CHAPITRE V

RE l'exécution du budget. DE L'ADMINISTRATION ET DU GONTRÔLV

Formation de la législation sur Tétendue de la période ennibrassée par chaque budget et sur les vérifications des dépenses. — Comptes exigés des ministres par la loi du 25 mars 1S17. — Le règlement définitif du budget devient Tobjet d'une loi particulière. — Mesures prises pour prévenir l'arriéré. — Période fixée pour la liqui* dation et l'ordonnancement des dépenses. — Les dépenses sur les exercices clos et les dépenses sur les exercices périmés. — DifTér^^ntes périodes pendant lesquelles doivent régulièrement se faire les diverses opérations budgétaires. — On rattache au budget les divers services spéciaux ; importance de cette mesure ; grandes irrégularités qui se produisaient dans ces services au début de la Restauration. — Des garanties générales d'une bonne administration financière. — Les comptabilités occultes et les mandats fictifs. — Formation de l'administration centrale des finances en France. — Les trois vices des finances de l'ancien régime : complication, obscurité, cherté. — Nombreux exemples de détournements au début de la Restauration. — Heureux effets de la centralisation des finances en France. — Importance croissante de la direction de la comptahili(é géiiérale. — L'administration centrale du ministère des finances coûtait moins cher en 1879 qu'en 1828 et en 1814 malgré l'extension des opérations financières.

Du contrôle des finances eu France. — Le contrôle législatif, le contrôle administratif et le contrôle judiciaire. — Imperfection de ces trois contrôles. — Le contrô'e législatif ne porte pas sur les comptables et ne descend pas dans les détails do la gestion financière. — Le contrôle administratif n'est pas public. — Le contrôle judiciaire ne porte pas sur les ordonnateurs et ne s'exerce que sur les pièces qu'il plaît k l'administration de produire.

Du rôle de la Cour des comptes. — Elle agit tantôt comme corps de justice, tantôt comme conseil de censure ; elle rend des arrêts et donne des avis. — Les pouvoirs de la Cour des comptes sont beaucoup plus limités que ne le croit le public, — La gestion des ordonnateurs et l«s mandats fictifs lui échappent. — Le contrôle du matériel. — Réformes nécessaire» pour rendre en France le contrôle des finances plus efficace.

Appendices à la 6« et à la 8« éditions : les comptes par exercice et les comptes de gestion. — Le contrôle préventif; mesures récente^ (1911) à ce sujet.

Pour a\oir de bonnes linances, il ne siiftit pas qu'un budget soit préparé avec rigueur et exactitude, qu'il soit voté avec attention et discernement ; il ne suffit pas non plus que les assemblées et le gouvernement soient en garde contre les crédits supplémentaires et extraordinaires ; certes^ ce sont là de grands points; mais il y a encore beaucoup d'autres conditions nécessaires à de bonnes finances* Il faut que Tordre préside à toutes les dépenses, que le contrôle s'étende à tous les comptes, que la gestion financière soit autant que possible simple et méthodique : or, ce n'est pas là une petite ni une facile besogne. On ne peut dire que l'on soit arrivé dès mainteliant à la perlection sous ce raj» u t, et cependant Ton a fait de coa-

122 •TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES. g

sidérables progrès. Par une série de tâtonnements on est parvenu^ à remplacer l'extrême complication des comptes par une relative simplicité, à rendre plus effectif un contrôle qui n'était que nominal^ sans parvenir à le faire complètement efficace. Des esprits superficiels pourraient croire que les règles qui président actuellement à Texécution des budgets ont été faciles à inventer : ç'a été, cependant,! une œuvre singulièrement laborieuse. Quand on se reporte en arrière/ on se perd dans le dédale de la législation budgétaire toujours en voie de formation et de perfectionnement (1). On comprend quelle, importance supérieure ont l'exécution et le contrôle du budget, puisque le budget primitif n'est qu'un simple état de prévoyance, u simple projet : il ne faut pas qu'il devienne menteur et inexact comme un devis d'architecte.

Sur rétendue de la période dans laquelle sont enfermés les diffé rents comptes des budgets, sur la situation des comptes spéciaux qui sont soit en dedans du budget, soit en dehors, ainsi que sur lavé rification des dépenses, la législation a souvent varié. N'oublions pas que cette législation s'est faite historiquement, progressivement^ et qu'elle a une tendance à se perfectionner sans cesse. Jadis, les comptes se prolongeaient indéfiniment : il y avait toujours un arriéré considérable des recettes et des dépenses, et le budget, pour employer une expression de la philosophie allemande, était dans un perpétuel devenir. En Italie encore il en est un peu ainsi : les comptes budgétaires sont embrouillés par les résidai attivi et les résidai passivfy c^e?i^-à-dire ces reliquats de recouvrements non effectués et de dépenses non payées qui sont légués par chaaue exercice au suivant.

Les règles budgétaires en France n'ont cessé de se préciser et de se perfectionner sous ce rapport. La loi du 25 mars 1817 a établi quelques dispositions fondamentales qui ont été successivement complétées.

L'origine de la loi de 1817 fut une dépense de trente-six millions de francs faite par le ministre de la guerre au delà des crédits qui lui avaient été ouverts par la loi du 26 avril 1816. La Chambre s'aperçut à cette occasion que le vote des dépenses effectuées est d'une médiocre importance si Ton ne veille pas à une vérification exacte de l'emploi des fonds. « La loi qui fixe chaque .année les recettes et les dépenses à

(1) Voir, pour Thistorique de cette législation, les deux articles de M. de Luçay dans le Jounial des Èco7iomistes, livraisons de janvier et de mai 1862 : lire surtout le petit volume de M. le marquis d'AudifTret, intitulé : Souvenirs de ma carinère, servant d'introduction au grand ouvrage du même auteur sur le Système fiîiancie)^ de 1% France. M. le marquis d'AudilTret est l'homme de France qui a le plus rontribuo à l'amélioration de la législation budgétaire. Voir aussi : Le Budget, de M. Stourm.

faire dans TÉtat est sans doute une précaution salutaire et néces- ( saiie, » dit un rapport législatif de cette époque (1), « mais la ( vérification de l'emploi des fonds conformément aux crédits accor- ( dés, celle des recettes et des dépenses réellement faites, est d'une

< importance bien plus grande encore. La première sans la seconde ( ne serait qu'une trompeuse illusion. Cette vérification doit être à

< la fois le moyen de régler définitivement les recettes et les dépense* ( de Tannée expirée, celui de déterminer avec moins d'incertitude ( les recettes et les dépenses de Tannée qui va s'ouvrir, celui de

< prévenir les dépenses abusives. » C'est pour obtenir cette vériication exacte que la Commission législative cliargée de l'examen le la loi de finances de 1818 proposa une série de dispositions qui ont devenues fondamentales et qui forment le titre XII de la loi du .^5 mars 1817.

D'après Tarticle 148 de cette loi, les ministres sont tenus de présener à chaque session les comptes de leurs opérations pendant Tanlée précédente; ils doivent établir la comparaison des dépenses {u'ils ont arrêtées pendant le cours de leur administration, avec es ordonnances qu'ils ont délivrées dans le même espace de temps ît avec les crédits particuliers ouverts à chacun des chapitres de eur budget. Le ministre des finances doit présenter, en outre :

le compte de la dette publique ; 2^ le compte général des budgets, tablissant par exercice et par nature de recettes et de dépenses, la comparaison des évaluations des budgets avec les produits nets des con* ribiîtions, les ordonnances du ministre et les payements effectués; i"" le compte du Trésor; 4"^ le compte du recouvrement des produits ruts des contributions directes et indirectes. Ces comptes annuels ioivent rappeler la situation à Tépoque du compte précédent de chacun des exercices non consommés à cette époque, et donner le détail les opérations faites depuis, ainsi que la situation actuelle de chaque xercice.

Tous ces comptes sont nécessaires pour éclairer les Chambres : la ni de finances du 15 mai 1818 ajouta que le règlement définitif des udgets serait à l'avenir l'objet d'une loi particulière qui devrait être roposée aux ( h nnbres avant la présentation de la loi annuelle du )udget. On comprend l'importance capitale de cette réforme. Jusque- Il le règlement du budget n'était pas soumis à la sanction positive ht spéciale de la Chambre. On se contentait de déposer un état siné, certifié par le ministre, qui exposait ce qui était entré et ce qui lait sorti du trésor public. Ce n'était qu'un exposé sommaire et

(T) lUpport sur la loi de finances de 1818 par MM. Boy et Beugnot.

qui ne constituait pas une comptabilité effective. C'était la môme loi qui contenait la fixation des recettes et des dépenses de Texercice prochain et qui réglait Texercice écoulé. En faisant du règle* ment du budget un projet de loi à part, on donnait à cette opération plus d'importance et on la soumettait à un contrôle plus sérieux. Une loi du 27 juin 1819 voulut que le compte annuel des finances fût accompagné de Tétat des travaux de la Cour des comptes.

Les commissions du budget, notamment celle chargée de Texamen delà loi des comptes de Texercice 1820, avaient insisté sur la nécessité d'adopter des mesures propres à imprimer au règlement législatif de chaque exercice un car^^tère définitif, afin d'éviter l'arriéré. Ce règlement législatif du budget n'était jusque-là qu'un arrêté de compte provisoire qui laissait parfois à la disposition des ministres des sommes considérables, aucun terme légal n'étant assigné à la liquidation, à l'ordonnancement et au payement des dépenses de chaque exercice. Cette prolongation indéfinie des comptes budgétaires a les plus grands inconvénients, parce qu'elle est une cause inextricable de confusion. Il importe de supprimer ce que l'on appelle Varrié7^é. L'ordonnance du 14 septembre 1822 fut un premier effort vers ce but. On définit nettement la durée de l'exercice budgétaire : « Seront seules considérées comme appartenant à un « exercice, dit l'article 1®', les dépenses résultant d'un service « fait dans l'année qui donne son nom audit exercice; les crédits « ne peuvent être employés à aucune dépense appartenant à un « ar.tre exercice que celui pour lequel ils ont été ouverts. Chaque a mois, le ministre des finances proposera au roi, d'après la demand « de ses collègues, la distribution des fonds dont ils auront à disposer €( pour le mois suivant. Les ministres ne pourront accroître par au- « cune recette particulière, soit vente d'objets mobiliers ou immobi « tiers, soit même restitution de sommes indûment payées sur leurs « crédits, après clôture de compte d'exercice, le montant des crédit» « affectés aux dépenses de leurs services. » Le titre II de la même loi relatif à l'ordonnancement des dépenses posait la règle suivante : c< Toutes les dépenses d'un exercice devront être indiquées et ordon- « nancées dans les neuf mois qui suivront l'expiration de l'exercice et « de manière que le compte définitif puisse en être établi et arrêté au « 31 décembre de l'année suivante. Les dépenses qui n'auraient pas « été liquidées, ordonnancées et payées avant l'époque de la clôture « du compte, ne pourront être acquittées qu'au moyen d'une ordon- « nance royale qui en autorisera l'imputation sur le budget de Texer- « cice courant. »

Ces rùfjles précises permirent de dégager définitivement les opéra-

lions de neuf budgets, qui jusque-là restaient simultanément ouverts. Il résulta de ce nouveau système que la marche des services publics et l'acquittement des dépenses furent accélérés, de sorte qu'à la fin de chaque exercice il ne restait plus en général que quelques centaines de mille francs à payer à des créanciers qui avaient négligé de se présenter dans les délais fixés.

