COURS DES VALEURS

lieme

Obligations de chemins de fer.

Paris-Lyon-Médit . .

iMidi

71 fr. 575 101 125

' 51 fr.25

57 fr. 625 84 50 93 275 »

53 fr. 075 75 75 84 50 498 n

67 fr. 375 82 »

(1) En 1870, le 30 octobre étant un dimanche, on a indiqué le cours du 29.

(2) D'après Jacqmin [Jievue cfes Deux Mon ies, 15 mars 1878) de 1871 à 1874 les cours du 3 p. 100 français donnaient un intérêt qui a varié de 5.79 p. 100 à 5.06 p. 100. Dans la même période, les obligations de la Compagnie du Nord ont été émises à des cours qui, prime de remboursement comprise, représentent un intérêt oscillant entre 5.239 et 4.917 p. 100. L'écart de capitalisation a fini par disparaître; aujourd'hui c'est le 3 p. 100 qui se capitalise plus haut que les obligations du Nord.

La raison de ces faits, c'est que toute l'épargne nationale, ou du a moins la plus grande partie de cette épargne, était employée à l'absorption lente de l'emprunt. Aussi, dans ces circonstances, les créations de nouvelles sociétés anonymes et les entreprises nouvelles furent à peu près impossibles, et c'est là une preuve palpable des j inconvénients des emprunts.

Dans un pays qui émet de grands emprunts, il est probable que le capital fixe, c'est-à-dire les fonds de terre, les constructions et les immeubles par destination, sera un peu moins bien entretenu que si l'emprunt n'avait pas eu lieu ; il est certain, d'autre part, que le cap ital circulant sera un peu moins abondant ou s'accroîtra dans une moindre mesure. Maintenant, y a-t-ii une compensation à cette réduction du capital circulant et à cet entretien un peu plus délec-

tueux du capital fixe? c'est une question à laquelle on ne peut répondre a priori. Gela dépend de Tusage qui aura été fait du capital emprunté.

11 ne faudrait pas croire, cependant, que cette diminution du capital circulant dans un pays qui emprunte soit strictement équivalente à la somme empruntée : elle lui est, ordinairement, inférieure pour plusieurs raisons, dont deux ont déjà été rapidement indiquées. En premier lieu, un emprunt public stimule toujours l'épargne dans une certaine mesure ; en second lieu, un grand emprunt public fait toujours sortir des coffres-forts, des secrétaires, des paillasses et des vieux bas, une partie de cette réserve métallique, qui est un capital dormant pour un pays. En troisième lieu un emprunt public est souvent pour une assez forte part souscrit par des étrangers. Ce point mérite une analyse attentive ; en nous y arrêtant, nous découvrirons des phénomènes qui ne sont pas encore assez connus.

Nous rencontrons, tout d'abord, l'assertion de Condorcet, d'après laquelle il semble qu'il serait regrettable qu'un emprunt national fût souscrit par des étrangers parce que les intérêts seraient payés et consommés en dehors du pays. Nous sommes d'un avis tout à fait contraire à celui de Gondorcet. Bien loin de nous plaindre que les étrangers souscrivent à nos emprunts, nous voudrions qu'ils le fissent dans une plus forte mesure. En effet, si les intérêts sortent du pays en leur étant payés, il ne faut pas oublier que le capital de l'emprunt est entré dans le pays, n'y étant pas né et venant du dehors. Ce capital, il est vrai, a pu être gaspillé, ce qui est arrivé dans le passé pour beaucoup des emprunts d'État. Mais il l'aurait été également, s'il avait été pris dans le pays, et alors les moyens de production auraient été réduits, tandis qu'ils ne le sont pas et que les revenus seulement sont diminués. En supposant qu'un État doive emprunter, il y a un avantage et non pas un inconvénient à ce qu'il emprunte au dehors, pourvu qu'il ne le fasse pas à des taux excessifs et ruineux. Mais il est très rare qu'un État puisse emprunter au dehors d'une manière permanente et pour une longue durée.

Les États, considérés comme emprunteurs, se divisent en deux catégories : les uns^ qui offrent des garanties sérieuses, c'est-à-dire qui ont des gouvernements réguliers, une organisation économique moderne, une population laborieuse; les autres, au contraire, avec lesquels on ne peut compter sur rien, parce que le gouvernement y est arbitraire, que la constitution économique y est mauvaise, et que les conditions mêmes d'une administration régulière ne s'y rencontrent pas. Les premiers de ces États ont un crédit en général plus élevé au dedans qu'au dehors, c^est-à-dire chez eux qu'à l'étranger : les autres, au contraire, n'ont aucun crédit au dedans et jouissent, cependant

f d un certain crédit au dehors, par Tappât des intérêts très élevés de leurs emprunts qui tentent quelques esprits entreprenants ou quelques hommes irréfléchis et ignorants. Parmi ces derniers États se rencontraient la Turquie, le Portugal, le Pérou, etc. Ces gouvernements ne trouvent à se procurer des ressources que par des emprunts extérieurs, le capital étant rare chez eux et les capitalistes, qui les étudient de près, se défiant d'eux. C'est ainsi que dans l'emprunt ottoman ïjqui précéda la banqueroute turque (celui de 1873), la place de Constanitinople, qui compte de très riches maisons, n'a presque rien fourni. III y a de vieux peuples riches qui font métier de prêter à ces États.

