ENSEMBLE

iS47

De 1871 à 1890, les ministères de la guerre et de la marine prélevaient environ 200 millions annuellement sur le compte de liquidation ou sur des ressources extraordinaires. A partir de 1891, on a supprimé le budget extraordinaire de la guerre : la réduction de 1891 à 1898 peut être en partie fictive; en tout cas, les dépenses des ministères de la guerre et de la marine ont plus que quadruplé depuis 1830 et ont plus que doublé depuis 1868.

Aucun pays n^a échappé dans ce dernier demi-siècle à la nécessité de développer ses dépenses militaires. Voici, à différentes époques, les crédits dépensés en Angleterre pour la guerre et 'la marine; nous choisissons dos années de paix ; Fexercice 1903-04, toutefois, se ressent encore do la liquidation de la guerre sud-africaine.

d ins le budget de 1911, au ministère des travaux publics on trouve cette rubrique: ^ D^^y crises o bligaioires assimilables à des dettes d'Etat, lesquelles s'élèvent à 144,694,800 i fr. 11 y a d'autres annuités de même nature au ministère des colonies.

iBO TKAITE DE LA SCIENCE DES FINANCES.

1 ANNÉES

de la guerre.

àjirsisiiîiiiiî' de la marine.

Livres sterling.

1 O . OOl . UUU

4).ooo.OOO (2)

(1) Non compris 500,000 I vres sterling de subside accordé par le budget anglais au budget indou pour la gueire d'Afghanislan.

Ci) Non compris 798,202 livres don □(''es en aide au gouvernement (égyptien et 1,225,000 livres dépensées pour la guerre et la marine en dehors du budget.

3) Non compris 1.^10,000 livres sterling pour 1898-99 oL 6,268,000 livres pour 1903-04 dépensées en deliors du budget.

Ce tableau montre que, de 1817 à 1835, pendant cette période de profond calme politique et de médiocres applications industrielles, les dépenses de la guerre et de la marine avaient diminué d'un tiers en Angleterre; mais, de 1835 à 1869, ellos ont augmenté de 130 p 100, de 1869 à 1899, de pluTde 64 p. 100 et de 1899 à 1910 de 44 p. 100 ; il s'agit là, cependant, d'une nation relativement pacifique, garantie par lo rempart naturel le plus insurmontable contre toute agression.

Une cinquième cause enUn de la croissance des budgets est simplement le développement de la prospérité, les plus-values d'impôts. Une prospérité continue exerce sur les peuples la môme influence que sur les individus, elle les rend prodigues; c'est ce qui est arrivé depuis 1850, surtout depuis 1860. La multitude de chiffres que nous avons cités et qui sont empruntés à toutes les nations civilisées montre que partout de 1815 à 1840 l'accroissément des dépenses budgétaires a été modique; que de 1840 à 1860 il a été plus considérable, quoique contenu dans certaines bornes, et que, au contraire, il est devenu désordonné depuis 1860. (^'est que cette date est celle DÎi commence la prodigieuse prospérité des peuples occidentaux, les énormes plus-valiies du système fiscal. Gomment les sévères doctrines financières prévaudraient-elles contre rentraînement que Ton éprouve devant une richesse publique qui augmente si vite? Aussi États, départements et villes luttent-ils alors d'insouciance et de gaspillage. Et i^iuand les mauvais jours viennent, les habitudes de prodigalité sont si Q/âPacinées que Ton ne peut les extirper.

LE BUDGET AU POINT DE VUE ÉCOiNOMIQUE. 181

Une sixième et dernière cause du développement des dépenses, c'est le caractère de plus en plus démocratique du gouvernement. On pouvait croire, autrefois, que les représentants élus par le suffrage universel seraient particulièrement ménagers des deniers publics. Il n'en est rien. Le gouvernement démocratique a une double influence et sur la direction des idées et sur le personnel gouvernemental : dans la plupart des démocraties, dans celles d'Europe du moins, il y a une tendance à accroître de plus en plus les attributions de TÉtat, notamment pour Tinstructiou publique, pour les transports, pour l assistance. Les petits cantons suisses n'échappent pas à cette cause de dépenses nouvelles. On veut multiplier les bourses, les établissements philanthropiques, les secours de toute nature. Il est rare que la démocratie puisse s'affranchir de tout socialisme. On s'intéresse aussi davantage au sort des petits et des moyens fonctionnaires ; on veut sans cesse relever leurs traitements, on augmente volontiers leur nombre. On intervient dans les relations du capital et du travail. On veut faire participer TÉtat aux assurances, aux dépenses et aux expériences sociales les plus variées. On n'est pas, non plus, ennemi des fêtes populaires, du faste collectif. Bref, il y a une prodigalité démocratique qui ne le cède en rien à la prodigalité des monarchies mal conduites. Ce ^ont dix millions de petites fuites d'eau, qui causent une plus grande déperdition qu'une ou deux centaines de grosses fuites apparentes.

A ce relâchement dans l'engagement des dépenses, se joint le relâchement dans le contrôle : l'esprit de parti excuse tout. Ce n'est pas seulement l'État, ce sont les départements et les communes qui souffrent de ces inconvénients.

Le gouvernement démocratique, à la longue, amène aussi une grande infériorité du personnel législatif et du personnel administratif. Les membres des Assemblées dans les démocraties ont rarement l'habitude personnelle des affaires, de la bonne conduite du ménage et de l'économie. Ils ne s'y connaissent pas et ne s'en soucient guère. Les préoccupations du présent les envahissent et ne leur laissent aucune prévoyance de l'avenir. La mobilité du personnel législatif et administratif égale son infériorité . Il arrive aussi parfois que ceux qui votent les dépenses dans les démocraties paient médiocrement d'impôts : c'est ce que l'on rencontre dans les pays oix existe rimpôt sur le revenu et dans les communes où il n'y a d'autres taxes que les taxes directes. La connivence, la collusion sont aussi plus fréquentes dans les démocraties. Bref, sans contester aucun des avantages des gouvernements démocratiques, il est impossible de nier qu'ils ont une tendance, si l'on n'y prend garde, à être les plus coûteux des gouvernements.

En présence de ces six causes difTérentes qui tendent à donner au budget des proportions chaque jour plus grandes, y a-L-il des causes qui agissent en sens contraire? Il n'y en a que deux, et malheureusement elles ont eu jusqu'ici peu d'efficacité. L'une, c'est l'extinction de certains engagements de l'État qui ne sont pas perpétuels, la conversion de dettes que TÉtat a le droit de rembourser et dont il peut par conséquent réduire l'intérêt s'il trouve un prêteur à des conditions plus favorables que le prêteur primitif, enfin l'amortissement des dettes perpétuelles. La seconde des causes qui peuvent agir sur le budget dans le sens de la réduction des dépenses, c'est la simplification de certains services administratifs, un plus rigoureux esprit d'économie dans le gouvernement et dans les Chambres.

Ces deux causes bienfaisantes peuvent avoir des effets partiels qui soient heureux, mais l'influence en a été jusqu'ici presque insensible* En France l'extinction des obligations trentenaires, des an* nuités pour travaux de ponts, de canaux ou de chemins de fer, la diminution du service des garanties d'intérêts envers certaines compagnies, le remboursement par quelques-unes des avances que rÉtat leur a faites pourraient amener avec le temps une légère diminution des charges publiques. La conversion de dettes portant un intérêt élevé en dettes qui portent un intérêt moindre est une mesure d'une application beaucoup plus prochaine : elle pourrait donner des résultats immédiatement plus sensibles.

Si les nations avaient toujours eu la bonne habitude de ne contracter des emprunts qu'en titres amortissables ou même en rentes perpétuelles émises au pair, il y aurait eu de ce côté une grande chance de diminution graduelle de la dette publique et par conséquent des charges de l'État. Ç'eût été là une cause efficace de réduction des dépenses, et on eût pu l'opposer aux six causes qui font grossir les budgets. Malgré les imprudences de notre gestion financière dans le passé et le véritable gaspillage des années 1877 h 1890 et 1906 à 1911, les perspectives de la France ne sont pas encor trop sombres sous ce rapport. Si notre pays avait la bonne fortun»^ d'éviter toute grande guerre pendant le prochain quart de sièclo, s^il ne commettait pas de grosse folie, comme le serait, en France, le rachat des chemins de fer, la réduction notable d'aune partie de In dette de TÉtat qui est contractée en annuités à terme permettrait de compenser en partie Faction des causes énergiques qui font grossi i les budgets.