Une or donnance du 10 décembre 1823 fixa l'objet et le cadre des tableaux qui devaient être présentés aux Chambres par les ministres pour l'apurement de leurs comptes, et institua pour la vérification préalable de ces comptes une commission composée de membres du conseil d'État et de la Cour des comptes, auxquels on adjoignit, depuis 1830, des membres des deux Chambres.

La loi du 29 janvier 1831, voulant définitivement mettre un terme à l'arriéré, qui pouvait encore se reconstituer à la dérobée malgré les précautions de l'ordonnance de 1822, prononça la déchéance de toutes les créances non acquittées, à défaut de justifications suffisantes et sans qu'il y eût du fait de Tadministration, dans un délai de cinq années à partir de l'ouverture de l'exercice, pour les créanciers domiciliés en Europe, et de six années pour ceux résidant hors de l'Europe. La loi du 23 mai 1834 compléta cette organisation en créant dans le budget de chaque ministère un chapitre spécial pour les exercices clos et un autre pour les exercices périmés. Toutes les créances relatives aux exercices clos durent être sanctionnées par les Chambres : celles qui étaient constatées avant la loi des comptes devaient être comprises dans les restes à payer arrêtés par cette loi ; les payements continuaient à avoir lieu sur l'exercice courant, mais ils devaient être imputés sur un chapitre spécial ouvert pour mémoire et pour ordre sans allocation au budget de chaque ministère ; leur montant devait être compris dans les crédits législatifs lors du règlement de l'exercice. Les créances reconnues postérieurement à la loi de règlement ne purent être acquittées qu'au moyen de crédits supplémentaires suivant les formes habituelles.. Les comptes annuels des ministres et le compte annuel des finances durent contenir un tableau spécial présentant, pour chacun des exercices et par nature de dépenses, les crédits annulés par les lois de règlement pour les d-épenses restant à payer, les nouvelles créances qui auraient fait l'objet de crédits supplémentaires et les payements effectués jusqu'au terme de déchéance ; ce terme arrivé, l'exercice cesse de figurer dans la comptabilité des ministères. On a vu qu'une loi antérieure prononçait la déchéance contre tous les créanciers qui ne s'étaient pas fait payer dans les cinq ans à partir de l'ouverture de l'exercice. Cependant, certaines créan-

12o TRAITÉ DE LA SCIbINGE DES FINANCES.

ces, aCfranchies de cette presci iplion, pouvaient rester à payer aprèsces délais; ces dépenses doivent être imputées sur le budget courant à un chapitre spécial intitulé : dépenses des exe7*cices périmés^ mais elles ne doivent êlrc ordonnancées que lorsque des crédits extraordinaires spéciaux et par articles ont été ouverts à cet effet par une loi.

Une loi du 24 avril 1833 décida que la loi de règlement du budget devait être soumise aux chambres dans le même cadre et la même forme que la loi de présentation. Les ministres durent, en vertu d'une loi postérieure^ celle du 9 juillet 1836, présenter le projet de règlement du budget avec les pièces à l'appui dans les deux premiers mois de Tannée qui suit la clôture de l'exercice : en outre la situation provisoire du budget de l'année expirée, et tous les documents qui s y rapportent, durent être publiés dans le premier trimestre de l'année suivante. Le décret du 11 août 1850 fit faire un nouveau progrès en rapprochant de deux mois l'époque de la clôture du payement des dépenses ordonnancées : cette clôture fut fixée au 31 août de la seconde année de l'exercice, et l'ordonnancement de ces mômes dépenses fut limité au 31 juillet précédent. Le délai pour Tachèvement des services du matériel, qui ne peuvent ni s'interrompre ni se terminer au 31 décembre de la première année de l'exercice, fut raniené du 1*' mars au 1" février de la seconde année.

Des lois du 25 janvier 1889 et du 25 février 1899 ont réduit certains do ces délais. Il en résulte que les droits acquis et les services faits du 1^^ janvier au 31 décembre de Tannée qui donne son nom à un budget sont seuls considérés comme appartenant à Texercice de ce budget.

La durée de la période pendant laquelle doivent se consommer tous les laits de recettes et de dépenses de chaque exercice se prolonge, toutefois :

Jusqu'au 31 janvier delà seconde année pour achever, dans la limite des crédits ouverts, les services du matériel dont Texéculion commencée n'aurait pu être terminée avant le 31 décembre précédent pour des causes de force majeure ou d'intérêt public, qui doivent être énoncées dans une déclaration de l'ordonnateur jointe à l'ordonnance ou au mandat ;

Jusqu'au 31 mars, pour la liquidation et l'ordonnancement des sommes dues aux créanciers ;

Jusqu'au 30 avril, pour le paiement des dépenses, la liquidation et le paiement des droits acquis à l'État pendant l'année du budget ,

Jusqu'au 30 juin, pour Tautorisation et la régularisation, par des crédits supplémentaires, de dépenses afférentes aux charges publiques rendues obligatoires par la loi de finances et dont le montant

ne peut être définitivement évalué qu'après Texécution des services.

Jusqu'au 31 juillet, pour les opérations de régularisation nécessitées par les erreurs d'imputation et par le remboursement des avances ou cessions que les ministères ou certaines administrations spéciales (C«nisse d'épargne postale, Caisse des gens de mer) se font réciproquement.

A partir du 31 juillet de Tannée qui suit celle ?\ laquelle s'applique le budget, c^est-à-dire à partir du 31 juillet 1911 pour le budget de

1910, rexercice est déclaré clos : les ordonnances et les mandats de ])ayement non acquittés sont annulés ou plutôt ils sont réordonnant ces à nouveau et reportés à Texereice courant, soit à Fexercice 1911.

Les dépenses restant à payer à la clôture d'un exercice demeurent imputables, moyennant réordonnancement, sur les fonds des budgets courants, jusqu'au terme de cinq ans à partir de l'ouverture de cet exercice et dans la limite des crédits annulés qui leinr étaient applicables. Ainsi les dépenses restant à payer au 31 juillet 1911 sur les crédits alloués àu budget de 1910 sont reportées au budget de

1911, et successivement aux budgets de 1912, de 1913, de 1914 suivant la date à laquelle le payement de ces dépenses est réclamé. Mais Fon a fixé une période de cinq ans pour Fapurement définitif de toutes les dépenses de chaque exercice : les dépenses faites en vertu des crédits ouverts au budget de 1910 doivent être payées au plus tard le 31 décembre 1914, soit cinq ans à partir de Touverture de Texeroice : une fois cette période de cinq ans passée, à partir de Touverture de Texercice, les créances restant à solder sont prescrites et éteintes au profit de rÉtat,. à Texception toutefois de quelques-unes que la loi afïraachit de la déchéance et qui ne peuvent être ordonnancées qu'yen vertu de crédits extraordinaires spéciaux, à titre de dépenses d'eœercîces périmés.

Il faut bien comprendre ces termes : un exercice est clos le 31 juillet qui suit Tamiée à laquelle le budget s'applique : Fexercice 1910 est clos le 31 juillet 1911, c'est-à-dire que toutes les ordonnances et tous les mandats de payement non payés alors doivent être renouvelés et sont imputables non plus sur les fonds de Texercice 1910, mais sur ceux des exercices courants, soit de Texercice 1911, 1912, 1913 ou 1914 : ces dépenses de Texercice 1910 non acquittées avant le 31 juillet 1911 figurent dans les budgets suivants, sur les fonds de ces budgets, à un compte spécial, appelé dépenses des exercices clos : d'un autre côté, un budget est périmé à l'expiration de la cinquième année à partir de l'ouverture de l'exercice : ainsi l'exercice 1910 est périmé le soir du 31 décembre 1914, et l'on entend par ce terme de périme que toutes les dépenses de l'exercice 1910 non soldées le 31 décembre 1914 sont déchues, sont prescrites au profit de l'État ; et ce n'est que dans

des cas fort rares, pour des créances particulièrement intéressantes, que le payement peut être fait postérieurement à l'expiration de cette période quincjucniiale : alors ces payements exceptionnels ne peuvent avoir lieu qu'en vertu de crédits extraordinaires, ils s'imputent sur l'exercice courant, mais à un compte particulier dit « dépenses des exercices périmés ».

Ces règles strictes pour la clôture des budgets et pour le moment où ils sont périmés ont eu pour but d'éviter l'arriéré qui était le fléau des budgets anciens, notamment de ceux du premier empire : l'arriéré du premier empire a exigé une liquidation de dix années pour constater et pour payer les dépenses ; aujourd'hui chaque budget est clos à l'expiration du huitième mois de l'année suivante ; il est périmé au bout de la cinquième année depuis l'ouverture de l'exercice : les comptes sont ainsi bien moins embrouillés et les liquidations plus promptes.

C'était un grand progrès que d'avoir pris toutes ces mesures contre le retour de l'arriéré et que d'avoir ainsi enfermé dans des limites précises l'exercice financier dont la durée était auparavant interminable. D'autres dispositions, qui datent également pour la plupait de la Restauration, contribuèrent à porter plus de clarté sur divers points de nos finances. Jadis il y avait des comptes spéciaux qui restaient distincts du budget, il y avait des comptabilités occultes qui échappaient tant à la Chambre qu'au ministre des finances lui- même. Il en résultait des dilapidations qui étaient devenues pour ainsi dire régulières, tellement elles étaient habituelles. M. le marquis d'Audiffret nous parle dans ses Mémoires d'une caisse établie dans le sein de l'administration centrale des douanes, qui opérait des mouvements de fonds continuels et se livrait à des opérations dont ni le ministre ni les Chambres n'étaient avisés. Cette caisse était devenue une sorte de banque profitant à des fonctionnaires qui n'en avaient pas fourni le capital. « Je constatai, dit M. d'AudifFret, que les produits de cette « singulière exploitation industrielle alimentée principalement avec c( les deniers de l'État étaient assez élevés pour produire des suppléc< ments annuels d'émoluments en faveur des membres du conseil <( d'administration (des douanes) et de plusieurs chefs de service, « s'élevant pour chacun d'eux, depuis 30^000 francs jusqu'à « 300,000 (1). » Ce n'est pas le seul fait de cette nature dont paile M. le marquis d'Audilfret dans les curieux Souveniy^s de sa carrière. Eu général^ les caisses spéciales ont de grands inconvénients : elles sont un moyen de divertir et d'égarer l'attention du législateur. Par suite

(1) Souvenirs de ma carrière, par le marquis d'Audiffret, p. 38.

des mesures prescrites dans la comptabilité, depuis 1814 jusqu'à 1817, le Trésor avait recouvré, sur les propositions de M. d'Audiffret, plus de six millions de bénéfices annuels, dont la jouissance était jusqu'alors abandonnée aux comptables sans aucun avantage pour le service public.