Les États de la première catégorie, quand ils sont à l'âge économique adulte, ce qui n'est pas le cas de tous, par exemple de la Russie, trouvent pour leurs titres de rente un marché plus vaste au dedans qu'au dehors. Il est rare que les emprunts d'une puissance solvable adulte ne soient pas presque entièrement.souscrits chez elle, ou que du moins au bout d'un certain temps les titres que l'étranger a pris lors de l'émission ne lui reviennent pas. Il y a à ce phénomène des causes naturelles : le crédit d'un État régulier est beaucoup mieux apprécié par ceux qui vivent sous ses lois, que piar des personnes qui ne le connaissent que de loiuc Aussi la rente d'un pays riche rencontre plus de faveur chez les nationaux que chez les étrangers. En France, par exemple, malgré nos désastres, nos perpétuelles révolutions, nous savons que notre gouvernement est solvable; les capitalistes et surtout les petits rentiers des autres pays, et ce sont surtout les petits rentiers qui absorbent la masse d'un emprunt, ne peuvent avoir le même degré de confiance en notre nation. Les risques particuliers d'un État sont généralement exagérés par l'étranger et plus sainement appréciés par le national : ainsi, le risque révolutionnaire pour la France, le risque séparatiste pour l'Italie. Il y a ( parfois des exceptions temporaires à cette règle, c'est dans le cas d'im- ^ menses emprunts, comme nos deux d'après la guerre, qui sont de na- . ture à faire une vive impression sur toutes les places du monde civilisé. Mais alors même que l'étranger a participé dans une assez forte mesure

I. la souscription d'emprunts, ce n'est presque jamais qu'à titre tempoaire : il renvoie bientôt peu ài peu la rente dans le pays. C'est ainsi que, le 1866 à 1870 environ, la plus grande partie de la rente italienne était mtre les mains d'étrangers, particulièrement de Français (voir plus oin, page 248). En 1894-95 encore, sur 389,700,000 lires d'intérêts de la )ette Consolidée italienne, 316,300,000 étaient payés dans le royaume t^t 73,400,000, soit 18.8 p. 100, l'étaient au dehors ; en 1901-02, sur 1383,600,000 lires d'in térêts, 3 41 ,200,000 se payaien t dans le royaume et 42,400,000 seulement, ou 11.07 p. 100, à l'étranger, quoiqu'il y ait eu i^iusque vers 1903^ à cause du change, un avantage pour les porteurs de II. 16

rentes italiennes à ne pas se faire payer en Italie. C'est ainsi également que la plupart des titres de notre grand emprunt de trois milliards qui ont été souscrits au dehors nous sont revenus peu à peu, à mesure que se reformait l'épargne de la France et que le taux de nos rentes s'élevait.

Dans un discours prononcé dans TÉtat de Minnesota en septembre 1878, le président des États-Unis, M. Hayes, constatait le même phénomène. En 1871, disait-il, on estimait à 160 ou 200 millions de livrer sterling (4 à 5 milliards de francs) la valeur des titres de la dette fédéraie placés au dehors, et l'Union payait alors 10 à 12 millions de livres sterling (250 à 300 millions de francs) annuellement en Europe pour rintérêt seul de cette dette. En 1878, au contraire, on estime que la dette fédérale est, pour les cinq sixièmes, placée aux États-Unis et pour un sixième seulement à l'étranger; au lieu de payer au dehors

10 millions de livres st. (250 millions de fr.) pour les intérêts de cette dette, l'Union n*y paye qu'environ 2,400,000 livr. st^ (60 millions de francs) ou au plus 3 millions de liv. st. (75 millions de francs annuellement. On voit dans quelles énormes proportions les habitants des États-Unis ont racheté la plus grande partie des titres fédéraux placés primitivement à l'étranger. \JEconomist (de Londres), il est vrai, dans son numéro du 28 septembre 1878, fait remarquer que la crainte d'être payés en argent, au lieu de l'être en or, a pu induire beaucoup d'Anglais à se débarrasser de leurs titres fédéraux (1), Néanmoins cette explication ne suffit pas pour rendre compte d'une transformation si profonde du placement de la dette des États-Unis; il y a là un phénomène beaucoup plus général : c'est que tout État riche et d'une prospérité croissante finit par racheter la presque totalité de sa dette placée primitivement à l'étranger.

Quoiqu'un grand État ne puisse espérer placer d'une manière durable nne notable partie de ses titres parmi les nations voisines, il n'en est pas moins vrai que, au moment de l'émission et pendant les quelques mois qui suivent, les gros capitalistes des pays étrangers lui prêtent en général un secours puissant et lui font l'avance d'une forte part de la somme dont il a immédiatement besoin. Voici comment se produit ce résultat. De quelque façon que l'on emprunte, soit en concédant un emprunt à des banquiers, soit en procédant à une souscription publique, le gros de l'emprunt est momentanément absorbé par les grandes maisons de banque du pays, qui agissent comme des

(1) On sait que depuis 1875 le métal d'argent est fort déprécié et que, graduellement,

