II

nationales ; 100 millions à des travaux extraordinaires en Algérie ; 79,899,667 francs à des travaux de casernement, et 4,900,000 francs à la construction du nouvel Opéra : sauf ces deux derniers articles, dont l'un représente une dépense de luxe et l'autre une dépense militaire, la totalité de ces avances faites à l'État, soit 484 millions environ, a été ou sera employée à des travaux reproductifs, à l'amélioration de l'outillage collectif du pays.

Sur les 568,934,701 francs ainsi avancés à l'État, une somme de 10,939,514 francs avait déjà été amortie au 1er janvier 1876, il restait donc 557,995,206 francs à rembourser, ce qui exigera un chiffre total d'annuités de 1,393,106,000 francs : ces annuités s'éteindront à des époques variables ; la moitié en aura disparu au commencement du vingtième siècle, les dernières iront jusqu'en 1960 (1).

La seconde grande catégorie de ces annuités se compose des engagements pris directement par le Trésor pour l'exécution de certains services : elle ne se distingue en général de la première que par ce fait que ces annuités ne représentent pas le remboursement d'avances faites au Trésor par des localités ou des compagnies (2) : mais la plupart des engagements de cette seconde catégorie n'en représentent pas moins, ainsi que ceux de la première, des emprunts détournés. Le total des engagements contractés par le Trésor dans cette seconde catégorie s'élevait à la date du 1er janvier 1876 à 9,772,740,299 francs en capital et en intérêts : sur ce chiffre 4,908,720,000 francs représentaient le capital, et 4,864,017,000 francs représentaient les intérêts. Si l'on considère la somme totale de 9,772 millions que l'État est ainsi obligé à payer en intérêts et en capital, 2,918,182,000 francs proviennent d'engagements antérieurs au 4 septembre 1870, et 6,854,557,716 francs d'engagements postérieurs. D'autre part, sur ce chiffre total de 9,772 millions, 1,693,663,345 francs avaient déjà été payés avant le 1er janvier 1876, ce qui réduisait à 8.079,076,953 francs la somme des annuités à payer à partir de cette date.

Voici quelles sont les origines de cette deuxième catégorie d'engagements. Ne considérons que le capital qui était, comme nous l'avons dit, de 4,908,721,000 francs; ces engagements ont été pris jusqu'à concurrence des sommes suivantes pour les diverses destinations que nous indiquons :

(1) Pour les changements effectués de 1876 à 1890 dans ces chiffres d'annuités et sur leur décroissance probable, voir plus haut pages 171 à 174.

(2) Voilà du moins quelle devrait être la distinction entre cette seconde catégorie d'engagements et la première : mais le document officiel est plus confus. Ainsi, il fait figurer dans la seconde catégorie le remboursement des 1,425 millions prêtés h •'État par la Banque de France, ainsi que celui des obligations trentenaires.

Capital des engagements du Trésor

Cause des engagements. au

1" janvier 1876.

Francs.

1° Rachat de canaux 122,873,502

2° Rachat des péages du Sund et des Belts 3,401,018

3° Annuités aux compagnies de chemins de fer

consenties avant 1870 365,435,833

4° Subventions payables en annuités aux compagnies de chemins de fer 273,797,000

5* Autres subventions aux compagnies de chemins

de fer 137,885,000

€° Obligations du Trésor à créer pour travaux de

chemins do fer, de canaux et de rivières 429,442,810

~° Subvention pour faciliter l'achèvement des

chemins ordinaires et d'intérêt commun..., 115,000,000

S° Subvention pour travaux de dessèchement, d'assainissement, de curage et d'irrigation 17,305,906

Total des sonimes consacrées aux travaux

publics 1,465,141,129

9° Rachat à la compagnie des chemins de fer de l'Est de la partie de son réseau située en

Alsace-Lorraine 325,000,000

10° Remboursement aux départements, aux villes et aux communes d'une partie des contributions de guerre 260,000,000

11° Réparation des dommages causés par le génie

militaire 20,000,000

12° Subvention pour l'acquittement des loyers dus

pendant le siège de Paris 4,504,052

Total des sommes consacrées à la réparation des désastres locaux ou individuels

causés par la guerre 61 5. 50 \ ,052

1? Capital des obligations trentenaires du Trésor. 47, G8G, 000

1 i° Annuités pour la conversion de l'emprunt

Morgan 250,000,000

15° Amortissement des emprunts faits à la Banque 1,425,000,000

16° Remboursement des bons du Trésor émis pour

le compte de liquidation 385,877,000

17° Annuité de l'emprunt contracté par le gouvernement sarde pour l'amélioration de l'établissement thermal d'Aix 1,073,000

18° Annuité pour les garanties d'intérêts afférentes aux exercices 1871 et 1872, et non payées en

capital 338,000,000 (1

19° Remboursement au département de l'Oise. ... 800,000

Total des sommes représentant le rem-

boursement de véritables emprunts.... 2,448^,4^0,000

(1) Cette somme de 338 millions de francs figure dans le tableau officiel comme une •somme en capital; il est manifeste, cependant, que c'est la collection de toutes les annuités dues pendant une période de soixante-dix ans environ. Le capital réel n'est que de 80 millions environ.

20* Subvention à la compagnie chargée des transports entre la France et l'Algérie 6,996,840

21° Subvention à la compagnie chargée de la correspondance d'Oran à Tanger 1,134,000

22° Subvention à d'autres compagnies de paquebots 371,510,000

Total des subventions postales 379,(340,840

Total général des sommes en capital (1)

de ces engagements 4,908,722,019

Telle est la distribution de ces engagements occultes de l'État d'après leurs diverses origines ; si l'on met de côté les subventions aux compagnies de paquebots, dépenses régulières et imputables sur les fonds des budgets courants, si Ton écarte aussi les emprunts ou les indemnités dont la guerre de 1870-71 a été la cause, on ne reste plus en présence que des 1,465 millions d'engagements pris pour les travaux publics; il faut y joindre les 484 millions d'avances remboursables qui ont été faites à l'État par diverses localités ou diverses compagnies pour le même objet; c'est donc un capital de 1,949 millions environ que l'État s'est procuré par des moyens presque clandestins, échappant aux yeux du législateur, pour aider à la construction des chemins de fer, des ports, des canaux, des chemins vicinaux, etc. Sur ces 1,949 millions, cependant, une partie a été procurée à l'État par l'émission d'obligations, et ce n'est guère qu'un milliard et demi qu'il a emprunté en détail, presque à la dérobée (2).

Ces emprunts détournés ont tous ce caractère commun qu'ils ont été contractés pour l'exécution rapide d'entreprises d'utilité générale et locale, en même temps que pour le ménagement des budgets présents. Ces engagements avaient pour objet d'éviter que l'État émît un

(1) En réalité, le chiffre du capital de ces engagements est pl us faible que seiir que nous indiquons d'après le document officiel. Ce document, en *ffet, inscrit plusieurs fois comme capital dû ce qui n'est que la collection des intérêts pendant touta la période de la durée de l'engagement de l'État.

(2) Ces engagements de l'État varient sans cesse, par l'extinction des plus anciens et par la création de nouveaux. Nous n'avons pas cru devoir refaire ici Le détail du tableau des précédentes éditions. Qu'il nous suffise de reproduire quelques chiffre* d'après le Bulletin de statistique de novembre 1884 et octobre 1890. Au 1er janvier 1884, le total des annuités à servir était de 16 milliards 152 millions, correspondant à un capital de 6 milliards 588 millions. Ce capital même se divisait ainsi, quant à ses origines : 835,667, 4*30 fr. du chef des engagements contractés avant 1870, 3c 5 milliards 752 millions du chef des engagements analogues contractés depuis 1870. Enfin au ltr janvier 1890 le capital de tous ces engagements du Trésor s'élevait à 7 milliards 186 millions, en augmentation de 598 millions depuis 1884, malgré l'expiration de diverses annuités dans l'intervalle. Cet ensemble Je dettes, singulièrement confus, jette une grande obscurité sur nos finances. C'est une des raisons pour lesquelles le pays, qui se croyait en pleine prospérité financière, s'est vu , à partir de 1882, en plein déficit. Néanmoins, si l'on s'en était tenu rigoureusement au plan de 1876, il y eût eu pour le budget français, dans ces annuités, un système d'amortissement aussi efficace que celui dont jouit le budget anglais.

emprunt public tout en lui assurant les ressources immédiates qu'un emprunt public lui aurait fournies. Quel doit être le jugement de la science [et de l'expérience sur ces engagements, contractés ainsi d'abord pour quelques années seulement, et qui, sous le poids de la nécessité et devant les embarras du Trésor, se convertissent généralement en dettes à long terme? Doit-on les approuver comme un expédient heureux qui développe la prospérité nationale, tout en allégeant le poids des charges du budget? Doit-on les réprouver, au contraire, comme une cause de confusion dans la gestion des finances publiques ?

