IMPOTS INDIRECTS

tôt la dette contractée durant la guerre, les Anglais eussent-ils pu maintenir sept ou huit années Vlncome-tax à un taux intermédiaire entre le taux antérieur et celui postérieur à la guerre, à 4p. 100, par exemple.

Pendant la guerre de TAfrique du Sud (189l)-1902), la Grande-Dretagne établit pour 34,Sd4C),000 liv. st. (860 millions de fr.) d'impôts nouveaux, à savoir, pour les impôts directs : 17,280,000 liv. st. ou 432 mil- 1 lions de francs sur V/ncome-tax, porté de 8 pence par liv. st. à 1 sl)ill. 3 > ou de 3.35 à 6.30 p. 100, et 16,965,000 liv. si. (425 millions de fr.), chiffre presque égal, de nouvelles taxes indirectes, sur la bière, le thé, le tabac, les spiritueux, le charbon, le sucre, les grains, les farines (1),

L'Angleterre a montré quel usage on peut faire, en cas de nécessité, de surtaxes modérées aux impôts directs. La France fît en 1816 un essai beaucoup plus incomplet, en mettant 110 centimes additionnels aux patentes, 50 centimes additionnels anx portes et fenêtres, et 10 centimes à Timpôt mobilier, sans augmenter la contribution foncière, en la réduisant, au contraire, peu de temps après.

En résumé, les impôts directs sont théoriquement plus justes que les indirects, mais cette équité théorique est difficile à faire passer dans la pratique et ne s'accommode que de tarifs très modérés; si Ton en élève au contraire le taux de manière que Timpôt direct prenne une forte proportion du revenu, les résistances commencent et sont pour ainsi dire invincibles; l'arriéré se forme et grossit sans cesse; les impôts directs se prêtent d'ailleurs très bien à des surtaxes modérées et temporaires. Mais ils ont pour la plupart moins d'élasticité naturelle et spontanée que les impôts indirects, en ce sens qu'ils ne donnent pas annuellement, sans aucun changement de tarifs, des plus-values considérables et proportionnelles au développement de la richesse publique. L'impôt sur le revenu fait, en partie, exception ; pour le développement régulier et spontané du rendement sans aucun changement de tarifs, il s'éloigne moins des impôts indirects. Disons aussi que les impôts directs sont moins propres que les impôts indirects à atteindre le petit contribuable, mais que, néanmoins, quand il s'agit de très faibles contributions relativement à l'importance du revenu, ils peuvent encore s'appliquer aux classes ouvrières (2).

(1) Statistical Abstnact^ 1903, pages 26 et 27. Voir aussi tome II du présent ouvrage, livre II, chapitre rv.

(2) Les impôts directs élevés ont encore un autre défaut que nous n*avions pas signalé dans la première édition de cet ouvrage, c'est qu'ils prêtent singulièrement à l'arbitraire dans la répartition. Dans un pays où les luttes politiques sont violentes et les esprits peu scrupuleux, les impôts directs courent le risque d'être des instruments d'oppression. On voit, dans nombre de communes du Midi, les répartiteurs, obéissant à des passions politiques, augmenter singulièremant l'évaluation de la valeur locative des maisons appartenant à leurs adversaires locaux, et diminuer, au contraire, celle des maisons de leurs partisans. Des conseils de préfecture serviles n'osent redresser ces

Les impôts directs ont donc de grands mérites et quelques défaut<; Les mérites en sont tels que cette catégorie d'impôts ne doit être bannie d'aucun budget : elle doit, au contraire, en former une pièce essentielle. Mais les défauts en sont assez grands pour qu il soit impossible d'alimenter un budget très exigeant avec le seul produit de taxes directes. Ces défauts, en effet, qui sont minimes quand le taux des taxes est faible, deviennent énormes quand le taux des taxes s'élève. Sî les nations modernes étaient peu be«oigneuses, qu'elles n'eussent ni dettes, ni grosses armées permanentes, elles pourraient peut-être se suffire avec les impôts directs, le produit des domaines, des postes et des télégraphes et les droits de succession ou de donation, que nous classons, quant à nous, parmi les impôts directs. Mais les nations modernes ont actuellement trop de besoins, trop de charges léguées par le passé, pour que ces simples ressources leur suffisent.

Une des raisons souvent alléguées en faveur des impôts directs, c'est que le contribuable les sent mieux que les impôts indirects, c'est que cette connaissance plus exacte de ce qu'il paye à TÉtat ou aux localités le porte à être plus sévère vis-à-vis des pouvoirs publics, à les contrôler davantage et à ne pas leur permettre des dépenses excessives. On a beaucoup exagéré ce mérite des impôts directs. Sous la première révolution presque tous les impôts étaient directs puisque les taxes de consommation avaient été supprimées; cela ne rendit pas les Français plus raisonnables et n'empêcha pas des aventures lointaines telles que l'expédition d'Égypte; cela n'enleva pas à nos aïeux laprétention d'affranchir tousles peuples et d'en conquérir une partie. ^L'impôt de 10 p. 100 sur le revenu établi par Pitt en 1798, supprimé en 1802 à la paix d'Amiens, rétabli au taux de 5 p. 100 en 1803, relevé à 10 p. 100 en 1806, s'appliquant à tous les revenus sauf un très petit nombre d'exceptions et de demi-exemptions, cet impôt de guerre par excellence, si excessivement rigoureux, ne rendit pas les Anglais plus pacifiques. Et cependant, l'aversion qu'excitait cet impôt fut cause que, lorsqu'il fut aboli en 1816, le Parlement fit anéantir tous les documents qui étaient de nature à en faciliter le rétablissement. Pendant la guerre de Grimée, quoique la moitié environ des frais de la guerre fussent demandés à l'impôt et la plus grande partie de cette moitié au doublement de V Income-taXj on ne vit pas l'ardeur belliqueuse des Anglais faiblir avant le triomphe complet de leurs armes alliées aux nôtres. Les impôts directs n'ont donc pas tout Teffet moral qu'on leur suppose. De 1880 à 1890, les pays où les

abus. C'est là un argument péremptoire contre les impôts directs élevés. Montesquieu a écrit, non sans raison, que les impôts sur les choses, c'est-à-dire sur les consommalions, sont plus favorables à la liberté des personnes.

impôts directs étaient le plus élevés, Tllalie, par exemple, avec sa taxe de 20 p. iOO sur la richesse mobilière, jadis TAutriche avec sa retenue de 16 p. 100 sur la rente, furent parmi ceux qui se laissèrent le plus entraîner aux dépenses relativement exagérées, soit pour des armements, soit pour les travaux publics. Les économistes sont trop prompts à perdre de vue cette vérité essentielle que le principal mobile des actions, si ce n'est des hommes individuellement, du moins des peuples, ce n'est pas Tintérôt bien ou mal entendu, c'est la passion ou le sentiment. Qu'on lise dans la belle préface de Macaulay àrhistoire d'Angleterre depuis Jacques II, avec quelle ardeur les Anglais supportèrent sous la Révolution de 1640 des taxes inouïes dont la seule pensée les eût effrayés auparavant. L'abus que l'on a souvent fait en France des centimes additionnels départementaux ou communaux est encore une preuve que, dans notre état de civilisation, les impôts directs ne sont pas un frein moral aussi puissant que beaucoup de personnes aiment à. le dire.

11 est une réflexion, d'ailleurs, qu'il ne faut pas perdre de vue, c'est que la science des finances n'a pas pour objet de limiter les ressources de rÉtat : elle a, au contraire, pour fonction de fournir des moyens d'action à l'État. C'est à la politique qu'il convient de fixer des bornes à l'action du gouvernement. On cite le mot d'un écrivain anglaiSjfSir Gornewall Lewis, qui a dit que « l'art d'un chancelier Lde l'Echiquier consiste à lever le maximum d'argent en occasionnant ^ le minimum de mécontentement». Cette définition est incomplète; l'auteur aurait dû ajouter « en troublant le moins possible la production et en diminuant le moins possible l'épargne annuelle du pays »; mais, telle qu'elle est, la définition de cet écrivain anglais n'est qu'incomplète, elle n'est pas absolument fausse. D'autre part, l'un des objets de la science des finances, c'est de faire connaître autant que possible à chacun le chiffre des recettes et des dépenses publiques, les frais de perception des impôts, la part moyenne de chaque citoyen et la part probable de chaque individu déterminé dans les dépenses nationales ou locales. Mais l'existence d'impôts indirects n'est pas un obstacle insurmontable à ce que ces conditions soient remplies.

On n'aurait qu'une vue partielle du sujet si, après avoir examiné les ' qualités et les défauts des impôts directs, on ne faisait la môme j étude pour les impôts indirects. Ceux-ci ont aussi des avantages et des inconvénients : des inconvénients qui sont assez grands pour que l'on supprime à peu près totalement cette catégorie d'impôts l dans les rares pays où les dépenses publiques soit nationales, soit locales, sont excessivement minimes et ne réclament par exemple

qu'un prélèvement de 3 ou 4 p. 100 sur l'ensemble des revenus des citoyens ; des avantages, d'un autre côté, qui sont assez évidents et assez constants pour qu'un État ayant de grands besoins ne puisse se passer du précieux secours de ces taxes.

Le premier inconvénient, ou, si l'on nous permet ce mot, la première infirmité des impôts indirects, c'est que ni chacun isolément» ni môme tous pris ensemble, ils ne peuvent être strictement proportionnels aux facultés des contribuables. Les impôts indirects se divi* sent en deux grandes catégories : les impôts sur les actes et les impôts sur les consommations, Les premiers pourraient à la rigueur, au moins en théorie, être proportionnels, si ce n'est aux facultés des contribuables, du moins aux services que leur rend l'État. Mais en pratique, dans la plupart des cas, il faut désespérer d'atteindre cette proportionnalité, ou même renoncer à la poursuivre. Les droits sur les successions, sur les donations, peuvent être strictement proportionnels, mais nous avons dit qu'à notre sens ces droits constituent de véritables impôts directs, classés à tort par l'administration parmi les indirects. Quant à certains droits de timbre, ceux de dimension, on peut dire que la fortune ou le revenu d'un individu n'ont qu'un rapport peu constanl avec la quantité d'écrits sur papier timbré qu'il est amené à fajre dans une année.

Occupons-nous spécialement des impôts sur les consommations : ceux-ci se subdivisent en deux classes : les impôts sur les objets de luxe, les impôts sur les objets complètement nécessaires. L'expérience prouve que les droits ne sont vraiment productifs et faciles à percevoir que sur ces derniers. Les objets de luxe sont d'une dissimulation trop aisée, d'une constatation trop vexatoire, enfin aussi d'une consommation trop restreinte pour qu'ils puissent fournir des recettes abondantes au fisc. On range souvent à tort parmi les taxes indirectes dites somptuaires certains impôts directs qui ont pour nous les caractères essentiels des impôts directs, par exemple les taxes sur les domestiques, ou plutôt sur les maîtres à raison du nombre de leurs domestiques, sur les chevaux et les voitures. Ces taxes sont en réalité directes, d'abord parce que le nombre de domestiques, de chevaux et de voitures est une présomption qui indique d'une manière plus ou moins exacte le revenu des citoyens, présomption tout à fait analogue à celle du loyer d'habitation, ensuite et surtout parce que c'est le contribuable s«r lequel la taxe pèse en définitive qui la paye sans intermédiaire au Trésor ; ce n'est pas le domestique, ce n'est pas le cocher qui paye la taxe, c'est le maître lui-même et c'est bien lui aussi qui la supporte. L'administration française classe avec raison l'impôt sur les chevaux et les voitures de

DES IMPOTS DIKEGfS ET DES IMPOTS INDIRECTS.

maître parmi les taxes assimilées aux contributions directes (1). L'administration anglaise a fait de même pour Timpôt sur les chevaux^ Timpôt sur les voitures, Timpôt sur les domestiques. Elle les inscrit parmi les assessed taxes. Ces sortes d'impôts directs accessoires peuvent atteindre une certaine productivité, mais jamais il ne leur est aisé d'arrivé.' haut. En France, la taxe sur les chevaux, les voitures et le> automobiles avec un tarif élevé produit, en 1909, 16 millions à rÉtat et plusieurs millions aux communes. En Angleterre, les droits sur les voitures ont produit en 1868-69 environ 10 millions de fr. (389,912 liv. st.), ceux sur les chevaux (2) près de 11 millions de francs (435,574 liv. st.) ceux sur les domestiques mâles près de 6 millions (238,539 livres). On doit ajouter la taxe sur les armoiries qui a rapporté plus de 1 ,700,000 fr. (70,063 liv. sterl.), celle sur la poudre à cheveux qui n'a donné que 25,000 francs (975 livres sterl.) (3). En 1902-03, plusieurs de ces impôts avaient été supprimés dans la Grande-Hretagne, notamment celui sur les chevaux; la taxe sur les voitures rapportait dans cette dernière année !3,'>50,000 francs (533,327 liv. sterl. celle sur les armoiries 1,840,000 francs (73,469,000 liv. sterl.), et Timpôt sur les domestiques mâles 4 millions de francs seulement (159,904 liv. sterl.). On verra plus loin (chapitre ix) d'autres preuves de la faible productivité de ces taxes somptuaires qui, d'ailleurs, sont plutôt directes qu'indirectes (4).

