu*en 1868, alors qu'une déduction n*était accordée qu'aux revenus entre 100 et 200 liv. sterl., il y avait 237,935 personnes qui profitaient de cet adoucissement. En 1873-74 une déduction étant faite à toutes les personnes ayant moins de 300 liv. sterl. de re venu, on peut admettre que le nombre des contribuables qui bénéficièrent de cette clause fut de 350,000 au plus. Chacune de ces 350,000 personnes jouit, en 1873-1874» de Texemption de tout droit sur 80 livres sterling et ne paya l'impôt que sur l'excédent du revenu. La totalité du revenu jouissant de l'exemption était donc de 28 millions de livres sterling : or la taxe de 1 penny par livre aurait pour ces 28 millions de livres sterling produit 116,000 livres. Pour comparer, dans des conditions identiques, le rendement de chaque penny de l'impôt sur le revenu en 1858-59 et en 1873-74, il faut ajouter aux 1,897,100 livres sterling qui forment le tiers de Timpôt sur le revenu au taux de 3 pence perçu pendant cette dernière année, il faut ajouter à cette somme» disons-nous, les 116,000 livres sterling représentant le revenu supplémentaire qu'aurait produit chaque penny d'impôt, si on n'avait pas accordé aux revenus entre 100 et 300 livres sterling l'exemption des premières 80 livres. On arrive alors aux résultats suivants : le penny de l'impôt sur le revenu perçu sur tous les revenus audessus de îOO livres, sans déduction d'aucune sorte, a produit, en 1858-59, la somme de 1,336,716 livres sterling ; le penny de l'impôt jsur le revenu, perçu sur tous les revenus au-dessus de 100 livres et en supposant que ^exemption des 80 première* livres n'eût pas été accordée à certains revenus, aurait produit, 2,013,000 livres : c'Mt
D'ailleurs si, à la fin de la période que nous examinons^ des demiexemptions étaient accordées pour Timpôt sur le revenu aux contribuables dont les revenus variaient de 100 livr. à 300 livr. d'une autre part les droits d'excise ou contributions indirectes intérieures avaient été dans le même intervalle notablement remaniés. Les droits sur le papier, par exemple, qui rapportaient 34 millions de fr. avaient été totalement supprimés en 1861, ceux sur le houblon qui produisaient 9 millions de fr. avaient été réduits en 1860 et supprimés complètement en 1862; ces droits réduits ou supprimés avaient été compensés, il est vrai, par des augmentations sur les spiritueux. Pour avoir la mesure complète de la plus-value du produit des contributions indirectes dans la Grande-Bretagne pendant ces quinze années, il faudrait joindre au rendement de ïexcise^ celui des droits de douane sur les spiritueux, on arriverait alors aux résultats suivants : en 1858-59, le produit des droits d'excise était dans le Royaume-Uni de 17,901,545 livr. sterl.; en y ajoutant le produit des droits de douane sur les spiritueux étrangers ou coloniaux, soit 2,278,319 livres, on obtient un total de 20,179,864 liv. sterl. En 1873-74 le produit des droits d'excise s'élevait à 27,115,969 liv. sterl., en y joignant le produit des droits de douane sur les spiritueux étrangers ou coloniaux, on arrive au total de 32,445,599 livres. L'augmentation pendant ces quinze années est donc do 12,265,735 livr. sterl. Mais le Slalistical abstract^ pour 1873 (page 14), nous dit que les droits d'excise dans cet intervalle avaient été augmentés (déduction faite des réductions ou des suppressions) de 787,000 liv. sterl. et les droits de douane sur les spiritueux de 150,000 livres environ (1), soit ensemble 937,000 liv. sterl. Il faut retrancher ces 937,000 liv. sterl. des 12,265,735 livres de plus-value des droits d'excise et des droits de douane sur les spiritueux pendant cette période de quinze années , il reste alors
un accroissement de 677,000 livres sterling, ou de 50 p. 100, pendant cette période de quinze ans. Dans la même période, Taugmentation des droits d'accise et des droits de douane sur les spiritueux, on déduisant le produit des élévations de tarifs, avait été de r>6 p. 100, et celle du timbre de 58 p. lOo. Ces deux augmentations sont donc assez notablement supérieures à celle de Timpôt sur le revenu, quoique la diminution du taux de la taxe ait dû rendre les déclarations moins frauduleuses. Uoe autre observation prouve que ces calculs relativement à la progression de l'impôt sur le revenu sont exacts : c'est que de 1857-58 à 1871-72, le chiffre des revenus déclarés n'a augmenté que de 47 p. 100.
(1) Dans le Statistical abstract, les surtaxes de douane sur les spiritueux établies pendant la période 1869-1874 sont évaluées à 358.000 liv. sterl. Mais, en 1859, des taxes additionnelles pour un chiffre total de 208,000 livres furent mises sur les droits d'entrée en général et sur les entrepôts. Les spiritueux furent atteints par cette aggravation générale. Par contre, en 18G0, les droits sur les spiritueux étrangers furent abaissés de 313,000 liv. sterl., de sorte que Taugmentation définitive des droite sur les spiritueux pendant cette période peut être évaluée à 150,000 liv. sterl.
11,328,735 lîv. sterl. pour la plus-value naturelle, sans accroissement de tarifs, de cette catégorie de droits: or cette plus-value naturelle et spontanée de 11.328,735 liv. sterl., rapprochée du produit initial de 20,179,864 liv. sterl. en 1858 59, représente une proportion de 56 p. 100. Que Ton compare à cette plus-value de 36 p. 100 des droits d'excise et des droits de douane sur les spiritueux la plusvalue de 42 p. 100 seulement du rendement de chaque penny de rimpôt sur le revenu, et Von verra que les taxes indirectes ont une élasticité naturelle et présentent une progression beaucoup plus grande que les taxes directes môme les plus perfectionnées.
Nous n'avons comparé la plus-value de l'impôt sur le revenu qu'avec la plus-value des droits d'excise et des droits de douane sur les spiritueux, parce que c'est la seule catégorie de droits indirects dont les tarifs n'aient pas été trop notablement modifiés dans cette période en Angleterre. Les douanes ont été bouleversées dans cet intervalle. Les droits de timbre, pendant ces quinze années, ont été fort remaniés. Le produit de ces droits s'élevait en 1858-59 à 7,994,936 liv. sterl. De cette époque à 1873-74 les réductions de tarifs représentèrent une diminution annuelle de 2,177,900 liv. Le produit total de cette branche de recettes, en 1873-74, fut néanmoins de 10,497,567 liv. st. ; si on ajoute à ce chiffre le produit évalué des droits de timbre supprimés, soit 2,177,900 liv., on arrive à 12,675,467 liv., soit une plus-value de 4,680,831 liv. sterl., ou de 58 p. 100, plus-value beaucoup plus considérable que celle de rimpôt sur le revenu.
