DÉFICITS BUDGÉTAIRES

francf*

francs.

(1) Sur les dix-sept exercices (1882-83 à 1898-99), qui ont précédé immédiatement la guerre sud-africaiae» quatorze ie ioldent en excédent et trois en dclicit, à savoir :

Depuis 1871 ou plutôt 1875, jusqu'à 1880, nos budgets se sont mieux comportés; cependant l'amélioration est moindre en réalité qu'en apparence. L'exercice 1871 a présenté un prétendu excédent de 173 millions, qui vient de ce que Ton avait affecté à cet exercice des ressources extraordinaires, provenant d'emprunt, dans des proportions énormes. Les exercices 1872, 1873 et 1874 se sont soldés par des déficits qui ont monté respectivement à 81,917,000 fr., 44,932,000 fr. et 64 ,414,000 fr. L'exercice 1875 se solde par un excédent de 57 ,959,000 fr. ; les excédents nominaux sont de 98 millions pour l'exercice 1876, 63,811,000 fr. pour 1877, 62,356,000 fr. pour 1878, 75 millions' pour 1879, 134 millions pour 1880, et, d'après des chiffres très provi« visoires, 08 millions pour 1881 L'exercice 1882 présenterait, contraire, un déticit de 47 millions.

La plupart de ces excédents sont purement fictifs et tiennent à de mauvais procédés de comptabilité. En premier lieu, dans toute cette période, on a porté au budget extraordinaire une foule de dépenses qui avaient un caractère permanent; en second lieu, on a usé d'un expédient très critiquable. On portait parmi les recettes d'un exercice une partie des excédents appartenant à un exercice antérieur. Ainsi l'exercice 1875, ayant eu un excédent de 78 millions et demi, on a prélevé sur cette somme 20 millions et demi qu'on a classés parmi les recettes ordinaires de l'exercice 1879 ; l'exercice 1876 offrait un excédent de 98 millions, on a prélevé sur cette somme 38 millions que l'on a portés en recettes dans les budgets ordinaire de 1878, 1^79 et 1880. De même pour Texercice 1877 : il avait un excédent de 63 millions et demi ; on en prend 59 millions et demi pour porter en recette à l'exercice 1881; l'exercice 1878 ayant eu un excédent de recettes de 62,356,000 fr., on lui prend la totalité de cette somme pour la porter en recettes aux exercices 1880 et 1881. Or, notez que cet exercice 1878, qui lègue ainsi une certaine somme aux exercices suivants, avait lui-même reçu une certaine somme des exercices précédents. Voici maintenant Texercice 1879 qui, ayant reçu lui aussi un apport des exercices antérieurs, offre un prétendu excédent de 75 millions, sur lesquels on prend 55 millions et demi pour les transporter en re* cettes ordinaires aux exercices 1881 et 1882. On continue ce singulier

1884-85, déficit 1,049;773 liv. sterl. ou ?6 millions 1/2 de francs; i885-86, déficit 2,642,543 liv. stcri., soit G6 millions 1/2 de francs; 1893-9'f, déficit 169,436 liv. sterl. ou 4 millions 1/4 de francs; l'ensemble de ces déficits pour cette période de dix-sept ans monte à 3,861,75'2 liv. sterl., soit 07 millions de francs environ ; par contre, l'ensemble des excédents de recettes des quatorze autres exercices de cette période 1882-83 à 1898-99 atteint 21,623,675 liv. sterl. ou 540 millions 1/2 de francs; en en déduisant les 3,861,752 liv, sterl. des trois exercices en déficit, il reste un excédent total de 17,761,883 liv. sterl. ou de 444 millions de francs. Sur les douze dernières années précédant la guerre sud-africaîne (1887-88 à 1898-99), une seule, 1893-94, est en déficit, et encore insignifiant.