Si Ton se borne à considérer les impôts de consommation proprement dits, on se trouve confirmé dans cette opinion que les taxes sur les objets de luxe sont d'un médiocre revenu. L'impôt sur les truffes, par exemple, qui est fort élevé, ne produit que fort peu de chose à Toctroi de Paris ; la taxe sur les vins en bouteille, qui sont généralement de qualité supérieure, était d'un médiocre rendement; les cigares rapportent infiniment moins à la régie que le tabac le plus ordinaire. Ce qui est productif, ce sont les taxes sur les objets communs et d'un usage habituel, comme les taxes sur les boissons, sur les denrées coloniales, ou même sur le sel, sur la mouture, enfin sur le tabac ordinaire.

Parmi ces taxes il y en a qui équivalent à une capitation et quî semblent violer la loi de la proportionnalité de l'impôt au revenu des

(1) Il est vrai qu'il faut alors en séparer les droit» sur les voitures de louage qui sont une taxe indirecte.

(2) Dans ce chiffre n'est pas comprise la somme de 250,000 francs (9,748 liv. sterl. ^ en 1869) environ, produite par la taxe sur les chevaux de course : cette taxe était perçue par Tadministration de V Excise et non pas par celle des Assessed taxes.

(3) Ces chiffres sont empruntés au Report of the commissionei^s of Inland Reve^ nue : dans d'autres documents ou même à divers passages du même document ces chiffres varient, mais dans des proportions insignifiantes, les statistiques anglaises étant rarement d'une complote exactitude.

(4) Une réforme avait supprimé Tassimilation aux domestiques des garçons d'hôtel.

contribuables. L'impôt du sel est dans ce cas: c'est là un caractère fâcheux, il ne s'ensuit pas qu'un tel impôt ne doive jamais être établi. Nous avons dit plus haut qu'il ne faut pas considérer chaque impôt isolément, mais tous les impôts pris ensemble; c'est dans cet ensemble que l'équité doit être réalisée; si, dans un pays qui a des taxes multiples, il s'en rencontre une seule qui soit de capitation, l'équité peut n'être pas blessée, parce qu'il est possible que d*autres impôts servent de contre-poids ou de correctifs à cette taxe.

En dehors de ces impôts indirects de capitation, comme la taxe sur le sel et la taxe sur la mouture, il y a d'autres taxes indirectes qui sans être strictement proportionnelles à la fortune, du moins en suivent un peu le mouvement ascendant, ainsi les taxes sur les vins, celles sur la plupart des denrées dites coloniales, le sucre, le café, le chocolat, le thé. Certes, un homme ayant 100,000 francs de rentes ne consomme pas cent fois plus de sucre qu'un homme ayant 1,000 francs de rentes; mais il en consomme bien quinze ou vingt fois davantage ; il ne faut pas considérer seulement l'usage personnel qu'il en fait, mais aussi les dîners ou les fêtes cju'il donne, les présents et les cadeaux qu'il prodigue. Peut-être même, si Ton tenait compte de tous les usages indirects du sucre, verrait-on qu'un homme qui a 100,000 francs de rentes consomme parfois cent fois autant de sucre qu'un homme qui n'a que 1,000 francs de rentes. Que l'on réfléchisse aux entremets, aux glaces, aux gâteaux, à l'usage surtout des dons extravagants de bonbons au nouvel an(l).

Il ne faut donc pas exagérer cette première infirmité des taxes indirectes et dire qu'elles sont toutes des taxes de capitation; cela n'est pas strictement exact. Plusieurs d'entre elles, comme les taxes sur le sucre, le vin, le café, sans être strictement proportionnelles au revenu du contribuable, sont dans une certaine relation avec ce revenu. Un des défauts des observateurs superficiels, c'est de ne jamais considérer que la consommation individuelle du contribuable riche, sans réfléchir que ce contribuable a un train de maison, des gens à son service, des invités, des personnes à qui il fait des cadeaux et que toute cette clientèle décuple souvent sa consommation personnelle (2).

Dans les années 1871 à 1873, en France, au cours de la discussion des

(!) Cette réflexion n*est vraie que dans un pays comme la France où les boissons sucrées, teUes que le thé et le café, sont d'un usage de luxe et sont remplacées habituellement par les boissons froides : le vin, le cidre, la bière.

(2) A proprement parler, il n'y a pas un seul impôt indirect qui fasse payer la même somme à Thomme riche qu'à l'homme besoigneux ; cela est vrai môme du sel, car Thomme riche qui a quatre ou cinq domestiques et dont la table est ouverte paie l'impôt du sel sur des quantités cinq ou six fois plus grandes que Thomme qui vii geul avec sa famille. (Note de la 3* édition.)

droits sur les matières premières et principalement sur les textiles, M. Pouyer-Quertier, alors ministre et auteur du projet, émettait l'opinion qu'un pareil impôt eût été strictement proportionnel au revenu des contribuables. Cette assertion était fort exagérée; mais une semblable taxe n'eût pas été, non plus, une capitation; il est certain que plus on est riche, plus on fait un grand usage d'étoffes, non seulement pour le vêtement, mais surtout pour l'ameublement, pour les rideaux, pour les tapis, pour les tentures. Ces taxes eussent donc eu une certaine relation avec le revenu des contribuables, mais elles n'y eussent pas été strictement proportionnelles parce que les impôts indirects ne peuvent en général tenir compte que des quantités et non des qualités. Il y avait, d'ailleurs, d'autres raisons qui faisaient de rimpôt sur les matières premières un détestable impôt; il eût troublé le travail et asservi les industries à une foule de formalités gênantes.

Si les taxes indirectes de consommation- pouvaient tenir compte des qiîalités et non seulement des quantités, elles seraient, dans la plupart des cas, suffisamment proportionnelles aux revenus des contribuables. Malheureusement, en général, il est difficile aux taxes indirectes de tenir compte des qualités. Considérons les vins par exemple : il n'y a guère qu'un moyen de faire prendre les qualités en considération par l'impôt, c'est de taxer les vins par zone d'origine ; on arrive ainsi à quelques résultats ; mais c'est là une base d'appréciation qui n'est pas assez solide pour que l'écart entre les taxes des vins des différentes zones puisse être fort considérable. En Angleterre, quand la compagnie des Indes avait le monopole du thé, elle vendait cette denrée par grandes masses et aux enchères ; le droit pouvait donc être établi d'une manière strictement proportionnelle à la valeur. Depuis lors les droits proportionnels sur celte denrée sontdevenusimpossibles, l'évaluation eût été trop incertaine ettrop coûteuse.

Nous caractériserons cette première infirmité des impôts indirects consommation en disant qu'ils ne peuvent, en général, tenir compte que des quantités et ^Qn dp.s gualit^.f^j que par conséquent ils ne peuvent être strictement proportionnels au revenu des contribua* bles, quoique la plupart et les meilleurs d'entre eux aient une certaine relation avec ce revenu.

La seconde infirmité des mêmes impôts, c'est qu'ils entravent souvent le travail, en gênent la marche et en arrêtent les progrès. La plupart, en efi*et, ne peuvent se percevoir sans quelque intervention de l'État dans les industries. Celles-ci sont soumises à toutes sortes de formalités et d'inspections qui forment le régime que l'on appelle en France Vexei^clce. Cet assujettissement est une grande gène ; il exige souvent de la part des industriels des locaux plus vastes, un

personnel plus nombreux qu'il ne serait autrement nécessaire. Pa^*fois il les empêche d'organiser la production comme ils l'entendent; il les arrête dans l'adoption de nouveaux procédés. D'autres fois aussi, en frappant certaines matières premières de l'industrie, le fisc jette le trouble dans la production, fait adopter par les fabricants des matières analogues, mais inférieures, qui ont le privilège de n'être pas taxées ou de l'être moins. On crée ainsi un régime artificiel qui est un mal et que l'on ne peut plus tard détruire sans une nouvelle perturbation.

Cette seconde infirmité des impôts indirects est très grande ; on peut, néanmoins, en atténuer ou en limiter les effets, d'abord en restreignant autant que possible le nombre des articles taxés, en choisissant de préférence des denrées agricoles ou exotiques qui soient toutes prêtes à entrer dans la consommation ou qui ne soient pas destinées à beaucoup d'élaborations ultérieures.

Un économiste anglais de renom, Mac-Gulloch, a émis l'opinion que les taxes indirectes étaient souvent un stimulant, qu'elles forcent ou du moins qu'elles induisent les industriels à s'ingénier. A ce point de vue il semble donner aux taxes indirectes une supériorité sur les impôts directs, à la condition, toutefois, qu'elles soient modérées. L'impôt sur le revenu, dit-il, n'a pas la même influence pour exciter de nouveaux efforts de l'esprit d'invention, d'industrie et d'entreprise. Supposez que le prix d'un article, qui est d'un usage général, soit de 5 shellings, et qu'on le grevé d'une taxe de 1 shelling ou 20 p. 100 : les producteurs savent que, s'ils élèvent le prix de l'article à 6 shellings, la demande de l'article se réduira, ce qui restreindra leurs affaires et leurs profits. Ils ont, par conséquent, un nouveau et puissant motif d'exercer leur imagination à découvrir des méthodes préférables et moins coûteuses pour la production de cet article, si bien que le poids de la taxe peut être neutralisé ou annulé. Nous avons déjà parlé de cette doctrine de Mac-Gulloch ; il est inutile d'y insister beaucoup. Cet économiste cite un exemple curieux des effets qu'il attribue aux taxes indirectes modérées ; c'est ce qui est arrivé en Écosse quand en 1786 on changea l'assiette du droit sur les spiritueux; après quelques tâtonnements, on perçut l'impôt en mettant un droit proportionnel à la contenance des alambics ou des chaudières. On avait calculé avec soin la quantité de spiritueux que l'on pourrait produire dans une année avec une chaudière ou un alambic d'une capacité donnée. Ce système paraissait fort raisonnable; le droit fut, à l'origine, de 30 shellings par gallon (1) de conte-

(1) Le gallon égale 4 litre» 54.

iiance de la chaudière ou de Talambic. Mais bientôt, un progrès industriel vint dérouter les calculs du fisc. Jusque-là les chaudières étaient très profondes relativement à leur diamètre et il fallait en moyenne une semaine, après les avoir remplies, pour que la distillation fût complète. A peine le nouveau mode d'asseoir la taxe fut-il appliqué, que deux fabricants ingénieux, MM. John et William Sligo, distillateurs à Leith, s'aperçurent qu'en diminuant la profondeur de la chaudière et en en augmentant le diamètre, une plus grande surface serait exposée à l'action du feu*et que la distillation serait plus rapide. Ils arrivèrent, en effet, par ce moyen, à distiller autant de spiritueux en quelques heures qu'auparavant en une semaine. MM. Sligo eurent pendant uno année la possession exclusive de ce secret; mais bientôt il devint connu et tous les distillateurs les imitèrent. En conséquence, dans le courant de 1788, le gouvernement, voyant que l'impôt lui échappait, éleva le droit de 30 shellings à 3 livres par gallon de contenance des chaudières. Cet accroissement de la taxe redoubla l'ingéniosité des distillateurs, qui perfectionnèrent toujours leurs appareils, si bien que le droit dut être élevé en 1793 à 9 livres, en 1795 à 18 livres et en 1797 à l'énorme somme de 54 livr. sterl. par gallon de contenance des chaudières. Néanmoins^ les perfectionnements avaient été tels qu'ils faisaient plus que compenser ces élévations de la taxe sur les appareils. Il fut prouvé en 1798, dans un comité de la Chambre des communes, que les procédés de distillation avaient fait de si grands progrès qu'on ne mettait plus souvent que huit minutes pour une opération qui douze ans auparavant durait huit jours. On établit donc le droit sur cette donnée que les chaudières pouvaient être remplies et vidées toutes les huit minutes. Mais Tesprit subtil et inventif des fabricants ne sommeilla pas, si bien que des chaudières de 40 gallons parvinrent à distiller en trois minutes; la distillation était donc 2,880 fois plus rapide qu'en 1786 quand le droit fut établi (1). Certes, voilà un progrès industriel considérable. Mac-Culloch demande d'un ton victorieux si MM. Sligo et leurs confrères eussent fait en si peu de temps des perfectionnements si merveilleux dans l'hypothèse de l'établissement d'un impôt de 5 ou de 10 p. 100 sur le revenu. N'était-ce pas la taxe spéciale sur la contenance des appareils à distillerie qui avait attiré leur attention sur ce point déterminé oii elle ne se serait point portée sans ce motif?