Dans les périodes plus récentes, les changements fréquents de tarifs rendent les comparaisons d'une époque à l'autre très malaisées. Mais la sensibilité des impôts directs, notamment de l'impôt sur le revenu, aux influences passagères défavorables résulte des constatations du StaiisiicaL Abstract (1896, p. 34). L'ensemble des revenus assujettis à Vlncome tax en 1891 était de 698,407,549 liv. sterl., en 1892 de 710,752 684, en 1893 de 7 12,277,117, il tombe à 706,130,875 liv. en 1804 et à 690,251,675 en 1895, soit un recul de 3 p. 100 relativement à l'année antépénultième et de 1 1/4 p. 100 relativement à quatre ans auparavant. Le produit de Vlncome tax n'avait augmenté dans cet intervalle que parce que le taux en avait été relevé de 6 à 7 pence par livre sterling. Dans la même période de 1891 à 1895 le produit des droits d'excise avait passé de 24,788,000 liv. st. à 26,800,000 ou 7 p. 100 d'accroissement, quoique les augmentations des droits d'excise n'aient représenté, de 1891 à 1895, que 1 ,450,000 liv. sterl., ou les deux tiers seulement du gain. La supériorité d'élasticité des droits d'excise ressort de ce rapprochement
TRAITÉ DE LA SCIEiNCE DES FINANCES,
en ce qui concerne les temps de dépression commerciale (!)• Les finances de TAutriche fournissent un exemple de cette élasticité plus grande des taxes indirectes que des directes. D'après M. de Mulinen, de 1868 à 1871, le produit des impôts directs, parmi lesquels figure la taxe sur le revenu, est monté de 74,092,075 florins à 87,613,241 ; l'augmentation pour quatre ans est considérable, elle atteint 18,25 p. 100; mais cet accroissement est presque uniquement dû à l'impôt sur le revenu, qui de 13,087,437 florins en 1868 a atteint 21,915,697 florins en 1871 : l'accroissement pour ce seul impôt est donc de 67 p. 100 environ. Cette plus-value énorme s'explique par la nouveauté de cet impôt dans la monarchie autrichienne et par la plus grande rigueur apportée à son recouvrement. Quant à l'impôt foncier, quoiqu'on s'applique à le tenir au courant de la progression des revenus du sol, de 1868 à 1871, le produit de cette taxe ne s'est élevé que de 35^177,374 florins à 37,277,036, soit un accroissement de 6 p. 100 seulement; l'impôt sur les bâtiments, de 17,658,902 florins en 1868, s'est élevé, en 1871, à 19,545,250, soit une plus-value de 11 p. 100 environ; quant à l'impôt sur l'industrie, la progression en
(1) Depuis le commencement du xx® siècle, le montant des revenus imposés à Vlncome-tax s'est plus régulièrement accru, non toutefois sans quelques fléchissements occasionnels et non pas d'autre part dans une proportion énorme. Un tableau que nous extrayons du Statistical Abstract jor the United Kingdom in each year from 1894 to 1908 (paru en 1909), page 39, est instructif à ce sujet. Voici quel a été le rendement de chaque penny par livre sterl. de VIncome-tax dans les seize années de cette période ; on sait que le penny (10 centimes) est l'unité de la taxe, qui est tantôt de 4, tantôt de 5, tantôt de plus, aujourd'hui 14 pence (pluriel de penny) ou 1 shilling 2 et la livre sterl. (25 fr. 20) de revenu est l'unité d'assiette.
Rendement de V « Income-tax » par chaque penny de la taxe.
Années.
Rendement
Années.
Rendement
liv. st.
liv. st.
Ainsi, si l'on prend les deux années extrêmes de cette période de quinze ans, la plusvalue par penny d'impôt est de 431,000 livres sterl. ou de 19,6 p. 100, soit inférieure à 1 1/2 p. 100 par an. D'autre part, depuis 1901-1902, qui vit la fin de la guerre de l'Afrique du Sud, l'accroissement de productivité du penny de VIncome-tax n'est que de 91,000 livr. sterl. ou de moins de 4 p. 100 en six années, soit sensiblement moins de 1 p. 100 par an. Dans cette période il n'y a pas eu de changements importants dans les immunités ou déductions accordées. En 1907-08, il y en a eu un léger pour les revenus provenant de l'activité personnelle. L'impôt sur le revenu, indépendamment de modifications du taux, n'a pas toute l'élasticité qu'on lui attribue parfois.
a été plus lente : de 8,083,163 florins en 1868, il s'est élevé à 8,710,438 florins en 1871, soit une progression de 7,7 p. 100. On voit que de tous ces impôts directs, un seul, celui sur le revenu, a pris un développement notable. Au contraire, les contributions indirectes intérieures, les douanes, les postes et les télégraphes, ont rapporté à la Gisleithanie 190,303,000 florins en 1868 et 226,264,000 florins en 1871 ou 36 millions de florins de plus-value, soit .18,89 p. 100 : l'accroissement n'est, il est vrai, guère plus élevé que pour les impôts directs qui ont, dans le même espace de temps, fourni une plus-value de 18,25 p. 100. Mais la plus-value de cette dernière catégorie de droits venait, pour la plus grande partie, du développement du produit de l'impôt sur le revenu, impôt nouveau dont la perception n'avait pu être bien établie pendant les premières années. Si on considère une période de six années, celle de 1868 à 1873, la supériorité d'élasticité des impôts indirects s'accentue. En 1868, les impôts directs, comprenant l'impôt sur le revenu, produisirent, en Autriche, 74,092,073 florins, et, en 1873, 91,902,704, soit une plus-value de 17,800,000 florins ou^^ .14 p. 100; ainsi, la plus-value qui avait été de 18 p. 100 pendant les quatre premières années (1868- 71) s'est ralentie pendant les deux dernières ; cela vient de ce que l'impôt sur le revenu était moins récent et queles mesures de i-igueur avaient produit une grande partie de leur eff'et dès 1871. De 1808 à 1873 les contributions indirectes intérieures, non compris les postes, les télégraphes et les droits de douane qui figuraient dans les chifl^res que nous avons donnés pour la période 1868-71 , se sont élevées de 164,290,864 florins à 222,250,895, ce qui est une plus-value de 57,960,031 florins ou 35,28 p. 100. Nous regrettons qu'on n'ait pas joint à ces chiff'res ceux des postes, des télégraphes et des douanes; mais le résultat, sans doute, n'en eûf été que plus frappant. Remarquons qu'il n'y a pas eu d'altération de tarifs notable dans les contributions indirectes de 1868 à 1873: une légère augmentation des droits sur la bière, compensée par une légère diminution des droits sur le sel. Ainsi de 1868 à 1873 la plus-value des contributions indirectes intérieures est, en Autriche, de 35,28 p. 100 ; celle des impôts directs, y compris l'impôt sur le revenu^ n'est, dans la même période, que de 24,14 p. 100 (1).
La France nous fournirait une démonstration du même genre. Pour prendre une période qui n'ait pas été affligée par de grands désastres, considérons les quarante années de 1830 à 1869, nous y voyons les impôts directs perçus au profit de l'Étal, des départements et des communes, s'élever de 330 millions en 1830 à 575 en 1869, c'est un accroissement de 245 millions ou 74 p. 100. Dans
(1) Comte de Muliaen, Les Finances de l'Autinche^ p. 292.
316 TRAITÉ Dli: LA SCIENCE DES FINANCES.
le même espace de temps les contributions indirectes ont passé du chiffre de 574 millions de francs à celui de 1,328, soit un accroissement de 754 millions de francs ou 131 p. 100 (1). Cependant les impôts indirects n'ont pas, toute compensation faite, été augmentés dans cette période, ils ont plutôt été diminués, notamment pour les droits de douane et de poste ; les impôts directs, au contraire, s'ils ont été déchargés de centimes additionnels généraux sur Timpôt foncier, ont été grevés d'une foule de centimes additionnels départementaux ou communaux.