11 est arrivé à perdre, en 1898, jusqu'à 53 à 55 p. 100 relativement à la valeur que lui attribuent les lois des pays à double étalon monétaire. On sait de plus quen 1878 les États-Unis ont adopté un bill, connu sous le nom de Btand bill^ qui fait acheter par le Trésor et entasser dans ses caisses d'énormes quantités de métal d'argent, achats encore accrus en vertu d'une loi de 1890 ; mais le gouvernement américain a dû, en 1893, abolir ces lois. Voir notre Traité théorique et pratique d'économie politique^ t. III, p. 247 à258»

witrepcsitaires ou comme des marchands en gros, détenant les masses d'emprunt de manière à les écouler peu à peu en proportion des demandes des capitalistes moyens et des petits rentiers. Or, ces grandes maisons de banque du pays, dans la constitution actuelle du crédit européen, ont des associés, des correspondants, des succursales sur toutes les places importantes de Tétranger : elles font appel au secours de ces maisons du dehors, avec lesquelles elles ont des liens de parenté ou sont en relation d'affaires, si bien qu*un emprunt, alors même quMl est en apparence souscrit à Paris, est moralement et même matériellement soutenu par les principales maisons de Londres, de Francfort, d'Amsterdam, de Bruxelles, de Vienne, Prenons pour exemple nos derniers et immenses emprunts nationaux, celui notamment de 3 milliards sur lequel l'exposé des motifs du budget de 1874 présenté par M. Léon Say donne des détails très précis.

Cet emprunt a produit 3,498,744,039 francs effectifs, représentant un chiffre de rentes de 207,020,310 francs, et un capital nominal de 4,014,526,200 francs. On sait quel a été Tentrain extraordinaire avec lequel cet emprunt fut souscrit, et la spéculation inouïe dont il fut l'objet avant môme sa naissance. Il s'est rencontré 934,276 souscripteurs, dont 107,612 h l'étranger. La proportion des souscripteurs étrangers aux souscripteurs nationaux n'est donc guère que de mais il n'en est pas de même du montant des souscriptions; elles ont été plus importantes à l'étranger qu'en France, s'élevant à Paris à 13,252,455,930 francs, en province à 4,513,445,566 francs, soit ensemble et en chiffres ronds 17 milliards 766 millions, tandis que les souscriptions étrangères atteignirent le chiffre de 26, 050, 195, 054 francs. Dans cet emprunt le montant des souscriptions étrangères avait notablement dépassé celui des souscriptions nationales : il est vrai de dire que beaucoup de ces souscriptions en apparence étrangères étaient au fond des souscriptions nationales faites à l'étranger, parce que Von avait accordé de plus grandes facilités et certains avantages aux sous criptions du dehors. Quoi qu'il en soit, le chiffre seul des souscriptions étrangères qui est de 107,000 indique qu'il n'y a pas que de gros spéculateurs qui aient à l'étranger participé à notre emprunt : et il, est hors de doute q«e toutes les grandes maisons d'Europe, sans excep ' tion, ont prêté dans cette circonstance un secours considérable au marché, aux capitalistes et à l'État français. Non pas que ces maisons étrangères, associées pour la plupart ou correspondantes de maisons ayant leur siège à Paris, eussent l'intention de garder perpétuellement ces titres : elles ne s'en constituaient que les entrepositaires, suivant une expression que nous avons empruntée à la langue commerciale. Ce n'en était pas moins une aide utile à la France, dont le

capital circulant n'avait pas à supporter immédiatement une aussi forte saignée (1).

On a vu qu'il est rare qu*un État prospère puisse placer d'une manière durable une notable partie de ses rentes à Tétranger, son crédit étant généralement plus apprécié au dedans qu'au dehors. Nous avons constaté, néanmoins, qu'au moment même de la souscription de grands emprunts, l'étranger vient pendant plusieurs mois et quelquefois même pendant une ou deux années au secours de la nation qui emprunte, et la dispense de réduire son capital circulant dans la proportion où c'eût été nécessaire, si cette aide, au moins temporaire, de l'étranger ne s'était pas rencontrée- Mais il y a encore une autre voie très indirecte par laquelle les capitalistes étrangers viennent au secours d'un État qui emprunte ; et ce qu'il y a de curieux, c'est que cette assistance se produit sans que ceux qui la fournissent ou que ceux qui la reçoivent en aient conscience. C'est une conséquence matérielle delà constitution actuelle du marché des valeurs mobilières et du crédit européen. 11 y a sur les différentes places d'Europe un certain nombre de valeurs que Ton appelle plus particulièrement en langage de bourse u valeurs internationales ». Cette appellation, qui est très usuelle, que l'on rencontre tous les jours dans les Bullertîns des journaux, correspond parfaitement à la réalité. Cette catégorie de valeurs se compose de titres soit d'emprunts d'États, soit d'actions ou d'obligations de sociétés anonymes, qui, par diverses circonstances tenant à leur origine, sont cotées et ont un marché étendu sur les places les plus importantes de l'Europe, A l'heure actuelle les valeurs les plus considérables de ce genre sont, pour les fonds publics : le 5 p. 100 italien, les emprunts autrichiens et hongrois, les divers titres de la dette turque et de la dette égyptienne, les titres des emprunts des États-Unis, les rentes espagnoles, voilà pour les titres d'États ; voici maintenant les principales obligations de sociétés anonymes qui sont qualifiées de valeurs internationales : ce sont les actions des chemins fer autrichiens, des

(1) La simple inspection des pays où se sont produites les principales souscriptions étrangères à notre emprunt de 3 milliards montre que la plupart de ces souscriptions étaient faites en vue de la spéculation ou de placements momentanés : les 26 mil* liards souscrits à l'étranger représentaient 1,541,431,660 francs de rentes qui ont été souscrits dans les proportions suivantes parles différents pays : Allemagne, 4" 1,154,815 francs de rentes; Belgique, 396,044,320 fr. ; Angleterre, 334, 151, '215 fr.; Alsace- Lorraine 87,735,015 fr.; Hollande, 82,986,865 fr. ; Danemark, 34,402,390 fr. ; Turquie, 32,917,790 fr. ; Suisse, 32,481,285 fr.; Italie, 31,078,090 fr. ; Autriche, 30,370,440 fr. ; États Roumains, 5,792,765 fr. ; Asie, 2,314,670 fr. Les souscriptions fabuleuses des trois premiers pays sont presque entièrement des souscriptions de spéculation. On sait les liens intimes, les relations de famille, qui unissent la haute banque française avec la haute banque d'Allemagne, d'Angleterre et de Belgique.