L'exemple qui vient d'être cité est remarquable ; mais il est peu probant. Q le dans quelques cas particuliers des progrès industriels

|l) Mac-Gulloch, On taxation, 151-151.

TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FiiNANCES.

aient été soit causés, soit tout au moins activés par les taxes indirectes, c'est là un fait incontestable. 11 est certain qu'en France, la production du sucre de betterave n'eût pas été l'objet de progrès aussi rapides si le sucre avait été une denrée franche de droits; comme, pendant longtemps, on ne taxait que le sucre de canne, des hommes inventifs s'avisèrent qu'il y aurait un grand profit à faire du sucre avec d'autres matières, alors même que les frais de fabrication seraient plus grands ; une fois entrés dans cette voie, ils perfectionnèrent si bien leurs procédés -que le sucre de betterave devint meilleur marché que celui de canne et prit une part prédominante dans la consommation, alors même que l'impôt fût devenu égal sur l'un et l'autre sucre.

Ces exemples, quoique frappants et spécieux, ne prouvent pas que les impôts indirects soient en général favorables à l'industrie. Notons que, dans les deux cas dont nous parlons, le fisc avait été maladroit et qu'il procède actuellement d'une manière différente. Aujourd'hui, au lieu de mettre une taxe sur l'outil ou l'instrument, il la met sur le produit, parce qu'il sait que l'instrument peut être perfectionné : il introduit des agents dans les usines; ces agents, au lieu de stimuler les perfectionnements, les découragent, parce que chaque changement de méthode les déroute dans leur tâche et augmente leur besogne, parce qu'aussi ils empêchent les innovations industrielles de rester, au moins pendant quelque temps, la propriété des inventeurs- S'il y a aujourd'hui un fait prouvé, c'est qu'une industrie dont les produits sont frappés de droits spéciaux est l'objet, en général, de beaucoup moins de progrès qu'une industrie dont les produits sont exempts de droits.

j\Iac-Culloch lui-même ne tarde pas à se donner un démenti : il n'est pas, tant s'en faut, comme le D"* Pangloss, qui trouvait tout pour le mieux dans le meilleur des mondes. Quand il parle de la taxe sur le verre qui existait encore de son temps en Angleterre, il le fait avec une grande sévérité : « Non seulement, dit-il, les droits augmentent a de tout leur montant le prix de l'article, mais ils l'augmentent ence core au delà, et ils détériorent la qualité môme de l'article, en « entravant les opérations du manufacturier, en Tempêchant de « faire des expériences, des améliorations, et d'introduire de nou- « veaux procédés. A ce point de vue, ces droits sont spécialement « préjudiciables. Ils sont la seule cause pour laquelle dans ce u pays on ne s'occupe pas de certains articles importants de cette « fabrication et l'on reste dans la production des autres articles « fort au-dessous de la Bohême et d'autres pays, qui n'ont aucune #( facilité naturelle particulière pour la fabrication du verre et des

« glaces (1). » Voilà im langage Irôs sensé. 11 est certain que la manufacture du verre et des glaces ne s^est perfectionnée en Angleten e que depuis Tabolition des droits sur ces articles. Comment se fait-il que Mac-Gulloch ait perdu de vue cet exemple des mauvais effets des impôts indirects sur les objets fabriqués et qu'il se soit laissé uniquement éblouir par les perfectionnements industriels qui ont accompagné rétablissement de Timpôt sur les spiritueux en Écosse ? Mac-Cullocli dirait-il que le mode d'assiette de l'impôt sur le verre et sur les glaces élait mauvais ? Il est, cependant, évident que, pour percevoir le droit, le fisc est bien forcé de surveiller les fabricants et qu'il lui est à peu près impossiI)le de les surveiller sans les gêner. Si le législateur s'est écarté de celte règle en Écosse pour les spiritueux, il ne s'en est pas bien trouvé, puisque presque tout le droit lui échappait.

Au sujet de l'impôt sur le cuir, lequel fut supprimé en 1830, Mac- CuUocli parle des divers règlements faits pour le percevoir et qui excitaient de la part des manufacturiers plus de plaintes que le droit lui-môme. Il ajoute : « le commerce du cuir, délivré (parla suppres- « sion de l'impôt) de toutes sortes de restrictions et de vexations (re- « licved from every sort of trammel and 7^es(7'aint)^ s'est considérable- « ment étendu depuis 1830 : et les droits de douane sur les peaux (( exotiques étant devenus purement nominaux, l'importation s'en est <( rapidement développée, le public a bénéficié non seulement de « l'abolition de l'impôt, mais encore d'une foule d'améliorations que « cette abolition a rendues possibles dans les procédés du tannage u et du travail du cuir (2). » On voit combien Mac-GuUoch recouvre toute sa netteté de vue, quand il n'est pas sous l'influence de quelque exemple curieux et exceptionnel.

Les faits qu'il a constatés pour les impôts sur le verre, sur le cuir, et aussi sur le papier, n'empêchent pas Mac-CuUoch de soutenir avec quelque solennité l'opinion générale qu'il a émise en faveur des taxes indirectes. Il ajoute que le même principe est vrai des taxes mises sur les marchandises importées de l'étranger : « Toutes « les énergies des commerçants sont immédiatement employées à « découvrir de nouveaux marchés ou les moyens d'importer des « marchandises d'une manière moins coûteuse, si bien que le poids « de la taxe peut être compensé ou annulé par une réduction dans « le coût de production des articles qui en sont grevés. Dans ce sti- « mutant qui est donné à l'esprit d'invention et d'économie, nous 4t trouvons, continue-t-il, l'explication de ce que Garnier appelle le

(i) Mac Culloch, On taxation^ i^. 245, (2> Id., ibui., p. 262.

c< plus surprenant phénomène de l'économie politique : raccroîsse- « ment rapide et prodigieux de la richesse chez les nations les plus e chargées d'impôts sur les articles de la consommation géné- « raie (1). »

On avouera que voilà une proposition bien extraordinaire : elle est, d'ailleurs, fort peu conforme aux j'aits actuels. L'Angleterre est encore le pays le plus industrieux du monde : ses progrès n'ont pas été moindres depuis 1842 que de 1792 à cette époque. Or, les impôts indirects de TAngleterre, quoique étant très productifs, sont réduits au minimum pour le nombre des articles taxés. Aucune matière première de l'industrie n'est imposée, aucun produit industriel, aucune substance nécessaire à la vie, pas même le sucre. Seuls, les spiritueux, le vin, la bière, le tabac, le café, le thé et quelques rares objets de peu d'importance qui seront bientôt exemptés, fournissent des ressources à l'excise ou aux douanes britanniques. Si l'Angleterre a fait de grands progrès, soit absolus, soit relatifs, de 1792 à 1815, malgré des taxes indirectes très nombreuses et très lourdes, c'est d'abord qu'elle a été de toutes les puissances européennes la plus épargnée par la guerre, n'ayant jamais eu l'ennemi sur son territoire et n'ayant mis en campagne qu'un nombre restreint de soldats; c'est ensuite et surtout qu'elle a découvert toutes sortes d'ingénieux mécanismes qui ont créé la grande industrie. Or, ces mécanismes se sont précisément produits dans des branches de manufactures qui n'étaient l'objet d'aucune taxe, les tissus et la métallurgie.

Au point de vue de Mac-Gulloch on peut opposer avec intérêt celui de M. David Wells des États-Unis et celui de M. CliCfe-Leslie. L'un et l'autre, dans des études publiées par le Cobden-Club, ont montré les inconvénients divers des impôts indirects, surtout quand ils sont multipliés et excessifs.

M. David Wells prend précisément l'impôt sur Talcool comme exemple de la perturbation qu'une taxe indirecte élevée peut jeter dans toute une série d'industries. Avant la guerre de sécession, la fabrication des spiritueux était libre de toute taxe particulière et de toute surveillance, tant de la part de l'Union que des Etats qui la composent. Il était résulté de cette franchise que l'alcool servait à une foule d'applications industrielles auxquelles il ne peut être employé dans la plupart des contrées de l'Europe. La production en était énorme, montant à 90 millions de gallons (environ 410 millions de litres) provenant surtout de la distillation du maïs (iudian coni)*

(H) Mac-Gulloch, On taxation^ p. 153.

DES IMPOTS DIRECTS ET DES IMPOis INDIRECTS.

L'alcool servait à Téclairage, sous le nom de « fluide combustible » burning fluid : et cet usage de Talcool était si répandu qu'il fut dé* montré en 1864 dans le congrès que la quantité d'alcool employé pour la fabrication de ce fluide combustible exigeait dans la seule ville de Cincinnati la distillation de 12,000 boisseaux (bushels) (1) de blé par jour. A cause de son bon marché ralcool était aussi en usage comme combustible pour la cuisine domestique, les bains et le blan* chissage, il entrait dans la fabrication du vernis, dans celle des médicaments, et remplaçait dans la plupart des parfumeries la graisse ou rhuile dont on se sert en pareil cas en Europe. En un mot, d'après M. David Wells, la différence dans le prix de revient de cet article aux États-Unis et en Europe donnait un mode d'emploi tout autre dans la première et dans la seconde contrée à des produits communs et d'un usage universel. L'établissement et les élévations successives de la taxe sur les spiritueux ont eu pour effet de bouleverser toutes ces industries, et dans quelques cas de le» détruire- La fabrication du « fluide combustible » pour l'éclairage cessa subitement : par bonheur, elle fut hemplacée par le pétrole que Ton venait de découvrir. Les droguistes et les pharmaciens estimèrent la réduction de remploi de l'alcool dans leurs produits au tiers et à la moitié de la consommation antérieure. Les fabricants de médicaments et de cosmétiques abandonnèrent leurs procédés anciens pour en adopter de nouveaux. Les fabricants de vernis réduisirent de 80 p, 100 l'usage des spiritueux dans leurs affaires : un préparateur de médecines pour chevaux, qui consommait antérieurement 50 000 gallons d'alcool, déclara que son industrie était anéantie. Le même désastre échut à une maison engagée dans la fabrication d'un article remplaçant la baleine (Whalebone), article qui, avant la taxe sur les spiritueux, prenait un développement considérable. Une maison qui exportait de grandes quantités de cidre dans le Pacifique et qui, pour conserver celte boisson dans le passage des tropiques, était obligée de la fortifier avec de l'alcool, fut sérieusement atteinte : en même temps l'augmentation du prix du vinaigre, qui était auparavant fabriqué en grandes quantités avec du lo/nsky, augmenta tellement le prix des pickles et des whitelead que la consommation nationale de ces articles en fut sérieusement diminuée et que Texportation en devint presque impossible.