On dira que cette comparaison n'est pas suffisamment probante, parce que plusieurs des contributions directes de la France sont des impôts de répartition, dont le montant, au moins le principal qui est perçu pour TEtat, est à peu près fixe. Cette objection a quelque portée. On ajoutera aussi que le système des impôts directs de la France ne comprend pas l'impôt direct par excellence, celui dont nous avons constaté la tendance à des plus-values se rapprochant de celle des impôts indirects, c'est-à-dire l impôt sur le revenu. Cette seconde objection aussi quelque valeur. Néanmoins nous ne croyons pas que Tune et l'autre détruisent notre argumentation. Même les impôts directs de répartition, comme l'impôt foncier, l'impôt mobilier, l'impôt des portes et fenêtres, le premier depuis la loi de 1835, contiennent un élément de plus-value pour les constructions nouvelles. En outre l'accroissement considérable des centimes départementaux et communaux compenserait en partie cette demifixité de la part revenant à l'État. Quant à l'impôt sur le revenu, s'il avait existé en France, il aurait donné lieu, même sans augmentation de tarifs, à des plus-values plus considérables que les autres impôts directs ; mais ces plus-values seraient restées encore au-dessous de celle des impôts indirects.
Parmi les impôts que l'on classe en France dans la catégorie des contributions directes, il en est un, toutefois, qui jouit d'une élasticité presque aussi grande que les impôts indirects : nous voulons parler de l'impôt des patentes. En 1833, il rapportait à l'État en principal 24,314,770 fr., en 1869 il produisit 61,572,000 fr. : l'accroissement est donc énorme (2) : il atteint 37,258,000 fr. ou 150 p. 100 ; c'est une proportion supérieure à celle de la plus-value des impôts indirects, dont le produit ne s'est élevé que de 131 p. 100 en trenteneuf ans. Il ne faudrait pas croire, cependant, que l'augmentation colossale du produit des patentes pendant cette période fût normale, et que d'une manière générale la plus-value de cet impôt direct dé-
(1) Ces chiffres sont tirés du Traité des impôts ^ de M. Vignes, t. II, p. 294 et 295.
(2) Vignes, Traité des impôts^ 3* édition, t. II, p. 246.
passât OU atteignît en toute circonstance celle des impôts indirects. La plus-value extraordinaire de Timpôt des patentes, de 1833 à 1869, tient d'abord, mais pour une faible part, à certains remaniements de la législation, qui eurent pour efTet, en éliminant une foule d'ouvriers jusque-là patentés, de les remplacer par diverses professions, celles d'architecte, avocat, avoué, notaire, huissier, etc., qui jusque-là avaient été exemptées de ces droits. Nous ne pouvons faire ici le détail des dégi èvements et des surcharges dont Timpôt des patentes a été Tobjet dans cette période (1): mais les surcharges ont légèrement dépassé les dégrèvements. Quoi qu'il en soit, ce n'est là qu'une cause très accessoire de la plus-value exceptionnelle de Timpôt des patentes de 1830 à 1869 : la cause véritable, c'est la création et l'essor rapide de la grande industrie, le remplacement du travail à domicile par le travail en atelier et la concentration de toutes les entreprises. Or, cette cause de plus-value n'est pas absolument temporaire; mais elle a agi avec une particulière énergie de 1833 à 1860 : depuis lors elle s'est ralentie. Ainsi de 1833 à 1842, le produit en principal des patentes a passé de 24,314,770 fr. à 34,128,648 : c'est un accroissement de près de 10 millions de fr. et de 40 p. 100 environ en dix ans. De 1842 à 1850, il y eut presque stagnation ; l'accroissement du produit ne fut en ces neuf années que de 1 ,484,000 fr. ou guère plus de 4 p. 400. Les événements politiques en étaient en partie cause ; quelqueslégers dégrèvements aussi y avaient contribué; mais surtout, Tessor de la grande industrie avait diminué, le mouvement de concentration delà production s'était ralenti et attendait la construction d'un vaste réseau de chemins de fer pour reprendre une énergie nouvelle. De 1850 à 1860 le développement du produit des patentes en principal Fut relativement aussi considérable que dans la période de 1833 à 1842. Le produit était de 35,612,871 fr. en 1850, il s'élevait à 52,720,000 fr. en 1860, soit en onze ans un accroissement de 17 miUions 108,000 fr., ou 48 p. 100. En 1860, la transformation de l'industrie, suite des inventions mécaniques et de la création de nouvelles voies de communication, était en grande partie accomplie. Aussi pendant les neuf années suivantes, malgré la prospérité extraordinaire de la France, le développement du produit de l'impôt des patentes fut beaucoup moindre. En 1860 nous avons laissé cet impôt au chiffre de 52,720,000 fr., nous le trouvons en 1869 à celui de 61,572,694; ce n'est que 8,852,000 fr. d'accroissement en neuf ans, soit 16,8 p. 100. Dans la période correspondante le pvoQuit des impôts indirects s'était accru davantage : il était passé
II) Voiries détails daas Vignes, Traité des impôts, t. II, p. 247-52.
de 1,101,343,000 fr. en 1859 à 1,328,916,000 en 1869, soit en dix ans, il est vrai, au lieu de neuf, un accroissement de 227 millions et demi ou 20,7 p. 100.
On peut conclure de cet examen que même l'impôt des patentes, celui des impôts directs qui avec l'impôt sur le revenu offre le plus d'élasticité et le plus de tendance à une constante plus-value, possède néanmoins ces qualités, en temps ordinaire, à un moindre degré que les impôts indirects. D'ailleurs, quoique l'administration classe en France l'impôt des patentes parmi les taxes directes, il y a de fortes raisons pour le rapprocher plutôt des contributions indirectes.
Depuis nos désastres de 1870-71 on a établi en France un impôt sur le revenu des valeurs mobilières autres que les fonds d'État ; c'est là une des fractions d'un impôt général sur le revenu, c'est-àdire de celui des impôts directs qui suit le plus exactement le développement de la fortune publique. L'expérience accomplie depuis cette époque a prouvé que cette taxe sur le revenu des valeurs mobilières donne des plus-values beaucoup moins grandes et moins constantes que l'ensemble des impôts indirects. Ainsi elle a fourni 31,780,000 fr. en 1873, 34,174 OOO en 1874, 34,676,000 en 1875, 34,972,000 en 1876, et seulement 34,142,000 en 1877 ; la plus -value assez notable de 1873 à 1874 tient en partie à ce que le domaine de la taxe nouvelle n'était pas encore très nettement délimité en 1873 et à ce qu'une fraction de la matière imposable échappait alors au fisc ; mais de 1874 à 1877 il n'y a eu aucune progression ; relativement môme au produit de 1873 la plus-value de la taxe sur le revenu des valeurs mobilières en 1877 n'est que de 2,382,000 fr., environ 7 J/2 p. 100. Pendant la même période la plus-value des impôts indirects, même en défalquant les taxes ou surtaxes établies en 1874 et en 1875, est beaucoup plus forte : en 1873 les impôts indirects produisirent 1,807 millions de francs, mais nous ne pouvons prendre cette année comme terme de comparaison, parce que trop d'impôts nouveaux ont été créés à la fin de 1873 et de 1874. En 1874, les impôts indirects fournirent 1 milliard 865 millions ; en 1875, ils produisirent 2 milliards 50 millions, mais des impôts nouveaux n'existant pas en 1874 figurent dans ce chifl^re pour 33 millions et demi de fr. , ce qui réduit à 2 milliards 17 millions le produit des taxes comparables avec celles de 1874 ; en 1876, le rendement des impôts indirects fut de 2 milliards 105 millions, et en 1877, il atteignit 2 milliards 84 millions ; mais en défalquant de ces deux dernières années le produit des impôts nouveaux n^existai.t pas en 1874, il ne reste plus que 2 milliards 45 millions et 2 milliar ds 24 millions pour le produit, en 1876 et en 1877, de ceux
des impôts indirects qui existaient déjà en 1874; la plus-value de ces impôts a donc été de 159 millions en 1877 relativement à 1874, soit de 9 p. 100 environ. Ainsi, tandis que le produit de Timpôt sur le revenu des valeurs mobilières restait stationnaire de 1874 à 1877^ le rendement des impôts indirects augmentait notablement.