.Nous n'entrerons pas ici dans l'examen des engagements très variés qui constituent la dette française; le lecteur trouvera dans des chapitres ultérieurs des informations précises et étendues sur

cet important sujet. Disons seulement ce qui est nécessaire pour l'intelligence de notre raisonnement. Un de nos ministres des finances, M. Léon Say, a eu le bon esprit de faire dresser un tableau des « Engagements du Tréso?* contractés pour le remboursement d'avances a faites à VÉtat et pour C exécution de divers services publics. » Ce docuoment contient deux parties : « le lielevé des dettes contractées jiar « V Etat sous la fo) me d'avances faites pour travaux publics et rem-- « boursables par annuités; et le Relevé des eti^jagements à long terme « contractés par l Etat pour C exécution de divers services publics. » Ea <lohbrs des emprunts manifestes faits par l'État avec publicité et concurrence, le gouvernement français a contracté, en effet, una. foule d'emprunts, qui sont presque dissimulés, qui ont été votés^ presque subrepticement, ou tout au moins dont le total échappait aux yeux du public et du législateur. Ces divers emprunts quasioccultes, on pourrait presque dire ces emprunts subreptices ont été faits soit pour des travaux publics, soit pour la liquidation d^ certaines dépenses et de certaines indemnités se rattachant aux catastrophes de 1870-71, soit aussi pour la création d'un nouveau matériel de guerre après la disparition de celui que nous possédions^ en 1870. Les périodes pendant lesquelles ces annuités diverses doivent se prolonger sont très variables, les unes allant jusqu'à 4 963^ d'autres expirant dans les prochains exercices. La charge d3 ces annuités est énorme pour les budgets actuels et pour les prochains ; si l'on s'en fût tenu au programme primitif, elle eût pu devenir légère pour les budgets de la dernière décade de ce siècle, et eût\ été presque insensible vers le milieu du vingtième siècle. Le tableau de ces engagements a été plusieurs fois remanié. Dans les précéaenles éditions nous avons publié ceux qui avaient été arrêtés au | er février 1877, au 1^' janvier 1880 et aii l^"" janvier 1884 ; nous donnons en regard le même tableau dressé au 1^^ janvier 1890; il dillèra des trois antérieurs en ce que, les dépenses allant toujours leur train^ les engagements se sont accrus de 1<S80 à 1<S90, et aussi en ce que le gouvernement, se trouvant à court d'ai gent, a pourvu à beaucoup des échéances par des renouvellements ; la libération graduelle est devenue beaucoup plus éloignée et incertaine (1).

Le tableau suivant montre la maijvaiscî conduite de nos finances l

(1) Le scepticisme nouveau de radniinislration des finances sur Textinction de cette' dette ressort de ce que dans son travail s'appliqiiant à la situation de ces engagements au 1*' janvier 1890 elle arrête ses prévisions à Tannée 1915. « 11 n'a pas paru utile, dit-elle, d'*^tablirla répartition des annuités par exercice pour uue périodt^ plus prolongée, touie prévision à aussi lougn^ échéance au sujet de rétobliMeineni d'un budget étant néressairenient sans port<^r. ^ Crt aveu mr^rite d'être ^nnu. Vtûr ie Bulletin statistique^ tomell de 1890, pagp** ^.17 et •uivantes. (Note îa 5**ditlon^-

Montant des annuités à payer par l'État pour engagements divers.

CHIFFRE PREVU au 1«' janvier 1877.

CHIFFRE PREVU au 1«'' janvier 1880.

CHIFFRE PRriVU

au 1«^ janvierl884.

/"> TJ T 17> c l> f r> Ti 'Cl ■« r w »

LiilirrRIli rRfcjVU

au 1^'janvier 1890.

francs.

francs

francs.

On voit que, d'après l'ordre arrêté au 1^^ janvier 1880, la charge qui pèse sur l'État du chef de ces annuités (où figure le 3 p. 100 amortis sable) eût dû aller en diminuant rapidement. En 1886 elle eût été déjà allégée de 140 millions, en 1887 de 222, enûn en 1900 de 278. Ces dates «ont assez rapprochées de nous pour que cette réduction n'eût pas été indifférente même à la génération actuelle. Au 1®' juillet 1877, les perspectives étaient encore plus riantes, puisque dès 1882 le poids de ces annuités devait avoir décru de 60 millions et en 1885 de 180. Malheureusement le Parlement, dans son imprévoyance, pousse tonjours l'Etat à multiplier ses engagements nouveaux qui viennent prendre la place des anciens et môme la débordent. En outre, le peu d'aisance ou plutôt le déficit de nos budgets depuis 1881 a fait que le chapitre du ministère des tînances qui pourvoit à ces engagements est toujours insuffisamment doté, de sorte que ou bien on proroge une partie des obligations venant à échéance, ou l'on ne les rembourse qu'en leur substituant des emprunts nouveaux. Les grands projets de travaux publics de M. de Freycinet, formant le prograrnme de 1878, devaient exiger de l'État une dépense de quatre ou cinq milliards en dix ou douze ans. Le chiffre s'est singulièrement accru et s'est élevé à 10 ou 12 milliards environ qui, au cours moyen du crédit de l'Etat, eussent exigé une charge en annuités de 450 à 500 millions de francs. En supposant que ces travaux eussent été ré-

gulièrement exécutés avant Tannée 1900, on voit que, non seulement les annuités nouvelles eussent pris la place des annuités anciennes venant à expiration, mais qu'en outre elles y eussent ajouté 180 à 200 millions de charges. Ce n'est pas là une judicieuse gestion des finances. Si nous eussions été prudents et que nous eussions renoncé à ce qu'il y avait d'excessif ou de précipité dans le programme de M. de Freycinet, avec le maintien de la paix, les charges de notre budget, du chef des annuités à terme, eussent dû diminuer de 150 millions environ vers la fin du xix® siècle. Les faits ont cruellement démenti cette espérance. Jusqu^'ici ces extinctions n^ont guère profité aux budgets (1).

Quant à la conversion des dettes portant un intérêt élevé en dettes portant un inlérct plus faible, c'est aussi là une cause qui tend à réduire les budgets et à compenser en partie, si ce n'est à annuler, Teffet des causes contraires. Le taux de l'intérêt a une tendance à baisser dans les sociétés prospères; quand un État, d'ailleurs solide, cesse d'emprunter par grandes masses^ ses titres tendent à se négocier à des taux de plus en plus élevés. Jusqu'au milieu de Tannée 1883 notre dette publique a compté, entre autres éléments, 346 millions de francs de rentes 5 p. 100 et 37 millions et demi de rentes 4 1/2 p. 100. Ces titres ont été convertis depuis lors; mais, de 1894 à 1902, nous avions encore 237 millions de rentes 3 1/2 p. 100, et 456 millions de rentes 3 p. 100. En 1904, depuis la conversion du 3 i /2 en 3 p. 100, effecLiiée en 1902, toute notre dette perpétuelle est unifiée en un fonds de G66,8o5,236 francs de rentes 3 p. i 00, qui ne seront convertibles qu'en 1911. Nous laissons de côté les 3,712 millions de capital des rentes 3 p. 100 amortissables qui sont inconvertibles. Si la France continue à jouir de la paix, la conversion des rentes perpétuelles 3 p. 100 en 2 3/4 p. 100 produirait une réduction d'intérêts de 35 millions de fr. environ. Ultérieurement, on pourrait sans doute faire une nouvelle conversion en 2 1/2, soit une nouvelle économie de 53 millions (2).

(1) L'habitude que l'on a prise depuis une vingtaine d'années de solder une partie de CCS annuités avec des fonds d'emprunts enlève toute espérance de grand allégement des budgets futurs. Ainsi, dans le budget de 1888 M. Rouvier proposait de pourvoir au remboursement d'obligations à court terme venant à échéance en 1888 pour 30 millions seulement sur les fonds du budget et 70 sur les fonds de la dette flottante, d'est avec les fonds du budget, c'est-à-dire de l'impôt, qu'on eût dû rembourser les 100 millions. En 1891, on a remboursé par an emprunt en 3 p. 100 perpétuel toutes les obligations du trésor émises en vertu de la loi ie 1876 et les bons de liquidation créés en 1873. On a détruit ainsi Texcellente combinaison imaginée au lendemain de la guerre et qui eût valu à nos budgets futurs de puissantes réserves

(2) Par des causes très diverses : d'une pSrt, la fréquence, depuis 1898, de grandes guerres : (guerre hispano américaine en 1898 ; guerre de l'Afrique du Sud en 1899-1902 ; guerre entre la Russie elle Japon en 1904-05 ; d'autre part, le très vif essor des pays neufs qui absorbent des capitaux colossaux, et le réveil même des nations asiatiques, qui en attirent aussi, le taux de l'intérêt s'est relevé depuis 1900, ce qui rend peu probables de prochaines conversions delà dette française (Note de la 8® édition, 1911).

Ainsi, on pourrait espérer, mais dans un délai qui s^'éloigne, depuis quelques années, une réduction d'environ 110 millions de francs des intérêts de la dette par la conversion des dettes perpétuelles. L^expiration graduelle de certaines annuités profitera plus tardivement au Trésor. Nous ne faisons pas entrer dans ces calculs Tamortissement proprement dit. Une autre éventualité peut contribuer en France à soulager les budgets : c'est Tallègement graduel, puis Texpiration et enfin le remboursement des garanties d'intérêt que l'État sert aux chemins de fer. Jusqu'en 1880, il a fait pour cet objet une avance de 40 ou 50 millions par année; à partir de 1881, quelques Compagnies s'étaient mises à rembourser l'Etat sur leurs plus-values de recettes; puis, à cause de l'exécution du plan Freycinet, les garanties devinrent énormes, dépassant 106 millions pour la seule année 1893 ; mais en 1905, pour la France continentale, elles se réduisent à une vingtaine de millions, et plusieurs Compagnies font des remboursements (1)..