chemins fer lombards, de plusieurs lignes italiennes. A quoi tient cette qualité d'internationalité attribuée à ces valeurs? Cela tient surtout à leur origine. La dette italienne, par exemple, est née au moment où ritalie se formait en une nationalité compacte : le pays ne renfermait pas assez de capitalistes pour souscrire soit la totalité, soit môme une très forte partie des emprunts nationaux ; d'autre part, en France, en Angleterre, dans le nord de TAUemagne, en Belgique, en Hollande, une notable fraction de Topinion publique s'intéressait à l'Italie et croyait en son avenir. Il en résulta que les em* prunts italiens furent souscrits en grandes partie à l'étranger ; la rente italienne fut cotée dans les principales bourses de l'Europe et eut dans chacune d'elles un marché très étendu : à Amsterdam, à Londres, à Francfort, à Bruxelles, de même qu'à Paris ou à Rome, peutêtre même plus facilement qu'à Rome, on peut acheter ou vendre de la rente italienne. Il en est de même pour la rente turque, qui n'a jamais eu de marché national et qui ne jouit que d'un marché extérieur. Les actions de certains chemins de fer, comme à l'heure actuelle les Autrichiens et les Lombards, ont le même privilège. D'abord, Tune de ces lignes, la dernière, dont le vrai nom est Compagnie des chemins de fer du Sud-Autriche et de la Lombardie, est commune à deux pays, l'Italie et l'Autriche. Mais en outre cette ligne ainsi que celle des chemins de fer dénommés en France autrichien% et connus en Allemagne sous le nom de franco- autrichiens ^ ont été construites en grande partie par des capitaux français. Il en résulte que les capitalistes de plusieurs pays sont intéressés à ces lignes et que les titres en sont cotés sur les principales places européennes; c'est là ce qui donne à ces valeurs le caractère à! internationalité .

Ces valeurs ne sont pas toujours meilleures que d'autres : elles sont quelquefois plus mauvaises, mais elles sont l'objet de plus de spéculation. C'est uniquement aux conditions de leur origine qu'elles doivent le caractère d'internationalité. La ligne française des chemins de fer du Nord et celle des chemins de Paris-Lyon-Méditerranée sont plus productives que la ligne des chemins de fer autrichiens et surtout que celle des chemins lombards. Mais tandis que l'on peut vendre ou acheter avec la plus grande facilité des titres de chemins lombards ou autrichiens sur les places de Paris, de Bruxelles, d'Amsterdam, de Francfort, de Berlin, de Vienne, hors de France on éprouverait de la difficulté à vendre ou à acheter rapidement et sans perte des actions de chemins de fer de Paris-Lyon-Méditerranée ou des chemins de fer du Nord français.

Les valeurs internationales jouent un rôle remarquable et considérable dans le crédit européen, etleuf existence vient puissamment en

aide à rémission des emprunts d'État. Voici comment : ces valeurs, d'abord, servent aux capitalistes et aux banquiers de papier de change, c'est-à-dire que, quand un banquier français a des remises h faire en Allemagne, il peut acheter sur la place de Paris du 5 p. 100 îf alien, du turc, des actions autrichiennes ou lombardes et les vendre a la bourse de Berlin ou à celle de Francfort : il opère sa remise sans avoir besoin de faire un envoi d'espèces. C'est ainsi qu'une très forte part de notre indemnité de guerre a pu être payée sans transfert d'espèces métalliques de France en Allemagne.

Mais ces valeurs internationales ont encore une autre qualité qui facilite singulièrement les grands emprunts publics. Ayant une clientèle, c'est-à-dire des amateurs, dans tous les pays de l'occident de l'Europe, et étant facilement transportables, elles donnent lieu à ces opérations de bourse que l'on appelle des arbitrages et qui se pratiquent quelquefois sur une très grande échelle. Un arbitrage consiste à vendre une valeur pour en acheter une autre. Après ces explications,on comprendra comment l'existence de ces valeurs internationales facilite les emprunts, et notamment comment elles ont joué un rôle considérable dans le classement de nos deux immenses emprunts de 2 milliards et de 3 milliards.

Le propre de ces valeurs internationales, c'est d'être cotées sur la plupart des marchés européens, et d'avoir une clientèle nombreuse dans presque tous les pays appartenant à notre groupe de civilisation. Voilà la cause immanente de ce phénomène d'arbitrage que j'ai indiqué : voyons, en outre, quelles sont les causes occasionnelles qui donnent à ces arbitrages un développement beaucoup plus considérable quand un des États européens contracte un grand emprimt. L'effet de l'annonce d'un considérable emprunt public dans un pays, c'est de faire baisser dans une certaine proportion toutes les valeurs cotées à la bourse de ce pays ; les valeurs internationales sont ainsi dépréciées, comme les autres, sur le marché du pays emprunteur; mais ces valeurs internationales sont cotées sur d'autres marchés où les mêmes causes de baissse n'existent pas. Il en résulte que la clientèle de ces valeurs dans les pays autres que le pays emprunteur se précipite sur le marché où ces valeurs sont dépréciées et en fait des achats considérables. Pour rendre les choses plus claires, prenons un exemple : la France vient de subir une grande catastrophe, elle est appauvrie, le gouvernement demande au pays de lui prêter 5 milliards ; l'effet de cette demande est de déprécier toutes les valeurs cotées à la bourse de Paris, notamment les valeurs internationales telles que le 5 p. 100 italien, les actions des chemins autrichiens et des lombards ; ces valeurs ont baissé sur notre marché,