La productivité de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières s'est fort accrue, il est vrai, de 1877 à 1881, par suite de Tagiotage financier, des spéculations et des émissions qui grossissaient les bénéfices des maisons de crédit, et aussi de la transformation en sociétés par actions d'une foule d'entreprises individuelles; cet impôt de 3 p. 100 produisit 44 millions 1/2 en 1881 , soit 27 ou 28 p. 100 de plus qu'en 1874. Dans la même année le produit total des impôts indirects, malgré des dégrèvements considérables^ s'éleva à 2,2li7millions ; tout compte fait, la plus-value de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières de 1873 à 1881 est inférieure à celle des droits d'enregistrement, des droits sur les boissons et ne l'emporte que faiblement sur la plus-value des tabacs. Depuis 1882 l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières n'a monti^é aucune force ascensionnelle. En 1896, au taux de 4 p. 100, au lieu de 3 p. 100, il n'a produit que 62,948,000 fr., soit 15,747,000 fr. par chaque 1 p, 100 contre 14,800,000 par chaque 1 p. 100 également en 1881, 16 millions en 1883 et 17,598,000 en 1891. Il a donc reculé, au lieu de progresser depuis lors. En 1903, le produit de cet impôt a été de 80,067,000 francs, soit 20,010,750 francs par unité de taxe; ce n'est qu'une augmentation de 2,4l8,750francs par unité depuis 1891, ou 13 p. 100 en 12 ans, faible plus-value. En 1910, il est vrai, par lo développement constant de la richesse mobilière et la transformati( n de plus en plus fréquente d'entreprises individuelles en actions, Timpôt sur le reveiiu des valeurs mobilières a produit 107 millions de francs ; mais cela lient à un concours de ci:xonstances exceptionnelles.
Dans Tensemble, les impôts indirects l'emportent en élasticité sur les impôts directs ; ce n'est pas là un médiocre avantage. Les États modernes ont besoin de ressources sans cesse croissantes ; il n'est pa > indifférent que ces ressources viennent d'elles-mêmes au-devant du fisc, par le développement spontané du produit d'impôts dont le taux n'a pas été élevé ou même a été abaissé. La science fmancière doit chercher les moyens de fournir des ressources à l'État en ménageant autant que possible les forces économiques du pays. On objecte que cette élasticité des impôts indirects est un mal en ce sens que, dans les temps de calamité, le produit de ces impôts diminue, celui des impôts directs restant le même ; l'État se trouverait privé d'une partie de ses ressources au moment où il en aurait grand besoin. D'abord les temps de calme sont plus fréquents que les temps de crise.
En outre, on peut contester qu'en temps de crise les impôts indirects Oéchissent autant qu'on le prétend. Si le produit en a été évalué selon les règles de la prudence que nous indiquerons plus loin en étudiant le budget, il est rare que les moins-values soient notables. 11 résulte des tableaux statistiques sur les charges et les ressources de la guerre de 1870-71, tableaux présentés en 1873, par M. Magne, alors ministre des finances, que la perte sur les impôts fut en 1870 de 122,590,000 fr. et en 1871 de 241,600^000 fr. Or, une notable fraction du territoire était occupée par Tennemi à la fin de 1870 et au commencement de
1871 ; c'était lui qui en percevait à son profit les impôts. Le chiffre néanmoins de la perte sur les impôts est relativement modique puisqu'elle ne représente que 6 ou 7 p. 100 en 1870 et 14 ou 15. p. 100 en 1871 du montant normal des impôts avant la guerre. Dès 1872 le produit des anciens impôts indirects en France était revenu à peu près au niveau du rendement de 1869, ayant atteint 1^251 millions en
1872 contre 1,328 en 1869, mais en 1869 on possédait TAlsace et la Lorraine en plus : il faut dire en outre que le produit des anciens impôts indirects en 4872 avait dû être notablement diminué par rétablissement de nouveaux impôts indirects aj^ant rapporté dans la même année 378 millions de francs. En 1873 les impôts indirects anciens donnaient une plus-value considérable relativement à 1809, atteignant, en 1873, le chiffre de 1,339 millions contre 1,328 en 1869, alors que la France possédait TAlsace et la Lorraine : cependant Tannée 1873 avait eu, en outre, à supporter 468 millions de nouveaux impôts indirects. Ainsi, même dans les temps de crise et de calamité nationale les mécomptes des impôts indirects ne sont pas excessifs et ne bouleversent pas le budget, si celui-ci a été dressé avec prudence et avec des évaluations modérées, ne dépassant pas la moyenne du rendement de celte catégorie d'impôts pendant les cinq dernières années. L'Espagne nous fournirait un autre exemple à l'appui de ces. observations : la Gazette officielle de Madrid a publié en septembroi" 1875 le tableau du rendement des impôts dans lexercice commençant le 1^' juillet 1874 et finissant le 30 juin 1875, troublé par la guerre carliste. Les journaux anglais, The Economist entre autres, ont rapproché de ces résultatsles évaluations du dernier budget normal, dressé antérieurement à la guerre civile sous le règne d'Amédée pour Tannée 1872-73. Il est remarquable que les contributions directes soient seules en diminution dans l'exercice 1874-75, relativement aux prévisions du dernier budget normal; elles ont fourni 152 millions de fr. en 1874-75, contre 195 millions prévus dans les évaluations du budget normal de 1872-73. Les impôts indirects, au contraire, malgré l'état agité du pays, Toccupation de plusieurs provinces par Tin-
surrection et les facilités très grandes dont a joui la contrebande, ont atteint en 1874-75 les résultats prévus dans le budget normal de 1872-73. Si le timbre et les services exploités par l'État, le tabac et les monopoles ont offert une diminrution de 25 millions de francs environ (133 millions de francs en 1874-75 contre 158 millions prévus au budget de 1872-73), par compensation les contributions indirectes proprement dites ou droits de consommation ont présenté une plusvalue d'égale somme (111 millions de francs en 1874-55 contre 8G millions prévus au budget de 1872-73). C'est là une preuve que, même en cas de guerre, In'perte subie par TÉtat du chef des contributions indirectes n'est pas, en général, excessive, la ;population ayant pris des habitudes de consommation et d'activité dans les transactions qu'elle ne suspend pas immédiatement : les contributions directes rentrent, au contraire, avec plus de difficulté dans les mêmes circonstances (1). Nous ne nions pas, d'ailleurs, que lorsque les contributions indi-
(1) Dans un discours prononcé le 23 avril 1877, sir StafTord Northcote, chancelier de VÉchiquier, a présenté les considérations suivantes sur la manière dont les différents éléments du revenu public se trouvent influencés par les temps de prospérité com merciale ou de crise :
« On a reconnu, a-t-il dit, que les impôts pouvaient être classés de la manière •c suivante, en commençant par les plus impressionnables :
w D'abord les taxes commerciales {inercantile-taxes) ^ qui ont présenté successive- « ment, du moins pour les lettres de change, une plus-value de 31 p. 100, en 18G3-65, « et une moins-valuo de 15 p. ICO, en 1875-77.
u En second lieu, les taxes portant sur les objets de consommation qui sont sur- « tout à Tusage des classes élevées : le contre-coup des circonstances extérieures « paraît s'y faire sentir moins vite mais plus énorgiquement que pour les impôts « payés par les masses. On a vu ces taxes monter de 21 p. 100 en 1865-67 et tomber « de 10 p. 100 en 1857-59, après les paniques commerciales de 1856-57. Elles ont, « dans ces derniers temps, montré la môme lenteur à se ressentir de l'état des af- « faires. Jusqu'en 1875, elles continuaient à progresser, et ce n'est que l'année c dernière (1876) qu'il y a eu baisse.