Cette première cause de réduction des budgets pourra donc avoir un jour une certaine efficacité, à la condition du maintien de la paix. Ce qui a créé nos énormes budgets actuels, c'est que^ depuis 1840 TEiirope en général, la France en particulier, se sont livrées avec une sorte de frénésie à deux entreprises contraires, mais Tune et Tautre coûteuses, la construction de grands travaux publics subventionnés par l'État et des guerres incessantes. Si ces extinctions ou ces remboursements n'allègent pas d'une manière absolue le poids de nos budgets, parce qu'on crée toujours des dépenses nouvelles, du moins ils empêchent la fardeau des dépenses publiques de devenir tout à fait intolérable. Sans ces allégements, avec le gaspillage qui prévaut en France depuis 1878, nous serions dans une situation financière tout à fait lamentable.

La même cause de diminution existe pour les budgets locaux. Les énormes dettes de nos communes ont toutes un terme : 30, 40, 50, au maximum 75 ans, et, quoiqu'on doive s'attendre à ^ce que les communes empruntent encore, on peut espérer que les dettes nouvelles seront inférieures aux dettes anciennes qui viendront à expirer.

(1) Grâce aux chemins de fer électoraux improductifs, la garantie d'intérêts, qui avait presque cessé de jouer en 1882, redevint ensuite très onéreuse. En 1886 et 1887, elle coûta au Trésor environ 80 millions par an. Les conventions de 1883 avpo les grandes compagnies ont éteint l'ancienne dette de celles-ci envers l'État ; il s'i n est reconstitué une autre qui au 31 décembre 1901 montait à 931 millions pour les Compagnies métropolitaines et à 542 millions pour celles d'Algérie et de Tunisie ; à partir de 1897, la situation s'était améliorée ; la Compagnie de Lyon a remboursé l'État par compensation ; celle de l'Eskdoit faire de même en vertu d'une convention de 1911. Malheureusement, la politique hostile suivie depuis 1906 par l'État envers les Compagnies, les charges nouvelles qu'il leur impose, ont rejeté dans la garantie d'intérêts les Compagnies d'Orléans et du Midi. Puis, l'État a racheté, en 1908, le réseau des chemins de fer de l'Ouest, ce qui lui impose des charges énormes : au budget de 1911 figure ainsi une somme de 40,769,400 francs pour «insuffisance des produits de l'exploitation provisoire du résonu ra<^]ioté de l'Ouest » .

LE T5IIDGET AU POINT DF Vî^E ÉCONOMIQUE. 187

Quant à la siiïipli(ication des ser\i(-es adininistraLifs dans la limite ie ce qni es! praticable et raisonnable, quant à un redoublement de Tesprit d'ordre et d'économie, ce sont des moyens auxquels on n'a guère recouru. Ils pourraient avoir quelque efficacité; mais il ne Faut pas compter sur les réformes administratives pour procurer de très grosses économies; ce ne serait jamais que quelques millions qu'on pourrait en obtenir, et probablement ils seraient absorbés par l'augmentation inévitable de la dotation de certains services publics.

Une grande partie de nos immenses budgets apparaît comme peu réductible, à bref délai du moins ; celui de 1911 monte à 4,367 millions. Le service de la dette publique proprement dite prélève sur cette somme 1,273 millions 1/2 ; les dotations des grands Pouvoirs publics (présidence. Sénat et Chambre des députés), 20,024,448 fr. ; il faut ajouter environ 147 millions d'annuités, représentant le service d'une véritable dette, qui figurent au ministère des travaux publics et à celui des colonies; il reste, après ces prélèvements de dépenses irréductibles, 2 milliards 927 millions. Il faut en retrancher les frais de perception et les remboursements ou restitutions, soit plus de 630 millions, dont 326 pour le service des postes, télégraphes et téléphones. Cette déduction faite, il ne reste disponible pour toutes les dépenses civiles et militaires que 2 milliards 297 millions. Enfin, si de ce chiffre on soustrait les 1,351 milliuiis et demi que coûtent Tarmée et la marine, on se trouve en face d'un reliquat de 946 millions pour tous les services civils, justice, intérieur, affaires étrangères, colonies, service général du ministère des finances, instruction publique, cultes, beaux-arts, agriculture et commerce, travaux publics, etc. C'est cette pitance de 946 millions de fr. que tous ces ministères se partagent en 1911. On comprend, après ces quelques simples opérations d'arithmétique, que toutes les réformes imaginables dans les services civils ne puissent avoir qu'une action assez modique sur l'économie de nos budgets. On s'en rendra encore mieux compte si, de ce chiffre de 946 millions, on déduit la dotation du mihistère des travaux publics, svir laquelle nombre de gens ne voudraient pas faire porter de fortes économies, quoiqu'il en comporte. Les travaux publics prélèvent dans le budget de 1911, déduction faite des annuités et garanties qui sont le service d'une dette, 120 millions, de sorte qu'il ne reste que 826 millions pour l'ensemble des autres services civils. C'est encore là, toutefois, une som me qui , avec un soin vigilant, pourrait prêter à des retranchements de quelques dizaines de millions de fr. avec le temps. En outre, dans les ministères de la guerre et des travaux publics, il y a du gaspillage.On a abusé, dans ces derniers temps, pour couvrir une grande prodigalité, de la formule que le budget de TÉtat est incompressible.

Voilà ce que deviennent ces immenses budgets quand on enlève les intérêts et l'amortissement de la dette, les frais de perception, les dépenses militaires et les travaux publics. Néanmoins, les dépenses des services civils pourraient sans inconvénient être réduites de 100 à J20 millions, et les dépenses militaires de moitié de cette somme, sans réduction de la puissance réelle du pays. Il est plus aisé, cependant, de ne pas grossir îes budgets que de les diminuer. Quand on a créé des administrations et des places nouvelles, qu'on a promis des subventions, on a constitué des droits acquis pour longtemps.

Onclques personnes ont souvent considéré que les institutions libérales, le régime parlementaire, devaient avoir pour effet de diminuer les dépenses d'une nation ; c'est même là une opinion vulgaire. Théoriquement, cette proposition paraît vraie, et il semble qu'il faille être bien audacieux pour eu contester l'exactitude. Cependant le régime parlementaire sous toutes ses formes est aujourd hui assez ancien et assez répandu dans le monde pour qu'on en puisse apprécier sûrement les conséquences. Or, si l'on examine les faits avec une impartialité scientifique, on reconnaît que Topinion vulgaire dont nous venons de parler est un préjugé; le régime parlementaire n'a pas, au point de vue de l'économie, la vertu qu'on lui suppose.

Le Cobden club, dans l'instructive enquête qu'il a faite, il y a quelques années, auprès de ses correspondants étrangers, la plupart hommes d'État ou hommes de science d'une grande valeur, leur posait cette question : « L'expérience a-t-elle prouvé que le mode adopté par les a pouvoirs législatifs pour l'examen des articles de dépenses, soit <i pour les services militaires et maritimes, soit pour les services ci- « vils, ait eu pour résultat de réduire les crédits demandés par le « gouvernement et de restreindre les abus dans Tadministration ? » Eh bien 1 la léponse n'est pas doviteuse, mais on doit la scinder : pour les abus dans Tadministration, le régime parlementaire bien entendu et chez une nation intelligente et probe les restreint; mais quant à la réduction des dépenses, à l'économie sévère dans les finances, il ne faut pas demander ces bienfaits au régime représentatif. Un des correspondants du Cobden Club, celui d'Autriche, dit bien en passant que les franchises parlementaires ont eu dans les dix dernières années cet heureux effet en Autriche et en Hongrie, mais outre qu'il ne se donne pas la peine d'appuyer cette assertion sur la moindre preuve, les faits euxmêmes, c'est-à-dire la prodigalité qui a régné en Hongrie et en Autriche immédiatement après 1 866, infligent à cette affirmation un démenti (i).

(l) Quelques autres correspondants du Cobden Club affirment tout ausci i(*gcrenjent et sans preuve que les Chambres ont poussé à la rcduclioii des dé()enses, mais cet avis ne supporte pas TcxamPD, pas môme pour TAngletcrre dans les derniers temps (voir plus haut la note de la pa^c G']).