EFFETS ÉCONOMIQUES DES EMPKLMS PLiJLlCS. 247

non pas par des causes qui leur soient propres, mais par des circonstances qui sont particulières à notre marché. En réalité, il n'y a dans ces conditions rien qui justifie en soi la baisse de ces valeurs internationales : elles ne sont pas moins solides qu'auparavant, peutêtre même sont-elles plus solides, en ce sens qu'une giande guerre est généralement suivie d'une longue période de paix; elles ne donneront pas de moindres intérêts ou de moindres dividendes ; elles ne fléchissent donc pas par des causes intrinsèques, elles subissent seulement sur le marché français les conséquences d'une crise uni- ^quement française. On comprend que cette baisse locale qui se proiduit sur ces valeurs, sans cause qui leur soit propre, ne peut avoir ^pour effet de diminuer le goût des étrangers pour ces placements; tout au contraire, elles le ravivent. Les Allemands, les Autrichiens, les Italiens, les Hollandais, qui ont la connaissance de ces valeurs et l'habitude de les acheter à un certain prix, voyant qu'elles tombent jau-dessous de ce prix sur le marché français par des raisons uniquef ment locales et étrangères à ces valeurs elles-mêmes, s'empressent td^acquérir un grand nombre de ces titres à notre bourse ; il nous fournissent en retour des capitaux que nos nationaux emploient à la souscription de notre emprunt. Voilà comment un grand emprunt public dans un pays a toujours pour effet de provoquer une certaine exportation de valeurs internationales et une importation correspondante de capital étranger.

Il se produit dans ces circonstances ce qui se produirait dans de semblables conditions pour toute autre denrée d'un usage universel. Supposons que la France soit tellement appauvrie que ses habitants ne puissent pas mettre la même somme qu'auparavant à leur subsistance : le prix du blé baisserait momentanément sur notre marché, mais comme les causes de cette baisse seraient purement locales, il en résulterait que l'étranger se hâterait de nous acheter de grandes quantités de blé, jusqu'à ce que le prix de cette céréale fût remonté sur notre marché à un cours qui fût identique au cours des autres marchés. C'est aussi ce qui se passe pour les valeurs internationales.

Les événements financiers accomplis depuis 1870 ont jeté une vive lumière sur cette question, qui avait jusqu'alors échappé à Tattention des économistes.

On trouve sur ce point des renseignements fort précis et fort utiles dans le Rapport fait par M. Léon Say au nom de la commission du budget de 1875 sur le payement de l'indemnité de guerre et sur les opérations de change qui en ont été la conséquence. L'auteur n'hésite pas, avec raison, à attribuer principalement aux arbitrages de

titres internationaux et de coupons de ces titres la remarquable facilité avec laquelle s'est accompli ce transfert de 5 milliards de France en Allemagne- On peut dire qu'en réalité les 5 milliards n'ont pas été transportés d'un pays dans l'autre, mais que la France a simplement cédé à l'Allemagne des créances qu'elle avait sur l'étranger : de là vient qu'il est résulté de cette colossale opération si peu de trouble dans notre circulation fiduciaire.

M. Léon Say.a publié, d'après les déclarations du syndic de la Compagnie des agents de change de Paris, le relevé des valeurs étrangères qui ont donné lieu à des livraisons de titres à la Bourse de Paris, du l**' juillet 1871 au 31 décembre 1873. Ce relevé ne suggère que des iadications approximatives et non pas des conclusions certaines ; voici pourquoi : il est probable que la plupart des titres étrangers qui ont été livrés à des preneurs nouveaux dans cet intervalle ont été exportés, parce que les capitalistes français ne faisaient pas à cette époque de placements à l'étranger, les nouveaux emprunts français ayant le don d'attirer presque toutes les épargnes du pays ; mais dans les tableaux que nous allons donner, il y a non seulement des livraisons faites pour des placements définitifs, mais aussi des livraisons faites pour reports, c'est-à-dire pour ventes fictives (1), et ces livraisons pour reports se multiplient par le nombre de liquidations, soit de quinzaine, soit mensuelles pendant lesquelles les reports ont été continués. Voilà une première cause d'inexactitude, qui ne permet pas de considérer les tableaux suivants comme représentant strictement le montant des exportations de titres étrangers faites par la France de 1871 à 1873. Il y a une autre cause d'inexactitude, qui agit dans un sens opposé à la précédente : c'est que les relevés que nous allons donner ne comprennent pas les valeurs étrangères qui sont négociées sans intermédiaire des agents de change, c'est-àdire par ce que l'on appelle la coulisse ou la banque ; or, les opérations de \diCoulisse sont souvent, pour ces valeurs, supérieures à celles du marché officiel, c'est-à-dire du parquet des agents de change. Enfin les relevés suivants laissent en dehors les fonds américains et plusieurs autres qui jouent un grand rôle sur la place de Paris, Ces réserves faites, nous publions ces tableaux, qui, sans fournir des indications très précises, sont néanmoins instructifs.