Voilà, d'après M. David Wells, quelques-uns des effets de la taxe établie sur l'alcool (2). Une foule d'industries qui ne semblaient avoir qu'une relation éloignée avec la production de l'alcool furent sensi-

(1) Le boisseau égale 36 litres

(2) Cobdeii-Club essays^ second séries, 1871-72, p. 500 à 505.

blement atteintes par la taxe. Cet exemple doit être opposé aux éloges de Mac-Gulloch. La vérité est beaucoup plutôt du côté de M. David Wells que de celui de Téconomiste anglais. Quand on parle des effets stimulants d'une taxe indirecte, on donne une preuve de myopie : on ne voit qu'une très petite partie, la plus immédiate, des phénomènes complexes que suscite toute taxe indirecte sur un objet qui peut avoir des usages industriels multipliés.

M. Gliffe-Leslie a cité aussi des exemples assez frappants de la perturbation que certaines taxes indirectes jettent dans une série indéfinie d'industries, et des règlements vexatoires dont elles sont l'origine. C'est encore la taxe sur les spiritueux qui a fait surtout l'objet de ses critiques. Il dresse la liste, non pas de toutes, mais de la plupart des industries qui sont affectées par cet impôt : la préparation des vernis et des laques, la dissolution des résines et de la gomme pour les chapeliers, la fabrication de l'huile, du chloroforme, des acides sulfuriques, nitriques, chloriques et autres, de Tesprit de nitre, de la poudre fulminante, des savons transparents, l'extraction des alcaloïdes végétaux, comme la quinine, la morphine, la préparation des médicaments pour les animaux, la préservation des objets d'histoire naturelle, les travaux chimiques et anatomiques; la fabrication d'objets d'éclairage et de chauffage économiques, etc. Dans les pays intelligents, l'administration s'efforce d'exempter ces emplois industriels des spiritueux ou des autres substances taxées, mais elle n'y parvient pas suffisamment. Porter, dans son ouvrage Prog? ess of Nation j cite un cas curieux des mauvais effets de certaines taxes indirectes : « Un manufacturier, dit-il, qui par d'habiles <c combinaisons avait réussi à faire de grands progrès dans la qualité « du verre à bouteille, fut entravé dans ses opérations par les agents « de l'Excise qui lui représentèrent que les articles qu'il produisait « étaient d'une qualité si supérieure qu'on les distinguait difficile- « ment du cristal, auquel un droit plus élevé était appliqué, et que « les intérêts du Trésor seraient compromis si des articles faits avec « des ingrédients moins coûteux et moins taxés prenaient dans la « consommation la place du cristal. » Toujours d'après Porter, le verre pour les instruments d'optique provenait presque uniquement de l'étranger, parce que les règlements de l'Excise auraient empêché les procédés perfectionnés nécessaires pour produire des articles d'une qualité supérieure. M. Cliffe-Leslie donne encore de nombreux exemples de faits analogues. Les règlements de l'Excise pour la perception des droits sur le malt seraient de nature à empêcher les progrès de cette fabrication, de même que la restriction de la demande de l'orge par suite des droits sur le malt por-

terait un préjudice à Tagriculture en détournant parfois le cultivai teur de la meilleure rotation des récoltes (1). Enfin M. Cliffe-Leslie ) cite un rapport, fait au jury de l'exposition de 1862, sur les pro- ) duits chimiques, où il est dit que « la naissance de l'industrie delà > « soude en Angleterre peut être reportée à Tannée 1823, alors que « le droit sur le sel commun ayant été affranchi de tout impôts « M. James Muspratt construisit à Londres ses célèbres ateliers : (( Texemple de M. Muspratt fut rapidement suivi ; et ainsi furent « jetés en Angleterre les fondements de l'industrie des produits chi- « miques, pour laquelle cette contrée a pris en peu de temps le pre- « mier rang dans le monde (2). »

Quelques-uns des mauvais effets de ces taxes indirectes peuvent être, non pas complètement supprimés, mais réduits par une législation prévoyante. C'est ainsi que l'industrie de la soude et des produits chimiques prospère en France, malgré un droit modéré sur le sel destiné à la consommation domestique et dont les fabriques de produits chimiques sont exemptes. 11 est probable que cette fabrication prendrait encore un développement plus grand si la taxe sur le sel était abolie, ce qui affranchirait de la surveillance du fisc les fabriques de produits chimiques. Il est, cependant, des cas oii rétablissement d'un impôt indirect donne une impulsion particulière à la fabrication des produits taxés : c'est ce qui est arrivé notamment en France pour les raffineries de sucre dont la prospérité a été proportionnelle à l'élévation des droits sur cette denrée. Ce résultat bizarre est dû à la mauvaise assiette de J'impôt, qui laisse aux fabricants exportateurs une prime considérable, laquelle est d'autant plus importante que le taux de la taxe est plus fort.

Malgré cette anomalie, il est un fait incontestable: c'est que les impôts indirects entravent, d'ordinaire, la production ; aucun d'eux n'est à ce point de vue inoffensif. Cependant, les impôts indirects établis sur les objets de consommation prêts h être livrés au public, tels que le sel, le vin, le café, le sucre, le tabac, ont beaucoup moins ce défaut ciue les impôts indirects sur les objets qui servent à la fabrication d'autres articles, tels que les taxes sur l'alcool, le verre, le papier, et en général sur les matières premières. Ces entraves à l'industrie sont la seconde infirmité des impôts indirects. ^ La troisième infirmité des mêmes impôts, c'est qu'ils tendent à dis tribuer l'industrie et le commerce d'une manière artificielle et que, sans aucune intention semblable du législateur, ils accordent aux gros commerçants des avantages aux dépens des petits. Cet effet jus-

(1) Le droit sur le malt a été supprimé en 1880 et remplacé par un droit sur la bière.

(2) Cobden-Club essays^ second séries, p. 2*2G-^30.

qu'ici peu remarqué des impôts indirects, ou de la plupart d*entre eux, est très grave. Il a été mis en lumière par M. Gliffe-Leslie dans son étude publiée par le Cobden-Club sous le nom de Financial Refof^m. Des faits récents ou actuels en France confirment la démonstration qu'a faite de cette vérité Téconomiste anglais.

Les droits de douane ne peuvent se percevoir d'une manière économique qu'à une condition, c'est que le nombre des lieux, des ports ou des villes où les marchandises venant du dehors peuvent entrer rî ï et être vérifiées soit limité. 11 serait impossible sans des dépenses ^extravagantes d'avoir partout des vérificateurs. Une des conséquences de jf* cet état de choses, c'est que certains lieux soient favorisés aux dé — Mpar pens d'autres. Beaucoup de petit havres, de petites criques qui seraient susceptibles d'un certain avenir commercial se trouvent entravés dans leur développement et dépourvus de trafic; au contraire, les lieux privilégiés par la douane, les villes oh elle a ses bureaux, prennent une importance plus grande que celle qu'ils auraient eue naturellement. Les droits de douane, de même que les contributions indirectes, ont ce curieux effet d'augmenter la population des villes i^^^ç et de diminuer celle des campagnes, en faisant affluer dans les premières, soit pour la vérification des marchandises étrangères, soit pour le séjour en entrepôt, des articles qui, sans les impôts indirects, se répartiraient beaucoup plus rapidement et plus également sur les divers points du territoire. Pour ne pas multiplier indéfiniment leur personnel et pour prévenir la fraude, les administrations des douanes et des contributions indirectes n'accordent les tempéraments connus sous le nom de faculté d'entrepôt et d'abonnement qu'aux négociants d'une certaine importance et qui résident dans certaines villes. Ce régime a pour effet de concentrer certaines industries et certains commerces ; il est, par conséquent, nuisible aux hommes industrieux qui ont de médiocres ressources ; il les empêche de s'élever. A Paris, il y a trente ans, on a fait un règlement pour exempter du droit d'octroi les charbons employés à l'industrie, mais l'exemption n'est concédée qu'aux industriels qui en consomment une certaine quantité annuelle. On ne peut blâmer au point de vue administratif cette restriction: car, accorder l'exemption à tous les charbons que l'on décla- ■ Ferait servir à l'industrie, c'eût été renoncer à percevoir un droit même sur le charbon dechaufl'age domestique; il eût été impossible, en effet, de surveiller les très petits ateliers et plus encore les ouvriers en chambre. Il n*en est pas moins vrai que cette réglementation donne aux gros et aux moyens industriels un avantage sur leurs petits et modestes concurrents : c'est une sorte de protection pour les premiers contre les seconds. Au point de vue social, c'est là un inconvénient

i grave ; c'est une raison nouvelle pour proscrire tout droit sur les (Objets qui peuvent servir à des usages industriels. \J^Li\ quatrième iniirmité des impôts indirects, c'est que les frais de ' recouvrement en sont parfois plus élevés que pour les impôts directs. Il faut contre la fraude un nombreux personnel : ainsi sur la frontière de terre la France a deux lignes de douaniers. Pour les contributions indirectes, elle a des agents à pied et des agents à cheval. Ces frais de recouvrement varient beaucoup suivant le3 pays, suivant la législation fiscale et Télévation des droits, suivant aussi la repartition des industries. L'Angleterre, par exemple, qui est une île, où l'accès est, par conséquent, plus difficile que dans un pays continental, qui de plus est une contrée où la richesse, l'industrie, le commerce, la j propriété, sont très concentrés, onVe pour la perception des impôts i indirects ou des droits de douane des conditions naturelles et sociales I plus favorables que la France. Ce dernier pays a des frontières de terre étendues et h travers lesquelles la contrebande est aisée; la moyenne ou la petite industrie y ont plus de développement que la grande; les établissements à surveiller par les agents des impôts indirects sont donc plus nombreux et plus dispersés. La propriété est disséminée dans des millions de mains, et les denrées qui sont ordinairement le plus frappées par le fisc, les boissons, se produisent sur presque toute Tétendue du territoire, jusque dans les plus petites exploitations agricoles : ce sont là de mauvaises conditions pour l'établissement et la perception des impôts indirects.

En règle générale, surtout quand on a une tarification très élevée, il ne faut pas chercher des économies dans les moyens de perception des impôts indirects. A moins qu'on ne veuille renoncer au produit de ces impôts il faut avoir un personnel nombreux et bien rémunéré pour qu'il soit honorable, intelligent et efficace, ne faisant pas inutilement des affaires au Trésor, ce qui lui attire le ressentiment des contribuables, n'entrant pas non plus en connivence avec les fraujdeurs, un personnel enfin doué de sagacité, de circonspection et de respectabilité, qualités rares à réunir. La France, dans ces derniers temps, a mérité bien des critiques sous ce rapport. Quoi qu'il en soit, la diminution de la proportion des frais de perception au produit des taxes s'obtient plutôt, dans beaucoup de cas, par une augmentation du personnel et une élévation du traitement, que par des mesures contraires. M. Léon Say, alors rapporteur du budget, M. Mathieu- Bodet aussi, déclaraient que souvent la création d'une nouvelle recette à cheval, c'est-à-dire d'un nouvel agent monté, pour les contributions indirectes, avait amené une plus-value considérable dans le rendement des impôts indirects d'un district.