LE BUDGET AU POINT DE VUE ÉCOiNOMIQUE. 189

Un des correspondants bq^ges du Cobden Cluby et non pas des moina importants, M. Lehardy de Beaulieu, député qui appartient à Topiniou libérale, a émis un avis tout à fait contraire à celui du correspondant de la même société en Autriche. « Le gouvernement, dit-il, est vv pris dans la majorité de la Chambre; gouvernement et majorité se ^ soutiennent l'un l'autre, et, comme les frères Siamois, ne peuvent pas « être séparés. Le gouvernement a besoin de sa majorité. La majorité c< a besoin de son gouvernement. De là naissent un réciproque aban- « don et de mutuelles concessions, qui détraquent cette machine parce lementaire construite avec tant de délicatesse. Le résultat réel de « cette union forcée de la majorité avec le gouvernement, c'est que « les représentants des contribuables, au lieu de défendre en tout « temps et dans toute circonstance les intérêts de ceux-ci, sont toute jours prêts à les sacrifier, si le gouvernement déclare qu'il a besoin « d'argent, qu'il lui faut imposer une taxe nouvelle ou faire une dé- « pense nouvelle. A partir de ce moment, le contrôle est une pure « comédie parlementaire, jouée avec plus ou moins d'habileté et de « succès. » Plus loin, le même correspondant fait d'autres réflexions d'une grande justesse. « Les travaux publics, dit-il, sont le moyen « le plus sûr de former et de conserver des majorités électoi^ales. On « recourt souvent à ce moyen. D'un autre côté, le patronage gouver- « nemental est très étendu ; l'exploitation des chemins de fer de l'État, « la poste, le télégraphe emploient 30,000 personnes ; si l'on y ajoute « les différents fonctionnaires civils et militaires, les porteurs de titres <i honorifiques et de décorations, les fournisseurs à divers titres du « gouvernement, on peut affirmer sans crainte que l'action de la ma- « jorité gouvernementale s'applique à 40,000 ou 50,000 familles qui

« influencent plus ou moins les autres électeurs La moitié des

c< chemins de fer est exploitée par l'État; beaucoup d'autres lignes et sont dans une situation embarrassée et demandent à être rache- « tées. L'État perd déjà considérablement à exploiter les lignes prin- « cipales et les plus productives ; que sera-ce donc quand il prendra « à son compte les moins productives ? et il sera cependant obligé « de les prendre, le principe ayant été déjà posé et accepté. Il en est « de même pour les télégraphes, la poste, les bateaux à vapeur, o L'État s*est chargé des principales routes de terre ; bientôt sans « aucun doute il se chargera des chemins vicinaux. L'instruction pu- « blique, si en retard dans les districts ruraux, réclame de nouveaux « sacrifices. L'instruction intermédiaire n'est pas assez développée « dans les centres de plus ou moins d'imjjortance ; des emprunts n seront émis pour couvrir la dépense, et l'intérêt en sera ajouté à « l'intérêt payé pour les emprunts antérieurs. Nombre d'hommes im-

190 TTUITÉ UE LA SCIliNCE DES FINANCES.

« portants poussent le gouvernement à emprunter de Tardent. 11 « semble que Ton pense que le Trésor public se remplisse de lui- « même et sans effort. L'accroissement des dépenses est ainsi inévi- <c table, et cela pour un long temps à venir... Les chances de réforme (( sont faibles. Nous tendons à faire dépenser par TÉtat le montant « total du revenu de la propriété immobilière, terres et maisons « comprises. )>

Ainsi s^exprime un homme qui est un des vétérans du parti libéral , il est vrai que dans d'autres endroits de cet opuscule il attribue au régime censitaire ce débordement de dépenses ; il n^y avait, remar que-t-il, en Belgique, que 115,000 électeurs, dont 90,000 ou 100,000 au plus prennent en fait part aux élections. De ce nombre, un tiers, si ce n'est la moitié, a un intérêt immédiat à l'accroissement des dépenses, et il suffit qu'il se jette d'un côté ou de l'autre pour y faire pencher la balance* Le parti qui doit à ce groupe d'électeurs la possession du pouvoir est naturellement reconnaissant ; aussi quand un parti a donné tout ce qu'il peut, ces électeurs se retournent vers i autre afin d'en tirer tout ce qu'on en peut obtenir do la même manière. 11 en résulte, dit M. Lehardy de Beaulieu, que les députés qui s'opposent au courant sont peu nombreux et presque sans pouvoir.

Ces remarques sont exactes, mais l'erreur de M. Lehardy de Beaulieu est de croire que ces vices soient propres au régime censitaire lequel a cédé la place en Belgique au suffrage presque universel. Dans tous les pays modernes, y compris l'Angleterre, les parlements pou^ssent les gouvernements à exagérer les dépenses, plutôt qu'ils ne les retiennent sur cette voie. L'Italie, l'Autriche, la Hongrie, TAllemagne^ la France, les États-Unis en sont la preuve. Il n'est pas une seule de ces contrées où Ton n'ait englouti des sommes énormes dans des travaux publics souvent extravagants et stériles, où Ton n'ait maintenu ou créé des places inutiles, uniquement pour satisfaire certaines catégories d'électeurs. Comme nous l'avons expliqué plus haut (page 181), les gouvernements démocratiques ont même la tendance à être les plus coûteux des gouvernements.

Quelques petits paj^s font peut-être exception en apparence, le Danemark par exemple, qui est la contrée la plus démocratique d'Eu rope; mais cela tient, pour le Danemark, à ce que dans ces derniers, temps la majorité parlementaire de la Chambre basse, le parti des l^^ysans, comme on rappelle, n'a pas été au pouvoir. Ayant à lutter contre le ministère, il se faisait un jeu de lui refuser un très grand nombre de crédits, ce qui n'empêchait pas qu'il ne se montrât prodigue d'un autre côté. « La majorité (le parti des paysans), dit le cor- « respondant du Cobden Club^ vote avec entrain {^^eadily) de grandes

LE BUDGET AU POINT DE VUE ÉCONOMIQUE. 19i

« dépenses pour les chemins de fer et les écoles populaires, mais elle <c a rarement du penchant à voter des traitements qui dépassent les « modiques ressources de ses propres membres. » Ces lignes décrivent bien les conséquences du gouvernement démocratique pour le budget des dépenses. M. Vissering, professeur à l'université de Leyde, correspondant du Cobden Club pour la Hollande, après avoir constaté que le budget de ce pays a augmenté de 60 0/0 de 1852 à 1876, écrit les lignes suivantes qui sont topiques : « Certainement le contrôle des « Chambres n'a pas empêché un très grand accroissement des dé- « penses annuelles depuis vingt-cinq ans, comme le prouvent les « chiffres ci-joints. Mais cette augmentation des dépenses s'est faite « avec le plein assentiment des Etats généraux, quelquefois même à « leur instigation • W itU ihe full asseyit of Ihe States gênerai^ sometimes « even at theû^ instigation. » M. John T. Hoffman^ ancien gouverneur de rÉtat de New-Nork, écrit de son côté au Cobden Club : « Mon im- « pression est que la tendance de la législature a été aussi souvent « de dépasser que de diminuer les dépenses proposées par le gouverc( nement. A l'heure actuelle, toutefois, il est fait un grand effort par <« la Chambre basse qui est en opposition politique avec le président « et le Sénat, pour diminuer très considérablement, vei^y materiallij^ <( les crédits proposés. » Cette observation peint assez bien Taction dos parlements sur le budget ; elle concorde avec celle du correspondant danois dont nous reproduisions plus haut l'opinion. Quand le gouvernement ne plaît pas à la Chambre basse, celle-ci se montre très économe; il en est autrement, quand il lui plaît. Parlant ensuite, non plus des Etats-Unis en général, mais de TEtat de New-York qui a cinq millions d'habitants, M. Hoffman ajoute : « Quand j'étais gouverneur de l'État de New- York, je suggérai un amendement à la « Constitution, qui donnait au gouverneur le droit de frapper de veto « tous les articles du budget qui lui paraîtraient critiquables, et d'apc< prouver les autres articles, de sorte que le budget entier fût mis en « vigueur à l'exception des articles non approuvés. La législature K conservait naturellement le droit de triompher du veto (par une a majorité des deux tiers des membres composant chaque Chambre), « comme dans les autres cas. Cet amendement fut adopté, et il fc produira sans doute de bons résultats. Quelle qu'ait pu être it l'expérience ailleurs, je n'hésite pas à dire que dans l'État de « New-York la tendance de la législature a été d'augmenter plutôt « que de diminuer les dépenses proposées par le pouvoir exécutif. » Ainsi, dans le grand État de New-York, c'est le pouvoir exécutif qui est le frein; ce sont, au contraire, les Chambres qui poussent au gaspillage.

Deux autres correspondants américains du Cobden Club^ M. Da\id A. Wells, financier et économiste bien connu, et M. L.-ï.-S. Poster, terminent par les remarques suivantes leurs observations collectives : « L'accroissement des dépenses, telle est la plaie à Theure actuelle « de chaque département du gouvernement des États-Unis, aussi « bien de la fédération que des États particuliers. En définitive, tout « tend à devenir meilleur marché aux États-Unis, sauf le gouverne- « ment. Selon nous, il ne peut y avoir, dans un gouvernement « de forme républicaine, de frein plus efficace contre les dépenses c( exagérées du gouvernement que le sentiment persévérant et éclairé « du public en faveur de l'économie. Quand la population est indif- « férente, Textravagance et le gaspillage sont la règle, la modération €L et la sagesse sont l'exception. »

Un phénomène qui trompe assez fréquemment les esprits superficiels, c'est que les Chambres se montrent, dans divers pays, animées de dispositions incohéàôates et contraires, elles se plaisent à des dépenses considérables, et néanmoins elles ne veulent pas augmenter ou maintenir les impôts nécessaires. C'est ce qui est arrivé en Hongrie et en Autriche, où l'on a fait de vraies folies pour la construction de chemins de fer et où, l'État étant endetté, les parlements ne consentaient pas à voter les impôts indispensables. C'est ce qui arrive aussi en Italie où Ton propose l'abolition de divers impôts impopulaires, tout en continuant d'augmenter les dépenses publiques. Le même genre de contradiction se produit dans le Portugal, d'après la correspondance adressée par M. le vicomte de Figanière, au Cobden Club. « En général, dit-il, je puis affirmer, autant que <( mes observations et mes souvenirs s'étendent, que les réductions « qui ont été faites de temps à autre dans les dépenses publiques « ont été pour la plupart l'effet des propositions du gouvernement « lui-même, comme j'en pourrais citer quelques exemples dans la

« dernière décade d'années Que le contrôle des Chambres ail

« quelquefois été très efficace et même très embarrassant {trou- « blesom)^ c'est ce dont on ne peut douter quand on a sous les yeux « ce qui est arrivé de 1867 à 1871, quand deux Chambres des députés, a nouvellement élues, refusèrent d'accorder les charges addition- « nelles que demandaient les ministres, et que ce ne fut qu'après ia « chute de divers cabinets, rendus impuissants par l'action de lalégisc( lature, que la population comprit qu'il était nécessaire qu'elle €< donnât un peu plus d'argent pour venir à bout des embarras finance ciers du pays. »

En définitive, dans tous les pays du monde les Chambres se montrent très économes quand le gouvernement leur déplaît ; elles ont

un penchant à la prodigalité, quand le pouvoir exécutif leur plaît; elles provoquent rarement des réductions de dépenses, elles poussent, au contraire, fréquemment à des augmentations, surtout pour les travaux publics, pour les écoles, pour les petits traitements. Par

> contre, elles ont dans certains pays (nous faisons une exception pour la France après 4870) une irrvincible répugnance à voter les impôts nouveaux que leurs propres entraînements rendent nécessaires ; mais quand un impôt est établi et qu*il n*excite pas dans le pays une très grande animosité, les Chambres n'ont qu'une médiocre inclination à le supprimer, alors môme qu'il est devenu superflu.