(1) On appelle report un emprunt sur titres qui s'opère lors des liquidations de bourse moyennant une vente fictive faite par Temprunteur au prêteur et un i achat â terme pour la liquidation suivante.

1* Soldes des rentes étrangè^^es livrées en liquidation du X^"" juillet 1871 au 31 dé^ cembre 1873 par tenter médiaire des agents de change.

Francs.

5 p. 100 italien 46,115,000

6 p. 100 tabacs italiens 5G,250

6 p. 100 péruvien 184,500

5 p. 100 turc 520,000

6 p. 100 turc 15,750

3 p. 100 espagnol. 600

5 p. 100 Tunis , 84,375

Total 46,y76,475

représentant un capital d'environ 669 millions de francs aux cours d'alors.

2* Solde des valeurs étrangères livrées en liquidation du l*' juillet 1871

au 31 décembre 1873.

Nombre.

Actions Banque ottomane 80,650

Foncier d'Autriche 193,525

Chemins autrichiens... 645,825

Chemins lombards 370,150

Chemins nord-ouest d'Autriche 67,350

Chemins hongrois 12,700

Les livraisons de valeurs de cette seconde catégorie représentaient aux cours d'alors un capital de 722 millions de francs.

Les deux tableaux qui précèdent ne peuvent servir qu'à des inductions; mais voici deux autres relevés qui sont plus précis: c'est l'état des coupons payés à Paris sur la rente italienne et sur les rentes turques avant et depuis la guerre de 1870-71.

Paiements faits à Paris sur les coupo7is de la re?ite italienne.

Francs.

Semestre du 1" janvier 1868 43,011,000

— juillet 1868 42,025,000

— janvier 1860 43,230,000

— juillet 1869, impôt non déduit 40,800,000

— janvier 1870 38,240,000

— 1«' juillet 1870 36,004,000

— janvier 1871 16,720,000

— l"juillet 1871 40,150,000

— janvier 1872 29,870,000

— 1*^ juillet 1872 30,393,000

— 1«' juillet 1873 29,856,000

— 1«» janvier 1874 25,604,000

Ce tableau est très instructif pour l'intelligence de l'organisme du crédit européen. On y voit la démonstration des deux phénomènes dont nous avons parlé. Le premier de ces phénomènes, c'est que les fonds publics d'un État qui a une administration régulière et une population industrieuse sont toujours plus estimés à la longue dans

le pays qu'à Tétranger, et qu une nation forte et prospère finit presque toujours par racheter la plus grande partie de la portion de sa dette publique originairement placée en dehors. C'est ainsi que^ avant même notre catastrophe, les intérêts de la dette italienne payés en France devenaient chaque année moins considérables. Les Italiens nous rachetaient les titres que nous avions souscrits à leurs emprunts ; mais ce mouvement était assez lent, puisque de 1867 à 1868 la portion de la dette italienne circulant en France n'a baissé que de 2,800,000 francs d'arrérages; le mouvement a été plus lent encore Tannée suivante : de 1868 à 1869 la dette italienne circulant en France a baissé de 1 million de francs d'arrérages : mais combien la décroissance s'accélère de 1869 à 1873 ! La dette publique italienne circulant en France, dans cet intervalle de trois ans, baisse de près de 30 p. 100. Au lieu de 83 millions de francs d'arrérages payés en France en 1869, nous n'en trouvons plus que 61 millions en 1873. Qu'est-ce à dire ? C'est que l'étranger et principalement ritalie ont profilé des bas cours de la rente italienne sur notre marché pendant la guerre et après la guerre pour nous racheter 23 millions de rentes italiennes, soit une valeur en capital de 300 millions de francs. Cette opération se comprend facilement: la rente italienne fléchissait sur notre marché par des circonstances qui étaient particulières à notre marché, et non pas à la rente italienne puisque l'Italie n'était en rien ébranlée par la guerre et qu'elle s'en trouvait plutôt consolidée (1). Ainsi les amateurs étrangers de ce fonds d'État profitaient de roccasion de l'acheter à bon compte sur le marché français. Il en fut de même alors pour les autres^ valeurs internationales (2).

(1) Nous prenons les chiffres de 1873 et non pas ceux de 1871, parce qu'alors les circonstances étaient exceptionnelles et que beaucoup de Français se faisaient payer à l'étranger. En 1871 et 1872, il y avait quelque intérêt, à cause de la prime sur Tor, à toucher ses coupons au dehors ; en 1873 cette prime avait presque disparu ; la somme consacrée au payement à Paris des coupons de la rente italienne atteint le minimum dans le tableau ci-dessus au l^r janvier 1874, ce qui prouve bien que les Français n'avaient pas cessé de faire aux étrangers des ventes de cette catégorie de titres.

(2) D'après un rapport de M. Cantoni, directeur du trésor italien, les paiements faits à l'étranger par l'Italie, pendant l'exercice 1885-86, ont représenté 26 p. 100 des arrérages de la dette publique. Sur les 122,359,567 francs, payés à Paris, à Londres et à Berlin dans cette année, Paris représentait, à lui seul, 101,937,595 fr., Londres 14,214,305 fr. et Berlin 6,187,167 fr. Le mouvement de rachat par les Italiens de leur dette nationale semblait s'être ralenti depuis 1877 ; mais la dette publique italienne était beaucoup plus considérable en 1885-86 que dix ans auparavant, et elle comprenait des emprunts récents encore dans les mains de la finance cosmopolite. En 1892, lors du renouvellement des titres, il fut constaté que 584,803 titres, pour une valeur en rentes de 92,258,900 fr.,étaientplacés à l'étranger (Z^wZ/e/incie5/a/:is^iîwe,l«r volume de 1893, p. 209), En 1901-02, sur 328,360,000 francs dUntérêts nets de la rente italienne, 41,944,088 seulement étaient payés en dehors lu Royaume et 16,380,994 fr. seulement en 1906-07 sur 320,780,805 fr. {Annuario Statistico Italiano (1905-07, paru en 1908, tome II page 942).