Si Ton n'a pas supprimé tous les comptes spéciaux, on les a, du moins, rattachés au budget, ce qui les soumettait au contrôle des Chambres. C'est la célèbre loi du 25 mars 1817 qui inscrivit pour la' première fois en recettes et en dépenses, au ministère des finances^ le fonds de non-valeurs qui s'élevait en 1817 à 15,700,000 francs, et qui avait été déduit précédemment des recettes. En 1818, on alla plus loin dans la même voie. Jusque-là, les frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts indirects, étaient prélevés sur le produit brut: ils représentaient environ un tiers de la somme totale des recouvrements; les directeurs des régies financières ordonnançaient cette masse de dépenses s'élevant à cent millions, sans l'intervention des Chambres et par simple délégation du ministre. La Chambre de 1818 pensa avec raison que les dépenses de cette nature devaient être soumises, aussi bien que les dépenses de l'État, au consentement et au contrôle des représentants de la nation. La même loi du 15 août 1S18 réunit aussi le domaine ext7'ao7^dinai7'e (vestige du régime impérial) au domaine de l'État et chargea l'administration de Tenregistrement de le gérer. Depuis 1837 l'actif de cet ancien domaine a été appliqué au budget général de l'État. En 1820, on inscrivit au budget la recette et remploi du produit des amendes et des confiscations de Tenregislrement, des douanes et des contributions indirectes : c'était une somme de quatre millions que l'on faisait rentrer sous le contrôle des Chambres. On fit de môme en 1822 pour les non-valeurs, les remboursements, les restitutions sur les impôts et les primes de douane à l'exportation : jusqu'alors ces chiffres n'apparaissaient dans les comptes qu'en déduction de la recette brute des revenus, et cependant il s'agissait là de plus de 16 millions : c'est sans doute grâce à l'obscurité qui entourait avant cette époque cette sorte de comptes, que les principaux fonctionnaires des douanes pouvaient se faire des émoluments individuels de 300,000 francs par an, comme on a vu que le rapporte M. le marquis d'Auditfret. La réforme fut complétée par les lois de 1827 et de 1829. A partir de la première de ces années, on inscrivit au budget en prévision les dépenses facultatives des départements et du cadastre, les dépjenses ordinaires et extraordinaires des communes, et autres de même nature ayant leur affectation sur le produit de centimes additionnels. Jusqu'alors ces dépenses n'avaient figuré au budget de prévision que pour mémoire et ne se trouvaient

réellement réunies aux dépenses de TÉtat qu'à l'époque de la clôture et du règlement de chaque exercice. Enfin la loi du 2 août 1829 voulut que les budgets de l'Imprimerie royale, de TUniverslté, des orevets d'invention, des invalides de la guerre, des poudres et salpêtres, de la caisse des invalides de la marine, delà Légion d'honneur, fussent annexés pour ordre aux budgets des différents ministères dont ces services spéciaux dépendaient. En 1883, on a joint pour la première fois au budget général comme document annexe le budget spécial des chemins de fer de l'État. Pendant plusieurs années les comptes de Texploitalion de ces chemins avaient été complètement soustraits aux Chambres.

Nous n'avons pas ici à nous étendre longuement sur le contrôle et la comptabilité des finances: contentons-nous d'exposer brièvement, en l'accompagnant de quelques observations, Torganisation de la France sous ce rapport. Les finances de la France sont soumises à. un triple contrôle qui s'exerce par des procédés très différents : le contrôle législatif, le contrôle administratif et le contrôle judiciaire : le premier est exercé par les Chambres, le second par l'administration sur elle-même, le troisième par la Cour des comptes.

Il y a d'abord dans un pays bien organisé, en France par exemple, quelques garanties générales qui rendent les dilapidations très difficiles. On ne peut lever un seul impôt qui ne soit inscrit dans la loi de finances sous peine de forfaiture ; on ne peut opérer aucun virement d'un chapitre à l'autre ; le recours aux crédits supplémentaires ou extraordinaires est strictement réglementé, comme on l'a vu dans le chapitre précédent. Les ordonnateurs, ceux qui signent un mandat de payement, sont distincts des comptables, c'est-à-dire des payeurs et des receveurs qui ont un maniement de fonds. Les comptables sont assujettis à un cautionnement, à des écritures régulières dans des formes déterminées ; les payeurs ne doivent faire un payement que moyennant des pièces justificatives; les comptables principaux sont responsables delà gestion des comptables inférieurs, et ils sont eux-mêmes justiciables d'une cour de justice dont nous allons parler plus loin.

Toute cette organisation administrative rend déjà difficiles les détournements ou les emplois illégaux. Cependant, il peut y avoir parfois des comptabilités occultes, des mandats fictifs, qui exigent, il est vrai, le concours de plusieurs personnes et qui finissent en général par être découvertes.

Un procureur général à la Cour des comptes, devenu plus tard premier président de ce corps, M. Petitjean a consacré un discours aux

comptabilités occultes et aux mandats fictifs (1). 11 résulte des observations de ce praticien que les comptabilités occultes ont cessé d'exister dans Tadministration du Trésor, où on les retrouvait fréquemment sous la Restauration et beaucoup plus encore pendant la Révolution et sous Tancien régime. Ce fléau subsiste, au contraire, dans l'administration communale; on n'est pas encore parvenu à Ten extirper, et probablement on n'y arrivera jamais complètement. La forme la plus usuelle d'une comptabilité occulte est « la création « d'une caisse particulière au moyen de ressources cachées dont « remploi échappe à tout contrôle extérieur. » Ces caisses sont administrativement connues sous le nom de caisses noires. Il est aisé d'en établir dans les communes, en ne faisant pas figurer dans les recettes du budget communal, par exemple, certains produits accessoires, comme des coupes de bois, des redevances ou autres revenus faciles à dissimuler; ces recettes peuvent être ainsi détournées de leur destination légale et soustraites au contrôle supérieur. Sous le premier Empire, les caisses noires, paraît-il, florissaient dans presque tous les départements et dans la plupart des communes. On les retrouvait aussi dans plusieurs grandes régies financières pour certaines recettes variables comme les amendes, les confiscations, les produits divers ; elles donnaient lieu à tous ces abus que le marquis d'Audiffret a signalés dans les « Souvenirs de ma cary^ière ». Depuis que tous les fonds spéciaux ont disparu du budget, il serait difficile de trouver dans les administrations de l'État des caisses noires et des comptabilités occultes.

Un autre abus, plus invétéré encore que les comptabilités occultes, plus difficile à extirper, ce sont les mandats fictifs. « Un mandat fictit « est un mandat parfaitement régulier en apparence, qui est présenté « à une caisse publique appuyé de justifications faussement établies, « c'est à-dire de mémoires s'appliquant à des dépenses simuées, de a quittances supposées, d'attestations et de déclarations menson- « gères. » Si, par exemple, un agent voyer et des entrepreneurs déclarent avoir reçu pour des travaux de chemins des sommes qui ont été employées à l'achat d'un mobilier de préfecture ou au paiement de fêtes préfectorales, on a un mandat fictif. Gomme les pièces produites sont régulières dans la forme, le payeur n'a pas le droit de refuser le paiement ; Tautorité judiciaire est très souvent dans l'impossibilité de reconnaître la fraude, à moins que les faits ne soient flagrants ou que des circonstances fortuites ne fassent connaître au public la vérité. L'opinion et la loi sont, d'ailleurs, très indulgentes,

(1) Discours prononcé dans raudience solennelle de la rentrée de la Cour des comptes if- 3 novembre 1877, et publié dans le Journal des Économistes de janvier 1878.

trop indulgentes pour les mandats fictifs. On ne considère pas comme un acte nécessairement délictueux ou criminel le détournement ùe crédits budgétaires destinés à dissimuler des dépenses qui n'ont pas été revêtues des autorisations légales. On admet que « remploi de « pièces fictives dans une comptabilité ne constitue un faux qu'autant K que la substitution ou la falsification des pièces aurait été faite « dans un but de profit personnel ou de préjudice à autrui. » Telle est l'opinion d'un ancien procureur général à la cour des comptes, devenu plus tard premier président de ce corps. Voilà, certes, un bien ^ grand relâchement ; si les mœurs étaient sur ce point aussi faciles que la loi est faible, on ne voit pas quelle limite il y aurait aux abus. Les cours de justice se montrent très clémentes pour ces infractions aux règles budgétaires ; elles n'ont pour elles qu'une réprobation pleine de douceur. Voici comment s'exprime à ce sujet M. Petitjean, le magistrat auquel nous empruntons ces détails : « Au point de vue « des principes de la comptabilité, l'emploi de pièces fictives dans « une gestion de deniers publics sera toujours un grave désordre ; « chez un ordonnateur surtout le procédé est des plus blâmables ; il « a pour effet de modifier arbitrairement les crédits d'un budget ; il a dénature ou supprime les volontés d'un corps électif... Que fait un « ordonnateur lorsque, au moyen de pièces fictives, il change arbi- « trairement la destination légale des crédits d'un budget, pour les « employer lui-même à des dépenses qu'il dissimule au contrôle ? il « commet un acte doublement illicite ; il s'ingère dans un maniement - de fonds qui lui est interdit, et il aggrave le fait de cette ingérence €c jn le rendant occulte. »

Ce langage nous paraît beaucoup trop clément ; c'est en termes bien plus sévères qu'il faut condamner ces mandats fictifs et ces compT ^îbilités occultes. En principe, on les doit assimiler au vol et à rescroonerie, quitte à admettre, dans des cas particuliers, des circonstccHces atténuantes. On ne saurait excuser en général les actes déloyaux par lesquels un simple agent substitue, en usant de ruse et de formes trompeuses, sa propre volonté à la volonté des corps électifs, seuls distributeurs légaux des deniers publics (1). Les man-

(1) D'après la jurisprudence aujourd'hui en usage, quand une comptabilité occulte est découverte dans une gestion départementale, avant d'être examinée par la Cour des comptes, elle doit être soumise, quant à l'utilité de la dépense, au Conseil général, qui l'admet ou la rejette. Quand cette comptabilité occulte s'est produite dans une gestion communale, ce qui est le cas le plus fréquent, elle doit, préalablement î\ Texamen par la juridiction financière compétente, être admise ou rejetée, sur l avis du Conseil municipal, par un arrêté du préfet, comme comprenant ou non des dépenses faites dans un véritable intérêt communal. Si ron appliquait les mêmes principes à l'État, ce seraient les pouvoirs législatifs qui auraient à se prononcer sur

dats fictifs sont la destruction du budget et du régime représentatif. Sauf ces cas encore trop fréquents de comptabilité occulte et de mandat fictif, particulièrement dans la gestion départementale et la gestion communale, les détournements, les violations du budget sont très malaisés. Ils sont devenus d'autant plus difficiles que l'administration financière a été plus centralisée. Cette centralisation est aujourd'hui un fait accompli en France et qui ne peut guère être porté plus loin. C'est d'ailleurs un fait bienfaisant. Aujourd'hui toutes les recettes sont du ressort du ministère des finances, môme celles du matériel réformé des différentes administrations, d'oti il résulte qu'un ministre particulier ne peut faire emploi d'une recette quelconque sans avoir la connivence du ministère des finances ou sans le tromper.