Voyez ce qui se passe en France : la commission du budget réduit { bien de quelques millions le budget primitif; mais ce n'est là qu'une j apparence, un fait provisoire; les crédits supplémentaires absorbent I et au delà ces économies qui ne sont en général que fictives ; or, une { grande partie de ces crédits supplémentaires vient de l'initiative des

> députés, comme on l'a vu dans un des précédents chapitres; et c'est î sans le moindre succès qu'un ministre éclairé, M. Léon Say, a pro- [ posé de dépouiller la Chambre de ce droit de proposer des augment tations de crédits. Ce droit, qui est en réalité un grand abus, tient au } cœur à ces députés. Si beaucoup d'économies n'ont pas été faites en

France depuis 1870, si beaucoup de places n'ont pas été supprimées, des sous-préfectures, par exemple, des postes de magistrats, la cause principale en est qu'on savait que des considérations électorales feraient rejeter des projets de ce genre. Si la conversion du 5 p. 100 a été ajournée pendant tout le règne de Louis-Philippe, si elle l'a été de nouveau pendant huit années depuis 1874, au grand détriment du Trésor public et des contribuables, ce sont encore les] considérations électorales qui en sont responsables. Enfin, croit-on que les mêmes considérations n'aient été pour rien dans le rachat des petites compagnies de chemins de fer, dans les projets certainement excessifs de dépenser dix à douze milliards en dix ans, pour des voies ferrées improductives, pour des canaux et des ports? Un ministre habile a devancé

3 sur ce point l'impulsion de la Chambre et a prévenu ses désirs. Les intérêts électoraux, représentés par les députés, livrent un terrible as-

! saut au Trésor public; ce n'est pas de ce côté qu'il faut chercher un frein aux dépenses. Et cependant, l'on ne peut dire que les finances aient été toujours moins bien gérées sous la France républicaine que sous les régimes qui se sont succédé depuis la Restauration; nous avons eu des budgets en équilibre de 1874 à 1880; mais si les Chambres eussent été animées d'un véritable esprit d'économie, les dépenses de la France se seraient infiniment moins accrues et les II. *3

impôts eussent pu être réduits de loO ou 200 millions de plus (1), Parmi tous les correspondants du Cobden Club dans cette enquête ^ur les budgets, Tun des plus judicieux et des plus perspicaces est certainement M. Nasse, dont nous avons déjà cité Topinion (voir page 53) : « Quand je compare, dit le savant économiste prussien^ la « condition présente avec le temps du gouvernement monarchique « absolu avant 1848, et que je considère la situation financière dans son ensemble, je ne puis échapper à la conclusion qu'il y avait en <i définitive dans la première période plus d'économie dans les dé- « penses. La monarchie absolue en Prusse craignait de pousser la « taxation trop loin, et mettait un soin particulier à économiser ses « ressources. C'est seulement à cause de Texcellence et de l'économie s de cette administration qu'une semblable forme de gouvernement <( a pu durer si longtemps chez nous. Maintenant, il n'y a aucun doute M que dans certaines branches de l'administration, dans le départe- « ment de la guerre par exemple, le Parlement ne réduise dans une « certaine mesure les dépenses; mais il les augmente considérable- « ment dans d'autres branches, d'autant plus que ce sont les repré- « sentants du peuple eux-mêmes qui exercent une pression pour u l'accroissement de la dotation des écoles, des moyens de commu- « nication, etc. Mais, ce qui est plus important, le gouvernement n'a « plus les mômes raisons qu'autrefois de reculer devant la responsa- « bilité d'un accroissement des dépenses. Quand le gouvernement a « une fois obtenu le consentement des pouvoirs législatifs, il est « plus abrité qu'auparavant contre l'opinion publique. Le pouvoir « de l'État a été rendu en cette matière comme en toute autre plus « fort qu'auparavant par l'introduction de la représentation po- « pulaire. »

M. Nasse continue en disant que les parlements, s'ils ne diminuent pas les budgets, ont une influence considérable et heureuse sur la direction des dépenses; à tout prendre, les grands abus d'administration, surtout les abus prolongés, sont beaucoup plus difficiles sous un régime représentatif que sous tout autre, et s'il y a quelques gaspillages^ mieux vaut encore que ce soit pour les travaux publics, pour

(1) Dans son rapport sur le budget de 1883, M. Ribot/en excellent parlementaire, cherche un peu à disculper les Chambres du reproche de pousser le gouvernement dant la voie des augmentations de dépenses. Sur les 294 millions, dit-il, dont s'est accru le budget de 1880 à 1883, la part due à TinitiaUve parlementaire n'est que de 38 millions. L'argument n'est pas probant. Les ministres^ qui dans ces dernières années n'ont plus aucune autorité, ont deviné les vœux des Chambres et s'y sont conformés en proposant des accroissements do crédits. Mais c'est toujours le Parlement qui est la cause virtuelle de cette augmentation des dépenses publiques. (Nota :ie la 3* édition.)

les écoles, pour les établissements d'assistance que pour d*autre» objets. Ce que nous tenions à corriger, c'est le préjugé populaire, qu'il suffit d'avoir un régime représentatif et un gouvernement démocratique pour être à l'abri des prodigalités. Celles-ci changent de nature et de direction, mais non pas toujours d'importance. Les parlements sont ce que les fait l'opinion publique ; ils ont besoin d'être très sévèrement contrôlés, car eux aussi sont peccables ; peut-être un jour deviendront'ils plus économes quand la nation sera plus éclairée; ils ressemblent assez à des intendants qui ne sont ménagers des deniers de leur maître, que quand celui-ci les surveille de près et les contient.

On a vu plus haut (page 162) quelle a été la progression des dépenses de la France de 1789 à 1911. Ce serait une question intéressante à étudier que celle de savoir si les 4 milliards 367 millions de nos budgets actuels, ou même les 5 milliards et demi environ de dépenses publiques ordinaires (État, départements, communes), pèsent plus lourdement sur le pays que les 1,600 millions de 1847, le milliard de 1828, les 900 millions de 1820 et les 530 ou 550 millions de 1789 ou 1790. Ce n'est que par des inductions qui n'ont pas une précision et une certitude complètes que Ton peut arriver à se faire sur ce point une opinion.

Il est toujours très délicat de comparer les situations budgétaires et le poids des charges nationales soit dans le môme pays à deux époques assez éloignées l'une de Tautre, soit à une même époque dans deux pays différents. Les éléments des budgets ne sont jamais les mêmes quand on change de contrée, de siècle ou même de quart de siècle. Les dépenses ne sont jamais exactement identiques.

Cette réflexion s'applique surtout à la comparaison des budgets de deux pays différents : dans telle contrée l'État se charge de certains services qui dans un autre sont rendus soit par les communes, soit par les associations privées ; le budget de la première contrée s'en trouve augmenté, sans qu'il soit possible d'affirmer que ce soit un surcroît de charges pour les citoyens, puisqu'ils paient dans le premier pays à l'État ce que dans l'autre ils paient à des particuliers ou à des associations. En France, par exemple, le budget de l'État pourvoit à une forte partie des dépenses des écoles, du culte, de la viabilité, à toutes les dépenses de la justice, même de la plus basse; en Angleterre, ce sont ou bien les localités, ou les associations, ou les particuliers qui rendent au pays la plus grande partie de ces services (1). Il n'y a pas longtemps qu'en Angleterre les télégraphes appartenaient

(1) Voir notre ouvrage De Administration locale en France et en Angleterre (Paris, Guillaumin, 1872).

19é TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

à des compagnies, ils ont été acquis par TÉtat, le budget des dépenses s'est trouvé accru par cette organisation nouvelle, sans qu'aucun .penny de plus soit, en définitive, payé par les Anglais. De même, il y ^ dans quelques budgets certaines dépenses qui ne sont pas pour la Ijuation des charges réelles. L'État français a jugé à propos de se fairefabricant de tabac : par conséquent il inscrit dans son budget des sommes considérables pour les achats de tabac ; ces sommes augmentent à mesure que la consommation se développe. Ce prix d'achat de matières premières et les dépenses môme de fabrication devraient être déduits du budget français si on voulait le comparer au budget anglais. A plus forte raison doit-on faire des déductions de ce genre pour les États tels que la Prusse qui exploitent certains grands services industriels, les chemins de fer, par exemple.