Il y a une distinction essentielle à faire. Dans certains cas, les engagements ou les dettes de ce genre peuvent être utiles; d'autres fois ils sont nuisibles. Ils peuvent être utiles quand ils sont contractés en vue de la prompte exécution des travaux publics d'un intérêt en partie national, en partie régional ou local, quand il s'agit, comme nous l'avons vu, de canaux ou de ports, et que les personnes ou les pays intéressés font à l'État l'avance des fonds en ne demandant qu'un intérêt peu élevé et au-dessous du taux habituel auquel l'État peut emprunter publiquement. Ces conditions peuvent se rencontrer. On comprend que des négociants ou que des communes qui attendent beaucoup d'avantages de la confection d'un grand travail et qui ne veulent pas, cependant, faire le sacrifice total du capital nécessaire pour l'exécuter, consentent à un sacrifice partiel sur le taux de l'intérêt. Dans ces circonstances ces emprunts sont irréprochables; ils sont même recommandables ; il y a alors une sorte de collaboration de l'État, des corps administratifs locaux et des particuliers, qui profite à tous. Le Trésor se trouve moins lourdement chargé que s'il eût recouru à un emprunt public, les travaux sont plus économiquement et mieux faits. C'est ce qui est arrivé pour la plupart des travaux de ports, les chambres de commerce ou les villes prêtant à l'Etat au taux de 4 p. 100 avant la guerre et à celui de 4 1/2 après la guerre les sommes nécessaires pour ces entreprises. Or, si l'État eût emprunté directement au public, il eût dû payer un intérêt de 1/2 ou de 3/4 p. 100 plus élevé (1).

Mais d'autres fois l'État se fait avancer par des sociétés, comme par la Société algérienne ou par les compagnies de chemins de fer, des

(1) 11 vaut beaucoup mieux, cependant, laisser complètement exécuter les divers travaux publics locaux, par exemple ceux de ports, par les localités ou par les corporations telles que les Chambres de commerce, en permettant à celles-ci d'établir certains droits de port et autres, comme on le fait en Angleterre. On évite ainsi de surcharger trop l'État et de jeter la confusion dans les finances. Voir à ce sujet l'excellente brochure : les Droits locaux de navigation, par Pastoureau-Labesse, publiée à Bordeaux en 1882. (Note de la 3e édition.)

sommes pour lesquelles il paierait un intérêt moindre s'il empruntait directement au public. Le seul avantage qu'obtienne l'État en pareil cas, est de dissimuler un emprunt, ce qui est généralement une mauvaise chose. Il grève inutilement le budget du montant de la différence entre le taux qu'il paie à telle société et le taux auquel il peut emprunter directement. C'est payer trop cher une mauvaise honte. Si les travaux en question sont utiles, mieux vaut faire un appel direct aux capitaux sans se cacher.

Un très grand nombre des engagements ou des emprunts de l'État pour les travaux publics ont eu l'inconvénient que nous venons de signaler. L'État recourait à des intermédiaires, ayant moins de crédit que lui, et se procurant, par conséquent, à un taux d'intérêt beaucoup plus élevé les sommes nécessaires aux travaux. En voici un exemple frappant, choisi entre bien d'autres : L'État avait accordé une subvention au chemin de fer d'Orléans à Ghâlons; mais, au lieu de la payer immédiatement, ou bien en deux ou trois années, au fur et à mesure des besoins de la compagnie pour la construction de ses lignes, il transforma cette subvention en 85 annuités. En représentation de ces annuités, qui ne lui fournissaient pas l'argent comptant qui lui était nécessaire, la Compagnie d'Orléans à Ghâlons émit à 435 francs des titres remboursables ù. 500 francs en 85 années et rapportant 25 francs d'intérêt. La compagnie se grevait donc d'un intérêt de 6 p. 100 environ par année : or au même moment la rente française 5 p. 100 était cotée à 97 1 /2, c'est-à-dire à 5 1/4 p. 100 d'intérêt. Il en résulte que l'État aurait rendu les mêmes services à la Compagnie d'Orléans à Ghâlons s'il avait fait directement un emprunt public dont rintérêt aurait coûté notablement moins que l'intérêt de l'emprunt contracté par cet intermédiaire. Plus récemment encore une compagnie de chemins de fer a émis dans le public des titres représentant des annuités dues par l'État pour le chemin de Lérouville à Sedan : ces titres ont été placés au taux de 5 6/10 p. 100, et avec la prime de remboursement et les commissions la charge pour la compagnie ressort à plus de 6 p. 100; or à ce moment la rente 5 p. 100, au cours de la Bourse, ne donnait que 4 3/4 p. 100 d'intérêt. Ainsi, en usant d'intermédiaires dont le crédit était faible, l'État ne procurait pas aux compagnies des sommes aussi importantes que celles qu'il eût pu leur fournir s'il avait émis directement les titres représentant ces annuités.

Bien loin d'être isolés, les deux faits que nous venons de citer ont beaucoup d'analogues. Sur les 1,500 millions d'engagements de ce genre pris par l'État avant 1876 pour des travaux publics, on eût épargné sans doute une centaine de millions au moins si l'on se fût

passé de tout intermédiaire entre le public et l'État. On ne doit jamais oublier que, dans un pays prospère et régulièrement administré, l'État est le débiteur qui a le plus grand crédit, et que c'est folie de mettre un intermédiaire quelconque entre lui et les rentiers.

Ces engagements occultes ont encore d'autres inconvénients, c'est qu'ils sont l'objet de votes de détail sur lesquels ne s'arrête pas l'attention du législateur. Celui-ci vote avec distraction des annuités, dont chacune paraît peu importante, mais qui réunies forment des sommes énormes. On est entraîné, si ce n'est au gaspillage, du moins à la prodigalité. C'est ainsi que les Chambres ont été considérablement surprises quand M. Léon Say a publié les deux relevés d'où il ressort que la France s'était engagée à payer des annuités qui pendant longtemps devaient figurer pour 300 ou 350 millions au budget et dont le chiffre total dépassait 9 milliards. Ce fut là une découverte ; personne ne se doutait de l'importance de cette dette subreptice. On devrait chaque année réunir en une seule loi les projets de travaux publics entraînant une subvention ou une garantie d'intérêts de la part de TÉtat : ce serait le seul moyen d'y voir clair.

Tous les engagements que nous venons de décrire n'ont qu'un seul mérite, c'est qu'ils sont à terme : il y a là un amortissement latent, automatique, de la dette publique, et qui nous dispense de la nécessité d'amortir la dette perpétuelle. Mais rémission [d'obligations amortissables par tirages périodiques aurait le môme effet*

On a souvent dit aussi que l'État aurait pu se dispenser d'accorder des garanties d'intérêts aux compagnies de chemins de fer, et qu'il eût mieux fait d'emprunter pour construire lui-même les lignes ou pour remettre les capitaux aux compagnies. A une certaine époque, en effet, le crédit des compagnies de chemins de fer était beaucoup moins élevé que celui de l'Etat. Aujourd'hui, il n'y a guère d'écart entre le taux de capitalisation de la rente française et celui des obligations des grandes compagnies. En tout cas, il ne faut pas confondre le paiement des garanties d'intérêts avec les engagements sur lesquels nous nous sommes étendu plus haut. Les garanties d'intérêts sont une avance remboursable que fait l'État aux compagnies : celles-ci doivent non seulement lui restituer un jour le capital de ces avances, mais même l'intérêt à 4 p. 100 (1).