La centralisation et la coordination de tous les services financiers sont les seuls moyens qui puissent amener de l'ordre et de la clarté dans les finances. Si l'on considère l'ancien régime et même le premier Empire, on constate qu'au point de vue technique il y avait alors trois vices dans l'administration financière. C'était d'abord le défaut de concentration administrative ; tous les services étaient, pour ainsi dire, dispersés, tont au moins séparés ; il y avait une multitude de caisses indépendantes. Chaque direction générale des recettes, celle des douanes, celle des contributions directes, etc., formait un ensemble à peu près autonome, se suffisant à lui-même et n'ayant guère que des liens apparents avec le ministère central. Les directeurs généraux étaient pour le ministre des finances ce que furent jadis pour le souverain les grands feudataires. En second lieu, et comme conséquence de ce premier défaut, il y avait un manque choquant d'uniformité dans les procédés de comptabilité, dans le contrôle administratif et judiciaire ; en troisième lieu enfin, les principaux agents de recettes, jadis les fermiers généraux, plus tard les receveurs généraux, avaient une situation exceptionnelle, étant moins pour le Trésor des comptables et des employée que des banquiers, qui faisaient des avances à des taux élevés et t^ci, par des artifices de comptabilité, retenaient longtemps entre leurs mains les fonds du Trésor. De ces trois défauts il résultait : 1® une grande complication ; une grande obscurité ; 3*^ une grande cherté de l'administration des finances. La Restauration eut le grand mérite par des efl'orts incessants de triompher de tous ces abus, et de simplifier cette vieille machine, en lui donnant un moteur unique, le ministère même des finances ; dans ce ministère, l'agent d'impulsion est la direction de la comptabilité

iatilité des dépenses faites dans la comptabilité occulte. La Cour des comptes plus alors qu'à vérifier l'exactitude du compte au point de vue matériel

générale à laquelle on rattacha, à Torigine, le service de Tinspection. Les règles adoptées par la direction de la comptabité générale fiirent imposées à tous les services financiers qui tous également furent assujettis au contrôle des inspecteurs des finances (1).

Avant cette coordination et cette centralisation des divers services financiers, les désordres étaient fréquents et les dissimulations attei* gnaient des chiffres considérables. Nous en donnerons cinq exemples, tirés de l'autobiographie du marquis d'Audiffret, un des hommes qui, dans la première moitié de ce siècle, firent faire le plus de progrès à la partie technique des finances. En 1815, M. d'Audiffret, chef de la division de la comptabilité générale, fut averti d'une soustraction frauduleuse de 1,800,000 francs commise par le caissier des contributions indirectes, et il eut besoin d'une autorisation spéciale pour procéder à la vérification de toutes les caisses centrales des régies financières. Ce travail fit découvrir immédiatement un second déficit, celui-ci de 3 millions de francs, à la direction générale des postes, déficit qui s'était dérobé très longtemps à tous les regards. L^année suivante, M. d'Audiffret s'aperçut que les receveurs de l'enregistrement recevaient directement et conservaient entre leurs mains jusqu 'à leurs échéances prolongées de six à dix-huit mois une somme très considérable de traites souscrites par les adjudicataires des ventes de bois de l'État, sur lesquelles ces préposés prélevaient à leur profit une remise annuelle de 1,500,000 francs. La même année, un abus du même genre et aussi préjudiciable au Trésor fut découvert dans l'administration des douanes; il y existait une caisse centrale, qui opérait des mouvements de fonds continuels avec les préposés du service des douanes dans les départements, et qui procurait aux chefs supérieurs de cette administration des suppléments annuels d'émoluments variant entre 30,000 francs et 300,000 francs pour chacun d'eux. De 1814 à 1817, simplement en développant la centralisation financière, on recouvra au profit du Trésor plus de 6 millions de francs que diverses catégories de comptables ou d'administrateurs des grandes régies financières se partageaient annuellement, à Tinsu

(1) Depuis les premières éditions de cet ouvrage on s'est aperçu en France que la concentration des finances publiques et leur contrôle, au point de vue non pas des recettes, mais des dépenses laissaient encore fort à désirer. Le ministre des finances u'a qu'une autorité très faible sur ses collègues, et le contrôle pour l'engagement des dépenses est tout à (ait insuffisant* Dans le courant de Tannée 1882, au miJieu des difficultés financières qui, par suite de la prodigalité des Chambres et de la mollesse des ministres, deviennent de plus en plus sérieuses, nous avons souvent demandé que Ton fortifiât le contrôle préventif des finances. Dans la discussion du budget de 1883, M. Léon Say, au Sénat, et M. Ribot, à ia Chambre des députés, ont aussi mis en évidence la nécessité d'établir ce contrôle d'une manière plus efficace. (Note de la 3* édition.)

du ministre, de la cour des comptes et du pouvoir législatif. En 1823, on découvrit encore un de ces fonds qui échappaient jusque-là à Tattention du Trésor et qui montait à 8 ou iO millions annuellement. Ce fonds portait le titre de : Recouvrements autorisés par les préfets; non seulement il n'était pas soumis au ministre des finances et à la cour des comptes ; mais, chose qui paraît incroyable et qui est attestée par M, d'AudiCFret, le directeur de la comptabilité du ministère de l'intérieur en ignorait l'existence; aussi fut-il constaté qu'il y avait dans ce compte irrégulier et occulte beaucoup de détournements et de malversations.

On extirpa tous ces abus par un ensemble de mesures très simples qui centralisaient tous les services financiers. Les caisses spéciales, ou du moins la plupart, furent supprimées; il en fut de même des comptables d'ordre, c'est-à-dire de ces comptables fictifs qui rédigeaient des écritures générales au sujet de la gestion d'une administration entière et qui dissimulaient et couvraient les comptables réels. Ceux-ci, à quelque administration qu'ils appartinssent, durent envoyer les comptes de leur gestion à la comptabilité centrale du ministère des finances. Celte direction entretint avec eux des rapports directs; l'autonomie ou du moins l'indépendance relative des directeurs généraux des grandes régies financières fut complètement supprimée; les directions générales cessèrent, à partir de 1824, de constituer des sortes de ministères ; on leur retira beaucoup d'attributions qui passèrent à l'administration centrale des finances; les directeurs cessérent de travailler directement sous les ordres du chef de l'État, véritable abus qu'on a vu, cependant, reparaître un instant sous la présidence de M. Thiers.

On remédia en même temps au second vice des finances de Tancien régime et du premier Empire, au manque choquant d'uniformité dans les procédés de comptabilité, dans le contrôle administratif et judiciaire. On imposa à tous les services et à tous les agents des méthodes identiques d'écritures, détenue des livres, de comptabilité. Ainsi ce n'est qu'à partir de 1816 qu'on adopta une amélioration matérielle des formes et des procédés de perception qui valut au Trésor une économie annuelle de plus de 2 millions et qui permit aux con tribuables d'y voir clair dans les impôts directs mis à leur charge (1).

(1) Cette modification dans les écritures des percepteurs consistait : 1* à réunir dans un rôle unique toutes les contributions d'un même exercice, de façon que le contribuable y trouvât, à première vue, son compte complet avec l'État; 2" à imposer aux percepteurs la tenue d'un journal à souche pour y inscrire exactement toute» les recettes à leur date précise, et pour en détacher ensuite la quittance libératoire qui doit êtr^ remise aux contribuables; 3** à ordonner rétablissement d'un livre récapi. tulatif de i^us les mouvements de caisse du comptable, dont Je relevé présenterait

Les inspecteurs des finances furent chargés de vérifier toutes les comptabilités ; il ny eut pas d'administration qui leur fût fermée. Enfin le contrôle de la cour des comptes s'étendit sur les vrais comptables, sur ceux qui ont un maniement de deniers publics, et non plus seulement, comme autrefois, sur les écritures d'ensemble qui étaient présentées par les chefs de service.

Le troisième vice des anciennes finances, celui qui venait de la situation exceptionnelle des receveurs généraux et de la nature particulière de leurs rapports avec le Trésor, disparut aussi dans le courant de la Restauration. Ces fonctionnaires étaient jusque-là les banquiers du Trésor, et il existait trop de traces funestes de l'ancien système de l'affermage des revenus publics. La gestion et la comptabilité des finances en étaient singulièrement compliquées. On supprima, en 1817, les obligations et les bons à vue que devaient signer les receveurs généraux pour la rentrée des revenus de l'Etat, on annula égalemenl toutes les soumissions souscrites par d'autres catégories de comptables. Tous ces contrats anciens, d'une forme surannée, qui mettaient pour ainsi dire sur un pied d'égalité les receveurs généraux et le ministre, furent remplacés par de simples arrêtés ministériels fixant chaque année les termes concédés aux comptables pour le recouvrement successif des contributions directes, ainsi que le taux de Tintérôt à calculer depuis les époques de tolérance jusqu'à la rentrée effective. En même temps on supprima plusieurs comptables d'ordre, comme les quatre payeurs généraux et le caissier général du Trésor, personnages qui compliquaient le mouvement des fonds et la comptabilité générale des finances; et Ton ne conserva qu'un seul comptable de la caisse centrale du ministère qui fut justiciable de la cour des comptes comme les receveurs généraux. Toutes ces modifications faisaient disparaître les rouages inutiles ; toute cette V* oncentration produisait à la fois la simplicité et la clarté.

Pour termmer cette bonne organisation des finances, au point de vue administratif, il fallait également imposer des règles simples et uniformes pour la tenue des comptes des ordonnateurs, c'est-à-dire des ministres, et rattacher les divers ministères à l'administration des finances par des communications périodiques, par la similitude des méthodes d'écritures et par l'identité des règlements financiers ; c'est ce qui fut fait par une ordonnance de 1822 (1).