ilO

procédé : rexercice 1881, qui avait reçu 66 millions de recettes provenant des exercices 1876, 1877, 1878 et d'un prélèvement sur le compte de liquidation, offre un prétendu excédent, pour la moitié nu moins fictif, de 134 millions de francs. L'exercice 1882 bénéficie encore de 50 millions qui proviennent des exercices antérieurs, et on inscrit Aussi au budget de 1883 une trentaine.de millions ayant la même origine. De ce qui précède il résulte qu'un même excédent de recettes ^apparaît dans trois ou quatre budgets successifs, passant de Tun à l'autre, comptant pour quatre fois sa valeur, comme les soldats du cirque, qui, sortant d'un côté et rentrant de l'autre, semblent être trois ou quatre fois plus nombreux qu'ils ne le sont. A considérer les trois exercices 1879, 1880 et 1881, ils semblent présenter un excédent total de 277 millions de fr., somme des trois nombres 75 millions, 134 millions et 68 millions, lesquels représentent chacun isolément /es prétendus excédents de 1879, 1880 et 1881. Mais ces trois exercices, ayant reçu environ 266 millions des exercices antérieurs, l'excédent apparent de 277 millions de fr. est fictif, à 10 millions près.

Cette méthode complique les finances, les rend inextricables, induit le public en erreur et produit, en fin de compte, des déficits. On ne peut juger nettement une situation financière ainsi enchevêtrée (1).

(ï) Cc3 reports do recettes d'un fauilgct à l'autre et l'existence de nombreux comptes extrabudgétaires faussent la comptabilité des finances françaises. Les déficits qui sont la règle chez nous sont en général beaucoup plus élevés qu'en apparence. Dans la cinquième édition de cet ouvrage, nous faisions ressortir que les déficits des budgets 1882, 1883, 1884 et 1885, par exemple, au lieu des cliiffres officiels de 42, 62, 90 et 146 millions respectivement, atteignaient, par suite de reports de recettes des exercices prospères dont on les avait indûment dotés, des sommes deux ou trois fois plus élevées. Nous signalions en outre, d'après le rapport de M. Gavaignac sur le budget de 1892 (page 44 dudit rapport) que dans le seul exercice 1883 on avait laissé en dehors du budget un chiffre de dépenses de 834 millions qui am^aient dû être couvertes par les ressources 'Ordinaires de TÉtat. Dans une moindre mesure, il est vrai, il on avait été de même pour la plupart des exercices de cette période. h^Exposé des motifs du budget de 1808 contient une série de tableaux sur le mouvement des budgets de 1869 à 1898, qui confirment ces observations. En laissant de côté les années 1869, 1870 et 1871, les deux dernières anormales, on voit que de 1872 à 1897 inclusivement, en 26 années, les dépenses portées au budget ordinaire se sont élevées à 78 milliards 464 millions et les dépenses réellement effectuées à 87 milliards 721 millions, dépassant de 9 milliards 257 millions les chiffres portés aux budgets ordinaires. C'est surtout de 1876 à 1890 qu'a sévi cet excès de dépenses en dehors du budget. Quant aux recettes, pour la même période 1872-1897, déduction faite des reports des exercices antérieurs et des ressources exceptionnelles, elles se sont élevées à 78 milliards 463 millions, sensiblement égales aux dépenses portées aux budgets ordinaires, mais inférieures de 9 milliards 258 millions à Tensemble des dépenses effectuées. Le même document (annexe à VExposé des motifs du budget de 1898) constate que, de 1872 à 1895, quatorze budgets se sont réglés par un découvert qui est venu grossir la dette ûoltante et huit budgets par des excédents de receltes qui ont allégé la même dette. L'ensemble des découverts de 1872 à 1895 inclusivement a été de 1,074 millions et l'ensemble des excédents de 416 millions, laissant subsister uô8 millions de découverts définitifs qui sont venus grossir la dette flottante; mais les déficits réels sont infiniment supérieurs à cette somme, parce qu'il a pu être pourvu à certaines dépenses en cours d'exercice par de» emprunts ou des ressources extraordinaires ; ainsi, confirmant en gr ds l'obser vation