On a vu plus haut (page 380) que cette créance de l'État contre

(1) La garantie d'intérêts no devient effective que lorsque le produit net des lignes garanties, grossi du produit net de l'ancien réseau des grandes compagnies au delà d'une somme déterminée n'est pas suffisant pour rémunérer dans une proportion convenue le capital d établissement des nouvelles lignes. Toute augmentation de trafic sur les anciennes lignes, les lignes mères, tend ainsi à réduire le poids de la garanti© âla charge de l'État.

les compagnies que Ton considérait souvent comme irrécouvrable était vers 1882 en pleine voie de recouvrement. Sur les 640 millions montant alors de la créance de l'État sur les grandes compagnies de chemins de fer de la France continentale, dont 500 millions en chiffres ronds pour les avances réelles, etl40millionspourrintérêt de ces avances, 350 millions au moins eussent pu être recouvrés en quelquesannées, du chef des compagnies de l'Orléans, l'Est et le Midi, les 290 autres millions dus presque intégralement par la compagnie de l'Ouest eussent été d'un recouvrement plus lointain. L'État ne se trouvait toutefois dans une situation défavorable que pour ses avances aux compagnies algériennes, qui n'ont pas d'ancien réseau (1).

En tout cas, l'État a pour gage du remboursement de ces avances le matériel roulant des compagnies à l'expiration des concessions. Ce matériel a aujourd'hui une valeur d'environ 1 milliard : il vaudra sans doute le triple vers le milieu du vingtième siècle (2).

En résumé, Ton doit admettre qu'un Etat ne trouve un avantage sérieux à contracter des engagements de la nature de ceux que nous venons d'étudier que dans des circonstances exceptionnelles, et seulement quand il est notoire que certaines corporations sont disposées, en vue du profit qu'elles retirèrent de travaux déterminés, à faire à l'État des avances à un taux d'intérêt moindre que celui du crédit public dans le pays.

Nous arrivons à une autre catégorie des dettes publiques : la dette viagère.

K La dette viagère, comme l'indique son nom, est une dette qui est formée d'annuités payables pendant la vie de certaines catégories de personnes : on pourrait donc la regarder comme étant une dette temporaire, si ces catégories de personnes n'étaient pas permanentes, de manière que celles qui meurent sont remplacées par d'autres : c'est ce qu'indique non seulement la permanence, mais même la progression constante de cette branche de la dette publique.

La dette viagère de l'État peut se composer d'articles nombreux et disparates : c'est ce qui se rencontre en France. Elle peut d'abord être le résultat d'emprunts contractés en rentes viagères soit sur une,

(1) Voir plus haut la note do la page 380, qui montre que la situation est devenue beaucoup moins bonne depuis 1883.

(2) Il a été accordé depuis 1870 des garanties d'intérêt qui constituent un abus. Ainsi en 1877 l'État a donné à la compagnie de Bône à Guelma et prolongements une garantie d'intérêts de G p. 100, alors que lui-même eût pu emprunter aisément h. 4 1/2. Pour ses avances aux lignes algériennes, il est plus douteux que l'État puisse rentrer dans ses fonds. Au 31 décembre 1889 les lignes algériennes doivent à l'État 138 millions et les tunisiennes 34 millions. L'État recouvrera certainement et même assez promptement les sommes dues par les lignes algériennes appartenant à la compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée, soit 40 millions de fr. Pour les 132 autres millions qui s'accroissent chaque jour et qui sont dues par des compagnies algériennes diverses, le recouvrement en est très problématique et sera en tout cas très différé.

soit sur plusieurs têtes. On a vu que ces sortes d'emprunts étaient fréquents dans le passé : notre budget en porte encore la trace. On trouve dans celui de 4875 une somme de 170,662 francs pour ces rentes viagères d'ancienne origine, c'est-à-dire antérieures à 1789 ; le crédit pour cet article n'est plus que de 88,000 francs dans le budget de 1883. Aujourd'hui les États ont renoncé à cette manière d'emprunter : aussi cette partie de la dette viagère, quoique venant au premier rang dans notre budget, n'a qu'une très faible importance et finira bientôt par disparaître. Les autres catégories de cette dette sont des annuités pour des pensions et pour des secours, ainsi que pour le service des rentes dues aux déposants à une caisse de retraites pour la vieillesse.

Ainsi composée, la dette viagère en France n'a fait que croître chaque année. En 1866 elle était de 78 millions, en 1867 de 85 et demi, en 1874 elle monte à 120,830,000 francs, à 213,088,791 fr. en 1888 et à 220,940,126 fr. en 1891. C'est le développement des pensions civiles et des pensions militaires qui est la cause principale de la progression de cette branche de la dette publique. En France et dans plusieurs autres pays on a l'habitude d'assurer une pension aux fonctionnaires qui quittent leur emploi après y être restés pendant un temps déterminé. Cette certitude d'une retraite est l'un des grands appâts qui engagent les hommes à entrer dans les fonctions publiques, médiocrement rétribuées d'ordinaire. Les pensions civiles ont monté de 26 millions en 1866 à 30 millions en 1867, à 40 millions et demi en 1874, à 62 millions en 1891 ; et les pensions militaires, qui ne s'élevaient qu'à 39 millions et demi en 1866, à 43 millions en 1867, atteignent, en 1874, la somme énorme de 65,700,000 fr., et celle de 92 millions et demi en 1891. On voit que ces deux catégories de la dette viagère ont doublé depuis moins de vingt ans :1a guerre, le changement de gouvernement, l'élévation des moyens et des petits traitements en sont les principales causes.

Un des articles importants de la dette viagère en France avant 1884 était celui des rentes pour la vieillesse soit 7 millions de francs en 1874, 9,600,000 fr. au budget de 1878 et 27 millions en 1883. L'État a cru qu'il y avait un intérêt social à encourager les économies pour la vieillesse ; et pour cet objet une loi de 1850, modifiée par des lois de 1861 et de 1864, a créé une caisse des retraites : cette institution fonctionne exactement comme les compagnies d'assurance sur la vie : les déposants y versent leurs fonds à diverses conditions, tantôt à fonds perdu, tantôt à capital réservé pour leurs héritiers; le maximum des dépôts à faire pendant une année par chaque tête est de 1,000 fr., et le maximum de la rente à servir est de 1,200 francs. L'État s'est chargé de cette fonction d'assureur sur la vie, afin de

donner pleine confiance aux petits capitaux qui pourraient avoir de l'éloignement pour les compagnies privées. Cette dépense qui figurait dans la dette viagère de l'État avait une contre-partie en recette : les dépôts faits à la caisse des retraites. Ces dépôts étaient employés à acheter des titres de rentes perpétuelles sur l'Etat et à les annuler, suivant le procédé qui a été usité en Angleterre et dont nous avons parlé plus haut (voir p. 305 à 311). La caisse des retraites était donc une sorte de caisse d'amortissement. Au budget de 1883 le chapitre des rentes consolidées est inférieur de 1,900,000 fr. à ce qu'il était l'année précédente par suite, presque exclusivement, de l'annulation de rentes perpétuelles en compensation de la création de rentes viagères pour la vieillesse. Malheureusement, en 1886, dans le désarroi de nos finances, on a liquidé et transformé cette institution, en lui enlevant son caractère primitif, et elle a disparu du tableau de notre dette viagère. (Voir plus haut, page 309.)