348 TRAITE DE LA SGIEiNCE DES FliNANCES.

En Angleterre les frais de perception des douanes et de l'excise sont peu considérables, grâce aux circonstances que nous avons notées , plus haut. M. ClifTe-Leslie les évalue à 3 p. 100, d'ciprès les documents officiels (1). Nous trouvons dans un document parlementaire sur Ylnland revenue, document cité souvent plus hani quelques chifTres sur le personnel employé par celte admini-l ration : le nombre des employés de tout ordre était en 4869 de 5,061) et les frais: montaient à 893,701 livres sterl., soit environ 22 millions et demi de francs (2). Ij'lnland revenue comprend les contributions indirectes ou excise, les droits de timbre et ce que Ton appelle les taxes, c'est-à-dire \ l'impôt sur le revenu, la taxe sur la terre et quelques taxes somptuaires. Nous n'avons pas les renseignements suffisants pour répartir avec exactitude entre chacune de ces catégories d'impôts les frais de perception sus-indiqués pour l'ensemble. Nous ne pouvo^is le faire qu'approximativement. Remarquons que ni les 'douanes ni la poste î aux lettres ne sont comprises dans X Inland revenue, A une autre page du document anglais que nous venons de citer, on voit qu'en l'année i 1868-69 le produit brut de Ylnland revmue était de 42,907,030 livres i sterl. et le produit net montait à 41,827,604 livres sterl., ce qui fait ressortir les frais de perception à 1,080.000 livres sterl., soit 2.41 p. 100. Néanmoins le document anglais fixe ces frais de perception à 3 livres . 11 sh. 7 pence p. 100, parce qu'il y fait entreries remises accordées aux distributeurs et aux intermédiaires pour les droits de timbre. Le chiffre de 1,080,000 livres sterl, est un peu supérieur à celui de i 893,701 livres sterl. que nous avons donné plus haut d'après le même ; document, pour les dépenses de l'administration de Ylnland revenue^ \ sans doute parce que ce dernier chiffre ne comprend que le person- ' nel, et que l'autre comprend à la fois les dépenses du personnel et du matériel. 1

Si l'on cherche à se rendre compte des frais de perception de l'excise proprement dit, ou contributions indirectes intérieures, voici à quels résultats on arrive par voie d'induction. Le produit de l'excise a été, en 1868-69, de 20,462,000 livres sterl., environ la moitié du produit de tout Ylnland revemce. Le nombre d'agents de l'excise, en dehors du personnel de l'administration centrale, était de 3,800, et leur paye s'élevait à 569,130 livres sterl., d'après le document parlementaire anglais souvent cité ici (3). On peut attribuer à l'excise la moitié des frais de l'administration centrale, non compris dans le chiflYe qui

(1) Cobden'Club essays^ XSIU p. 233.

(2) Re})ort of tlie Commissioners of Inland ^^e venue, t. I, p. 133.

(3) Voir lo Report of the Commissioners of Inland revenue, ISIO, t. I, p. 133, ei t. II, p. 3i.

î vient d'être cité ; cette moitié des frais de cette administration s'élève ^ à 102,932 livres sterl. : enfin la moitié des dépenses en matériel de i V Inland revenue doit aussi sans doute incomber à l'excise, c'est encore j 93,140 livres à ajouter : on a ainsi les chiffres suivants :

Paiement des agents particuliers de l'excise 569,130 liv. sterl.

Part de Texciso dans l'administration générale de

Vlulraid revenue (moitié) 102,932 —

Part de l'excise dans les autres dépenses générales

de Xlnland revenue^ matériel ou autres (moitié)... 93,150 —

Total des frais de perception des droits d'excise.... 7u5/2l2 liv. sterl.

Pour recueillir 20,462,000 livres sterl-, on en dépense 76i),212, L soit 3.8 p. 100. Les droits d'excise ne coûtent donc guère plus à per- I cevoir que l'autre moitié des taxes composant V Inland revenue ; mais I cela tient aux frais de fabrication du papier timbré et aux remises I accordées aux distributeurs et entreposeurs de ce papier : car le personnel des agents du timbre et des taxes directes est infiniment moindre que celui des employés de Texcise. On nous excusera de ne pouvoir donner des renseignements plus précis, mais les documents anglais sont d'une très grande confusion et se contredisent souvent l'un l'autre; bien plus, différents passages d'un même document . sont en contradiction sur le môme fait. C'est ainsi que d'après la page 133 du premier volume du rapport des comndssioners -^onvV In^ land revenue, publié en 1870, les frais du personnel de cette administration sont de 893,701 liv. sterl. pour les agents employés d'une manière permanente, et de l,2n9,<SiO livres sterl., en y comprenant les distributeurs de timbres et divers agents occasionnels, tandis que, à la page 34 du second volume du môme document, Técart entre les chiffres donnés comme étant le revenu brut et les chiffres donnés comme élant le revenu net de V Inland revenue, n'est que de 1.080,000 livres sterl., et que, à une colonne suivante de la même page, on estime les frais de perception de V Inland revenue à 3 livres sterl 1 1 . shell. 7 deniers, ou 3.6 p. 100, ce qui ferait ressortir le montant des frais de perception pour un revenu brut de 42,907,000 livres sterl., à 1,5 54,652 livres sterl. Gomment se reconnaître au milieu de toutes ces contradictions (1)? Les Anglais ont le bon esprit de multiplier les publications budgétaires; maHieureusement leurs divers documents sont peu conformes entre eux sur les mômes faits, sans doute parce que Ton tient compte dans l'un d'éléments que Ton néglige dans un autre.

(1) Dans le Statistical abstraci pour 1873 (paru en 1874), page 10, les frais de perception de VInUvtd revenue sont évalues, pour \S(^S-^d, à 1,581,795 liv- stevl., ce qui est ecccre un chiffre différent de tous ceux cités dans le texte.

Il suffit de résultats approximatifs pour notre démonstration. Les frais de perception de l'excise ou des contributions indirectes, moins Ja poste aux lettres, sont de 3 p. 100 au maximum, ce qui est assez modique. En 1902-03 les frais de perception de Vinland Revenue sont de 34 millions de fr. (2,1 39,997 liv. stOpour un produit de 2,388 millions de fr., dont un tiers provient des droits excise^ elles deux autres tiers des droits de timbre, de la taxe foncière, la taxe sur les maisons, Vlnconie-tax et les droits de succession; c'est une proportion de 2.24 p. 100. D'après le Statistical Abstract, les frais de perception des douanes en 1902-03, pour un revenu brut de 34,433,000 liv. st. (Sol mil lions de fr.), furent de 900,000 livres (22 1/2 millions de fr.), soit 2.6 p. 100. La proportion des frais de perception a fléchi considérablement depuis rétablissement de nouveaux droits de douane sur le blé, le charbon, le sucre, et le relèvement des droits de douane sur le vin, la bière, les spiritueux, le thé, le tabac, pour les années 1900-1902, par suite de la guerre sud-africaine. Avant ces taxes ou surtaxes nouvelles, en 1896-97, le revenu brut des douanes britanniques était de 21,254,000 liv. et les frais de perception de 844,000 liv., soit moins de 4 p. 100. On a pu augmenter de plus de moitié le produit des douanes, avec une augmentation insignifiante des frais de perception ; par contre, dans la période de 1800 à 1890 où l'on diminuait constamment ces droits^ on ne pouvait réduire le personnel de cette administration dans une proportioncorrespondante. Quand uneadministration commecelle des douanes ou des contributions indirectes a atteint un certain degré de simplification et que les tarifs sont modérés, toute réduction des droits élève la proportion des frais de perception au produit de Timpôl.

Les frais de perception des impôts indirects ne sont donc pas excessifs en Ang'leterre : ils ne semblent pas atteindre, à l'heure actuelle, 3 p. 100 du produit. Le total de ces frais pour l'ensemble des revenus publics de FAngleterre, moins les postes et télégraphes que Ton doit mettre à part, est de 83 millions de fr., pour un revenu total, provenant d'impôts, en 1908-09, de 3,140 millions de fr. (moins les postes, télégraphes et le domaine), soit une proportion de 2.64 p. 100, inférieure à celle que nous allons constater pour les impôts directs en France (2). L'Angleterre prouve que des impôts indirects bien assis ne coûtent pas plus à recueillir que les impôts directs. Mais, dira-t-on, si

(1) En 1908-09 les frais de perception de Vinland Retenue sont de 2,346,000 liv. sterl. (59 millions de fr.), pour un ensemble d'encaissements de 96,350;000 liv. ou de 2,43 p. 100 ; les frais de perception des douanes sont de 974.000 livres (près de 25 millions de fr.) pour ime recette de 29,200,000 livres (730 millions de fr.) ou de 3,33, p. 100 ; ce relèvement vient de ce quele^; droits de douane ont été réduitsilepuis 1902,

(2) On doit ajouter que les documents anglais confondent les frais de perception avec les restitutions, remboursements et non-valeurs, qui en diffèrent notablement.

DES IMPOTS DlULCiS ET DES IMPOTS INDIRECTS. .iSl

roii demandait la totalité du revenu public à Timpôt direct, les frais de perception baisseraient, parce qu'il ne faudrait pas plus d'agents ni plus de matériel, pour faire rentrer un impôt foncier de 20, 25 ou 30 p- 100 qu'un impôt foncier do 10 p. 100, ou pour recueillir une taxe de 15 ou 20 p. 100 sur le revenu que pour en percevoir une de 3 ou 4 p. 10 \ Cette conclusion est loin d'être rigoureuse : c'est peu connaî re la naturo humaine que de croire qu'elle se soumettrait aussi facilement à des taxes directes énormes qu'à des taxes directes modérées; les contribuables mettraient beaucoup plus de résistance, chercheraient davantage à dissimuler leur revenu ; le fisc serait obligé de rechercher d'autant plus l'absolue justice dans l'assiette de l'impôt que cet impôtlui-même seraitplus élevé. Il de vrait accroître considérablement son personnel ; la constatation de la matière imposable^ les vérifications, le recouvrement même des termes échus seraient plus laborieux. La seule réfection du cadastre serait très coûteuse.

Si l'on passe maintenant la France, on voit que les frais de perception des taxes indirectes y sont assez légèrement plus élevés que ceux des taxes directes, mais que la différence y est moindre entre les uns et les autres qu'on ne le pense généralement. M. Wolowski, dans un rapport fait au nom de la commission du budget de 4876, a jeté beaucoup de lumière sur cette question. Le Bulletin de statistique publié par le ministère des finances a consacré au même sujet une étude dans sa livraison du mois de mars 1877. On commet souvent en cette matière des confusions qu'il importe de dissiper.

Si l'on examine le revenu public perçu pour l'État en France et qu'on le approche de la section intitulée <( Frais de régie, de perception et d'exploitation dos impôts et revenus publics », voici quels résultats vomparatifs on constate: le revenu public (celui de l'État seul) est inscrit, d'après le rapport de M. Klotz, au pr jet de budget de 1911 pour une somme de 4 milliards 304 millions (1) ; les frais de régie de perception et d'exploitation des impôts et revenus publics y figurent pour une somme de 573 millions et demi, non compris 45 misions de remboursements, restitutions et non-valeurs. On n'en doit pas conclure que la proportion des frais de perception au revenu brut est de plus de 13 p. 100 ce qui serait tôut à fati exorbitant. Il faut faire subir aux chiffres du revenu public total et des frais de perception différentes modifications pour que l'on puisse les rapprocher avec fruit et se rendre compte de ce que les impôts coûtent à percevoir. En premier lieu, on devrait déduire du revenu public total les 45 millions environ correspondant au chapitre des dépenses intitulé :

(1) En réalité, le chiffre voté du budget de 1911 est 4,386 millions.

TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINAxNGES.

« Remboursements, restitutions et non-valeurs », ces sommes n'étant que des perceptions fictives ; il faudrait en retrancher aussi 22 millions de recettes d'ordre proprement dites et 2 1 /2 millions d^ franc ; de recettes exceptionnelles, soit pour ces deux chapitres 24 millions et demi, et avec le précédent 69 millions, ce qui amène le ch fïre des recettes prévues pour TÉtat en France en 1911 à 4 milliards 235 millions.

Quant au chiffre des frais de perception, qui est, en apparence, de 573 millions et demi, il doit subir beaucoup plus de modifications. Tout d'abord, on peut se demander s'il ne faudrait pas y ajouter les dépenses de l'administration centrale du ministère des finances, soit 20 millions de francs environ. Nous ne pensons pas qu'il y ait lieu de le faire, parce que ces frais de l'administration centrale du ministère des finances ont tout autant pour but les dépenses de l'État que les recettes, les payements de l'Etat que ses recouvrements.