Dans les budgets de quelques pays, il y a souvent des dépenses d'ordre qui figurent à Tactif et au passif, qui, par conséquent, se compensent ou s'annulent. Il est clair qu'il les faut retrancher quand on veut se rendre compte des charges réelles que supporte un pays. La Caisse des retraites pour la vieillesse était en France un des exemples de ces sortes de dépenses apparentes et non réelles.

Ainsi, quand on veut rapprocher les budgets de deux pays ou de deux époques, il faut d'abord veiller à ce que les éléments de ces budgets soient comparables, et ce n'est pas chose aisée : beaucoup d'attention et de connaissances administratives sont nécessaires pour faire avec succès ce travail de dissection et de reconstitution.

Encore ne suffit-il pas de simples chiffres, même comparables, en regard les uns des autres. Pour avoir le droit de tirer de ce rapprochement des conclusions, il faut faire autre chose que de simples opérations d'arithmétique. Il faut se poser les deux questions suivantes : 1® les budgets de l'époque actuelle imposent-ils aux contribuables des charges plus lourdes que les budgets d'autrefois, c'està-dire prélèvent-ils une plus forte proportion de l'ensemble des revenus des citoyens ; 2^ les budgets actuels ne rendent-ils pas, en échange de ces sacrifices, une plus grande somme de services que les budgets anciens ?

Essayons à propos de la France de résoudre ces deux questions. Il| est difficile d'apprécier par des chiffres la richesse d'un pays et les! «variations de cette richesse. On peut, toutefois, admettre que, grâce jau perfectionnement de l'agriculture, à l'essor de l'industrie, à l'application et à l'extension des arts mécaniques, à l'accumulation des capitaux, à la découverte de produits nouveaux, le revenu de la France a doublé de 1789 à 1850 et que de 1850 à 1911 il a augmenté de 70 p. 100. Nous parlons ici du reven^^ réel, c'est-à-dire du nombre

d'hectolitres de blé, de kilogrammes de viande, d'hectolitres de vin^ de tonnes de houille ou de fer, etc., sans vouloir dire que chacun de ces articles ait augmenté précisément dans cette proportion, mais l'accroissement plus lent de Tun aura été compensé par le plus rapide accroissement de Tautre. Il résulterait de ces données qu'en 1911 la France avait dans Tensemble une production trois fois et demie supérieure à celle de 1789. Cette appréciation est plutôt au-dessous de la vérité qu'au-dessus ; mais nous ne croyons pas qu'elle s'en écarte notablement; car si le développement de l'industrie, surtout de certaines industries, a été beaucoup plus considérable que cette moyenne, il y a sans aucun doute des provinces où la production agricole, estimée non pas en valeurs, mais en choses, n'a pas triplé depuis 1789.

Il s'est passé depuis 4789 un autre fait que l'accroissement de la production considérée en elle-même, c'est la dépréciation des métaux précieux et par conséquent la hausse des prix. En considérant l'ensemble des objets divers, qui composent la production nationale, c'est-à-dire non seulement les substances alimentaires, mais les métaux, les objets de vêtement, d'ameublement, de luxe, tout ce qui en un mot a une valeur vénale, on peut admettre que la valeur d'achat des métaux précieux a, en moyenne^ baissé de 45 à 48 p. 100 depuis 1789, de façon que 180 fr. d'aujourd'hui ne peuvent pas procurer plus d'objets utiles que 100 fr. d'autrefois. Beaucoup de personnes seront tentées de croire qu'ici, comme tout à l'heure, notre évaluation est au-dessous de la vérité, en ce sens que la dépréciation des métaux précieux ou la diminution de la puissance d'achat qu'ils possèdent serait plus considérable que nous ne Tadmettons. Nous ne croyons pas cependant nous éloigner beaucoup de la réalité ; car si certaines marchandises, comme la viande, le lait, les œufs, ont plus que doublé depuis 1789, d^autres, comme le blé, ont peu augmenté ; d^autres encore, comme les vêtements et beaucoup de produits industriels, n^ont que légèrement haussé ou même baissé de prix.

Ajoutons que si, dans notre estimation, la dépréciation des métaux précieux a été de 46 à 48 p. 100 depuis 1789, c'est surtout pendant la période de 1850 à 1877 que ce phénomène s'est manifesté. De 1789 à 1850 les prix dans leur ensemble ont infiniment moins haussé que de 1850 à 1877 ; depuis 1877, les prix ont, au contraire, plutôt un peu baissé jusqu'à 1900 et se sont relevés de 1900 à 1911. ^

Ces faits établis, il nous est facile de comparer les budgets actuels aux budgets anciens. De 1789 à 1850, avons-nous dit, la production de la France a doublé ; elle a augmenté de 70 p. 100 dans la période de 1850 à 1911, c'est-à-dire qu'elle excède de 240 p. 100 en ce mo-

ment celle d'avant la Révolution. D'autre part, les métaux précieux ont perdu, de 1789 à 1911, environ 45 à 48 p. 100 de la puissance d'achat qu'ils possédaient, de sorte que, évaluée en argent, la production de la France est en 1911 bien près de sept fois plus grande qu'en 1789. Ainsi un budget environ sept fois plus gros aujourd'hui qu'au moment de la Révolution ne demanderait pas une beaucoup plus forte part des revenus des citoyens que ne le faisait le budget présenté par Necker. Or, sept fois 531 millions font exactement 3 milliards 717 millions, soit 30 p, 100 de moins que le chiffre du budget de 1911 (centimes locaux compris). D'autre part, la production de la France peut être considérée comme ayant, en quantité, augmenté de 70 p. 100 de 1850 à 1911, et en valeur, à cause de la dépréciation des métaux précieux, de 140 p. 100 dans la même période ; il en résulte que le budget de 1911, montant à près de 5 milliards (y compris les centimes additionnels départementaux et communaux), correspondrait à un budget de 2,080 millions en 1847 ; or le budget de cette dernière année était de 1,629 millions de fr. Nos budgets se sont donc accrus plus rapidement, de 1789 à 1911 ou de 1847 à 1911, que les revenus des citoyens ; ils ont augmenté de 20 à 30 p. 100 plus que ces revenus ; aussi a-t-on raison de blâmer le considérable développement des dépenses de l'État depuis une vingtaine d'années surtout.

Il y a, cependant, une remarque à joindre aux précédentes : c'est que, en admettant, comme il faut le faire, que les budgets français se sont accrus plus rapidement que la fortune publique, ils peuvent être néanmoins un peu plus aisément supportés que les budgets d'autrefois. Un homme qui a 20,000 francs de rentes- supporte mieux une charge de 15 p. 100 qu'un homme qui jouit de 10,000 fr. de rentes ne supporte une charge de 12 p. 100. Un ouvrier gagnant 5 francs par jour peut avec moins de souffrances subir une retenue de 15 p. 100 qu'il ne lui était possible d'en endurer une de 12 p. 100 alors qu'il ne gagnait que 2 fr. 50 ou 3 francs (1).

Les réflexions qui précèdent étaient écrites pour la période de 1789 à 1875, dans la première édition de cet ouvrage, quand des renseignements officiels sont venus justifier nos inductions, tellement il est vrai que l'habitude de l'observation des phénomènes économiques peut conduire à l'établissement de règles qui ne sont que plus tard justifiées par les chiffres.. M. Léon Say, ministre des finances, dans le discours qu'il a prononcé le 8 décembre 1876, s'est demandé si nos énormes budgets pesaient plus lourdement sur nous que ceux du gouvernement de Juillet ne pesaient sur nos pères. Or, en consultant les

(1) Il ne s'ensuit pas du tout qu'il y ait là un argument en faveur de l'impôt progressif que nous avons combattu dans le premier volume de cet ouvrage.

déclarations faites pour les droits de succession, il est arrivé précisément à la conclusion où nous avions été conduit par un autre chemin.

On a souvent cherché à évaluer les progrès de la richesse publique, soit d'après le développement de la fortune mobilière, soit d'après la plus-value des revenus fonciers, soit d'après Tessor du commerce extérieur ou du trafic des chemins de fer. Tous ces indices sont trompeurs ; les deux premiers manquent en eux-mêmes de précision, parce qu'il est malaisé de calculer Timportance des valeurs mobilières et d'estimer le montant des revenus fonciers ; quant aux deux derniers^ ils ne sont que des signes très insuffisants des progrès, de la fortune publique.