Dans une certaine mesure, les pensions civiles sont une dépense d'ordre. Les chiffres qui figurent au budget pour ce service ont une contre-partie dans les retenues que subissent les traitements des fonctionnaires en activité. Cette recette est loin de compenser la dépense. Pour payer les 62 millions des pensions civiles en 1891, on ne trouve qu'une recette de 25 millions et quart provenant des retenues sur les traitements. On a souvent cherché à arrêter cette marée montante des pensions. Une loi de 1817, par exemple, décida que jusqu'à ce que les pensions militaires eussent été réduites au chiffre de 20 millions, il n'en serait accordé de nouvelles que pour la moitié des extinctions annuelles. Cette loi sage ne fut pas rigoureusement appliquée.

Quoi qu'il en soit, il importe de ne pas oublier que les dépenses inscrites au budget de la France sous le nom de dettes viagères ont, dans une certaine mesure, une contre-partie dans des recettes spéciales qui ne proviennent pas d'impôts. On peut citer encore les 4 millions et demi de retenues sur les traitements des officiers. Cette contre-partie monte à environ 33 millions par an et vient en déduction des 221 millions d'engagements viagers de l'État. Des motifs politiques, propres aux pays ayant de fréquentes révolutions, ont accru depuis 1881 d'une dizaine de millions les annuités de notre dette viagère : les indemnités aux victimes du coup d'État de 1852 et aux blessés de 1848, ainsi que les pensions de réformes de la magistrature rentrent dans cette catégorie. A la dette viagère on peut rattacher le supplément à la dotation de la Légion d'honneur et la subvention à la caisse des invalides de la marine.

Pour la clarté et le bon ordre des finances des États, il serait dési-

rable qu'ils établissent un équilibre entre les recettes spéciales destinées à faire face aux pensions et les dépenses de ce service. Il y aurait un avantage à porter alors cette catégorie de dépenses et de recettes à un compte spécial. La section de la dette viagère, telle qu'elle existe dans le budget français, égare le public à deux points de vue : d'abord parce qu'une grande partie de cette dette est permanente et éternelle, les pensions étant payées à des catégories de personnes qui se renouvellent sans cesse ; ensuite parce qu'une fraction des engagements a une contre-partie dans des recettes spéciales, qui ne proviennent pas des impôts, et qu'en jetant les yeux sur le budget, rien dans le tableau de la dette publique n'indique l'existence et le montant de ces recettes spéciales. Quant au mécanisme de la caisse des retraites pour la vieillesse qui crée des rentes viagères et annule comme contre-partie des rentes perpétuelles, le lecteur sait que nous en étions grand partisan, et que nous regrettons qu'on y ait prématurément renoncé.

11 nous reste à examiner la dernière partie de la dette publique, ce

que l'on appelle la dette flottante. Cette dette ne forme pas dans le budget français une section à part : les intérêts qui sont destinés à y faire face se trouvent compris dans la deuxième grande section de la dette publique, intitulée : capitaux remboursables à différents titres.

L'origine de cette dette est très ancienne. On peut dire que depuis qu'il existe une administration de L'État, il y a eu une dette flottante* Cette dette comprend des engagements très divers et de natures essentiellement différentes.

La dette flottante a deux raisons d'être : d'un côté, ce sont les découverts des exercices ou des budgets antérieurs : on appelle découvert le déficit final d'un exercice financier, c'est à-dire l'excédent des dépenses sur les recettes : il faut naturellement pourvoir avec quelque chose aux dépenses qui sont en excédent : on y fait face avec les ressources de la dette flottante. Les découverts successifs s'accumulent ainsi et grossissent la dette flottante, jusqu'à ce qu'un moment arrive où elle est trop considérable : alors on en consolide une partie, c'està-dire qu'on émet un emprunt public, et qu'on annule en échange de rentes perpétuelles ou d'obligations à long terme les engagements à courte échéance ou à vue qui composent la dette flottante. L'augmentation démesurée de la dette flottante conduit ainsi fatalement à une consolidation, à une création de rentes perpétuelles ou d'obligations à long terme.

Un ministre des finances, M. Léon Say, dans un discours prononcé à l'Assemblée nationale le 24 décembre 1873, a parfaitement décrit le rôle de la dette flottante en pareil cas. Nous ne saurions mieux faire

que de reproduire son ingénieuse description : « Le Trésor, dit-il, « c'est le banquier de l'État, c'est un intendant qui sert son maître « et qui doit le servir avec fidélité ; il encaisse pour le compte du « budget les ressources que vous avez créées ; il dépense pour son « compte les sommes que vous avez votées aux divers chapitres du « budget ; et, lorsque les dépenses vont un peu plus vite que les re- « cettes, cet intendant fidèle, ce banquier comme il n'y en a pas beauce coup, avance les sommes nécessaires pour pourvoir aux nécessités « de la dépense. Lorsque le budget vient à mourir, lorsqu'il entre en « liquidation, il lui arrive quelquefois, malheureusement môme bien ci souvent, de n'avoir pas pu faire encaisser par son banquier, qui est « le Trésor, une quantité de ressources suffisantes pour acquitter les « dépenses qu'il lui avait demandé d'effectuer. C'est alors que, dans « les écritures de ce banquier, le budget mourant est constitué débi- « teur pour rester éternellement débiteur. C'est un débiteur qui « n'existe pas en fait, ce qui oblige le banquier, le Trésor, à passer « ce solde débiteur dans les comptes de profits et pertes, du côté de « la perte. Le compte des profits et pertes du Trésor, vous savez ce « que c'est, ce n'est pas autre chose que le compte des découverts. « Mais, réciproquement, on peut se trouver en face de créances éga- « lement fictives : ce sont des créances d'ordre qui n'appartiennent « en réalité à personne : c'est le cas, lorsque le budget, au lieu d'être « liquidé en découvert, est liquidé en excédent. Il y a dans cette circi constance un compte créditeur à liquider, et qui nepeut être liquidé « que par une écriture, au compte de profits et pertes, du côté des « profits. Les découverts généraux se trouvent alors atténués. » Tout cela est fort bien dit et très exact, quoiqu'avecune apparence de subtilité. L'une des causes de la dette flottante, non seulement en France, mais en tout pays, ce sont les insuffisances des recettes pour faire face à toutes les dépenses, et les déficits qui en résultent dans les budgets ; quand on ne pourvoit pas à ces déficits au moyen d'un emprunt public en rentes consolidées ou en obligations à long terme, on y pourvoit avec les diverses ressources que présente la dette flottante et que nous analyserons tout à l'heure. La dette flottante peut donc être, à ce point de vue, définie comme il suit : c'est l'ensemble des déficits accumulés des différents exercices budgétaires, ou plutôt de la portion de ces déficits qui n'a pas été couverte par des emprunts publics ou par les excédents de recettes d'autres exercices.

Dans la plupart des cas la dette flottante a encore un autre élément et une autre origine: l'une de ses fonctions, en effet, c'est de faire face aux exigences de l'année présente en attendant la rentrée des impôts. Dans les pays bien organisés les impôts doivent se percevoir

avec facilité, mais ils ne rentrent pas toujours par quotes-parts égales dans les différents mois de l'année ; puis quelquefois rencaissement des taxes ne correspond pas exactement dans un moment donné avec le paiement des dépenses. Il faut à l'État un fonds de roulement, et ce fonds de roulement ce sont les ressources de la dette flottante qui le lui fournissent. Il faut dire, cependant, que cette seconde fonction de la dette flottante va en s'amoindrissant dans les pays dont l'administration est habile et dont les finances sont solides. Voici comment s'exprime à ce sujet M. Léon Say dans le discours que nous avons précédemment cité : « La dette flottante doit faire face aussi à d'autres « besoins (que de pourvoir aux déficits budgétaires). Elle doit faire « face au fonds de roulement du Trésor, si le Trésor a besoin de « fonds de roulement, ce qui est une question peut-être plus douce teuse aujourd'hui qu'elle ne Tétait autrefois, par cette raison qu'ait vec l'augmentation considérable des dépenses, il y a plus de len- « teurs dans les paiements. Les recettes se font au jour le jour, « puisque ce sont en grande majorité des recettes produites par des « impôts de consomn^at^on, tandis que les dépenses sont réglées avec « certains retards provenant de formalités nécessaires. Je crois donc « que le Trésor aura dans l'avenir moins besoin qu'autrefois de ce fonds « de roulement. Nous ne pourrons le savoir exactement que lorsque « les nouveaux budgets auront fonctionné un certain temps (1). »