Nous n'avons donc pas d'accroissement à faire subir au chiffre de 573 millionset demi pour les frais de régie, de perception et d'exploitation des revenus publics ; nousavons, au contraire, à le réduire notablement, si l'on ne veut considérer que les frais de perception proprement dits. On sait qu'en France l'État, à tort ou à raison, s'est fait manufacturier. Il est le seul fabricant de tabacs, de poudres et d'allumettes. A ce titre il achète des matières premières qui coûtent cher, il les fait transporter à ses ateliers et les y travaille. Les frais d'achat, de transport et de fabrication ne peuvent être considérés comme des frais de perception ; car, si l'industrie des tabacs et celle des poudres étaient libres, les particuliers devraient payer aux industriels privés une somme équivalant à celle qu'ils payent aujourd'hui de ce chef à l'État. Si l'on dit que l'État fabrique plus cher que ne le feraient les particuliers, on doit remarquer, d'un autre côté, que nous ne défalquons du produit brut de la vente des poudres et des tabacs aucun bénéfice industriel, aucune somme pour intérêt de fonds de roulement et de constructions. On est ainsi amené à déduire de la section du budget intitulée « Frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts », les dépenses des manufactures de tabacs, de poudres et d'allumettes, soit 115 millions, il ne reste plus que 458 millions; mais cette somme représente-t-elle bien les frais de perception des revenus publics en France ? Elle contient un autre élément qu'il en faut éliminer, les dépenses du service des postes, télégraphes et téléphones. La poste n'est pas seulement une source d'impôt, elle ne l'est même pas principalement: elle ne l'est qu'accessoirement. C'est avant tout un grand service d'utilité publique qui exige un perfeonnel nombreux et des dépenses considérables. Quand l'État vou<^

drait renoncer à retirer un bénéfice des postes, il ne devrait pas moins entretenir un personnel et un matériel suffisants pour que communications postales fussent faciles et fréquentes dans le pays. D'ailleurs, quand même le service de la poste serait abandonné par l'État et fait par des particuliers, le public n'aurait pas moins à en payer les frais matériels d'installation et d'exploitation. Aussi convient-il de retrancher du chapitre des frais de perception, de régie, etc., les 314 millions et demi que coûtent en France le personnel et le matériel des portes, télégraphes et téléphones.

Les frais de perception se trouvent réduits à 144 millions et demi par les déductions qui précèdent. D'un autre côté, il faut déduire des revenus publics les mêmes sommes qui ne représentent pas des impôts, mais seulement l'équivalent strict des services rendus par l'État au contribuable, à savoir les 115 millions de dépenses des manufactures et transports de tabacs, poudres, allumettes, et les 314 millions de celles des postes, télégraphes et téléphones, ensemble 429 millions, Le chiffre des revenus de TÉtat à mettre en regard des frais de per- » eption n'est plus, après cette déduction, que de 3 milliards 806 millions. Il faudrait encore faire aux calculs qui précèdent quelques modifications. Parmi les revenus qui figurent dans ce chiffre de 3,806 millions sont compris les produits des forêts pour 33 millions, et parmi les 144 millions de frais de perception ceux de Tadministration des forets sont inscrits pour 15 millions. Or Ton peut presque dire des forêts ce que nous avons dit des postes ; leur conservation par rÉtat est un service public, qui n'a pas seulement le revenu pour objet, mais surtout le maintien des conditions climatériques actuelies du pays et le règlement du régime des eaux ; les dépenses de Tadministration des forêts s'appliquent, d'ailleurs, en partie à la surveillance ou à la gestion des bois des communes et des établissements publics. Retranchons donc les 33 millions produits par les forêts du chiffre de 3,806 millions cité plus haut ; il restera 3 milliards 773 millions ; les frais de perception, moins les 15 millions de l'administration des forêts, se trouvent réduits à 129 millions, ce qui, pour 3,773 milions de recettes, après les déductions ci-dessus, donne une proportion de 3,42 p. 100. Encore faudrait-il déduire certaines recettes qui ne sono pas, à proprement parler, des impôts. En définitive, les frais de perception des impôts d'État, en France, sont d'environ 3 1/2p.l00 ' (postes, télégraphes, téléphones laissés de côté).

Quant aux frais de recouvrement pour chaque grande catégorie d'impôts, voici à quels résultats l'on arrive approximativement. La branche d'impôts, dans le budget de l'État français, dont les frais de recouvrement sont relativement le plus faibles, c'est l'enregistrement,

• domaine et le timbre : pour un produit évalué à 1,182 millions en 1911, les frais sont de 20,309,611 francs (non compris la part dans les 28 millions de dépenses de Tadministration centrale des finances et les retraites des anciens agents), soit de 1,72 p. 100. Cela ne veut pas dire que Tenregistrement et le timbre soient les meilleurs des impôts possibles : on a fait en France un grand abus de ces taxes et les droits successoraux sont excessifs ; mais on ne peut leur contester le mérite de coûter peu à percevoir, jusqu'ici du moins.

Les frais de perception des contributions directes et des taxes assimilées à ces contributions sont difficiles à évaluer exactement- Pour un produit de 593 millions de francs prévu en 1911 (1), elles donnent lieu à une dépense d'3 34,729,000 fr., soit 5,8^ p. 100 de frais do perception. Il faut, toutefois, ajouter aux 5^3 millions de rendement des contributions directes pour TÉtat environ 545 millions de produits des mêmes taxes pour les localités qui recourent pour cette perception aux agents do TÉtat ; pour ce rendement total de 1,138 millions environ, les 34,729,000 fr. de frais inscrits au budget représenteraient 3,05 p. 100 ; mais il y faudrait joindre, pour un chiffre inconnu et qui est important, les remises qui sont accordées aux agents de perception en plus de leurs traitements et qui ne figurent pas au budget. En définitive, les frais de perception descontributions directes sont assez élevés en France et doivent bien y atteindre 3 1/2 p. 100.

En revanche, les frais de perception des contributions indirectes proprement dites, c'est-à-dire des impôts de consommation autres que ceux qui sont levés aux frontières du pays, ne sont pas en France aussi élevés qu'on le croit généralement. Pour 1,245 millions en-viron (chiffre provisoire) de produits prévus pour 1911, déduction faite des 115 millions correspondant aux dépenses des manufactures de rÉtat, les frais de perception sont de 45,332,000 fr., soit 3,64 p. 100. On voit que c'est un chiffre qui n'est pas beaucoup plus élevé que celui des frais de perception des contributions directes. Mais, en revanche^ les dépenses du service des douanes, qui est l'auxiliaire nécessaire des contributions indirectes, sont plus fortes : elles montent à 36,672,000 fr. en 1911 pour un produit de 553 millions, soit 6,63 p. 100. Depuis 1871,. les frais du service des douanes ont notablement augmenté ; le per-^ sonnel en a dû être fort accru, parce que l'énorme élévation des droits provoque la contrebande et nécessite, pour la prévenir, plus de surveillance.

(1) En 1910, les rôles des contributions directes et taxes assimilées ont monté à 589,838,900 francs pour l'État, et à 543,213,600 francs pour les localités, ensemble^ 1,133,052,000 francs; le produit s>n accroît de 12 à 15 millions par an.

Quoique ces frais de perception de Timpôt des douanes soient relativement élevés en France, tandis qu'ils sont légers en Angleterre, n'y atteignant que 3,33 p. 100, il ne faudrait pas tirer de ce fait des conclusions trop promptes. Le personnel des douanes est rauxiliaire

nécessaire du personnel des contributions indirectes. On ne pourrait recueillir à l'intérieur les droits sur le sucre, sur le tabac, sur les boissons, si des escouades d'agents aux frontières n'empêchaient l'entrée, avant le payement des droits, des sucres, des tabacs et des boissons venant de l'étranger. Aussi ne faut-il pas considérer les frais de perception des douanes isolément, ni isolément non plus les frais de perception des contributions indirectes ; il faut réunir les deux services ensemble, si Ton veut avoir une vue nette et exacte du sujet. Ou voit alors que les douanes et les contributions indirectes proprement dites coûtent environ 82 millions de francs de frais de perception en 1911. déduction faite des dépenses des manufactures nationales, et que les produits de ces deux administrations, déduction faite des 115 millions de recettes correspondant aux dépenses des manufactures nationales, doivent atteindre environ 1,798 millions de francs ; la proportion des frais de perception aux recouvrements serait ainsi . de 4,56 p. 100.

Tels sont approximativement les frais de perception en France, pour les diverses catégories d'impôts en 1911. Si Ton veut des calcul? plus rigoureux mais plus anciens ou incomplets, le Bulletin de statistique du ministère des linances (livraison de mars 1877 et livraison de juillet 1884) établit les proportions suivantes du coût de perception avec les recouvrements en 1828 et en 1876 et, pour certaines recettes seulement, en 1884.

TAUX POUm CIHT

des frais de régie, d'exploitation •AsiQifATioN DBS aBTBMOft. et dc perception.

'En 1828. ""' Eu\876. En 1884^ ^

Contributions directes 5.1/10 3.50 3,70

Enregistrement, timbre et domaines. . 5.2/5 2.49 2.20

Produit des coupes do bois 5.1/10 12.09 »

Douanes et sels 18.1/6 10.23 7,70

Boissons et droits divers 15.2/100 4.42 ) ,

Tabacs et poudres 14.9/10 1.85 )

Postes 53.1/10 33.80 »

Proportion totale sur l'ensemble 10.7/10 5.91 »

Nous n'admettons pas que la poste entre comme élément dans le calcul des frais de perception ; quant aux autres chiffres du tableau, ils ne s'éloignent pas beaucoup de ceux que nous avons donnés pour 1911, sauf toutefois le taux des frais de perception des douanes qui est un peu plus fort en 1884 qu'en 1911, à cause, semble-t-il, de

circonstances accidentelles, le produit des douanes étant très variable* Un coup d*œil jeté sur le tableau qui précède montre que la proportion des frais de recouvrement des impôts indirects avec le rendement des mêmes taxes a sensiblement diminué depuis cinquante ans, simplement parce que ces taxes sont devenues beaucoup plus productives. Aussi y a-t-il une certaine ignorance dans les critiques souvent adressées à cette catégorie d'impôts à ce sujet. Si ces frais sont en tout pays un peu plus considérables pour les impôts indirects que pour les impôts direcV.s^ il s'en faut que la différence soit aussi grande que le croit le vulgaire ou même que le pensent beaucoup d'économistes, qui répètent, sans les vérifier, les assertions de leurs maîtres ou qui jugent d'après des documents arriérés.

Cette infirmité des impôts indirects, qui consiste à être d'un recouvrement un peu plus coûteux que les impôts directs, a donc été fort exagérée par la plupart des écrivains (1). C'est à peine même si Ton peut dire qu'elle existe encore aujourd'hui et ce ne peut plus être là un argument sérieux contre cette catégorie d'impôts. I Nous avons déjà constaté quatre infirmités plus ou moins graves Toes impôts indirects : il y en a une cinquième encore, c'est le personnel considérable que ces impôts soustraient à la production. Le nombre des employés de l'enregistrement, des domaines et du timbre est en France d'un peu plus de 4,000, celui des employés des contributions indirectes monte à environ 13,000 et celui des agents des douanes à 23,000 : voilà donc, en chiffres ronds, 40,000 agents de tous grades pour la perception des impôts indirects. Non seulement ces agents coûtent à la nation ce qu'elle leur paye en traitements, salaires^ pensions de retraite ; mais ils lui coûtent aussi ce qu'ils ne produisent pas en denrées agricoles ou en articles fabriqués. Pour les contributions directes le nombre des agents est moins élevé de

(1) 11 sera question des octrois dans un autre chapitre de cet ouvrage. Môme pour ces taxes, au moins dans les grandes villes, avant la réduction des droits, les frais de perception élaient moins excessifs qu'on ne le suppose. D'après le Bulletin de statistique do ]mn 1897, les octrois ont produit à 1,514 communes de France, en 1895, la somme brute de 3'24, 125,232 fr. ; les frais de perception ont été de 28,310,527 fr., soit 8,73 p. 100. C'est là une moyenne: à Paris, les frais de Tortroi et des entrepôts sont, en 1895, de 0,17 p. l^^O, à Nice de 5,78. Ce taux doit être réduit dans la proportion d'un tiers environ, parce que les agents de l'octroi prêtent gratuitement leur concours à la perception des droits d'entrée pour le trésor dans les villes ; par contre, les frais de perception des contributions indirectes pour l'État devraient être un peu relevés, peut-être de 1/2 p. 100, pour cette raison. En \83i, les frais de perception des octrois étaient en moyenne, pour Tensemble de U France, de 10,83 p. 100. Depuis la réforme des octrois en vertu de la loi du 29 dé^ cembre 1891, le produit de ces taxes a sensiblement fléchi; le produit brut n'est plus que de 29G millions 1/2 en 1909 et les frais de perception sont de 33,254,000 fr., soit 11,21 p. 100 ; mais, déduction faite du concours prêté parles agents des octrois aux contributions indirectes, le pourcentage de^ frais doit s'abaisser à 8 p. 100 environ^