Si nous avons insisté sur ce travail de concentration de tous les

constamment à jour sa situation générale envers le Trésor, le communes et les éta*

blissemonts de bienfaisance.

(1) Voir sur le développement de la centralisation des services financiers, l'opuscule du ii.ârquis d'Audiflret : Souvenirs de ma carrière, principalement pp. 22 à 69.

services financiers en France, travail qui s'est encore continué depuis la Restauration, c'est que nous voyons dans la centralisation financière la principale garantie d'ordre et de régularité. Chose curieuse d'ailleurs, cette centralisation, en amenant la simplicité des rouages, produit une considérable économie. M. le marquis d'Audiffret a donné le tableau du nombre des employés et de Timportance des traitements au ministère des finances en 1814, en 1828 et en 1854; il en résulte quMl y a eu entre ces deux dates extrêmes une économie de moitié sur la dépense et une réduction presque égale du nombre des employés. Un même calcul a été fait plus tard par M. de Poville jusqu'à l'année 1882 (I).

Dans les pays où cette centralisation de tous les services financiers fait défaut, quels que soient le contrôle parlementaire et la probité des mœurs administratives, on constate de temps à autre de grands désordres, analogues à ceux que l'on voyait en France dans Tannée 18J5, alors qu'il existait beaucoup de caisses spéciales. Nous n*en voulons d'autre preuve que l'Angleterre oil dans les dix dernières années on a constaté avec surprise des déficits notables ou des erreurs monstrueuses dans l'administration des postes, dans le compte de l'État et de la Banque d'Angleterre, ainsi que dans d'autres services, sans parler ici de la comptabilité des bourgs, des comtés et des paroisses qui semble laisser beaucoup à désirer.

Ces explications données sur la concentration des services financiers en France, revenons à l'exposé des trois contrôles qui s'exercent dans notre pays sur les recettes et les dépenses : le contrôle législatif, le contrôle administratif et le contrôle judiciaire.

Le contrôle législatif porte d'abord sur le vote des crédits, mis à la disposition du gouvernement, soit par le budget de prévision, soit par les crédits supplémentaires ou extraordinaires votés en cours d'exercice; les Chambres déterminent ainsi toutes les dépenses que

(1) En 1814 radrninîstratîon centrale du ministère des finances comptait 4,562 employés, il n'y en avait plus que 2,982 en 1828 et 2,435 en 1854. Les traitements du personnel de l'adiuinistration centrale étaient de 13,423,245 fr. en 1814, de 8,490,350 en 1828, et de 6,055,750 en 1854 (d'Audiflfret, Système financier de la France^ t. III, page 58). Les traitements du ministre et du personnel de Tadministration centrale du ministère des finances figurent au budget de 1879 pour la somme de 7,075,882 francs et au budget de 1883 pour 6,244,070 francs. Ils étaient donc moindres encore qu'en 1828. Il est vrai que, en 1879, les postes et, vers la même époque, les forêts, ont été enlevées aux finances. Néanmoins, en considérant les employés de Tadministration centrale proprement dite du ministère des finances, non compris les grandes régies financières, M. de Foville a trouvé ([ue le nombre de ces employés était de 1000 sous ia Restauration, 723 en 1831, 681 en 1845, 622 en 1861, 662 en 1866, 587 en 1876, 741 en 1882. Le chiffre total des traitements du ministère des finances fa^i^cnts locaux: non compris) était de 9,684,000 francs en 1813, 6,000,000 en 1831, 5,781,000 en 1848, 5,555,600 en 1859 et 5,931,000 en 1875 ; il atteignait 6,038,900 en 1905.

le gouvernement pourra faire : plus tard, quand Texercice est cîos^ les Chambres constatent que ces crédits légaux n'ont pas été dépassés et qu'ils ont bien été employés aux destinations que la loi leur avait fixées : c'est ce qui se fait à Toccasion du règlement du budget, c'est-à-dire du vote du budget définitif ou delà loi des comptes.

Après Ipi clôture de l'exercice (le 31 juillet qui suit Tannée à laquelle le budget s'applique), on procède dans les ministères à l'établissement des comptes. Chaque ministre établit le compte des opérations relatives à son département; ce compte ministériel se compose de deux ordres de documents : un tableau général présentant, par sections et par chapitres, tous les résultats de la situation définitive de Texercice ; en second lieu, des états de développement, par subdivisions de chapitres, destinés à expliquer les résultats du tableau général : soit un compte d^ensemble et des comptes de aétail. Ces comptes de dépenses des ministères sont faits sur les écritures officielles : il existe dans chaque ministère une division de comptabilité qui correspond à des époques régulières avec la direction générale de la comptabilité publique et lui transmet une copie de ses comptes chaque mois.

Ainsi chaque ministre fait dresser le compte des dépenses de son département ; le ministre des finances fait aussi le compte particulier des dépenses de son administration ; puis il centralise les autres comptes ministériels des dépenses ; en outre il fait seul le compte général des recettes de Texercice expiré ; ce compte général se compose également de deux sortes de documents : un tableau d'ensemble par nature de contributions; puis^ par chaque branche de revenus, des états de développement destinés à faire connaître les valeurs^ matières et quantités soumises à l'application des tarifs et qui ont déterminé les droits constatés et perçus par le Trésor*

Ces opérations préparatoires précèdent la loi des comptes ou de règlement définitif; cette loi doit être présentée par le gouvernement avec les comptes des ministres à l'appui, au plus tard à l'ouverture de la session ordinaire des Chambres qui suit la clôture rie Texercice, soit vers janvier 1912 pour l'exercice 1910 : ces délais ne sont pas loujoursobservés. La Chambre apporte, en outre, beaucoup d'insouciance à voter cette loi de règlement. Ce sont là de grands vices de notre administration financière. Gomme on l'a déjà vu, au printemps de Tannée 1887, la Chambre des députés se trouvait encore en présence de treize budgets à la fois : celui de 1888 qui venait d'être déposé, celui de 1887 qui était en cours d'exécution^ celui de 1886 qui n'était pas clos, celui de 1885 qui était clos, mais dont le projet de règlement n'était pas encore déposé par le gouvernement, ceux

de i88i, 1883, 1882, 1881, 1880, 1879, dont les projets de règlement, quoique déposés, n'avaient été l'objet d'aucun rapport législatif; ceux de 1878, 1877 et 1876, qui avaient été rapportés, mais non votés. Ces retards continuent (voir plus haut page 35). La loi des comptes contient comme annexes deux tableaux dont Tun est le budget dé/tnitif des dépenses et Taulre le budget définitif des recettes.

Le tableau du budget définitif des dépenses présente pour chaque ministère ou service, et par sections ou chapitres : les crédits définitivement ouverts, après les modifications qu'ont subies, pendant le cours de l'exercice, les fixations de la loi de finances; les dépenses I résultant des services faits ou les droits constatés au profit des créan- ) ciers de l'État; les paiements eff^ectués par les comptables du Trésor et les dépenses restant à payer. Le tableau du budget des recettes présente, par nature de produits pour chaque branche de contributions et de revenus : les évaluations primitives recth'iées; les droits constatés ou acquis à l'État sur les contributions et revenus; les recouvrements effectués par le Trésor, et les produits restant à recouvrer.

La loi de règlement sanctionne dans leur ensemble ces différents résultats, prononce Tannulation des crédits non employés; et, dn rapprochement des recouvrements et des paiements définitivement arrêtés, fait ressortir le résultat final du budget, dont elle détermine rimputation, soit par application au budget de l'exercice suivant ou à Tallégement de la dette flottante, en cas d'excédent de recettes, soit par transport, au compte des découverts et avances du Trésor, en cas d'excédent de dépenses.

Tel est le contrôle législatif : il ne descend pas et ne pourrait descendre dans les détails des comptes ; il n'examine que sommairement les tableaux de gestion qui lui sont présentés par les ministres ; il vérifie la conformité des tableaux qui lui sont soumis avec les crédits qui lui ont été alloués, mais il ne peut aller jusqu'aux faits réels. Le contrôle législatif ne porte que sur les ordonnateurs et non sur les comptables : il vérifie que les opérations, avouées par les ordonnateurs, sont régulières ; mais il n'a guère de moyens de s'assurer que les opérations avouées par les ordonnateurs soient réelles et conformes aux faits ; il ne s'étend nullement aux comptables, c'est-à-dire à ceux qui manient les deniers de l'État ; le conti ôle législatif est donc imparfait, ou du moins ce n'est qu'une moitié de contrôle, que la première partie d'une revision qui doit se compléter ailleurs.

S'il était seul, le contrôle législatif pourrait ainsi laisser place à beaucoup d'abus; mais il y a en outre le contrôle administratif et la contrôle judiciaire, qui doivent aider et compléter le contrôle législatif.

Le contrôle administratif s'opère de différentes manières : il est à la fois incessant et périodique : en ce sens que l'administration doit toujours avoir l'œil ouvert sur ses agents, en ce sens aussi qu'à certaines époques déterminées il y a des vérifications administratives spéciales soit sur la gestion des ordonnateurs, soit sur la gestion des comptables.

La direction, qui existe au ministère des finances, sous le titre de direction générale de la, comptabilité publique, est chargée de tracer les règles de toutes les comptabilités de deniers publics et de maintenir dans chacune d'elles un mode uniforme d'écritures. Elle a, par délégation des ministres, la surveillance sur la gestion de tous les comptables, elle suit et contrôle leurs opérations ; elle centralise tous les faits relatifs au recouvrement et à l'emploi des fonds des budgets ; elle reçoit mensuellement, d'une part, de la comptabilité centrale de chaque ministère, une balance développée des comptes de chaque exercice en cours d'exécution : d'autre part, des divers comptables du Trésor, les relevés de leurs recettes et de leurs dépenses, elle publie enfin le Compte géiiéi^al de radminùlration des finances (1).

La direction de la comptabilité publique au ministère des finances exerce ainsi un contrôle permanent et incessant sur la gestion des ordonnateurs et des comptables. Il y a en outre un contrôle administratif périodique, lequel s'effectue de deux manières : d'abord, chaque année les comptes des ministres pour l'exercice expiré sont soumis à une commission spéciale composée de membres choisis dans le sein du Sénat, de la Chambre des députés, du conseil d'État et de la cour des comptes : c'est là un contrôle qui porte sur les ordonnateurs. ' L'autre contrôle périodique administratif est celui des fonctionnaires de l'inspection des finances : celui-ci porte uniquement sur les comptables, c'est-à dire sur les receveurs généraux, receveurs particuliers, percepteurs et receveurs des régies financières (douanes, enregistrement, contributions indirectes, postes et monnaie). La France est divisée en zones dont chacune est parcourue par un inspecteur général et des inspecteurs des finances.