« Troisièmement, les taxes sur les objets de consommation à Tusage des masses. * Celles-ci éprouvent de moindres oscillations, mais subissent d'une manière plus « immédiate l'influence des temps.
« Viennent ensuite les impôts directs, qui présentent des fluctuations encore plu* « réduites. 'Vlncome-laxe et le droit sur les maisons ont toujours été en augmentant.
« Le produit du timbre est moins régulier. Les droits de testament et de succession « [l 'gacy and probate duties) ont fléchi deux fois, après la crise de 1808 et Tannée « dernière.
tt La poste va toujours en progressant, sans loi apparente et sans rapport saisissable « avec l'état du commerce.
« Somme toute, l'obsej^vation montre que^ même dans tes temps de crise^ les re- « celtes se maintiennent^ daiis leur ensemble^ avec une étonnante fermeté. >
De ces observations de sir Stafl*ord Northcote, la dernière est absolument la plu* exacte. Dans un pays comme la France surtout, qui ne dépend pas uniquement de la grande industrie et où l'ensemble de la population est à la fois aisée, économe et aimant à bien vivre, les recettes indirectes ne sont^ que légèrement aff'ectées par des crises commerciales ou politiques; elles peuvent alors éprouver une certaine moinsvalue, mais cette moins-value est infiniment moindre que ne le pensaient jadis beaucoup d'économistes et de financiers.
'i22 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.
rectes fournissent, comme jadis en France, les trois quarts des res- h sources de TÉtat, il n'y ait là un élément aléatoire et variable qui ii doit engager les financiers à beaucoup de rigueur et de prudence e dans leurs comptes de prévision. Compter chaque année sui une plusvalue, ce serait s'exposer parfois à des déceptions, une mauvaise % récolte ou une crise industrielle et financière pouvant réduire de ;) j 1 ou 2 p. 100 le rendement des impôts indirecls (1).
D'après le Compte général de V administration des finances pour 1869 9 (page 520), sur les 29 années de la période 1840 à 1868 il y en a eu u 25 où les impôts indirects ont offert des plus-values relativement aux x : prévisions^budgétaîres, et quatre années, celles de 1849, 18o0, 1860 ( et 1864, en sens inverse. Le plus fort de ces mécomptes ne s'éleva qu'à i 34 millions de francs. Encore doit-on dire que la moins-value de 1864 i fut due à quelques diminutions d'impôts effectuées pendant l'exercice* .
Si les chances de perte, de même que celles de gain, sont moindres ? d'une année à l'autre pour les impôts directs que pour les indirects, < l'avantage est plus que compensé par l'inconvénient. En tout cas, il ne i faut pas juger, d'après la facilité de recouvrement des impôts directs k j actuels qui sont relativement modérés, que des taxes directes absorbant i
une notable portion du re^^enu rentreraient avec la même aisance et la u
(1) Chez une nation riche, il est rare que le produit de Tensemble des impôts- indirecls | fléchisse d'une année à Tautre. De 1875 jusqu'à 1882 inclusivement, on n'a vu qu'une innée où les impôts indirects ont moins produit que Tannée précédente, c'est Tannée i 1877 où ils ont donné 2,084 millions au lieu de 2 milliards 105 ; encore Tannée 1876 avec i laquelle s'établit la comparaison était-elle bissextile et comportait sur le sel une surtaxe abolie en 1877. Dans la période de crise qui va de 1882 à 1887, le produit de Tensemble des impôts et revenus indirects (enregistrement et timbres compris) qui s'élevait à 1,260,470,000 francsen 1882 se retrouve à 2, 244, 441, 000 fr. en 1886; la diminution pendant ses quatre années de crise intense n'est donc que de 1 8 millions de francs, et Ton peut l'imputer ' k un changement défavorable au Trésor de Tassiette des droits sur les sucres et à la mollesse dans la répression de la fraude. En Angleterre, pays où Ton épargne moins, où la grande i industrie est plus développée, les impôts de toute nature ont plus de sensibilité, et il est i arrivé plusieurs fois, dans les dernières années, que le produit des impôts indirects reculât, notamment, dans des proportions considérables en 1879-80. (Note de lal4o édition.)
Si Ton considère les contributions indirectes intérieures y compris les sels elles sucres en i douane de 1887 à 1897, en laissant de côté les postes et les télégraphes, qui ne sont guère qu'une compensation de dépenses et les droits de douane ordinaires qui ont trop varié, on relèveles chiffres suivants pour la France, Algérie non comprise : 1,097 millions 1 /2 pour 1887, 1,1551/2 en 1888, 1,17* 1/2 en 1889, l,205en 1890, 1,275 en 1891, 1,250 en 1892 1 ,224 en 1 893, 1 ,2 1 3 en 1 894, 1 ,235 en 1 895, 1 ,258 en 1 896 et 1 ,255 en 1 897 . Il faut remarquer i qpie en 1891. TÉtat s'étant chargé de la fabrication et du monopole des allumettes qu'auparavant il affermait à une compagnie, le chiffre des recettes a été grossi, de ce chef, de 1> I millions représentant les frais de fabrication ; d'autre part, en 1892, TÉlat a réduit d'envirou; | ^ moitié les droits sur les transports en chemins de fer, ce qui lui a lait perdre 45 mllUom en viron ; malgré ce dégrèvement, le produit de Tensemble des taxes sus dénommées dépasse de 158 millions en 1897 celui de 1887 ; l'ascension, sans être uniformément répandue sur toute? les années, a été considérable pour une période de dépression et contraste avec la stagnation ou le recul de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières et des droits d'enregistrement frappant surtout « la richesse acquise » . De 1898 à 1910, les changements des taxes ont été trop fréquents pour permettre une comparaison utile. (Note de la 8« édit.) j
même économie. Si les impôts directs sont les plus faciles à percevoir quand ils sont modiques, ce sont les plus difficiles quand ils sont lourds.