Pour les coupons turcs, la seule autre valeur sur laquelle on ait des renseignements, on remarque une diminution encore plus considérable.

Montant des coupons tw^cs payés à Paris.

Francs.

13 janvier 1870 , 3,205,612

~ juillet 1872 512,081

— janvier 1873 665,225

— juillet 1873 728,181

— janvier 1874, environ 1,700,000

Ainsi la somme payée à Paris pour les coupons turcs était moitié I moindre en janvier 1874 qu'en janvier 1870; nous ne considérons j pas les dates intermédiaires, parce que la prime de Tor en 1871 et 3 en 1872 pouvait induire des capitalistes français à se faire payer à I l'étranger les coupons de leurs valeurs turques. Mais au 1®' janf vier 1874 cette prime était devenue insignifiante. Si Ton tenait ) compte des fonds publics américains, des valeurs autrichiennes et \ de bien d'autres, qui occupaient avant la guerre une grande place > dans les portefeuilles français, on verrait que l'exportation de titres \ étrangers faite parla France de 1871 à 1874 a dû être énorme. Elle a » certainement dépassé 1 milliard de francs.

Ce n'est pas la seule manière dont les valeurs internationales ont facilité le payement de noire énorme indemnité de guerre. Citons ici textuellement le rapport de M. Léon Say : « Il y avait en France « avant la guerre de grandes quantités de changes provenant de « l'encaissement, par des Français, des coupons de valeurs étran- « gères dont ils étaient propriétaires, et on peut, sans exagération, « évaluer l'importance de ce change à 6 ou 700 millions par année. « On peut y ajouter aussi les revenus réalisés à l'étranger, mais « dépensés en France par les étrangers qui voyagent chez nous ou « qui s'y établissent pendant un temps; c'est encore une source de « changes que l'on a évaluée à des chiffres divers, mais qui n'est n pas inférieure, à ce que l'on croit, à 2 ou 300 millions de francs. « Il y avait donc en France, avant la guerre, du change étranger c< pour 8 à 900 millions, peut-être 1 milliard de francs, qui trou- « vait son emploi dans des placements nouveaux en valeurs étran- « gères ou qui permettait une importation constante d'or^ quelle « que soit la balance du commerce. La France pouvait ainsi, avant « 1870, faire aisément en trois années un placement à l'étranger « de trois milliards de francs, peut-être plus, sans amener de crise « monétaire. LesHrois années qui ont suivi la guerre ont eu la même (( ressource.^ si ce n'est dans une proportion aussi forte, du moins « dans une proportion encore considérable. • n

On peut évaluer à 2 milliards au moins la part de changes sur l'étranger qu'ont pu fournir de 1871 à 1873 les coupons des titres étrangers dont les Français étaient propriétaires ; si Ton admet que les Français ont vendu en outre pour 1 milliard ou 1 milliard et demi de valeurs mobilières étrangères, voilà Texplication du payement des trois cinquièmes de notre indemnité de guerre. Nous le répétons, grâce aux valeurs internationales et aux coupons de ces valeurs, la France a pu s'acquitter de la plus forte partie de sa rançon envers TAUemagne, non pas par un transfert réel d'espèces métalliques, mais par le simple abandon ou par la réalisation de créances diverses qu'elle avait sur l'étranger. Ce sont les valeurs internationales qui ont ainsi joué le plus grand rôle dans le paiement de notre indemnité de guerre : l'excédent de nos exportations sur nos importations de marchandises n'a eu qu'un rôle subordonné.

Ajoutons que l'arbitrage opéré par la plupart des capitalistes français qui a consisté à vendre des titres étrangers précédemment acquis et à souscrire à nos grands emprunts, s'est montré non moins fructueux pour les particuliers que pour le pays.

Nul arbitrage ne fut pour lui plus productif. Presque toutes ces valeurs internationales, qui avaient inOigé tant de déboires à nos petits capitalistes, montèrent, après la guerre, de 15, 20 ou 30 p. 100. Notre défaite et l'épuisement môme de notre vainqueur étaient pour l'Europe le gage d'une période de paix de plusieurs années : le crédit de tous les États, même celui de la Turquie et de l'Égypte, en profita momentanément. Les lignes des chemins de fer étrangers commençaient aussi à avoir un plus grand trafic. Ainsi s'explique cette hausse momentanée de toutes ces valeurs internationales qui vint si à propos pour nos emprunts français.

En 1867, le 5 p. 100 italien flottait entre 43 et 56 francs; en 1868, entre 41 et 58 ; en 1869, entre 51 et 58 ; nos petits capitalistes purent le vendre après la guerre aux cours de 63, 64, 65 et même 69 francs. Il en fut de même des obligations domaniales d^Autriche, qui étaient à 216 ou 230 francs en 1867, à 230 ou 255 en 1869, et qui, après la guerre, valurent de 275 à 300 francs; de même encore pour le 5 p. 100 des États-Unis qui, de 79 ou de 86 en 1868, monta à 107, 110 et même 114 après la guerre. Le 5 p. 100 russe, qui variait auparavant de 85 à 92, atteignit le pair ou à peu près depuis la catastrophe de la France. 11 n'est pas jusqu'aux imprudents détenteurs de fonds turcs ou égyptiens qui n'aient fait une excellente aifaire en vendant après la guerre les titres qu'ils avaient achetés auparavant. Le 5 p. 100 turc variait, en 1867, du cours de 27 ou 28 à celui de 34 fr. ; en 1869, du cours de 37 à celui de 46 francs; après la guerre

EFFETS ÉCOiNOMIQUES DES EMPRUNTS PUBLICS.