Le montant des sommes qui sont déclarées dans les successions forme un meilleur critérium, quoique encore imparfait, de la richesse nationale. Si nous voyons que le chiffre de ces déclarations a doublé,, on peut, sans courir de grandes chances d'erreur, conclure que la richesse nationale s'est accrue dans une proportion analogue. 11 est évident que l'on ne meurt pas plus aujourd'hui qu'il y a un demisiècle : la vie moyenne se serait plutôt allongée ; le nombre des successions annuelles, au lieu de s'accroître relativement au nom-bre des habitants, devrait plutôt diminuer. Quant à la sincérité des déclarations, il est probable qu'elle est à peu près la môme aujourd'hui qu'il y a quarante ou cinquante ans. Les droits, en effet, ne sont pas moins élevés, ils le sont devenus même bien davantage par les remaniements effectués depuis Tan 1900 ; les tentations de fraude doivent donc être aussi fréquentes et aussi intenses aujourd'hui que jadis ; les procédés de vérification fiscale sont restés les mêmes. Quant à la conscience des contribuables, il est peu probable qu'elle ait changé. Il y a un seul point qui pourrait rendre légèrement suspect le critérium des déclarations successorales pour l'évaluation approximative des progrès de la richesse publique ; c'est que le taux annuel de la mortalité peut s'être modifié, augmentant ou réduisant le nombre des successions ouvertes chaque année ; mais ce changement ne peut être bien notable pour les classes aisées qui fournissent la plus grande partie de la masse successorale ; il faut en tenir compte, cerjendant, dans une certaine mesure^ peut-être dans le sens d'une réduction de 5 à 10 p* 100 de la mortalité depuis le milieu du xix« siècle* Cette considération cependant n'a qu'une importance restreinte; mais il est prudent d'en tenir un certain compte. Une autre objection, qui a plus de portée encore, c'est que la plus-value des sommes déclarées dans les successions peut venir en partie, non pas d'un accroissement réel de la richesse publique, c'est-, -dire de l'eusemble des instruments de production et des choses utiles ou agréa—

bles, mais simplement d'un changement dans la capitalisation des revenus mobiliers ou immobiliers. Ainsi, si en 1909 les meilleures valeurs mobilières se capitalisaient entre 3 1/4 et 3 3/4 p. 100, tandis que trente-cinq ans auparavant elles ne se capitalisaient qu'à 5 p. 100, Taugmentation des valeurs déclarées dans les successions sera pour ainsi dire factice, du moins dans la proportion d'environ un tiers, et n'indiquera pas une augmentation strictement correspondante de l'ensemble des moyens de production ou de jouissance, en un mot, de la richesse réelle. Une autre observation encore, qui infirme un peu le critérium dont il s'agit, c'est que parmi les valeurs successorales figure un certain nombre de titres qui, au point de vue social, sont des valeurs mortes, ou du moins négatives, et ne représentent aucune portion réelle de la richesse publique, comme les titres des dettes nationales, départementales, communales, etc. Les rapprochements que nous allons faire et les inductions que nous allons en tirer n'ont donc qu'un caractère d'approximation. Gela posé, la valeur des successions déclarées en 1826, d'après les relevés du ministère des finances (1), était de 1,337 millions de fr. ; en 1840 de 1,608 millions ; en 1847 de 2,055 millions ; en 1859 de 2,443 millions ; en 1869 de 3,636 millions ; en 1874 de 3,931 millions ; en 1876 de 4,701 millions ; en 1880 de 5,265 millions ; en 1885 de 5,406 millions ; en 1895 de 5,976 millions ; en 1903, de 5,320 millions (passif non déduit) et, en 1909, de 6,153 millions (passif non déduit). L'augmentation en 1880 et 1885 tient en partie au changement de capitalisation (1).

Quoi qu'il en soit, la progression pendant cette période est énorme. Si l'on s'en tenait à ces chiffres, la fortune delà France aurait augmenté de 20 p. 100 de 1826 à 1840; de 50 p. 100 de 1840 à 1859; de 49 p. 100 de 1859 à 1869; de près de 30 p. 100 de 1869 à 1876; de plus de 12 p. 100 de 1876 à 1880 ; de 13 1/2 p. 100 de 1880 à 1895 ; de 3 p. 100 seulement de 1895 à 1909. Enfin, de 1840 à 1909, la richesse de la France se serait accrue de 282 p. 100. Ces inductions sont exagérées, surtout pour la période de 1869 à 1909. Mais, même en faisant preuve de toute la circonspection possible, on peut admettre que de 1840 à 1909 la fortune de la France, estimée en monnaie^ ^a augmenté de 180 p. 100 ; or, le budget de 1840 étant de 1,363 mil-

Il aui tenir compte aussi de ce que, en vertu d'une loi postérieure k la gueri*e, 1 s imoiBubles ruraux sont capitaiisés sur le pied d'un revenu de 4 p. 100 et non plus ^onime s^uparavant sur un revenu de 5 p. 100 pour la perception des droits de succ?,ftsion. L'ensemble des valeurs immobilières rurales déclarées se trouve donc relevé mrtiflciellement d'un cinquième.

Le ralentissement depuis 1885 vient en partie de la crise agricole qui a déprécié les immeubles et de certaines catastrophes financières, comme celle du Panama. A partir de le fléchissement doit tenir aune moindre mortalité et à la baisse des valeurs de bourse.

i lions de fp., et le budget de 1911 montant à 4 milliards 921 millions ; (y compris les centimes additionnels départementaux et communaux), l'augmentation des charges serait d'environ 28 p. 100 supérieure à l'augmentation des revenus.

Nous avons eu soin de dire « la fortune nationale estimée en moncnaie », car on se tromperait certainement en croyant que de 1840 à 1 1911 le nombre de toutes les denrées utiles ou agréables eût augmenté t de 180 p. 100 en France. Ce serait se faire illusion que de croire qu'il ^ y eût dans notre pays deux fois et demie plus de blé, deux fois et demie q plus de viande, deux fois et demie plus de marchandises de toutes é sortes en 1911 qu'en 1840 ; mais on peut dire que l'ensemble de ces a choses et de toutes les autres avait deux fois et demie plus de valeur s en monnaie dans l'année 1911 que dans l'année 1840. Une part, en ^ effet, de cette plus-value de la richesse, qui est manifestée par la plus- / value des déclarations successorales, vient de la dépréciation des mé- J taux précieux par suite des découvertes des mines d'Australie, de ) Californie, du Transvaal, par suite aussi de l'usage plus répandu des I billets de banque, des chèques, des paiements par compensation et

> de tous les autres substituts de la monnaie. Il en résulte que tous les

> objets qui n'ont pas, depuis 1840, une cause intrinsèque et spéciale

> de baisse, s'évaluent plus haut aujourd'hui qu'il y a soixante ans (1).

Une considération qui fait ressortir l'exactitude approximative du

> critérium tiré des déclarations successorales, c'est que les résultats se rapprochent assez de ceux du critérium anglais des déclarations à Vincome-tax. On sait que Vincome-tax^ ou impôt sur le revenu, fut

I établi en Angleterre et en Ecosse dans l'année 1842, et qu'il fut appliqué à l'Irlande à partir de 1853 seulement. Considérons d'après les statistiques anglaises la progression de la valeur des déclarations à Yincome-tax depuis 1842 jusqu^à 1909 inclusivement. En 1842-43, les revenus imposés s'élevaient à 227,710,000 liv. sterl., soit 5 milliards 693 millions de francs environ ; en 1873-74, ils atteignent le chiffre de 439,803,000 liv. sterl., soit 11 milliards de fr. en chiffres ronds, et en 1908-09 ils arrivent à 693,323,082 liv. st., soit 17 miUiards 325 millions de fr. (2). Ainsi, dans cette période d'environ soixante-dix ans, où le montant des sommes déclarées dans les successions s^accroissait de 282 p. 100 en France, le montant des sommes imposées à Timpôt sur le revenu augmentait de 204 p. 100 en Angleterre, quoique en 1908-09

(-1) Ces réflexions ont paru dans la édition de cette ouvrage (1877). Depuis 1883 la plupart des objets, même les immeubles, par des causes en partie transitoires, en partie d'une nature permanente, ayant baissé de prix, Técart général des prix de 1840 à 1906 est moindre que de 1840 à 1877. (Note des 6® et 7© éditions.)

(î) C'est le chiffre des revenus nets sur lequel l'impôt est assis. Le chiffre des revenus bruts (grosa amount), reconnus par V income-tax en 1908-09, est de 1,009,935,926 lir. sterl., soit plus de 25 milliards de francs.

on n'imposât que les revenus au-dessus de 160 livres, tandis qu'en 1842 on imposait ceux au-dessus de 100 livres. Cette concordance approximative des résultats donnés par deux critériums différents dans deux pays voisins nous permet de conclure avec certitude que l'importance de la fortune nationale, estimée en monnaie, s'est bien accrue de 180 p. 100 environ, dans les contrées les plus civilisées d& l'Europe, depuis soixante-dix ans. Qu'eût-ce été si nous n'avions eu ni guerres ni désordres intérieurs ?

Les constatations que nous venons de faire ont une grande importance au point de vue du budget. — Nos budgets si énormes, dont les chiffres eussent déconcerté l'imagination de nos pères, prélèvent-ils une plus forte quote-part de la richesse nationale ou du revenu national que les budgets d'il y a un demi-siècle ou trois quarts do siècle ? La différence est sensible, sans être énorme. En 1840^ d'après les indications de M. Léon Say, les recettes ordinaires du budget, avec les centimes locaux, montaient à 1 milliard 160 millions, tandis que les sommes déclarées dans les successions s'élevaient à 1 milliard 608 millions : le rapport du premier chiffre au second était de 72 p. 100. En 1861, le budget était de 1 milliard 779 milHons, et les sommes déclarées dans les successions montaient à 2 milliards 463 millions : le rapport du premi< de ces chiffres au second était toujours de 72 p. 100 ; en 1876, le budget atteint 3 milliards 100 millions, les valeurs successorales 4 milliards 700 millions ; c'est une proportion de 66 p. 100 (1). En 1911, le budget, toujours avec les centimes locaux, monte à 4 milliards 921 millions et les valeurs successorales brutes à 6 milliards 153 millions (chiffre de 1909), soit une proportion de 80 p. 100, nettement plus défavorable.