Ainsi, jusqu'ici, double contrôle : l'un législatif portant sur les f ordonnateurs et sur les opérations avouées par eux, sans que les Chambres aient aucun moyen direct de vérifier la réalité de ces opérations ; l'autre administratif, portant à la fois sur les ordonnateurs et sur les comptables, procédant par une surveillance incessante et

(1) Voir sur l'organisation du ministère des finances et des autres administrations publiques l'ouvrage de M. Josat intitulé : Le ministère des finances, son fonctionnement^ suivi (Vune étude sur l'organisatioji des autres ministères. Paris, 1882, Berger- 4 Levrault, éditeur. f

par des revisions et des inspections périodiques. Ce second contrôle esl plus complet que le premier, plus minutieux, mais moins public et moins indépendant, il était donc utile d'avoir un troisième contrôle, c'est le contrôle judiciaire ou celui de la cour des comptes. Comment et dans quelles limites s'exerce-t-il ?

La cour des comptes a été fondée par Napoléon en 1807, à l'imitation des chambres des comptes de l'ancienne monarchie : c'est une vraie cour de justice, qui a pour but de vérifier la gestion des comptables, de les décharger de leur responsabilité en cas de gestion régulière, ou de mettre à leur charge les reliquats dont ils pourraient être redevables pour fraude, imprudence ou infraction aux règlements ; à ce titre, la cour des comptes prononce des arrêts : elle est un tribunal qui juge à la fois en première et en dernière instance pour les comptables supérieurs, par exemple les receveurs généraux, les receveurs de l'enregistrement, du timbre, des contributions indirectes, des douanes, etc.; elle juge en appel les receveurs des communes, des hospices et autres comptables qui ressortissent d'abord des conseils de préfecture. On peut se pourvoir en cassation contre ses arrêts devant le conseil d'État pour violation de la loi ou pour inobservation des formes. Ainsi la cour des comptes revise minutieusement, pièces à l'appui, la gestion des comptables : elle prononce leur quitus ou elle met des reliquats à leur charge, elle vérifie qu'il n'y a pas eu de dilapidation : c'est là la principale et la primitive fonction de la cour des comptes. Elle n'a aucun pouvoir direct sur les ordonnateurs, c'est-à-dire sur ceux qui ordonnancent les dépenses et n'ont pas de maniement de deniers, les ministres, les préfets : ceux-là échappent à sa juridiction, à moins que, par une circonstance quelconque, ils soient devenus manutenteurs de deniers publics, c'est-à dire qu'ils soient devenus, par exception, comptables. Que la cour des comptes n'ait aucun pouvoir direct sur les ordonnateurs, la raison en est qu'on n'a pas voulu que la cour empiétât sur le domaine de l'administration; pourvu que les comptables aient fait des paiements sur des ordonnances régulièrement délivrées, la cour des comptes doit valider les paiements : aussi les mandats fictifs, c'est-à-dire les imputations sur un chapitre budgétaire de dépenses tout à fait étrangères à ce chapitre, lui échappent-ils.

En dehors de cette revision en détail de tous les manutenteurs de deniers publics^ la cour des comptes a des attributions plus importantes et plus politiques : ces attributions lui sont venues pièce à pièce dans le cours de la monarchie parlementaire, et son rôle s'est ainsi très étendu.

Aujourd'hui, elle n'est plus seulement une cour de justice rendant

de s arrêts, elle est une sorte de conseil de censure émettant sur la gestion générale des finances des déclarations et un rapport, qui n'ont d'autre autorité que celle que les pouvoirs publics et Topinion leur prêtent, et qui n'amènent au( unes conséquences nécessaires, rigoureuses, mais qui peuvent provoquer des réformes et des mesures législatives.

Cour de justice rendant des arrêts, conseil de censure faisant des déclarations et émettant des avis : tels sont les deux ordres d'attributions de la cour des comptes.

La cour des comptes, en tant que conseil de censure, émet sur la comptabilité générale de l'État deux déclarations solennelles : par la première, rendue d'après les arrêts relatifs aux comptes préliminaires pour le temps écoulé entre le 1*' janvier et le 31 décembre, elle ne prononce essentiellement que sur la conformité du compte des ministres avec les comptes régulièrement présentés par les divers agents. La seconde déclaration est plus importante, elle est rendue d'après les arrêts relatifs aux comptes de reliquat et avec la pleine connaissance du résultat de tout l'exercice; )h cour des comptes ne déclare pas seulement la conformité sur ce point, mais encore la conformité du compte de l'État avec ses arrêts à elle-même, avec le budget et avec les décrets ou les lois qui Tout modifié, et enfin avec les exigences que la nature ou les lois imposent à une administration financière bien ordonnée. A cette occasion, elle doit signaler les déficits et les irrégularités qui lui semblent ressortir de la comparaison de ces divers documents.

La cour des comptes doit presser la reddition de ses arrêts et de ses déclarations de conformité: celles-ci devaient être remises au ministre des finances avant le l®** septembre de l'année qui suit celle de la clôture de Texercice expiré; jamais ces délais n'étaient observés. Cependant la loi du 25 janvier 1889 les a abrégés, et c'est avant le 1^'mai de Tannée qui^ suit la clôture de l'exercice (le 1*' mai 1902 pour le budget de 1900) que ces déclarations de conformité doivent être remises par la cour au ministre. Quand la cour a fait ses déclarations, elle renvoie le compte général au ministre des finances, et elle fait son rapport annuel dans lequel elle consigne ses observations et ses vœux. Le ministre des finances et les autres ministres intéressés font leurs observations, et, s'il y a lieu, une réponse à ce rapport. Le tout est envoyé aux Chambres avec documents à Tappui.

Ainsi la cour des comptes revise minutieusement la' gestion des comptables et émetdes arrêts, entant que cour de justice : d'un autre côté, en tant que conseil de censure, elle fait des déclarations de conformité ou de non-conformité sur les comptes des ordonnateurs avec

les comptes des comptables, et elle rédige un rapport sur Tensemblf de la gestion liiiancière, dans lequel elle consigne ses observations et ses vœux.

Telle est la série des contrôles sur Tadministration financière en France : 1*^ Contrôle législatif, qui vote les budgets, c'est-à-dire j li accorde les crédits, et qui règle les budgets, c'est-à-dire qui s'assure que les comptes présentés parles ministres concordent avec les prescriptions budgétaires : ce contrôle législatif ne porte que sur les ordonnateurs et non sur les comptables, il ne s'applique qu'aux faits avoués par les ministres et ne peut vérifier Texistence des faits réels ;

2® Contrôle administratif, s'exerçant à la fois sur les ordonnateurs et sur les comptables, étant d'un côté permanent, grâce aux attributions de la direction générale de la comptabilité, et d'un autre côté périodique, grâce aux inspecteurs des finances, et à la vérification annuelle des comptes ministériels par une commission spéciale;

3* Contrôle judiciaire s'exerçant par la cour des comptes remplis* sant les fonctions de cour de justice, descendant jusque dans les menus détails de la gestion des comptables et rendant sur cette gestion des arrêts exécutoires; enfin conseil de censure exercé par la même cour des comptes, laquelle émet sur l'ensemble de la gestion des finances des observations, des avis, des vœux, et rédige à cette occasion un rapport annuel rendu public.

Voilà, dira-t on, ua merveilleux outillage, une machine perfectionnée et souverainement ingénieuse. Faut-il croire que cette organisation soit parfaite, qu'elle ne laisse passer inaperçue aucune fraude, aucun ?bus, qu'elle ne puisse être améliorée? Non, cet optimisme serait une erreur. Gardons-nous de nous exagérer les lacunes de nos institutions, mais cependant reconnaissons-les et comblons-les. Ouelles sont ces lacunes? Il y en a trois : 1^ la cour des comptes n'a pas de juridiction sur les ordonnateurs , 2* la cour des comptes et les Chambres ne sont pas en rapports assez étroits ; S"" il y a toute une partie de la fortune publique qui échappe complètement au contrôle législatif, au contrôle judiciaire, et même au mode le plus efficace de contrôle administratif, c'est-à-dire à l'inspection des finances.

On pourrait dire aussi que la cour des comptes n'a peut-être pas en fait toute Tindépendance désirable; mais cela tient aux mœurs plus qu'aux lois. On connaît la composition de la cour des comptes : «lie comprend des conseillers maîtres, des conseillers référendaires «t des auditeurs; tous sont nommés par le chef de l'État; ils sont inamovibles, il est vrai, sauf les auditeurs, mais il y a une multitude de fonctions qu'ils désirent pour leurs parents : notamment l'habitude s'est enracinée qu'un conseiller maître demande sa retraite et

TRAITÉ DE LA SClEiNCE DES FINANCES

fasse nommer son fils ou son neveu référendaire, d*où une certaine mollesse de la cour, par suite de cette dépendance.

Dans quelques pays les membres de la cour des comptes ont une investiture législative : en Belgique ils sont nommés pour six ans par la Chambre des députés et peuvent être réélus. C'est aussi la seconde Chambre qui nomme ces magistrats en Hollande, mais à vie.

Ailleurs, ils sont nommés par la couronne sur une liste de présentation qui est faite par la Chambre basse. A vrai dire, nous ne verrions pas un grand avantage à ce que Ton introduisît en France le même système. Il ne nous semble pas que les choix des Chambres pour les fonctions publiques soient particulièrement recommandables ; ils portent en général sur des politiciens, sur des députés non réélus, personnes souvent très inexpérimentées et qui introduisent partout l'esprit de parti. Puis, il y a un vrai danger à dépouiller le pouvoir exécutif de beaucoup de ses attributions et à le réduire au rôle de simple spectateur des événements; or. Tune des plus naturelles fonctions du pouvoir exécutif, dans un pays où existe la responsabilité ministérielle, c'est le choix des fonctionnaires et des magistrats.

Que la cour des comptes n'ait aucune juridiction sur les ordonnateurs, qu'elle ne puisse pas prononcer sur les mandats fictifs quand elle en découvre la trace, c'est évidemment là une lacune fort regrettable. Ce ne serait pas confondre les pouvoirs et jeter le trouble dans l'administration que d'étendre la juridiction de la cour des comptes sur tous les actes financiers irréguliers^ alors même qu'ils seraient commis par les ordonnateurs principaux, comme les ministres, ou par les ordonnateurs délégués, comme les préfets.