Si au lieu de demander 2 1/4 à 2 1/2 milliards de francs aux contributions directes (enregistrement compris), pour les dépenses de l'État, des départements et des communes, on réclamait d'elles 3 1/2 à 4 milliards, il est évident que la perception deviendrait à peu près impossible. Nous allons prendre un exemple qui est probant, quoiqu'il soit tiré des finances industrielles et non pas des finances de TÉlat. On sait que le Crédit foncier de France fait principalement des prêts sur les immeubles urbains jusqu'à concurrence de la moitié de la valeur des maisons au maximum. Gomme il ne prête guère que sur des maisons à loyer, il en résulte que l'annuité due pour ses prêts ne représente pas en général plus du tiers du revenu net de l'immeuble. Il est très fréquent que les propriétaires de maisons ainsi hypothéquées au Crédit Foncier aient d'autres biens personnels, capitaux ou immeubles : beaucoup, en outre, exercent des professions qui leur sont une source de profits accessoires. On peut donc considérer que dans la plupart des cas l'annuité due par les emprunteurs au Crédit Foncier ne représente guère plus du quart de ^leur revenu total, quelquefois moins. Eh bien ! dans les moments de crise, comme celle qui a accompagné et suivi la guerre franco-allemande, le Crédit Foncier ne peut parvenir à se faire payer régulièrement : des arrérages énormes lui restent dus. Il faut plusieurs années pour que cet arriéré disparaisse peu à peu. Quant à exécuter ces débiteurs en retard, c*est-à-dire quant à vendre en justice leurs immeubles, ce serait chose aussi malaisée qu'inhumaine et probablement inefficace. On provoquerait ainsi une dépréciation considérable des immeubles. Les chiffres suivants donneront la mesure de la difficulté que Ton éprouve, en temps de crise, à faire rentrer directement des sommes considérables représentant une fraction notable, le quart ou le tiers du revenu des débiteurs. Au io août 1871, l'arriéré des annuités dues au Crédit Foncier parles emprunteurs était de 32 millions de francs, représentant plus d'un semestre de l'annuité du total des prêts hypothécaires : il a fallu plusieurs années pour faire rentrer cet arriéré : au 31 décembre 1872, il dépassait encore 17 millions : au 31 décembre 1873, il était de 13 millions, il a été en diminuant depuis lors.
Cet intérêt et cet amortissement dus par les propriétaires au Crédit Foncier peuvent se comparer à un impôt direct très élevé et établi dans les meilleures conditions, puisqu'il n'y a pas de possibilité de fraude pour l'assiette, et puisque les intérêts et Tamortissement dus représentent une dette incontestable et le prix d*un service dont le propriétaire a spécialement profité. On peut juger, par cet exemple,
des embarras où se trouverait VÉtat, dans certains moments de crise, 8*il n'avait d'autre ressource que les impôts directs et que ceux-ci fussent très élevés comparativement aux revenus individuels, ce qui serait nécessaire pour un État ayant de grands besoins. La consommation, au contraire, des denrées utiles à la vie, dont l'habitude a fait une nécessité, comme les boissons, le sel, le sucre, le tabac, etc., ne se restreint jamais brusquement et dans de grandes proportions, quoiqu'elle puisse légèrement diminuer. Les transactions aussi, telles que les ventes, les échanges, les contrats de diverse nature^ les successions, etc., ne sont jamais non plus complètement suspendues. Si des impôts directs modérés, ne prélevant pas plus de 10 p. 100 du revenu des contribuables aisés, rentrent avec une fixité plus grande, môme en temps de crise, que les impôts indirects ; d'un autre côté, des impôts directs très élevés, qui prélèveraient le cinquième ou le quart des revenus, seraient sujets à beaucoup plus de retards ou d'insuffisances de perception que des taxes indirectes même considérables.
Si le raisonnement et l'analogie ne suffisaient pas pour nous convaincre de cette vérité, des exemples historiques pourraient la confirmer. La Révolution française voulut établir un système fiscal qui fût fondé principalement, si ce n'est exclusivement, sur les impôts directs. Ce système pouvait passer pour un modèle : nous le regardons encore comme la plus ingénieuse, nous ne disons pas la plus heureuse tentative de ce genre qui ait été faite dans un grand pays. On avait combiné très habilement les taxes directes : l'impôt foncier qui devait être du cinquième du revenu de la terre; l'impôt mobilier organisé de façon qu'il fût un véritable impôt sur le revenu ; l'impôt des patentes ; on y avait joint l'enregistrement et même les douanes ; mais les contributions indirectes proprement dites, que l'on appelait jadis les aides et les gabelles^ c'est-à-dire les droits sur les vins et les spiritueux, sur le tabac, sur le sel, etc., tout cela avait été aboli. A un point de vue, les circonstances favorisaient cette tentative: le budget n'était que de 550 à 600 millions et aurait pu être suffisamment alimenté par les divers impôts que la Révolution avait conservés. On avait supprimé les dîmes et tous les autres droits seigneuriaux, de sorte que l'impôt foncier, quoique fort élevé en lui-même, n'atteignait pas, dans la plupart des cas, l'ensemble des charges qui pesaient auparavant sur la terre.
Cependant, tous ces impôts directs ne rentraient pas : les arrérages étaient énormes; quoique le paysan eût fort profité d^ la Révolution, il n'acquittait pas ses taxes, et l'État n'y pouvait rien. L'instabilité politique, le trouble jeté par les assignats et le maximum, les guerres aussi, étaient en partie cause de ce retard, de cette résis-
DES IMPOTS DIHliCTS ET DES IMPOTS IiNDIUKCTS. 825
tance ou de cette impossibilité absolue que rencontrait le fisc dans la perception des taxes directes. Néanmoins, l'élévation de ces impôts mêmes était la cause principale de ces déficits constants. Si quelquesunes des taxes indirectes avaient été maintenues et que les impôts directs eussent été allégés d'autant, les embarras pécuniaires de la Révolution française auraient été beaucoup moindres. Aussi, quand on voulut remettre de l'ordre dans les finances, à partir du Consulat, sous Gaudin et sous Mollien, on ne trouva qu'un moyen : réduire successivement les taxes directes, afin de les faire rentrer avec plus de ponctualité, et, d'un autre côté, rétablir les contributions indirectes intérieures, c'est-à-dire ce que l'on a appelé les droits réunis, les impôts sur les boissons, le sel, le tabac: l'expérience fut immédiatement heureuse. On dira que ces taxes étaient vexatoires et que leur rétablissement fut un malheur. Mais c'était le seul moyen de remettre l'ordre dans les finances : or. Tordre et Téquilibre dans les finances de l'État ont une telle influence sur la stabilité politique et l'essor économique d'un pays, qu'il n'est pas de sacrifice qu'on ne doive faire pour obtenir ce grand résultat.
Nous ne voulons pas conclure de ce qui précède que la tentative financière de la Révolution française n'eût pu réussir dans d'autres circonstances et avec quelques mesures de transition. Certes, si le pays avait été très calme, très bien administré, si le gouvernement, en plus des impôts directs, des droits d'enregistrement et des droits de douane, eût maintenu, ne fût-ce qu'à titre temporaire, quelques-uns des impôts indirects les moins vexatoires, celui sur le tabac par ôxemple, on eûtpu mettre avec ces ressources le budget en équilibre : peu à peu, par le développement de la prospérité publique, la nation s'étant habituée à payer des impôts directs élevés, il n'eût môme pas été impossible de supprimer l'impôt sur le tabac et les droits de douane qui auraient servi de taxes auxiliaires pour ménager le passage d'un système à l'autre. Il ne faut pas se dissimuler, néanmoins, que le taux de certains impôts directs était trop élevé pour ne pas amener de mécompte. L'impôt foncier devait être établi de manière qu'il prélevât en bloc et en principal le cinquième du revenu des propriétaires terriens, cet impôt étant de 240 millions et le revenu de l'ensemble du sol étant estimé à 1 ,200 millions ; mais, en outre, les besoins des localités devaient être satisfaits par une surtaxe de cinq sous additionnels par livre, ce qui portait le total de l'impôt à 300 millions, ou au quart du revenu présumé des propriétaires. Or, comme de tels impôts ne peuvent jamais être répartis avec une équité mathématique, qu'il y a toujours une part irréductible d'erreurs, il en résultait que certaines terres avaient sans doute à payer la moitié ou le tiers de leur
revenu, quelquefois même davantage. On conçoit que, dans de telles conditions, la résistance du contribuable soit presque invincible. Pour que le système financier de la Révolution pût réussir, des dégrèvements de l'impôt foncier étaient donc absolument nécessaires. C'est précisément pour cette raison qu'il eût fallu avoir, au moins à titre temporaire, quelque taxe de remplacement, comme celle sur le tabac. Mais une condition plus difficile à remplir eût été encore indispensable, c'est que la France se contentât d'être un État modeste, simple et économe, comme la Suisse actuelle.