Telles sont d'une manière générale les deux fonctions principales de la dette flottante : en France elle en a encore une troisième dont nous parlerons plus bas. Que doit-on penser de l'existence et du développement de cette dette? Il est évident qu'une dette flottante considérable est l'indice d'une administration financière qui est ou qui a été embarrassée: ce sont les pays où les déficits sont constants et encore ceux où les impôts rentrent difficilement qui ont les dettes flottantes les plus grosses. Il en était ainsi en France sous l'ancienne monarchie ; il en est ainsi à l'heure actuelle en Turquie, en Espagne, en Portugal, etc. Dans ces contrées la dette flottante devient une lèpre : c'est pour les États ce que sont les dettes criardes, les lettres de change, les billets à ordre dans les ménages particuliers. Les pays besoigneux, qui ne trouvent pas facilement à placer des emprunts publics, y recourent avec persistance: ils concluent avec des banquiers des emprunts occultes à court terme, pour lesquels ils paient de gros intérêts, et ils donnent souvent en garantie soit des propriétés foncières, soit des monopoles, soit des titres de

(1) L'expérience a justifié ces appréciations. Dans la période prospère de 1876 à 18S2, les rentrées du Trésor devançaient les payements, et les encaisses étaient considérables, comme le prouvait le compte courant de l'État à la Banque de France.

rentes à écouler en cas de non-paiement, etc. L'histoire des finances d'Espagne, de Turquie ou d'Égypte, est pleine de ces contrats où l'usure se pratique sur la plus vaste échelle: on a vu ces pays contracter ainsi pour quelques mois des engagements au taux d'un intérêt annuel de 15, 18, 20 et 25 p. 100. Non seulement par l'élévation de l'intérêt, mais encore par le rapprochement des échéances et l'exigibilité presque toujours prochaine des engagements qui la composent, une dette flottante très considérable est un énorme danger. Elle a encore un autre défaut, elle rend les finances obscures et empêche les administrateurs ou les législateurs de les bien approfondir. La commission de banquiers nommée en 1874 pour étudier les finances turques n'a pas réussi à se rendre un compte exact de l'étendue des engagements composant la dette flottante. Les divers envoyés européens pour examiner les finances d'Égypte, MM. Gave, Scialoïa, Vilette, Rivers-Wilson, Goschen et Joubert ne sont pas non plus arrivés à sonder exactement la dette flottante égyptienne.

Le progrès du crédit public a pour effet de diminuer dans les pays bien organisés l'importance de la dette flottante. Si l'on considère, par exemple, l'Angleterre, on voit que la dette flottante y était jusqu'à 1877 insignifiante : d'abord la plupart des budgets se soldant en excédent et non en déficit, rime des causes de cette dette n'existe pas ; ensuite les impôts rentrant avec régularité etleur produit annuel étant presque toujours légèrement supérieur aux dépenses, il n'y a guère besoin d'anticiper le rendement des taxes pour faire face aux paiements.

Le grand document anglais « On public Income and Expenditure » publié en 1869, et auquel nous avons fait bien des emprunts dans cet ouvrage, contient une série de tableaux déterminant le montant de la dette flottante {unfunded debt) de l'Angleterre à la fin de chacune des années de la période 1691-18G9 (1). Le mouvement de cette partie de la dette britannique est très curieux à étudier : pendant les premières années de cette période, de 1691 à 1710, le capital de la dette flottante est toujours notablement supérieur au capital de la dette consolidée: dans l'année la plus favorable, qui est Tannée 1709, le capital de la dette flottante est de 11,694,000 livres sterling, et celui de la dette consolidée n'est que de 7,239,000 livres, mais le plus souvent la dette flottante est deux ou trois fois plus important que la dette consolidée. A partir de 1711 cette situation se modifie, la dette flottante ne devient plus que la moindre partie de la dette totale ; néanmoins elle reste encore très considérable. De 1754 jusque vers 1775 la dette flottante est assez minime, descendant en 1755 à

(1) Voir t. II, p. 208 à 311.

un capital de 736,410 livres sterling et ne dépassant jamais 5,030,000 livres, quoiqu'il y ait eu pendant cette période une grande guerre, celle de Sept ans. 11 est naturel que les guerres et les troubles grossissent la dette flottante, l'écart entre les dépenses et les recettes devenant alors très considérable. C'est aussi pour cette raison que la dette flottante britannique monta à des sommes énormes pendant toute la période de 1807 à 1819 ; elle fut à cette époque rarement inférieure à 1 milliard de francs, et elle s'éleva même à 1,512 millions de francs (60,279,000 livres st.) en 1814, et à 1,565 millions de francs en 1817 (62,638,000 livres sterling) en comprenant dans ce chiffre la dette flottante de l'Irlande. De 1819 h 1840 cette partie de la dette publique britannique resta toujours considérable ; quoique diminuant graduellement, elle ne tomba jamais alors au-dessous de 500 millions de francs. De 1840 à 1862 elle oscilla entre 400 et 500 millions de francs, sauf pendant les années de la guerre de Grimée où elle s'éleva jusqu'à 700 millions. De 1862 à 1869 elle fut réduite presque constamment, et dans les quatre dernières années de cette période elle ne fut guère supérieure en moyenne à 200 millions de fr., ne représentant que l1/* ou i1/2 p. 100 du capital de la dette consolidée.

De 1869 à 1874 inclusivement la diminution de la dette flottante anglaise continua; en 1874 cette dette n'était plus que de 4,479,000 livres sterling (112 millions de francs), chiffre absolument insignifiant, ne représentant guère plus de 1/2 p. 100 du capital de la dette fondée. Depuis 1875 et particulièrement depuis 1877 la dette flottante britannique a notablement grossi ; en 1877 elle s'élevait à 13,943,000 livres sterling, soit 350 millions de francs. Les causes de cet accroissement étaient l'achat moyennant cent millions de francs des actions de Suez appartenant au vice-roi d'Egypte, et les mesures de précaution prises en vue de la guerre d'Orient. Depuis 1877, par suite de toutes les guerres lointaines soutenues par l'Angleterre, la dette flottante a ejicore augmenté. Une autre cause encore de cet accroissement, ce sont les avances que le4Trésor britannique a faites aux localités pour travaux publics. 11 faut d'ailleurs remarquer que cette dette flottante britannique (unfunded debt) n'est pas complètement analogue à la dette flottante française; elle comprend plusieurs catégories d'engagements qui sont remboursables à de beaucoup plus longues échéances que ceux de notre dette flottante. Ainsi la dette flottante britannique renferme cinq catégories de titres : 1° les obligations de l'Échiquier (Exchequer bonds) qui sont émises d'ordinaire pour une période de trois ans, parfois pour une plus longue, par exemple jusqu'en 1912, ce qui a été le cas pour ceux des titres émis

afin de payer Tachât des actions de Suez sous le ministère Disraeli ; 2° les bons de l'Échiquier [Exchequer bills) qui sont émis pour une période de cinq ans, mais dont le porteur a le droit de demander tous les ans le remboursement à date fixe et qui six mois avant cette date sont reçus en paiement des impôts ; 3° les Bons du Trésor (Treasury bills) qui sont de diverses natures, les uns à court terme (3 et 6 mois), d'autres pour une période assez longue; l'objet de ces derniers est de pourvoir aux avances faites aux localités pour travaux publics ; 4° les avances pour déficit (defîcîency advances) faites pour un mois ou deux afin de pourvoir aux gros payements de la dette au début de chaque trimestre; 5° les avances sur voies et moyens (ivays and means advances) auxquelles on ne recourt que dans des cas exceptionnels. Les terminable annuities (voir plus haut page 313) ne font pas partie de la dette flottante britannique.