Dans la période 1878 à 1883, on excusait ces reports d'un exercice ^ l'autre par certains dégrèvements, la réforme postale, la réduction <ies droits sur les sucres et les vins. Le produit des impôts ainsi réduits devait d'abord diminuer pour augmenter plus tard, pensait-on. On affectait aux budgets de 1879 et de 1880 la somme de 37 millions pour parer à la moins-value passagère des taxes postales et télégraphiques, puis 21 millions au budget de 1881 pour le dégrèvement sur les vins et 110 millions aux budgets de 1881 et de 1882 pour le dégrèvement des sucres. Les budgets ordinaires de 1883 et de 1884 ont aussi i profité de ressources eajfraorc/mazre^, provenant des excédents ou des prétendus excédents des exercices précédents. C'est toujours le dégrèvement des sucres opéré en 1880 et la nécessité de faire face à la diminution du produit de cet impôt qui ont servi de prétexte à cette affectation à un budget ordinaire de ressources qui ne sont pas propres à l'exercice. Cette excuse est sans valeur. Quand on fait un dégrèvement, on doit s'attendre à une moins-value ; il est excessivement rare (cela n'est arrivé que pour les taxes télégraphiques) qu'un dégrèvement amène une plus-value, même dans un laps de temps de cinq à I six années. Il faut donc que les exercices où l'on effectue des dégrô- I vemenls soient dans une situation qui leur permette de se passer d'une I partie du revenu des impôts dont jouissaient les exercices antérieurs. I Les reports de receltes d'un exercice à l autre doivent être interdits; I ils sont dangereux aussi dans les budgets extraordinaires (i). I Si les Anglais peuvent s'écarter fort peu de leurs budgets de prévî- I sion, cela tient à trois causes : à la différence de méthode pour le vote I du budget, à la différence des lois sur les crédits tardifs, enfin à la I différence des mœurs et des idées générales dans les deux pays. En I Angleterre, le budget primitif est voté beaucoup plus près de Touver- . ture de Texercice^ de sorte qu'il est plus exactement dressé et que les I prévisions en sont plus étudiées et plus sérieuses; en second lieu, en ^ Angleterre, les députés ne peuvent proposer directement des augmentations de crédits ; en troisième lieu, l'esprit public, qui est fait à la

de M. CSavaignac sur le budget de 1883, Tannexe à VExposé des motifs de 1898, reconnaît que, en 1883, le total des dépenses a dépassé de 748 millions le chiffre porté au budget et de 790 millions les ressources normales de l'exercice, et cependant le découvert dont Texercice 1883 a grevé la deUe flottante est de 138 millions seulement. Le grand fait à retenir, c'est que, de 1872 à 1897, les dépenses en dehors des budgets ordinaires s'élèvent i à 9 milliards 257 millions et ont dépassé de 9 milliards 258 millions les ressources normales. Un tableau annexé à VExposé des motifs du budget de 1911 (pages 104 et 105) établit que les découverts du Trésor, sous la troisième République, de 1870 à 1909, se sont élevés à la somme de 1,811,350,897 francs, dont 1,641,578,620 francs du chef <ies excédents de dépenses des budgets, et 169,772,276 francs pour autres causes.

(1 ) De 1 886 à 1903, on a souvent faussé Torganisation du budget par un procédé différent : en en faisant sortir des dépenses permanentes pour les porter à des comptes spéciaux (compte» <3e la garan tie d'i nlérê ts aux chemins de fer, caisses des écoles, iy cées, chemins vicinaux, etc.)-

ii2 TRAITÉ; DE LA SGIEÎf.îE PRS FINANCES.

pratique des affaires, considère la rigueur budgétaire comme le premier bien : il n'est guère de dépense, même utile, qui ne puisse attendre une année. On n'ouvre des crédits supplémentaires que dans des cas rares, généralement pour les seuls ministères de la guerre et de la marine.

En France, au contraire, le budget est préparé et voté beaucoup j tiop tôt, comme on Ta expliqué dans le précédent chapitre : il est fait! quinze mois d'avance, et discuté dix mois d'avance, ce qui est absurde, i L'écart entre les prévisions et les besoins réels a beaucoup plus de] chances d'être considérable. Les crédits supplémentaires ou extraor-J dinaires peuvent être votés sur l'initiative du moindre député qui veutl se signaler par une générosité dont il ne paye pas les frais. Enfin notre | organisation sociale, notre centralisation administrative et le suffrage! universel font que les députés se considèrent comme intéressés à ob-J tenir pour une foule d'agents, surtout pour les petits, des augmentations de traitement. Les juges de paix, les facteurs des postes, les maîtres d'école, sont d'excellents instruments électoraux : chaque député veut se concilier leurs bonnes grâces en devançant pour l'amélioration de leur sort les propositions du gouvernement. Aussi les amendements pieuvent de tous côtés pour provoquer des dépenses nouvelles.; Au mois de mai 1876, il y avait déjà 43 amendements déposés à la commission du budget de 1877 : quelques-uns avaient trait à la diminution ou à la suppression d'impôts que Ton jugeait mauvais; mais^ la plupart demandaient simplement des augmentations de crédits, c'est-à-dire, en langue vulgaire, des augmentations de dépenses. i