Un autre exemple historique, celui de l'Angleterre, démontre combien l'impôt direct est moins capable, dans les moments de grande nécessité nationale, de fournir d'abondantes ressources au Trésor que les impôts indirects. On verra, dans la suite de cet ouvrage, combien les guerres de l'Angleterre contre la France à la fin du dernier siècle et au commencement de celui-ci coûtèrent de capitaux à la première de ces contrées. Elle ne dépensa pas moins de 20 milliards à soutenir cette lutte. Elle recourut aux impôts indirects les plus variés et les plus excessifs; elle en mit sur tout, non seulement sur le sel, les spiritueux, les boissons, le tabac, mais sur le papier, l'amidon, le verre, le savon, les briques, les chandelles, le cuir, etc. Tous ces droits eurent des effets fâcheux pour l'industrie, c'est incontestable ; mais enfin ils rentrèrent, ils fournirent au Trésor des ressources énormes. On établit à la même époque un impôt fort rigoureux sur le revenu : il fut assez productif, mais infiniment moins que les droits d'excise ou de douane. Cet impôt sur le revenu, créé en 1798, était cependant de 10 p. 100 sur tous les revenus au-dessus de 200 liv. sterl. ou de 5,000 fr. ; pour les revenus entre 60 liv. sterl. (1,500 fr.) et 200 liv. (5,000 fr.), il variait suivant divers écheloris, étant de 1/120 ou 3/4 p. 100 sur les revenus de 60 à 65 liv., s'élevant de 5 livres en 5 livres de manière à atteindre 10 p. 100 sur les revenus de 200 liv. Le taux de cet impôt était par conséquent fort élevé ; le plus fort chiffre qu'il produisit pendant une année est celui de 1800 (1) : l'ensemble des droits constatés du chef de l'impôt sur le revenu, pendant cet exercice, monta ' à 6,244,43S liv. sterl., ou 156 millions de fr. en chiffres ronds ; nous parlons ici de droits constatés et non de perceptions 7^éaliséeSy car siipprimé en 1802 après quatre ans et demi de durée, ce premier impôt sur le revenu laissa un arriéré de 36 millions 400,000 fr., ou de près du quart du produit annuel. Or, dans l'année 1801 les droits d'excise, de timbre et de douanes, c'est-à-dire l'ensemble des contributions indirectes, moins les postes que nous laissons de côté comme un
(1) Voir Repayât of the Commissio7iners of Inland Revenue for the years 1866 to 1869, with rétrospective history^ t. II, p. 184
service essentiel, avaient produit 25,930,000 liv. sterl. ou 648 millions de fr. en chiffres ronds (1), quatre fois et quart autant que les droits constatés et non entièrement recouvrés du chef de l'impôt sur le revenu. Si donc on avait voulu remplacer ces droits d'excise, de douane et de timbre par un impôt sur le revenu, il eût fallu plus que quintupler ce dernier, le porter à 52 p. 100 environ pour les revenus au-dessus de 200 liv. sterl., ou 5,000 fr., et à des taux variant entre 4 1/2 p. 100 et 52 p. 100 pour les revenus entre 60 liv. sterl. (1,500 fr.) et 20 ) liv. (5,000 fr.). On dira peut-être que, vu la suppression de tous les impôts indirects, on aurait pu étendre Vlncomefax à tous les revenus sans exception et avoir un taux uniforme pour tous : cela est vrai, mais ce taux aurait toujours dû être de 20 à 25 p. 100, et, comme il ne rentrait qu'incomplètement au taux de 10 p. 100, il est probable qu'il fût rentré beaucoup plus mal au taux de 20 ou 25 p, 100, malgré le soulagement que les contribuables eussent éprouvé de la suppression des contributions indirectes, des douanes et du timbre.
L'expérience fut répétée dans la seconde guerre contre la France, de 1802 à 1815. L'impôt sur le revenu, aboli en 1802, fut rétabli en 1803, sur des bases analogues ; il se trouva même plus rigoureux que jamais à partir de 1806. Tous les revenus fonciers ou mobiliers audessus de 50 liv. sterl. (1,250 fr.) furent assujettis, à partir de cette dernière année, à un prélèvement de 10 p. 100 en plus de la taxe foncière, des taxes locales, de divers impôts somptuaires et des taxes sur les maisons: c'était donc considérable. Les revenus professionnels {derived from trades an l professions) jouissaient de certaines réductions de droits entre 50 et 150 liv. sterl. (de 1,250 à 3,750 fr.). Cet Income-tax est un des pins lourds, c'est même probablement le plus lourd qui ait jamais été établi, car la taxe italienne sur ' la richesse mobilière, dont le taux est de 13.20 p. 100, n'est pas un impôt aussi complet, puisque le revenu foncier lui échappe. Income-tax ^ sous cette forme si dure, fut très productif, quoiqu'il rentrât malaisément et qu'il y eût chaque année un arriéré considérable L'exercice où le total des droits constatés au profit du Trésor, du chef de Vlncome-tax, fut le plus élevé, est l'exercice 1813 : les droits constatés atteignirent dans cette année le chiffre de 15,795,691 liv. sterl., 395 millions de fr. environ (2). Mais il s'en fallait notablement
(1) Voir le document parlementaire intitulé : Public Income aiid Expendiiure : account of the net public income and expenditure of Grcat-Britafn in each financial year from 1808, t. II, p. 8.
(2) Le clnffre que nous avons donné pour les droits constatés à Vlncome-tax est tiré du document officiel cité plus haut ; lieport of the Commissio7iners of Inland
que le produit de cet impôt sur le revenu atteignit celui des droits de douane, d'excise (contribulions indirectes intérieures) et de timbre : ces trois catégories d'impôts, c'est-à-dire l'ensemble des impôts indirects, moins les droits de poste, produisirent dans la même année 48,148,000 liv. sterl., ou 1,204 millions de fr. en chiffres ronds, c'est-à-dire plus de trois fois autant que les droits constatés à Vlncome-tax. Si donc on avait voulu remplacer ces impôts indirects par V/ncome-tax, il eût fallu quadrupler le montant de celui-ci et l'élever à 40 p. 100 environ, ou le porter du moins à 20 ou 25 p. 100 en supprimant toutes les exemptions et les rédactions, car on sait que les exemptions ou les réductions accordées par ce second Incometax étaient très faibles, les seuls revenus au-dessous de 50 liv. sterL (1,250 fr.) étant complètement exemptés, et les revenus professionnels de 50 liv. à 150 liv. sterl. (1,250 à 3,750 fr.) jouissant seuls d'une modération de droits. Or, si V Income-tax avait été porté à 20 ou 25 p. 100 de tous les revenus, en plus des sommes perçues pour les impôts somptuaires, impôts sur les maisons, etc., appelés assessed iaxes^ en plus aussi des taxes locales, il est évident que cet impôt qui rentrait déjà très mal, n'eût pu ôtre perçu qu'en partie.