De ces cinq catégories d'avances, la première et en grande partie la seconde ne sont pas, à proprement parler, des engagements flottants et correspondent à la catégorie de notre dette intitulée : capitaux remboursables à différents titres. Quoi qu'il en soit, l'ensemble de la dette flottante (unfunded) britannique montait à 690 millions de fr. en 1880 et à 40G millions de fr. en 1889 : la moitié de cette somme seulement représente des engagements à très proche échéance.

En France la dette flottante, contrairement à ce qui se passait avant 1875 en Angleterre, est très importante, mais principalement parce que le Trésor a multiplié les subventions extraordinaires à certains services sous le nom de caisse des chemins vicinaux, caisse des écoles , caisse des lycées, etc., etc., et parce que le gouvernement s'est fait entrepreneur de travaux publics dans des proportions inconnues jusque-là, parce que la plupart de nos budgets se soldaient naguère par des déficits que Ton ne comblait pas immédiatement par des émissions de rentes consolidées ou d'obligations à long terme. D'autre part, les ressources de la dette flottante en France sont aussi abondantes que nombreuses.

La dette flottante française proprement dite se compose d'une foule d'éléments, qui peuvent se diviser en deux catégories principales : la première comprend des sommes qui sont immédiatement exigibles et qui peuvent être retirées à chaque instant par les personnes ou les institutions qui en ont fait l'avance ; dans cette catégorie se rencontrent le compte courant des caisses d'épargne, les versements des correspondants divers, etc. La seconde catégorie se compose des engagements à échéance déterminée et notamment des bons du Trésor. On peut encore diviser la dette flottante en trois catégories : les effets à payer, les créances dites passives, et les avances.

des comptables. C'est cette dernière division qui est adoptée dans nos comptes généraux de l'administration des finances.

Les effets à payer se composent particulièrement de bons du Trésor ; ce sont des billets payables à des échéances déterminées à 3 mois, à 6 mois, à 1 an ; ils portent un intérêt que le Trésor fixe lui-même, tantôt 2 p. 100, tantôt 3, 4, 5, ou 6 p. 100, suivant l'échéance plus ou moins lointaine du billet, le degré de sécurité du crédit de l'État, et la plus ou moins grande abondance des capitaux. Il y a quelques années l'intérêt des bons du Trésor est tombé à un taux infime, 1/2 p. 400 pour les bons de 3 à 5 mois, 3/4 p. 100 pour ceux de 6 à 11 mois, 1 p. 100 pour ceux d'un an. La loi des finances qui détermine les voies et moyens de chaque exercice autorise le ministre à créer pour le service de la trésorerie ces bons à échéance fixe, et détermine la somme qu'ils ne devront pas dépasser. C'est un placement commode pour les personnes qui n'ont besoin de leurs capitaux que dans un délai déterminé, trois mois, six mois, un an : de là vient qu'on peut les placer parfois à un taux d'intérêt aussi modique que celui que nous venons de relater. Voici comment un ministre des finances, M. Léon Say, s'exprimait devant l'Assemblée nationale (séance du 24 décembre 1873), sur la facilité avec laquelle on peut étendre l'émission des bons du Trésor:

« Vous savez qu'on a fixé la limite de l'émission des bons du Trésor à 400 millions, et je n'apprendrai rien à personne en disant que, si nous jugions utile de dépasser cette limite d'émission, l'État ne serait pas embarrassé pour trouver des capitaux. Rien n'est élastique comme l'émission des bons du Trésor ; et nous en avons fait l'expérience récemment. Cela était évident pour les époques antérieures ; mais aujourd'hui on pouvait avoir quelques doutes. Le montant de l'émission des bons du Trésor est tombé, dans les premiers mois de 1873, à 127 millions. A ce moment, il était nécessaire de faire de l'argent pour parer à toutes les éventualités, pour pourvoir au ralentissement qui pouvait se produire dans les versements de l'emprunt, et surtout afin de faire exactement, et d'avance au besoin, les pai ements à l'Allemagne.

« Une élévation du taux d'intérêt a été opérée et, immédiatement après, le chilfre de l'émission des bons du Trésor s'est relevé. J'avais pu croire que que les placements à faire en rentes, que les facilités accordées aux capitalistes pour encourager des libérations anticipées de l'emprunt, empêcheraient les fonds de se porter sur les bons du Trésor, ou que l'emploi des fonds en bons du Trésor ralentirait la quotité des versements. Pas du tout.

« J'ai là le relevé des chiffres de rémission, et on peut y constater l'effet qui s'est produit pour ainsi dire du jour au lendemain parle relèvement du taux de l'intérêt. L'émission des bons du Trésor était tombée à 127 millions le 6 mars 1873 ; elle s'est relevée tout de suite à 173 millions, chiffre II. 26

du 3! mars. Le public se faisait payer les bons échus, mais il apportait plus de fonds qu'il n'en réclamait. L'émission était de 215 millions au 19 avril 1873, de 252 millions au 21 mai. Elle était enfin de 300 millions le 10 novembre dernier. Vous voyez avec quelle rapidité la dette flottante a pu se procurer de l'argent au moyen de bons du Trésor. »

Dans ces dernières années on a très peu recouru aux bons du Trésor, qui sont cependant la ressource la plus économique de la dette flottante. Au lep janvier 1882 ces bons étaient tombés à 62 millions ; ils se sont même abaissés à 37 millions, le 31 janvier de la même année. Les autres ressources de la dette flottante, quoique plus coûteuses pour le Trésor, ayant, en partie du moins, un caractère obligatoire, on s'explique que l'on ait émis très peu de bons.

La seconde catégorie de la dette flottante, d'après la division adoptée dans les publications officielles françaises, intitulée Créances passives, se compose des fonds des communes, des fonds des caisses d'épargne, du compte courant de la Caisse des dépôts et consignations et d'autres dettes analogues. Toutes ces institutions sont tenues de déposer au Trésor leurs fonds libres. Nous empruntons encore au discours précité de M. LéonSay quelques explications sur les rapports des caisses d'épargne et de la Caisse des dépôts et consignations avec le Trésor

« 11 y a un autre compte très important, dit M. Say, et qui a toujours fourni des ressources à la dette flottante, c'est le compte des déposants des caisses d'épargne. C'est une trùs grosse question que celle des caisses d'épargne ; ce n'est pas le moment de la traiter en détail, mais je crois qu'il est intéressant de vous rappeler en passant le mécanisme de ces opérations. Vous savez que les déposants versent leur argent dans des institutions privées qui ont une certaine attache avec l'État : les fonds déposés dans les caisses d'épargne portent intérêt au profit des déposants ; les caisses d'épargne sont bien obligées, en conséquence, de faire valoir les dépôts. Aussi elles les remettent à la Caisse des dépôts et consignations, qui leur en sert un intérêt. C'est sur cet intérêt que les caisses d'épargne prélèvent leurs frais et servent à leur tour, avec le surplus, un intérêt à leurs déposants. La Caisse des dépôts et consignations, de son côté, pour payer des intérêts, est bien obligée d'en faire produire aux fonds qu'elle a entre les mains. Elle a deux moyens à sa disposition : elle verse de l'argent en compte courant au Trésor et, pour le reste, elle achète de la rente. Avant la guerre, le fonds des caisses d'épargne était d'environ 725 millions, dont 200 millions environ déposés au Trésor par la Caisse des dépôts et consignations, et 532 millions employés en rentes.

« 11 ne faut pas confondre les rentes que la Caisse des dépôts et consignations achète à ses risques et périls et pour son compte personnel avec les rentes qu'elle achète pour le compte des déposants. Le déposant peut, en

effet, convertir le montant de son livret en renies; lorsque le maximum est atteint, le surplus doit être retiré ou converti en rentes. Je ne parle pas de ces rentes-là, je parle des rentes qui sont achetées par la Caisse des dépôts et consignations pour employer des fonds qu'elle peut être obligée plus tard de rendre en espèces.