Nous serions disposé à donner à la cour des comptes une attribution que lui reconnaissent plusieurs constitutions étrangères. En Belgique aucun paiement ne peut être fait par le Trésor sans autorisation de la cour des comptes ; c'est ainsi, du moins, que s'exprime l'enquête du Cobden club; il serait plus juste de dire sans doute qu'aucune ordonnance de paiement n'est régulière si elle n'a été reconnue par la cour comme conforme aux crédits ouverts par les Chambres. Il en est de même en Hollande, de même aussi en Italie (1). Il serait très facile et opportun d'introduire le même régime en France ; ce serait une garantie nouvelle contre les dépenses irrégulières.

Quant au manque de rapports étroits entre la cour des comptes et les Chambres, c'est un fait constaté ; chacun de ces corps, cependant, n'a qu'une moitié de contrôle : la Chambre n'entrant iDas dans

(l) Covrespondence relative to the budgets of varions countries» publiée pa* /e Cobden club, Londres, 1877, p. 13, 68 et 76.

le détail de la gestion des comptables, la cour n'ayant aucune puissance sur les ordonnateurs- Gomment y remédier? Il est un moyen bien simple : c'est que dans la commission de règlement du budget, c'est-à-dire dans la commission qui examine le compte définitif d'un exercice, on appelle de droit avec voix consultative une délégation de la cour des comptes ; les observations ainsi faites auront bien plus de portée que celles qui sont consignées dans les déclarations de conformité et dans le rapport de la cour ; enfin, il faut hâter le monent où ce rapport est publié ; il n'est point nécessaire que les observations et les réponses des ministres soient publiées en même temps-

Il faudrait en outre établir un contrôle plus efficace sur les comptes de matériel ; il y a deux sortes de comptables : les comptables de deniers et les comptables de matériel; les comptables de deniers, ce sont ceux qui reçoivent une partie des fonds publics, provenant soit des impôts, soit des régies et des produits du domaine de TÉtat ; ceuxlà sont soumis à la, ju7*idiction de la cour des comptes, qui examine leur gestion en détail et rend des arrêts les déclarant quittes ou les constituant redevables ; il n'en est pas de même des comptables de matériel : ceux-ci ne sont pas sous la juridiction de la cour des comptes, ils ne sont pas soumis à ses arrêts, elle n'a pas à les libérer ou à les constituer redevables.

Voici d'abord quel est le matériel de l'État : nous verrons ensuite à quel contrôle il est soumis. Le matériel de l'État se compose d'objets de différentes natures : il y a, par exemple, le papier timbré^ les timbres-poste, l'outillage et les approvisionnements de l'imprimerie nationale ; il y a surtout le matériel de la guerre et de la marine. La règle générale, c'est que les comptes d'argent et ceux de matériel soient séparés les uns des autres. Aucun employé administrant les fonds de l'État ne peut être nommé administrateur du matériel, et réciproquement. Il n'y a d'exception que pour le papier timbré et les timbres-poste.

Les administrateurs du matériel de la guerre et de la marine ne sont soumis, ni à la juridiction de la cour des comptes, ni à l'inspection des finances : ils ont en fait une indépendance absolue et ne relèvent que de leurs ministres respectifs. Ils font bien des écritures méthodiques sur les entrées, sur les sorties, sur les existences en magasin; et ces tableaux sont adressés à la cour des comptes, qui rend, à leur occasion, non pas un arrêt, mais un avis; en tout cas, ce ne sont jamais que les existences sur le papier, non les existences effectives, qui sont présentées à la cour. Quant à l'inspection des finances, elle n'est jamais entrée dans les magasins. Il y a deux ré-- 11. 10

formes nécessaires à opérer : soumettre le matériel de TÉtat à la révision annuelle des inspecteurs des finances ; il faudra que ceux-ci acquièrent des connaissances techniques, mais ce n'est pas difficile ; leur éducation les y prépare, puisque la plupart sortent de TÉcole polytechnique ; en second lieu, soumettre les magasiniers à la juridiction de la cour des comptes, qui n'émettra pas seulement sur leur gestion un avis, mais qui leur donnera quitus ou les déclarera redevables. Il y aura, sans doute, des difficultés d'exécution : mauvaise volonté des agents militaires, esprit de corps qui est en soi une bonne chose, qu'il ne faut pas combattre, mais qui exige une surveillance.

Les imperfections et les lacunes du contrôle de la cour des comptes ont été éclairées par un discours du duc d'Audiffret-Pasquier, dans la séance du Sénat du 16 novembre 1876. On sait qu'il fut créé à la suite delà guerre de 1870 71 une commission parlementaire pour examiner tous les marchés passés à l'occasion des faits militaires de cette époque. Cette commission découvrit un grand nombre d'irrégularités et de vols qui, par leur nature, échappaient à l'attention ou à la juridiction de la cour des comptes. Voici comment le duc d'AudifTret-Pasquier expliquait Tinefficacité des travaux de la cour en pareil cas :

« Il peut arriver qu'un agent, dans un moment de défaillance, commette un acte délictueux. C'est à ce point de vue qu'il faut se placer pour savoir si le contrôle, tel qu'il est exercé par la cour des comptes, est suffisant. Veuillez bien d'abord m'accorder ceci : la cour des comptes ne juge pas l'ordonnateur, elle juge le comptable, elle le juge sur pièces, et à des ternies très éloignés. Elle ne juge pas l'ordonnateur? Non, messieurs; ne confondons pas son œuvre avec celle des commissions parlementaires. Si vous vous souvenez de ce qu'a fait la commission des marchés, vous savez qu'elle avait été investie par la loi de la plénitude de la souveraineté nationale. Cette commission avait le droit de faire comparaître devant elle les fonctionnaires de tout ordre, de se faire produire toutes les pièces, et, par des débats contradictoires, de porter ses investigations aussi loin qu'aucun tribunal a jamais pu les porter.

« Est-ce là un rôle en quelque façon semblable à celui de la cour des comptes ? Non ; celle-ci ne fera pas comparaître le comptable, elle ne verra que les pièces qu'on lui aura envoyées, et encoi*e les pièces prévues par les règlements.

« Ceci est incontestable, mars si vous aviez le moindre doute sur la portée des attributions de la cour des comptes, je vous citerais un passage d'un rapport déjà imprimé, et qui va être distribué. Je dois à b bienveillance de M. le ministre des finances d'avoir pu le consulter :

DE L'EXÉCUTION DU BUDGET. d47

« nationale. EUe eut nou. l'Assemblée

«payables en toutou en partie'^sJ: r ot s d^at^^^^

-«r .a régularité des conditions auxquelles Hs avisent été coT

« officielle de^

« n'oublie pas qae'^P^^^^i^sion des marchés ont reçu la publicité <c dre part à ces travaux,'îi^5 ^'Assemblée nationale. La cour, qui c< Il suffira de rappeler le carac^il^^^t^i^es ont été appelés à pren- « sultats de Tintervention de la comlL^ ici ressortir l'importance. c< sous l'impression de tristes souvenirs, pôu.et les principaux ré- <( tion sévère sur tous les actes relatifs aux apprc^n taire. Gréée « Tarmée pendant la guerre, elle a, dans Texercice u\nvestiga- « qu'elle tenait de la loi, présenté le spectacle d'une Assex.rj^ « souveraine associant l'action de l'autorité législative à celle de « l'administration, déterminant les responsabilités , contrôlant et « rectifiant les dépenses payées, vérifiant même, avant tout paye- « ment, certaines dépenses, telles que celles de la garde nationale « mobilisée et de la commission d'armement, accomplissant enfin c< une œuvre exceptionnelle comme les circonstances qui la lui « avaient imposée. C'est ainsi qu'elle est parvenue à découvrir et « à redresser des abus, à signaler des hommes qui n'avaient pas « craint de spéculer sur les malheurs du pays, à constater des « actes qui ont abouti à des poursuites et à des condamnations ju- « diciaires, à éclairer l'opinion publique sur certains faits contem- « porains, et, enfin, à recueillir, en temps opportun, pour Thistoire, « des documents et des témoignages dont une procédure plus lente « aurait pu laisser disparaître la trace. »

Puis venant à son propre rôle, la Cour nous dit : « La cour, dans l'ordre habituel et normal de ses vérifications, « arrive à Theure marquée par son institution, après que les contrôles « administratifs ont terminé leur tâche, lorsque les comptes sont i< dressés dans une forme régulière, quand ils sont appuyés des jus- « tifications prescrites. Magistrature suprême, elle statue sans autre « préoccupation que celle de l'application de la loi ; ses arrêts ne « peuvent reposer que sur les pièces et sur les documents qui lui « appartiennent en propre et qu'elle a le droit de réclamer en vertu

«c comptes. sauraient donc être considérés

c< Les faits relevés par ce ^^^^f^^^^^^^^ de toute es,

. comme le tableau complet et f ° \'f/|^/„'rments de Vannée 1810. . pfece auxquelles «"^P" ''""f f" ^ontTessorties de Vexam- « Un'a été fait mention que de ^^^^^^^.^^^^^^^^^ ^ se fo^- y

des pièces produites et sur lesquelles la cour a ^e la

. conviction absolue. H ne faudrait Pa^J ^'«."''^^ . . K trouver tous les faits qui ont été signal^^ commission parlemen- M commission des marchés. ^ ^--^r nature, échappent aux ap-

ii Une partie des critiques ^âffe. »

« taire portait sur des ^ dire, continue le duc d'Audiffret, que le « prédations du^^aes comptes est renfermé par la loi dans des li- « J'avaiîictes.

^^^j. le procureur général Petitjean va vous l'exposer à son tour ^ une façon plus formelle encore ; voici quelques lignes d'un discours qu'il prononça le 3 novembre 1871 :

(( On se trompe souvent sur l'étendue comme sur la limite de ses n devoirs. » — Il parle de la cour des comptes. — « Tantôt on exa- ¥ gère sa responsabilité en lui supposant des droits qu'elle n'a pas et « qui ne pourraient lui être confiés sans péril; tantôt on méconnaît « ses prérogatives les plus essentielles.