DES IMPOTS DiniîlCTS ET DES IMPOTS INDIRECTS. 357

beaucoup, il ne figure pas tout entier au budget : on n'y trouve que celui des directeurs, inspecteurs, premiers commis de direction et contrôleurs qui est de 1,200 environ. Il y a en outre les 86 receveurs généraux, les 273 receveurs particuliers, les percepteurs et les employés de tous ces divers fonctionnaires qui pourvoient euxmêmes au personnel qu'ils emploient et le recrutent comme ils veulent : il est assez difficile d'évaluer le chiffre des personnes qui sont occupées au recouvrement des impôts directs : il ne doit pas être inférieur à 6 ou 7,000, mais une partie de ces personnes, les employés des recettes soit générales, soit particulières, ont aussi pour mission de payer les dépenses de l'État. Les contributions directes, pour une somme égale de frais de recouvrement, absorbent un personnel moins grand que les contributions indirectes: seulement, c'est un personnel qui est plus chèrement payé, parce qu'il se compose plusparticulièrement de scribes et de calculateurs. On peut dire, en outre, que l'œuvre des employés aux contributions directes ou à l'enregistrement n'est pas sans une certaine utilité économique, en dehors de l'utilité fiscale ; ainsi la bonne tenue du cadastre et les livres de l'enregistrement ou des hypothèques rendent devrais services à la propriété foncière ; tandis que, au contraire, les contributions indirectes proprement dites et les douanes n^offrent absolument aucun avantage de ce genre- Les considérations qui précèdent ne laissent pas que d'avoir quelquo importance et doivent être un motif de n'établir de nouveaux impôts indirects qu'en cas de nécessité nationale; autrement, leurs plus-values régulières doivent sulfire.

< Beaucoup de personnes attribuent encore une autre infirmité ou n autre vice aux contributions indirectes, c'est de démoraliser le pays, de le pousser àla fraude, à la dissimulation, même au parjure, d'être contraires à la santé publique en faisant sophistiquer les marchandises. Ce dernier inconvénient n'est que trop réel, surtout quand les droits portent sur une foule de denrées et qu'ils sont élevés sur chacune d'elles. Mais il rentre dans le vice plus général que nous avons noté plus haut et qui consiste à jeter de laperturbation dans les industries. Quant à la mauvaise influence des impôts indirects sur la moralité du pays, elle est constatée aussi partout où ces impôts sont très multipliés et très lourds. Ce n'est pas là, cependant, un vice dont les taxes directes soient absolument exemptes. Quand celles-ci sont excessivement élevées, surtout quand il s'agit d'impôts sur le revenu, la dissimulation, la fraude, le parjure môme en sont la conséquence.

En définitive, nous avons établi que les impôts indirects avaient

six infirmités assez graves : ils ne peuvent pas être strictement proportionnels aux facultés des contribuables ; ils jettent du trouble dans la production, souvent même en arrêtent certaines branches ; ils donnent une organisation artificielle à l'industrie et même à la population, favorisant certains lieux aux dépens d'autres, certaines classes de commerçants, particulièrement les riches qui jouissent des facultés d'abonnements et d'entrepôt, aux dépens de petits négociants qui ne peuvent bénéficier de ces adoucissements ; ils coûtent en général des frais de perception un peu plus élevés que les impôts directs ; même pour des frais de perception égaux, ils arrachent à la production un personnel plus nombreux d'agents qui auraient pu augmenter la classe des ouvriers agricoles ou industriels; enfin, quand ils sont élevés, ils sont souvent une cause de démoralisation.

Quoique nous ayons prouvé que chacun de ces vices, à l'exception du second et du troisième, est moindre que le vulgaire ne l'imagine, quoiqu'il soit vrai aussi que les impôts directs ont quelquefois des inconvénients analogues à plusieurs des précédents, néanmoins ces infirmités des impôts indirects sont tellement évidentes, qu'aucun pays ne recourrait i\ cette catégorie de taxes si elle ne présentait des avantages qui souvent en compensent ou même en surpassent les défauts. ,

Quels sont donc ces avantages des impôts indirects ? Nous les avons décrits à cont7^ario en montrant plus haut combien les impôts directs étaient insuffisants. Revenons cependant encore sur cet important sujet. Il y a en effet quelques préjugés qu'il importe de dissiper.

L'un des mérites que l'on attribue généralement aux impôts indirects, c'est qu'ils se sentent moins que les impôts directs. Gela n'est vrai, toutefois, que pour des impôts depuis longtemps établis : il se peut que beaucoup de contribuables ne réfléchissent pas que les neuf dixièmes du prix de la livre de sel doivent être attribués à l'impôt: beaucoup peut-être oublieront un jour qu'ils payent à l'État 1 fr. 30 par kilogramme de café. Mais au moment de l'établissement des taxes ou des surtaxes indirectes, le contribuable en sent très bien le poids et comprend l'origine de ce poids : les détaillants Ae négligent pas d'instruire sur ce point les consommateurs qui ne seraient pas bien informés. On peut même dire que souvent le public croit Timpôt plus fort et plus productif qu'il ne l'est. Ce n'est qu'après un certain laps de temps qu'il s'y habitue^ qu'il n'y pense guère et qu'il ne le distingue pas du prix des choses. En tous cas, dans les districts qui touchent la frontière, dans ceux aussi qui produisent

à Tétat naturel la denrée taxée, comme les régions salifères, ie sentiment du poids de la taxe ne disparaît jamais de la population.

On dit encore que les impôts indirects sont volontaires, et c'est l'un des principaux avantages qu'on leur attribue : étrange avantage^ comme nous le prouverons tout à l'heure. Mais, d'abord, c'est faire une plaisanterie que de dire que les impôts indirects soient volontaires. Ma volonté peut-elle aller jusqu'à me passer de sel, me passer de vin, de sucre, de café, même de tabac, si j'en ai une habitude invétérée? Il sei aiL tout aussi facile d'échapper à l'impôt direct, en n'ayant qu'un appartement modeste dans un vilain quartier, en bouchant les fenêtres qui donnent du jour à la maison qu'on habite, en n'achetant pas de terre, ou en allant vivre à l'étranger. Cela serait aussi simple que de se passer de sel, de vin, de sucre, de café, de tout ce qui fait le confortable de la vie. Il n'est donc pas vrai que l'impôt indirect en général soit volontaire ; on ne peut s'y soustraire qu'en renonçant à toutes les commodités de la vie et en se soumettant à mille privations. Tout au plus pourrait-on dire que quelques-unes des taxes indirectes, celles sur le tabac par exemple et sur l'alcool, peuvent être évitées par le contribuable sans détriment et même avec profit poUir sa santé et son intelligence.

Ce serait, d'ailleurs, une très mauvaise qualité pour un impôt que d'être volontaire; car supposez que tout le monde ou presque tout le monde eût la fantaisie de s'abstenir de le payer, il ne produirait plus rien ou presque rien; or, un impôt qui ne produit rien ou presque rien est un détestable impôt. Cette éventualité est un des défauts des taxes qui pèsent sur des objets ou des denrées dont l'usage n'est pas nécessaire et ne procure pas des jouissances à l'universalité des hommes, mais qui sont consommés par caprice, par entraînement de mode. Ainsi, en Angleterre, on avait mis une taxe sur la poudre aux cheveux : elle donnait un produit assez notable quand les gens du monde ou les laquais avaient pour habitude de se poudrer les cheveux, et qui récemment ne fournissait plus que le quarantième de €e qu'elle rapportait autrefois. D'après les documents anglais le nombre des personnes payant la taxe sur la poudre aux cheveux était en 1812 dans la Grande-Bretagne de 46,684, ce qui, à raison de 1 livre et 1 shelling de taxe, produisait au Trésor 1,225,000 francs : le nombre des têtes poudrées alla en diminuant chaque année, à mesure que le costume moderne et les habitudes démocratiques remplacèrent le costume du dix-huitième siècle et les goûts aristocratiques ; en 1820, il y avait encore dans la Grande-Bretagne 29,199 personnes poudrées, qui, à raison de 1 livre 3 shellings 6 deniers (le taux de la

taxe avait étô augmenté) payaient encore à l'État 857,000 fr. ; en 1830, le chiffre des tôtes poudrées s'était abaissé à 12,831, et le produit à 376,000 fr. ; depuis lors la diminution est devenue beaucoup plus rapide, et en 1868 on ne recensait plus que 853 personnes se poudrant les cheveux et payant à l'État, d'après le même tarif que celui de 1818 à 1840, la somme insignifiante de 24,700 fr. (1). Ainsi voilà une taxe qui rapportait au Trésor en 1812 la somme encore sérieuse do 1 ,223,000 fr. et qui, cinquante six ans plus tard, ne produisait plus que 24,700 fr., soit le cinquantième seulement du produit primitif. La même destinée pourrait échoir aux autres impôts indirects qualifiés de volontaires, c'est-à-dire à ceux qui portent sur certains goûts accidentels, passagers, et où la mode ou l'éducation ont plus de part que le besoin naturel. Or, que l'on pense à la lacune que laisserait dans le budget français la disparition ou même l'atténuation de l'habitude de fumer. Certes, ce n'est pas là une éventualité prochaine. Le peuple français ne vient aujourd'hui qu'au neuvième rang, en Europe, pour la consommation du tabac par tête d'habitant : il peut presque quadrupler celte consommation avant d'atteindre le niveau actuel de la Belgique : d'ailleurs, jusqu'en 1870, époquo oh l'élévation des tarifs a eu passagèrement une action déprimante, l'usage du tabac n'avait fait qu'augmenter chaque année en France; dans les années récentes celle plus-value a reparu régulièrement. Il n'y a donc pas pour le fisc de péril imminent; il pourra conserver longtemps encore, peut-être toujours, la recette nette de 320 millions environ que cet impôt lui procure : il verra même sans doute le produit s'en accroître encore. Mais enfin il est possible qu'un jour et peu à peu le goût du tabac disparaisse ; et l'on ne peut douter que ce ne soit un vice pour un impôt d'être exposé à diminuer de productivité par suite d'un changement d'habitudes ou d'éducation.. Au surplus, nous nous souvenons du fameux mot de M*"» de Sévigné sur le café ^ui devait passer comme Racine : il est possible que le tabac ait la vie aussi dure que Racine et le café. Néanmoins, nous maintenons qu'un impôt qui est volontaire manque de l'une des qualités d'un bon impôt : celte qualité, c'est la certitude d'un rendement s'accrois ,sant de lui-même et presque automatiquement en proportion du développement de la richesse nationale.