« Quand la Caisse des dépôts et consignations a des restitutions à faire» elle reprend d'abord les fonds déposés par elle en compte courant au Trésor,, et elle ne réalise ses rentes que si elle ne peut pas faire autrement.

« Or, aujourd'hui, elle a tout pris sur son compte courant ; il n'y a plus dans la caisse du Trésor aucuns fonds de quelque importance appartenant à la Caisse des dépôts et consignations, et provenant des caisses d'épaTgnes

c< Ce compte, il se rétablira, il ne faut pas en douter. En 1818, la même considération, le même besoin de retirer les fonds, auquel on adonné satisfaction par la consolidation, a réduit le compte des dépôts provenant des caisses d'épargne au Trésor, de 186 à 10 millions de francs. Mais, en 1851, le compte s'était déjà relevé à 126 millions, en 1868 il était de 178 ; en 1869 et 1870 de plus de 200 millions. Vous voyez, Messieurs* qu'aux époques de crise, les fonds déposés par les caisses d'épargne ont été absorbés, mais qu'immédiatement après ils se sont reconstitués. Je crois que nous assisterons à une reconstitution analogue, plus ou moins lente à se produire, mais certaine, dans un délai peu éloigné. »

Le ministre ne se trompait pas, car au 1er janvier 1882 le compte courant des caisses d'épargne au Trésor s'élevait à 445 millions, et l'on prévoyait qu'il augmenterait de 250 millions par les dépôts nouveaux en 1882 et 1883, et de 300 autres millions par le remboursement prochain de 300 millions d'obligations à court terme que détenait pour le compte des caisses d'épargne la caisse des dépôts et consignations : c'était en tout à 1 milliard environ que devait s'élever à la fin de 1 883 le compte courant des caisses d'épargne au Trésor. Au mois de mars 1883 on consolida en rente 3 p. 100 amortissable 1,200 millions de francs des dépôts de ces caisses. La caisse des dépôts et consignations a en outre un compte courant particulier avec le Trésor*

La troisième catégorie de la dette flottante, d'après la division adoptée dans les documents administratifs, se compose des avances des comptables qui sont sollicités par une bonification à recueillir des, fonds qu'ils transmettent au Trésor.

Les ressources de la dette flottante sont donc très nombreuses en. France ; aussi cette dette proprement dite dépasse-t-elle d'ordinaire 1 milliard. C'est que dans notre pays, outre les deux fonctions primitives, qui consistent à fournir au Trésor un fonds de roulement et à combler, au moins provisoirement, les déficits des années antérieures jusqu'à ce que ces déficits soient compensés par les excédents des années suivantes ou soient définitivement réglés par un ena-

prunt public, outre ces deux fonctions principales, la dette flottante en a une troisième en France, qui est caractéristique de l'organisation financière de notre pays. Nous empruntons encore à M. Léon Say quelques lignes sur ce sujet :

« La dette fl liante a encore, il est vrai, à pourvoir à d'autres besoins. Ce banquier, don L je parlais tout à l'heure, le Trésor, a des comptes avec d'autres personnes qu'avec les budgets. Ces autres comptes, on les appelle les comptes spéciaux. Dans ces comptes spéciaux — je ne parle pas de l'avance de 29 millions pour le payement de l'emprunt grec, — dans ces comptes, il y en a un entre autres d'un intérêt considérable et dont le montant s'accrollra : c'est l'avance faite aux départements et aux communes, sous le nom d'avance faite à la caisse des chemins vicinaux. Cette caisse n'a pas de dotation ; elle ne peut prendre l'argent dont elle a besoin que dans les coffres du Trésor. Et cet argent, elle le prend au débit d'un compte spécial, qui atteint 49 millions de francs. La dette flottante doit y faire face. Il est nécessaire, pour avoir un fonds de roulement qui suffise aux besoins des comptes spéciaux, d'avoir un disponible de près de 50 millions de

Les comptes spéciaux se sont singulièrement accrus par la création des caisses des chemins vicinaux, des caisses des lycées, collèges, écoles, dont chacune manie des douzaines et même des centaines de millions.

Après avoir décrit les origines et les fonctions de la dette flottante en France, voyons ce qu'elle a été et ce qu'elle est, les avantages ou les périls qu'elle présente. Au début du règne de Louis-Philippe, la dette flottante était d'environ 250 millions de francs; elle grossit considérablement sous la monarchie de Juillet, par les déficits presque constants des dernières années de ce régime : elle franchit alors le chiffré de 500 millions, celui même de 600 : au 1er janvier 1848 elle était supérieure à 630 millions, parmi lesquels figuraient près de 285 millions de bons du Trésor à court terme et un compte courant considérable des caisses d'épargne. Cette dette avait pris des proportions démesurées relativement aux ressources des budgets du temps et à la puissance limitée du crédit public à cette époque. Aussi ces nombreux engagements à vue, joints à la panique que provoqua la révolution de Février, causèrent au gouvernement provisoire d'inextricables embarras. Par un décret du 7 mars, on chercha à prévenir les nombreux retraits des caisses d'épargne en élevant à 5 p. 100 l'intérêt qu'elles servaient ; cette mesure fut inefficace ; deux jours après, le 9 mars, on consolida les fonds de ces dépôts, c'est-à-dire qu'on donna des bons du Trésor, de la rente et non de l'argent, à quiconque voulait retirer plus de 100 francs. Le 16 mars un autre

DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE DETTES PUBLIQUES. 40:i

décret retarda l'échéance des bons du Trésor : « considérant que les « bons royaux, dont une partie avait déjà été acquittée par le « Trésor de la République, figuraient encore pour une somme de « 274,533,900 francs, non compris 16,255,300 francs de bons affectés a à l'amortissement, et que ces bons étaient en majeure partie la <c propriété des capitalistes, dont les intérêts n'étaient pas directe- « ment liés avec ceux de l'industrie et du commerce, » on maintenait à ces bons un intérêt à 5 p. 400, mais on déclarait qu'ils ne seraient remboursés en argent que dans les six mois du jour de leur échéance, et on les admettait, compensation illusoire, dans les versements de l'emprunt national en cours d'émission. Ces fâcheuses mesures firent dans le public la plus désastreuse impression : on eut beau indemniser plus tard les porteurs de bons du Trésor et les déposants aux caisses d'épargne, que l'on avait remboursés en rentes à des cours au-dessus de ceux qui étaient cotés à la Bourse, ces décrets laissèrent des griefs et des rancunes non seulement dans les esprits des intéressés, mais chez tout le monde en général. Ce qu'il fallait accuser cependant, c'était moins l'arbitraire du gouvernement de 1848, que l'imprévoyante conduite du régime antérieur. Si, au lieu de laisser une dette flottante de 630 millions de francs, le gouvernement de Juillet en avait consolidé la moitié ou les deux tiers par un emprunt en rentes, il eût épargné à la France les terribles perplexités financières où elle fut plongée par la coïncidence d'une dette flottante énorme pour le temps et d'une panique sans précédent.

Sous l'Empire la dette flottante grossit dans des proportions assez notables, malgré les fréquents emprunts en rentes qui eussent dû en diminuer le poids. Au 1er janvier 1864 elle avait atteint le chiffre colossal de 1 milliard 37 millions. Depuis lors elle diminua: au 1er janvier 1868 elle était de 912 millions, au 1er janvier 1870 elle ne s'élevait qu'à 794,156,708 francs : dans cette somme ne figuraient que 32 millions de bons du Trésor livrés au public, outre 60 millions de bons remis à la Banque de France, 248 millions de fonds des communes et établissements publics, 195 millions avancés par la Caisse des dépôts et consignations pour son compte de fonds des caisses d'épargne, et 47 millions pour le compte particulier de la Caisse des dépôts elle-même. Quoique absolument plus importante qu'au 1er janvier 1848, la dette flottante du 1er janvier 1870 était relativement beaucoup moins lourde et présentait moins de dangers : les recettes du Trésor s'étaient en effet considérablement développées dans l'intervalle de ces vingt-deux années, le crédit public était infiniment plus ferme et plus étendu ; la confiance dans les ressources et dans la loyauté même de l'État était plus grande en 1870 qu'en 1848. En

outre la partie de la dette flottante se composant d'engagements de nature périlleuse était, même absolument, plus faible au 1er janvier 1870 qu'au lCPjanvier 1848.