L'écart est encore plus considérable, si nous comparons le produit de VIncome-tax en 1815 à celui des douanes, de l'excise et du timbre pendant la même année. Les droits constatés à V Income-tax furent de 15,642,338 liv. sterl., 391 millions de francs en cliilfres ronds. Le produit des droits de douane, d'excise et de timbre, c'est-à-dire de toutes les contributions indirectes, moins la poste, monta dans la même année à 50,463,000 liv. sterl., soit 1,2G2 millions de francs (1)^ trois fois et un quart autant que les droits constatés à Vlncome-tax. C'est là une nouvelle preuve que ce dernier eût dû être quadruplé pour que l'ensemble des droits constatés du chef de cet impôt pût compenser la suppression des droits de douane, d'excise et de timbre. Nous parlons de droits constatés, caries droits recouvrés eussent été infiniment moindres.
Revenue^ t. II, p. 184. Les chiffres du produit de l'excise, des douanes et du-timbre sont extraits de l'autre document officiel également cité plus haut : Public Income and ExpenditurCy account of the net public income y etc., t. II, p. b2. Il est remarquable que» dans ce dernier document, le produit de Vlncome-tax^ en 181*2, ne figure que pour le chifl"re de 14,278,587 liv, soit 1,022,104 liv., st. de moins que le chiffre que nous avons reproduit, c'est que, dans ce dernier document, il doit s'agir de droits recouvrés, et dans l'autre, de droits constatés.
(1) Nous faisons ici la môme remarque qu'à la page précédente : dans le document ÎQtitulé Public Income and Expenditure, etc., le produit de Vlncome-tax^ en 1815, est inférieur à Tindication de Tautre document [Report of the Coyyimissioners, etc.) sans doute parce qu il s'agit, dans Tun, de droits recouvrés, et, dans Taulre, de droits constatés.
Cet Income-tax fut aboli en 1816 ; il laissa un arriéré considérable : suivant M. de Parieu (1), cet arriéré n'aurait pas été moindre de 400 millions de francs, et la liquidation en aurait duré jnsqu'en 1831, c'est-à-dire pendant seize ans. Nous n'avons pas trouvé dans les documents anglais que nous avons consultés de détails sur ces deux points. On y voit seulement que l'arriéré a dû être très important et que le recouvrement en a été long, car dans l'analyse succincte des budgets anglais {Public Income and Expendituré), une rubrique spéciale pour Tarriéré de Y Income-tax figure jusqu'à l'année 1821 inclusivement^ c'est-à-dire cinq ans après la disparition de cet impôt. En Tannée 1817, le produit de l'arriéré de Y Incomc-tax est de 2,311^530 liv. sterl., soit environ 58 millions de francs : cependant rimpôt avait été aboli au commencement de l'année précédente. En l'année 1818, les payements sur l'arriéré de r fncome-tax sont encore de 580,771 liv. sterl., c'est à-dire plus de 14 millions et demi de francs; en l'année 1819, les recouvrements sur l'arriéré de cet impôt, supprimé près de quatre ans auparavant, sont de 171,180 liv. sterl. ^ ou 4 millions 280,000 francs. Dans les deux années suivantes, cet arriéré figure aussi sous une rubrique spéciale ; c'est assez dire combien cet impôt rentrait mal. Qu'eût-ce été, si, au lieu du taux de 10 p. 100, on avait voulu adopter celui de 20 ou 25 p. 100, et supprimer les exemi^tions pour les revenus au-dessous de 50 liv. sterl. ?
Nous croyons avoir surabondamment prouvé que l'impôt direct en temps de crise ne peut jamais atteindre ni remplacer le produit des impôts indirects, du moins dans un pays qui est riche et qui a de grands besoins. Qu'on élève l'impôt direct au delà d'une limite très modérée, on suscite une résistance invincible ; Timpôt ne rentre pas, l'arriéré est considérable et quasi irrécouvrable. Aux exemples donnés ci-dessus on pourrait ajouter celui de l'impôt italien sur la richesse mobilière.
Les considérations qui précèdent ne doivent nullement mener à la conclusion que les impôts directs ne puissent ou ne doivent pas être augmentés dans les temps de nécessité nationale. Tout autre est notre pensée. Quand ces impôts sont modérés, on peut aisément en élever le taux dans une certaine proportion : ils fournissent alors des ressources immédiates ; on n'a point à imaginer un nouveau personnel pour la perception, ni même à l'augmenter ; on n'a points non plus, à craindre l'effet des approvisionnements ou des acquittements anticipés qui diminuent la productivité des nouvelles taxes indirectes pendant les premiers temps de leur établissement.
(1) Voir E. de Parieu, Traité des impôts^ t. I, p. 428.
L'Angleterre, pendant la guerre de Grimée, a suivi, sous ce rapport, une conduite très judicieuse. Les hommes éminents qui la gouvernaient avaient d'abord émis la prétention de suffire aux frais de Tcxpédition d'Orient avec de simples augmentations d'impôts et sans recourir à l'emprunt; cette prétention était exagérée. Néan« moins, une forte partie, environ la moitié, des dépenses de cette guerre fut pourvue par des augmentations de taxes. Le législateur fit preuve de grand sens en ne s'adressant pas seulement aux taxes directes, mais aussi aux taxes indirectes. Il demanda à celles-ci 140 ou 150 millions environ d'augmentation par an, et aux premières 240 millions de francs d'accroissement par an (9,364,000 liv. sterl.), L'augmentation des impôts indirects consistait dans l'élévation de droits sur le malt, sur les spiritueux et sur le sucre : les surtaxes sur les deux premiers articles sont évaluées à un produit de 100 millions de francs environ (3,950 000 liv. sterl.) dans le document anglais, précédemment cité, Report on the Inland Revenue ; le produit de l'augmentation des droits sur le sucre est évalué dans le Statistical abslract de 1865 à 1,687,000 liv. ou 43 millions de francs. Quant aux impôts directs ou plutôt à Timpôt sur le revenu, il fut accrû dans une plus forte proportion encore. Le taux qui auparavant était de 5 deniers par livre sterling (2 p. 100) pour les revenus de 100 à 150 liv. sterl. (2,500 à 3,750 fr.) fut porté à 11 den. 1/2 ou 4.7 p. 100; il fut ainsi plus que doublé. Pour les revenus au-dessus de 150 liv. sterl., le taux de Vlncome-tax fut porté de 7 deniers par liv. (2.9 p. 100) à 1 sliel. 4 den. (6. 6 p. 100), ce qui est aussi plus que doublé. Dans ces proportions, l'augmentation était très raisonnable; le taux de l'impôt restait encore notablement au-dessous du taux adopté de 1806 à 1815; il produisit des ressources abondantes. Le rendement s'en éleva pour l'année 1856-57 à 16,915,332 liv. sterl., 423 millions de francs, tandis qu'en 1853-54, avec le tarif antérieur, le rendemeni de VIncome-tax n'était que de 7,215,137 liv. sterl. (180 millions de francs). Le produit avait donc augmenté au moins dans la proportion de l'élévation de la taxe, ce qui indique que le taux n'était pas excessif et que les dissimulations ne furent pas nombreuses.
Dans cette mesure, les aggravations d'impôts furent sages ; une taxe directe qui, dans des moments de grande nécessité nationale, est élevée pour deux ans seulement au taux de 6.60 p. 100 est supportable. Si on l'avait mise à 10 p. 100, ou même si Ton eût voulu la maintenir au taux de 6,50 après la fin de la guerre, au lieu de la réduire immédiatement de plus de moitié, comme on le fît dès le 21 mai 1857, il est probable que les dissimulations et Tarriéré eussent été infiniment plus considérables. Toi t au plus, pour racheter plus