« L'administration, sans le témoignage d*un tribunal indépendant •f qui vérifie l'exécution des lois de finances, ne pourrait établir sa u bonne foi devant le pays. Mais aussi, sans les contrôles de l'admi- K nistration elle-même, sans la surveillance journalière qu'elle exerce « sur ses propres actes, sans une inspection des finances si laborieuse « et si active, sans une comptabilité générale chargée de diriger la tf marche de tous les comptables des deniers publics, de les rappeler « à l'observation des règles, de centraliser les écritures du Trésor, de n dresser le compte des finances et de préparer les éléments des vériu fications judiciaires, la cour des comptes, placée devant des docu- K ments informes et qu'aucune sanction préalable n'aurait garantis à « son examen, succomberait sous un travail impossible. »

« Je pourrais vous citer, reprend le duc d'Audiifret, à Tappui de mes assertions, bien des faits qui sont relevés par la cour des comptes dans son rapport sur l'exercice 1870; mais je fatiguerais votre attention et je ne crois pas que ces faits soient contestés ni qu'ils soient contestables. Je dirai bien plus : la cour des comptes, au

DE L'EXÉCUTIOiN DU BUDGET. d49

point de vue des liquidations, a vu se produire une doctrine singulière : on est allé jusqu'à prétendre que, lorsque le montant intégral d'une liquidation était acquis par le seul fait d'un arrêté ministériel mis au bas des décomptes, la cour se trouvait absolument dessaisie. La cour des comptes a protesté contre une pareille doctrine, qui avait cependant été accueillie par le conseil d'État

(( Ainsi, vous le voyez, Messieurs, il importe que les pièces sur lesquelles la cour des comptes jugera soient sincères : mais ai-je besoin de rappeler à vos souvenirs la fameuse affaire des mandats fictifs? Est-ce que la cour des comptes a pu soupçonner, en voyant un mandat régulier appuyé de pièces réglementaires, qu'un agent voyer et un préfet avaient mandaté 10,000 fr. de cailloux, alors que ces 10,000 fr. avaient été réellement employés en dépenses de fêtes pour l'installation d'un pont? Elle a vu là un ordonnancement régulier, et, quels que fussent les faits qui se cachaient derrière cet ordonnancement régulier, la cour ne pouvait les atteindre. La cour des comptes ne peut pas relever des faits que les ordonnateurs , par des déclarations inexactes, cherchent à lui soustraire; elle ne peut pas être juge de la sincérité, de la valeur de certaines pièces.

« Bien plus, dans quelques cas, la cour ne reçoit communication que de pièces rédigées après coup et spécialement pour lui être soumises.

« Ce fait s'est présenté pour la liquidation des dépenses de la guerre de 1870 »

11 s'en faut donc que la cour des comptes assure la parfaite régularité dans la gestion financière. Les ordonnateurs peuvent se jouer d'elle par des mandats fictifs. Le contrôle de la cour n'est effectif et décisif qu'autant que l'administration s'y prête et veut bien être sincère.

On a essayé, par une loi postérieure sur Tadministration de l'armée^ d'améliorer sur un point important cette situation défectueuse. On a créé, pour le contrôle de l'administration de l'armée, un personnel spécial ne dépendant que du ministre. Ce personnel doit procéder à des vïfrificatiuns sur pièces ou à des inspections inopinées. Tout le matériel militaire peut devenir ainsi l'objet de recensements approfondis et de constatations sérieuses.

En se plaçant à un point de vue général, on doit dire que nos divers modes de contrôle financier en France agissent trop isolément, que le contrôle judiciaire et le contrôle d'administration manquent trop d'initiative, que ce dernier, en outre, ne s*adresse pas assez au public. Si l'on réunissait ensemble tous Xes ans dans une

150 TRAilÉ DE L^ SCIENCTÎ DES FJNxXNCES.

commission supérieure de contrôie des délégués de la cour des comptes, des délégués de rinspeclion des finances et quelques membres des deux Chambres, avec la mission de présenter un rapport 6ur l'administration financière du pays, on rendrait à la fois le contrôle plus efficace et les réformes plus aisées. Les rapports annuels des inspecteurs des finances devraient être publiés au moins en substance. La cour des comptes devrait aussi avoir le droit de citer devant elle les ordonnateurs quand elle soupçonne une fraude ou une irrégularité grave. La législation financière et la législation pé nale devraient être beaucoup plus sévères en matière de mandats fictifs et de comptabilités occultes. Enfin il conviendrait, d'une manière plus générale encore, que les publications administratives et financières fussent infiniment plus fréquentes, que chaque grande administration fût tenue de publier dans un bref délai un rapport annuel sur l'exécution du service dont elle est chargée. La publicité est en définitive l'un des modes les plus sûrs de sauvegarder les intérêts de rÉtat. L^ public est l'Argus dont les yeux finissent par découvrir les fraudes ; mais il faut le mettre en état de s'instruire et de surveiller les administrations diverses: des comptes rendus officiels au moins annuels peuvent seuls lui fournir cette matière à examen, à comparaison et à critique.

Avec ces réformes le contrôle sera non pas parfait, maïs aussi bien organisé théoriquement que l'état de nos connaissances administratives le permet. Le gaspillage, les détournements, les dissimulations seront rendus difficiles; c'est là tout ce que peut la loi; le reste est Taffaire des mœurs. Il faut que l'opinion publique soit sérieuse, qu'elle ait le goût des informations précises, des critiques justes et fondées. Prenez une nation qui se plaise presque uniquement aux déclamations, aux récriminations, aux généralités oratoires, qui dans la presse ou à la tribune ne cherche que des émotions, des attitudes, des jeux d'esprit, vous aurez beau faire, il sera impossible, avec les meilleures institutions du monde, que cette nation jouisse d'une administration exacte, scrupuleuse, régulière. L'effet pratique des institutions dépend, somme toute, des hommes qui les appliquent: et dans tout pays, à chaque moment de l'histoire, les hommes qui sont au pouvoir ne s'élèvent pas beaucoup par la portée morale, par la conscience professionnelle, au-dessus du niveau commun. Il arrive aloi s, comme dans ces dernières années, que des irrégularités soient dénoncées dans des documents officiels, mais cela n'a pas de portée pratique, personne n'y faisant attention (1).

(1) Sur la nécessité d'organiser un contrôle préventif et de fortifier l'autorité du ministre des finances, voir la note de la page 134 et celle de la page 160.

r.OMPTES PAR EXERCICES ET COMPTES DE GESTION. ^^^^

Appendice a la sixième éottion. — Les comptes par exercices et les comptes de gestion. — Nous avons traité du cadre du budget en le rattachant, suivant la méthode française, à ce que l'on appelle Vexercice^ c'est-à-dire un ensemble de périodes légales, diverses suivant les cas, et se pi olongeant au delà des douze mois de Tannée^ pour l'apurement de tous les actes de recettes et de dépenses. Quel que soit le point de départ de Tannée financière, les faits de recettes et de paiements la concernant ne peuvent tous s'achever matériellement dans Tannée même. Beaucoup, pour les besoins de la liquidation, débordent sur Tannée suivante. Étant données les justifications que le règlement en exige, une fourniture faite à l'État le 31 décembre, le dernier jour de Tannée financière chez nous, et quelquefois bien auparavant, ne peut être payée avant que Tannée soit expirée ; force est bien d'en rejeter le paiement sur Tannée suivante ; de même un droit contracté au profit de TEtat contre un contribuable le 31 décembre ou auparavant peut demander aussi quelques jours ou quelques semaines pour en déterminer Timportance exacte et surtout en faire rentrer le montant. Comme le dit M. Stourm, « il a bien fallu inventer un procédé spécial de comptabilité qui permît de rattacher ces opérations posthumes au groupe dont elles font légi^» timeraent partie : dans ce but, au cadre de Tannée vient se superpo-^ ser le cadre plus étendu de Texercice ». Un ancien ministre des finances, M. Léon Say, a donné une définition plus empirique dans un discours au Sénat : « Par le mot exercice, on veut dire purement et simplement que, pour gérer et liquider les aflaires de douze mois, on a besoin d'une période de temps plus longue que ces douze mois. L'exercice n'a pas d'autre objet (1). » L'e.xercice, dit excellemment M. Stourm, recueille au delà du 31 décembre l'ensemble des droits et des charges qui appartiennent h Tannée, afin de les lui rapporter. 11 établit le bilan définitif de Tannée comme un liquidateur judiciaire recherche partout où ils se trouvent les éléments de l'actif et du passif de son client.

On fait remonter Torigine de Texercice à un édit d'octobre 1554; mais cette liquidation n'avait pas de fin ; elle durait dix, quinze, vingt ans, parfois bien davantage. L'exercice, tout en permettant de se rendre un compte exact des recettes et des dépenses afîérant à une année, ce qui est d'une utilité incontestable, et en empêchant les recettes et les dépenses afférant aux diverses années de s'enchevêtrer au hasard ou arbitrairement, constituait cependant une grande complication. On a vu plus haut dans le texte les efforts qui ont été

(1) Voir Stourm, le Budget, pages 11« et 117.

faits pour simplifier le système de l'exercice, en assignant des époques fixes et de plus en plus rapprochées aux différentes opérations complémentaires qui concernent Tannée financière. On est arrivé ainsi, en dernier état, par la loi du 25 janvier 1889 (voir plus haut page 126\ à déterminer pour la clôture de Texercice des dates très rapprochées de l'expiration matérielle de Tannée financière, à savoir le 31 janvier de Tannée suivante, pour Tachèvement des travaux commencés, le 31 mars pour les ordonnancements de paiements, le 30 avril pour les paiements eux-mêmes et les recouvrements, le 30 juin pour les crédits supplémentaires, le 31 juillet pour les changements d'imputations, virements, régularisations, redressements, etc. Ainsi Texercice financier, pour les faits matériels, paiements et recouvrements, ne s'étend plus que de quatre mois au delà de Tannée financière elle-même, et il ne déborde celle-ci pour les opérations de comptabilité que de sept mois. Dans ces conditions Texercice financier a cessé d'être très compliqué, et il permet, au bout de délais très courts, de se rendre compte exactement, sauf des sommes en général insignifiantes qui peuvent concerner les exercices clos ou les exercices périmés (voir plus haut, pages 127 et 128), de se rendre exactement compte de tous les faits de dépenses et de recettes afférant en propre à Tannée financière écoulée.

Néanmoins, tous les pays ne pratiquent pas la comptabilité par exercices et ne prolongent pas ainsi, pendant des périodes variables, « la personnalité comptable des budgets». Un certain nombre d'États, au lieu de « comptes par exercices », n'ont que des « comptes de gestion », et en France même quelques personnes, parmi les théoriciens ou praticiens financiers, inclinent à ce système.

Ce que Ton appelle gestion embrasse Tensemble des actes d'un comptable pendant Tannée, c'est-à-dire pendant les douze mois. La durée ici est limitative ; il n'y a plus de période complémentaire : on se trouve en face de faits très positifs, les paiements et les recouvrements eff"ectués dans les douze mois. Les comptes d'exercice sont, dit-on, des comptes moraux, et les comptes de gestion sont des comptes de caisse. La gestion est ainsi la série des opérations matérielles des recettes et des dépenses effectuées dans le cours d'une année. En France les comptables comptent par gestion et les ordonnateurs par exercice; pourquoi ceux-ci ne feraient-ils pas comme ceux-là? Les résultats de Tannée financière seraient beaucoup plus vite connus et plus précis. Le premier point n'est pas douteux; le second Test plus, comme on le verra tout à Theure. L'Angleterre et l'Italie ont adopté les comptes par gestion ; la France, la Belgique, la Prusse (mais celle-ci avec des délais un peu plus courts, ne dépassant pas deux mois et demi au