Voici, en effet, quelle était la composition de la dette flottante française à chacune de ces dates :

DETTE FLOTTANTE DE LA FRANCE. *** 18$!** (fîT

Millions. Millions.

t° Bons du Trésor dans les mains du public 284.0 32.0

Caisse des dépôts et consignations (son compte

de fonds des caisses d'épargne) 72.2 195.4

-3° Divers correspondants 21.0 58.1

4° Trésoriers payeurs généraux (avances) 50.3 93.2

5° Traites du caissier payeur central du Trésor. 37.9 14.2

<G° Effets divers 5.4 9.2

7° Communes et établissements publics 133.0 248.2

8° Corps de troupe de la guerre et de la marine. 6.0 5.7 *9° Caisse des dépôts et consignations (son compte

courant particulier) 30.6 47.6

10° Bons du Trésor remis à la Banque de France. » CO.O

11° Crédit foncier de France m 17.4

12° Caisse de la dotation de l'armée • » 12.7

Total 630.7 (1) 794.1 (2)

Il suffit de jeter un coup d'œil sur ce tableau pour voir combien les éléments de la dette flottante étaient plus inquiétants au 1er janvier 1848 qu'au 1er janvier 1870, sans même tenir compte de la supériorité de la France en richesse et en crédit à la seconde de ces dates. Les quatre chapitres qui peuvent donner au Trésor quelque anxiété sont les quatre premiers, parce qu'ils représentent des créances soit à vue, soit à très court délai, appartenant au public (les trésoriers généraux en effet ne sont pour leurs avances qu'un intermédiaire entre le public et le Tr ésor) : ces quatre premiers chapitres réunis représentaient une créance de 427 millions et demi au 1er janvier 1848 et de 378 millions et demi seulement au Ie* janvier 1870. Quant aux fonds remis par les communes ou par les établissements publics, oubien encore par certaines grandes sociétés ou certaines institutions puissantes, ils s'étaient accrus en 1870 relativement à 1848; mais ils ne représentaient pas des capitaux aussi susceptibles de panique et de rappel violent. La situation du Trésor en 1870 était donc infiniment préfé-

(l et 2) Ces chiffres partiels et ces chiffres totaux sont tirés du Compte général de rAdmi?iistration des finances pour 1870 (pages 582, 583). On remarquera que les totaux ne coïncident pas exactement avec les chiffres partiels. Ainsi l'addition des divers éléments de la dette flottante au 1er janvier 1848 donne 640 millions et non G30; nous ne nous sommes pus cru le droit de redresser ces erreurs de documents officiels.

rahle à celle de 1848. Cette considération, jointe à celle du développement considérable de la richesse et du crédit public, fait comprendre pourquoi la dette flottante, qui avait été la cause de tant d'embarras au lendemain de la révolution de 1848, n'eut pas d'influence fâcheuse sur nos finances au lendemain de la révolution du 4 septembre et pendant la guerre.

Jusque vers 1879 la dette flottante en France fut maintenue dans des limites prudentes, la gestion de nos finances étant alors circonspecte, et le gouvernement ne s'étant pas encore lancé dans des opérations confuses d'entreprises de travaux publics à outrance et de subventions désordonnées aux localités.

Au 31 mars 1878 notre dette flottante montait à 812,887,500 fr. (1) non compris 483,016,500 fr. d'obligations du Trésor remboursables de 2 à 5 ans. Voici les principaux chapitres de ces engagements:

Millions de fr.

1<> Bons du Trésor en circulation # 36.0

2° Caisse des dépôts et consignations (son compte de fonds non

employés des caisses d'épargne) 139.3

3° Compte courant des trésoriers payeurs généraux 114.7

4° Crédit foncier de France (son compte courant) 4.8

5° Fonds des communes et établissements publics (départements). 254.6

€° Fonds de la Ville de Paris 83.0

7° Fonds de divers établissements à Paris 18.9

8° Caisse des dépôts et consignations (son compte cour, particulier). 123.4

Tels étaient les principaux chapitres de la dette flottante portant intérêt, laquelle s'élevait à 782,641,660 fr. : il faut y joindre 30 millions et demi de la dette flottante ne portant pas d'intérêt, ce qui parfait la somme de 812,887,500 fr., chiffre total de la dette flottante proprement dite. Il est évident que cette situation était très rassurante. Le chapitre des bons du Trésor eût pu être considérablement accrKs le public ayant beaucoup de goût pour ce papier qu'il prenait à un taux d'intérêt de 1/2 à 1 p. 100 par an, suivant qu'ils étaient à 3 mois, 6 mois ou 1 an d'échéance. Le gouvernement aurait eu un grand avantage à augmenter considérablement les bons du Trésor en circulation et à réduire ou à supprimer les avances qui lui étaient faites par les receveurs généraux, les communes, la Caisse des dépôts et consignations. En effet, il payait à ceux-ci un intérêt beaucoup plus élevé ; dans le budget de 1879 (page 113) on calcule àplus de 3 l/2p. 100 en moyenne

(1) Nous avons extrait ce chiffre du budget de 1879, mais les tableaux publiés dans le rapport de M. Ribot sur le budget de 1883 portent h 1,101,878,000 fr. le montant de la dette flottante au 1er janvier 1878, les chiffres qui figurent plus haut dans le texte concernent le 31 mars de la même année : néanmoins ces trois mois d'intervalle «expliquent difficilement cette différence. Nous avons bien des fois signalé ces discordances des documents officiels. (Note de la 3e édition.)

l'intérêt de la dette flottante, soit à 31 millions de francs pour un chiffre moyen présumé de 850 millions de francs. Or, si toute cette dette était en bons du Trésor à un an, elle n'eût coûté que 8,500,000 fr. d'intérêt au taux d'alors, ce qui eût été une économie de 22 millions et demi. Certes on ne pourrait aisément placer à un taux aussi bas 850 millions de bons du Trésor ; tout au moins eût-on pu en placer la moitié, et n'accorder aux engagements divers composant l'autre moitié de la dette flottante qu'un intérêt de 2 p. 100 au plus, ce qui eût réduit à 13 millions de francs l'intérêt de cette dette, soit 18 millions d'économie sur le chiffre payé par le Trésor.

Depuis quelques années, par suite des causes que nous avons sommairement indiquées, la dette flottante de la France, et plus encore les divers engagements flottants qui ne figurent pas dans la dette flottante proprement dite, ontpris une importance énorme et tout à fait périlleuse. Voici quelle était au 1er janvier 1882, d'après le rapport de M. Ribot sur le budget de 1883, la situation de la dette flottante pro-

prement dite :

Francs.

1° Effets à payer remis à divers (principalement bons du Trésor). 6*2,026,600 Fonds ou dépôts et comptes courants.

2° Communes et établissements publics 309,356,000

3° Corps de troupes de la guerre et de la marine 8,059,000

4° Caisse des dépôts et consignations (son compte courant des

Caisses d'épargne) 445,530,400-

5* Caisse des dépôts et consignations (son compte courant particulier) 239,545, ?0C

6° Caisse des dépôts, son compte courant de la dotation de l'armée. 5,950,800

7° Divers correspondants* 4,641,900

Avances des comptables.

8° Trésoriers payeurs généraux ••»»••••••«• 82, 9*24, 400

9° Divers comptables 28,984,400

Total de la dette flottante proprement dite 1,187,019,030

Ce chiffre est déjà très considérable, mais les engagements flottants du Trésor sont beaucoup plus étendus. Le tableau suivant emprunté au Rapport général de M. Ribot sur le budget de 1883 en donne la preuve :

DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE DETTES PUBLIQUES. 40£ Situation sommaire des charges et des réserves du Trésor au 31 décembre 1881.