Le rôle primitif des Assemblées représentatives, le rôle essentiel encore des Parlements, c'est de retenir le gouvernement dans ses projets de dépenses, de mettre un frein à son désir de tout faire et de tout améliorer, de s'opposer à la tentation qu'il éprouve de créer les taxe* nouvelles. En France, c'est tout l'opposé ; les Assemblées semblent se faire cette singulière idée de leur mission, qu'elles ont été nommées pour pousser le gouvernement dans la voie de dépenses de plus en \ plus grandes. Ainsi en 1876 voici un député qui réclame qu'on porte;| le budget de la guerre de dix millions au-dessus des propositions du [ ministre; un autre veut que l'État donne des suppléments de traite- ? ment aux professeurs des collèges communaux; un troisième croioj que les intérêts de la France seraient compromis si Ton ne triplait pas la subvention accordée au Théâtre-Lyrique, en l'élevant de 100,000 fr. à 300,000 fr. ; un quatrième s'apitoie sur le sort de tel ou tel conservatoire de musique de province ; un cinquième est épris des observatoires d'astronomie ; d'autres plus ambitieux réclament des millions pour leur marotte. Il v a dans ce goût des douzaines d'amendements I

Il en est de même tous les ans. D'après le rapport de M. Ribot sur le budget de 1883, au mois de mai 1882, c'est-à-dire huit mois avant Touverture de Texercice, les députés avaient déjà déposé un ensemble d'amendements, portant soit sur des réductions d'impôts, soit sur des accroissements de dépenses, et dont l'adoption eût entraîné un accroissement de charge ou une diminution de ressources de 363 million» de fr. pour le seul exercice 1883. Rien ne sert de dire que la plupart de ces propositions sont repoussées, il en passe toujours quelques-unes.

Comment pourrait-on arriver ainsi à l'équilibre du budget? Chacun est partisan des économies in abstracto et des augmentations de dépenses in concreto. Quand il s'agit de faire des discours généraux et vagues, on prêche la modération : quand on en vient aux applications particulières et aux votes par articles, chacun se prononce pour des augmentations de crédits. Chaque député a sa clientèle particulière mivant ses goûts et suivant le terroir : l'un est mélomane, un autre 3st épris des sciences exactes; celui-ci est éleveur de chevaux, cet autre s'intéresse à la marine; tel député se pique de compétence militaire; tel autre fait sa spécialité de l'étude des questions sociales : ftout cela se traduit par des demandes de dépenses. Ajoutons que tous P.es députés, outre les fantaisies qui varient de l'un à l'autre, ont une yaste clientèle commune et, d'ailleurs, fort intéressante : ce sont les instituteurs, les employés des postes, les gendarmes, les employés des préfectures, etc.

Il faudrait cependant considérer que le régime représentatif a été institué pour mettre de l'économie dans les finances, non pas pour y porter le gaspillage. Le gouvernement, somme toute, a la charge de l'administration : lui seul connaît à la fois les détails et l'ensemble : il faut bien s'en fier et s'en remettre à lui pour l'engagement des dépenses. De deux choses l'une, par exemple : ou le ministre de la guerre est compétent et attentif, alors il est inutile qu'un député vienne presser la Chambre d'augmenter de dix millions, comme ori Ta proposé en 1876, les crédits demandés pour ce département; ou le ministre de la guerre est un homme de peu de sens et de soin, alors il convient de le remplacer. Il est sans exemple qu'un gouvernement repousse une demande de crédit qui est nécessaire : pourquoi donc ne pas laisser à lui seul le droit d'initiative en matière de crédits supplémentaires?

Ce serait un grand progrès que d'introduire en France la législation anglaise qui ne reconnaît pas aux membres du Parlement le droit de proposer des augmentations de crédits. M. Léon Say, pendant son ministère des finances, a fait traduire les dispositions des constitua II- 8

tiens et des lois anglaises à ce sujet. Nous jugeons opportun de les^ reproduire :