S'il fallait s'en tenir à ces rapprochements ingénieux, notre budget actuel serait donc, dans une assez notable mesure, plus lourd que le budget de 1840 et que le budget de 1861 relativement à la richesse nationale, et cela est vraisemblable, en effet. Sans énormément se modifier, le rapport entre nos charges publiques et la richesse nationale s'est sensiblement élevé en 1911 relativement à 1840. Gela est d^au-; tant plus vrai qu'il faut tenir compte du changement du taux d'éva- ' luation des immeubles depuis 1871 et de la baisse du taux de l'intérêt : aussi la proportion des charges aux fortunes est certainement plus forte en 1911 qu'en 1840.

Le second point de vue qui doit être étudié est celui de savoir si

(1) Les chifYres ci-dessus pour les budgets ne concordent pas exactement avec ceux de la page 162 ; ils ne comprennent pas certains éléments, comme les dépenses extraordinaires ; tous ces rapprochements ne peuvent qu'être approximatifs.

LE BUDGET AU POINT DE VUE ÉCONOMIQUE. 20» «avec les budgets actuels l'État ne rend pas de plus grands services au pays qu'il ne le faisait avec les budgets anciens. Sur ce second point il ne saurait y avoir aucun doute. La poste, les télégraphes, l'instruction publique, la viabilité sont bien mieux organisés qu'autrefois. 11 en résulte que les contribuables, qui donnent^ il est vrai-, à TÉtat une part sensiblement plus forte de leur revenu que ne le faisaient leurs pères ou leurs grands-pères, reçoivent notablement plus de ser- ^ vices en échange de ce sacrifice. Ces explications font comprendre I que nos immenses budgets de 4 milliards 367 millions (sans les cen- L times locaux), et même 5 milliards et demi, si Ton y faisait entrer les centimes locaux, le produit des octrois et des taxes communales Bt départementales diverses, sont plus facilement supportés qu'un ensemble de dépenses de 700 ou 800 millions (1) avant la Révolution, et aussi facilement qu'une charge de 1 milliard au début de la i Restauration et de 1,800 millions environ à la fin du règne de Louis-^ j Philippe (2).

Quoique ces termes de comparaison ne soient pas très défavorables, ti il est impossible à un esprit raisonnable de prendre son parti de la folie } dépensière qui a sévi dans ces derniers temps sur le gouvernement français. Il ne faut pas se dissimuler que Timprévoyance qui domine depuis 4877 dans la gestion de nos finances tend à dissiper toutes les riantes perspectives que Ton entrevoyait il y a une quaran taine d^années (lors de la première édition de ce livre). Jamais on n'a vu xxqA plus grande prodigalité. Il semble qu'on veuille donner à nos linances démocratiques tous les vices des finances de Tancien régime; en premier lieu, Tobscurité, puis Tanticipation des ressources futures. Nos budgets, dans les enchevêtrements et les enjambements d*un exercice sur Tautre, ont perdu toute clarté ; avec les énormes crédits supplémentaires, toute fixité. Les retards indéfinis dans Tapuration des comptes ôtent tout caractère définitif aux difi'érents éléments des finances publiques. La confusion entre l'ordinaire et Textraordinaire, entre Timpôt et Temprunt, dont il semble que Ton se serve indifféremment, tend encore à tout embrouiller. Personne n'a plus la responsabilité du budget, tout le monde se mêlant d'y ajouter et de le défaire. Bref, après les budgets tout à fait corrects de la Restauration et ceux moins parfaitement corrects, mais encore assez réguliers, du règne de Louis-Philippe et du second Empire, de la troisième République jusqu'en 1876 et de 1890 à 1900, il semble que Ton travaille à restaurer

(1) En y comprenant les dépenses clos pays d'Etats, les corvées, les taxes seigneu* riales et les dîmes.

(2) Ea y comprenant les octrois et les/ taxes communales diverse!»

Il faut dire, toutefois, que le poids des taxes depuis une dizaine d'années, surtout pour les localités, commence à être trouvé très pesant. (Note de la 5* édition, 1891).

les finances inextricables et indéchiffrables de Tancien régime (1).

Apppjndice a la HUITIÈME ÉDITION. — Inconvénients de confondre dans le budget les comptes des chemins de fer exploités par les États ; gonflement trompeur et obscurité qui en résulte ; il cornaient de nHnscrire au budget que les solde^^ de ces exploitations. — Depuis que, par unr politique qui n'a pas notre approbation (voir tome V% pages 93 à 133), nombre d'Etats se sont mis à construire eux-mêmes leur réseau de chemins de fer et à racheter, en totalité ou en grande partie, les voies ferrées existantes, la question se pose de savoir si les comptes concernant la gestion de ces exploitations doivent être portés dans le budget général de TÉtat et en faire partie intégrante.

Ainsi procèdent, par exemple, TAllemagne, la Prusse, les différents autres États allemands et l'Empire allemand lui-même pour ses réseaux propres ainsi que, d'autre part, la Russie, Les budgets de TAllemagne figurent ainsi, en 1909, du côté des recettes de TEmpire allemand, pour 2,835 millions de marks (le mark = 1 fr. 25 en nombre rond) en recettes ordinaires et pour 756,1 millions de marks en recettes extraordinaires, et, en ce qui concerne les États particuliers, pour 5,368 millions de marks de recettes ordinaires et 280,4 millions de recettes extraorrtinaireé ; cela porte Tensemble des recettes ordinaires de TEmpire el des États particuliers à 8,203,9 millions de marks, soit approximativement 10 milliards 250 millions de francs et avec les recettes extraordinaires à 9,240 millions de marks ou 11 milliards 550 millions de francs; les dépenses de TEmpire et des États Allemands s'élèvent pour la même année (1909) à un chiffre correspondant, soit 9,219 millions de marks ou 11 milliards 523 millions de francs.

Ce sont là des sommes vertigineuses qui feraient croire, par exemple, que le budget allemand serait deux fois et demie plus élevé que le budget français ; or, il n^en est rien : les exploitations productives de rÉtat (Empire et États particuliers) à savoir chemins de fer, mines domaniales, usines diverses, peut-être aussi la poste et les télégraphes, figurent en effet, pour la somme de 3,722 millions de marks ou 4,652 millions de francs parmi les dépenses et pour 4,398,5 millions de marks ou 5,498 millions de francs parmi les recettes ; sauf pour la poste et le télégraphe qui, depuis plus d'un siècle, sont des administrations de rÉtat et représentent des services relativement simples, on ne doit pas faire figurer les chiffres bruts de ces exploitations di-

( l ) Si, au point de vue de la contexture me du budget, il y a eu quelques prof^ès de 1892 à 1005, le gaspillage persiste ; les Chambres en donnent un spectacle scandaleux en décidant Taugmentation, malgré le gouvernement, d'une foule de traitements, de pensions et la création de nombreuses i) laces et en prenant Tinitiative de dépenses nouve!los quasi illimitées. (Noie des 6« et 7^ éditions, 1899 et 1905).

werses au budget de TÉtat ; c'est enfler inutilement celui-ci et y Jeter la confusion. On ne doit inscrire au budget que les soldes en bénéîfîces ou en déficit et encore quand il s^agit de soldes en bénéfices, Idéduction faite des dettes spéciales au paiement desquelles ils sont affectés en totalité ou en partie (dette des Chemins de fer, notamment).

La Russie donne un autre exemple de cette confusion. Le budget Jde prévision de 1911 y monte à 2,669,575,000 roubles, soit 7,200 milliions de francs en chiffres ronds ; il en résulterait que le budget de

ela Russie serait de 70 p. 100 environ plus élevé que celui de la France ; or, il n^en est rien : parmi les recettes du budget russe figurent 596,286,000 roubles (1,600 millions de francs environ) qui sont les recettes du réseau ferré exploité par le gouvernement ; or, ces recettes des chemins de fer ont une contre partie en dépenses de

(515,175,000 roubles, ne laissant subsister qu^un excédent de recettes,

cpour les voies ferrées, de 81 millions de roubles (218 millions de francs) ; c^est cette somme, constituant un solde, et non les recettes

c brutes de 596 millions de roubles ou 1,600 millions de fr., qui devrait être inscrite au budget, encore sous la réserve que cet excédent ne soit pas affecté à une dette spéciale des chemins de fer.

De ce que nous demandons qu'on ne fasse figurer au budget que les soldes en recettes ou en déficit des exploitations des chemins de fer de rÉtat, mines de TÉtat, etc., il n'en résulte pas que les comptes des recettes et des dépenses doivent être soustraits au contrôle du

1 Parlement ; ils doivent lui être soumis et peuvent être Tobjet d'un débat devant les Chambres; mais il importe qu'ils ne soient pas incorporés, sinon pour leur solde, au budget, afin d'éviter une enflure inutile et d'inévitables confusions.