On dit encore à l'avantage des impôts indirects qu'ils sont moins impopulaires que les directs. Cette observation n'est pas toujours vraie : quand les impôts indirects ne dépassent pas un taux modéré, et que d'ailleurs les moyens de perception en sont simples, comme

(1) Voir le Report of the Commissioners of Inland reve72ue wit/i some rétrospective histovy, 1870, t. II, p. US.

pour les transports de voyageurs en chemin de fer, pour le timbre, quand ils portent sur des industries concentrées, comme celle du sucre ou du tabac, dont le fisc est parvenu à se faire un monopole^ ils ne sont pas impopulaires ou le sont moins que les impôts directs. Sile trésor voulait demander à des suppléments des impôts directs existants une somme équivalant à celle qu'il retire nette des impôt s que nous venons de désigner, soit 76 millions pour les voyageurs en chemin de fer, 156 millions pour le sucre et 390 millions nets pour le tabac, si disons-nous Je Trésor abolissait ces trois impôts et demandait à Timpôt direct les 622 millions nets que ces taxes produisent, il s'exposerait à une impopularité beaucoup plus grande, à une résistance bien plus vive. Cela tient à ce que les impôts indirects que nous venons d'énumérer sont d'une perception facile, que de plus ils sont anciens dans le pays, que la population y est habituée, qu'elle n'est pas exposée de leur chef à des inquisitions ou à des vexations fréquentes. Mais il n'en est pas de même pour certains autres impôts indirects, comme celui sur les boissons et celui sur les allumettes. Si Ton parvenait à supprimer en France l'impôt sur les boissons on aurait beaucoup contribué à Tapaisement du pays (!)• Nul impôt n'est plus impopulaire dans les pays de production : cela ne tient pas seulement à l'élévation de la taxe, mais beaucoup plus aux formalités auxquelles sont astreints un nombre infini de cultivateurs. En Angleterre, l'impôt sur les boissons rapporte plus et cause moins d'irritation, parce que la production de ces denrées agricoles ou industrielles y est concentrée dans un petit nombre de mains. L'impôt sur les allumettes surtout est un exemple du mécontentement que peut exciter une taxe indirecte maladroitement établie. Enfin, le souvenir de la gabelle, dont nous parlerons plus loin, celui des droits réunis, c'est-à-dire des contributions indirectes, lorsqu'ils furent établis avec le régime de l'inventaire^ prouvent que les impôts indirects peuvent être parfois aussi odieux que les impôts directs. On rapporte que Napoléon I*^' disait à Sainte-Hélène : « Ce sont les droits sur les boissons qui m'ont « perdu. )) Un économiste de renom, qui appartient à la fin du siècle dernier et au commencement de celui-ci, Dupont de Nemours, écrivait de son côté : « Ces odieux droits réunis ont produit dans une « seule année deux révolutions : celle qui, dans l'espoir de la des- « truction des rats de cave, a détrôné Bonaparte, et celle qui, dans « le courroux de ce qu'une opération si désirée n'était pas complète,

(1) Nous maintenons ici le texte des deux premières éditions de cet ouvrage, jnais nous regarderions, dans les circonstances actuelles, comme une suprême imprudence financière Tabandon complot d'un impôt qui produit à l'État 450 millions bruts pw an.

(Note de la 3^ édition. 1883.)

Nous ajoutons qu'un lourd impôt sur l'alcool est très justifié. (Note de la 8^ édition, 1911.)

« lui a rendu sa couronne (1). » Il y a, sans doute, beaucoup d'exa* gération dans ces paroles, mais il s'y rencontre peut-être aussi un fond de vérité.* Pour qu'un impôt direct ne soit pas impopulaire, il laut qu'il frappe une denrée dont la production soit concentrée en un petit nombre de mains, comme celle du sucre, ou qui vient de rétranger et n'a pas de similaire dans le pays, comme le café, ou qui ne se rencontre que sur des points limités du territoire, comme le sel, ou qui a pu être facilement transformée en monopole d'État, comme le tabac. Mais dès qu'une denrée est facile à produire et que la fraude, par conséquent, devient aisée, dès que les visites domiciliaires ou les formalités imposées à une partie considérable du public sont nombreuses, l'impopularité de l'impôt est très grande et dépasse parfois celle que suscitent les impôts directs (2). Enfin il faut dire aussi que l'ancienneté de l'impôt est pour beaucoup dans l'accueil que lui fait la population. La plus grande partie du public ne réfléchit guère, elle ne se rend pas compte du poids réel de chaque taxe, ^Ue ne fait pas de calculs compliqués ou même de calculs simples ;

(1) Léonce de Lavergne, Les Économistes français au xviu* siècle^ p. 434.

(2) On a la preuve de cette impopularité dans ce qui se passe en France pour Timpôt sur les allumettes.

Voici, d'après le rapport parlementaire de M. Berlet sur une proposition do !M. Wil- «on, le relevé des procès-verbaux dressés par les agents de la Compagnie des allumettes, au cours de Tannée 1875 et dans le premier trimestre de 1876 :

Le nombre de procès-verbaux dressés dans le courant du mois d'avril 1876 et parvenot

aux bureaux de la Compagnie est de 004, — de 606 pour la première quinzaine de mai. a II ne faut pas, dit l'honorable rapporteur, perdre de vue qu'en ce moment, grâce au nombre restreint de ses agents, le service de répression n'est en pleine activité que dans quatorze départements, principalement dans la Seine et dans le Rhône. Mai.' à mesure que les brigades sont formées, on les dirige sur les nouveaux points du territoire ; c'est ainsi que les habitants des Vosges et de Meurthe-et-Moselle, qui avaient échappé jusqu'ici aux visites domiciliaires, vont y être soumis, et avant peu la France entière sera à la merci dos agents de la Compagnie. Si les perquisitions n'atteignaient et ne gênaient que les fraudeurs, nulle contestation ne s'élèverait contre le régime actuel, mais on estime, d'après les indices recueillis par la commission, que, pour arriver à consUter cinq mille délits et dresser cinq mille procès-verbaux, il a fallu procéder à vingt mille visites domiciliaires, c'est-à-dire violer inutilement quinze raille domiciles et inquiéter quinze mille ménages. » L'impôt sur les allumettes a singulièrement' indisposé le public et n'a produit à TEtat que 16 millions par an. C'est une preuve qu'il ne faut pas mettre d'impôt sur les infiniment petits. (Note de la 2^ édition, 1879.)

La situation de la Compagnie des allumettes, longtemps désastreuse, était devenue brillante vers 1884. En 1890, l'État français n'a pas renouvelé le bail avec la Compagnie et a transformé le monopole des allumettes en monopole gouvernemental; il en a tiré, en 1909, 49,884,000 fr. bruts et 29,832,000 fr. nets. (Note de la 8^ édition, 1911.)

1875 l^"^ trimestre

185 soit par mois 61

elle est surtout impressionnée parles circonstances extérieures qui accompagnent l'assiette et la perception de la taxe.

On a encore Thabitude de citer comme mérite des impôts indirects cette circonstance qu'ils se perçoivent au moment le plus commode pour le contribuable, que lorsqu'il est pressé d'argent le fisc ne vient pas brutalement lui en demander, qu'il peut prendre son temps, qu'il dispose ses achats comme il l'entend, d'après les revenus qui lui échoient. Cette sorte de liberté et d'indépendance du contribuable, en présence des impôts indirects, n'est pas complète, puisqu'en définitive il ne peut volontairement se passer d'aucune des denrées taxées qui sont nécessaires à l'existence. Il n'en est pa? moins vrai que, pour la plupart des impôts indirects, le consommateur peut faire ses payements à son aise et que c'est là un des vrais mérites de cette catégorie de taxes.

Néanmoins, tous les avantages que nous venons d'énumérer et que les différents écrivains assignent aux impôts indirects, sans être négligeables, ne sont pas les plus importants. Les mérites sérieux et considérables de cette catégorie de taxes, les voici:

Ces impôts sont à peu près le seul moyen de tirer une contribution un peu forte des très petites fortunes et de la population ouvrière. On peut frapper les classes inférieures de la nation d'un impôt direct modique, comme notre impôt personnel en France et jadis la C/assensteuer en Allemagne, mais il est bien difficile de demander et d'obtenir par l'impôt direct une quote-part un peu forte, 10 p. 100 par exemple, des petits revenus. Faire payer, par Timpôt direct, à une famille qui gagne 1,500 fr. par an, la somme de 150 fr., est un problème presque insoluble. Or, dans la France actuelle, les dépenses ordinaires de TÉtat, des départements et des communes dépassant sensiblement 5 milliards 1/2 représentent certainement, déduction faite des produits des domaines et des recettes de la poste et du télégraphe, environ 15 à 16 p. 100 du revenu total des Français (voir plus haut pages 165-169). Nous avons, d^un autre côté, démontré que, dans un pays surtout où existe le suffrage universel, tout citoyen doit contribuer aux charges du pays proportionnellement à ses facultés. Dans les sociétés qui ont de lourdes dettes publiques et entretiennent un grand état militaire, Timpôt indirect nous semble donc inévitable pour recueillir la quote-part de la population ouvrière et de la petite classe moyenne dans les charges du pays.

Une autre raison sérieuse en faveur des impôts indirects, du moins chez les peuples où les dépenses publiques sont très élevées, c'est rimpossibilité d'asseoir des taxes directes très considérables sur des base» parfaitement équitables, cô qui rend un contre-poids

36 i TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

nécessaire. Cette vérité a été suffisamment prouvée plus haut.

Une dernière considération à l'avantage des impôts indirects, c'est cette élasticité, cette force de croissance spontanée, cette promptitude à suivre le mouvement de Ja richesse publique et à se développer avec elle, ce qni met presque chaque année des ressources plus grandes dans les mains de TÉtat, qui peut ou les employeren œuvres d'utilité publique, ou bien s'en servir pour diminuer les impôts. En France, de 1830 à 1869, le produit en a augmenté de 80 p. 100, k peu près sans élévationdes tarifs. En Angleterre, dans le même temps, le produit s'en est maintenu au môme taux, quoique les taxes aient été supprimées sur un nombre infini d'objets, et réduites sur pres-r que tous les autres. En France, depuis 1880, malgré des dégrèvements d'environ 200 millions, le produit des contributions indirectes proprement dites et des monopoles a augmenté de 700 millions.

Ces considérations font que dans nos sociétés si grevées les taxes indirectes doivent être combinées avec les directes. Si Ton nous permet cette expression, les pays de l'Europe occidentale sont des malades qui ne peuvent marcher qu'avec deux béquilles : une seule les laisserait suspendus en l'air, incapables de se mouvoir et d'avancer. Les pays mieux portants n'ont besoin que d'une canne, qui est d'un maniement plus léger.

Ce n'est pas h dire que l'oii ne iîoive pas tendre à la simplification et à la réduction des impôts indirects, même à la suppression de plusieurs. La politique fiscale de la France devrait se proposer la réduction de plusieurs droits d'enregistrement et de timbre, notamment de ceux sur les mutations de propriété, l'abolition complète de tous les droits sur les articles fabriqués, comme les poudres, les bougies, de presque toutes les taxes sur les transports et peut-être même la suppression absolue, non pas aujourd'hui, mais plus tard, de la taxe sur le sel et des impôts sur les boissons saines, TÉtat conservant seulement comme matière imposable le sucre, le tabac, le café, l'alcool (1).

Disons encore qu'il doit y avoir toujours une certaine proportion entre l'impôt direct et l'impôt indirect. Cette relation doit, autant que possible, être observée et maintenue. Dans les temps de grande calamité nationale les surtaxes doivent porter à la fois sur les deux branches de recettes. Après la guerre de 1870, par exemple, l'État a demandé au moins les quatre cinquièmes des ressources dont il avait

(1) On a commencé, en 1877, Texécution de ce programme, par la suppression de la taxe sur la petite vitesse et des taxes sur les savons, le papier, et la diminution des droits sur les sucres et sur les vins ; mais le gaspillage financier depuis cette époque a empôclié de la mener à bonne fin. On a, cependant, réduit les droits énormes sur les transports des voyageurs en chemin de fer, sur les boissons hygiéniques^ sur le sucre par contre, on a beaucoup augmenté ceux sur l'alcool.

besoin à Timpôt indirect, et un cinquième à peine à Timpôt direct, sous différentes formes : droit sur le revenu des valeurs mobilières^ centimes additionnels aux patentes, impôt sur les chevaux et les voitures, augmentation de certains droits d'enregistrement que nous assimilons aux contributions directes. La proportion entre les contributions directes et les indirectes a été déplacée, quoique plusieurs des denrées les plus surtaxées, le sucre, le café, soient de celles dont la consommation est plus grande pour les personnes riches que pour les personnes d'aisance médiocre. Mais, depuis 1890, la tendance contraire a prévalu : les écrasantes taxes successorales, les droits accrûs sur les valeurs mobilières, les taxes communales directes nouvelles pour la réforme des octrois ont soumis à d'excessives contributions la partie aisée ou opulente de la population.

11 est difficile de comparer le montant des droits de douane et de consommation dans les divers pays civilisés. Les documents précis et exacts nous manqueraient, surtout pour les années les plus récentes. Cependant, en nous aidant du Bulletin de statistique du Miiiislère des finances qui a dressé une série de tableaux de ces divers droits pour les sept États de l'Europe centrale et en y joignant l'Angleterre et l'Italie, on arrive aux chiffres suivants qui se réfèrent à une année lointaine, 1876, et qui ne sont, d'ailleurs, qu'approximatifs.