0 on put le vendre 50, 53 et même 55 francs ; il en fut de môme pour 'I l'Egyptien.

1 Les actions et les obligations des chemins de fer étrangers avaient à monté aussi dans des proportions énormes pendant le même inter- I valle. Il en était de même des sociétés de crédit étrangères, telles I que le Mobilier espagnol ou le Mobilier italien. Nos petits capitalistes j purent donc se défaire à des cours très avantageux de tous ces titres i et acheter à leur place des titres de nos emprunts.

Une circonstance spéciale à notre situation et qui ne se retrouve [ pas lors de rémission de tous les grands emprunts publics a contrii bué, il est vrai, à faire exporter à l'étranger une quantité extraordinaire de ces valeurs internationales. C'est que la France avait d'énormes payements à faire à la Prusse; il en est résulté une opération de change colossale à laquelle ont participé directement ou indirectement la plupart des grandes maisons de banque. Or, ce caractère particulier des valeurs internationales qui leur permet de servir de papier de change les a fait rechercher pour l'exportation. Aussi n'avons-nous eu qu'une très faible somme à payer à l'Allemagne en espèces. On trouve dans un journal spécial, la Finance du mois de novembre 1873, le détail des sommes payées à l'Allemagne; on y voit que sur un total de 5 milliards 286 millions, 325 millions ont été payés en nature, c'est le prix de l'abandon du réseau des chemins de fer de l'Est situé dans les pays séparés de la Fi ance ; 4 milliards 151 millions ont été payés en traites ; 298 millions en billets de banque, et 512 millions de francs seulement en espèces, dont 273 en or et 239 en argent. Voici, d'ailleurs, le relevé détaillé :

Millions,

Payement en nature :

Indemnité du rachat du chemin de fer de TEst

Payements par compensations : traites :

Sur TAllemagne Sur Hambourg .

Sur Francfort . .

Sur la Hollande.

Sur la Belgique.

Sur l'Angleterre

Payements eu billets:

De la Banque de France

— de Prusse

— de la BelgHiue

Payements en espèces :

^-•^4 TRAITE DE LA SCIENCE DES FIiNANCES.

On voit combien peu les espèces sont intervenues dans le payement de cette colossale indemnité : mais, quelle était l'origine de ces traites, dont le montant s'élève à 4 milliards 151 millions? C'est, en partie, sans doute, l'excédent de nos exportations de marchandises sur nos importations; c'est aussi, en partie, la représentation deî> versements dus par les souscriptions de l'étranger à nos emprunts; mais c'est, pour la meilleure part, le produit de la négociation de titres de valeurs internationales achetés sur le marché de Paris et envoyés par nos banquiers à leurs correspondants d'outre-Rhin pour être négociés par eux et les couvrir des traites qu'on tirait de France sur eux.

Les chiffres donnés ci-dessus pour les divers éléments du payement de notre indemnité de guerre proviennent du journal belge la Finance^ qui les a tirés probablement d'une source allemande. Le rapport de M. Léon Say est venu postérieurement confirmer l'exactitude générale de ces renseignements. Voici, en effet, d'après le rapport fait au nom de la commission du budget de \ 875 par M. Léon Say, comment s'est accompli le paiement de notre indemnité de guerre. L'État français (non compris la contribution de guerre de la ville de Paris) devait à l'Allemagne 5,315,058,853 francs^ soit 5 milliards^ chiffre de l'indemnité en capital, 301,145,078 fr. 54 c, chiffre des intérêts; et 14,613,774 fr. 85 c, provision pour les frais de payement.

Sur ces 5 milliards 315 millions, il a été payé :

millions

en nature par la cession des chemins de fer de l'Est.

en billets de la Banque de France.

en or français.

en argent français.

en numéraire et billets de banque allemands.

en thalers (1).

en florins de Francfort.

en marcs banco de Hambourg.

en reichs-marcs.

en florins de Hollande.

en francs de Belgique.

en livres sterling.

5,315 millions»

Il était utile de signaler le rôle des valeurs internationales dans ces grandes opérations. Ces valeurs tiennent une place essentielle dans les relations économiques actuelles entre les différents peuples : ce sont elles, par exemple, qui expliquent en partie que les importations de la Grande-Bretagne puissent dépasser constamment d'environ 2 ou 3 milliards de francs ses exportations : cet excédent d'importation est, en effet, comblé par différentes causes, et notamment

(1) Par ces appréciations en thalers^ florins^ etc., on entend des traites payables 6D thalers, florins, etc.

Dar les payements des coupons de valeurs étrangères que possèdent les Anglais.

Nous avons étudié les effets économiques des emprunts, matière qui jusqu'ici n'a pas été assez élucidée et sur laquelle les dernières opérations financières de la France ont jeté un jour nouveau. Résumons en peu de mots les phénomènes que nous avons constatés.

Il est faux de dire qu'un emprunt public soit en lui-même productif de richesse; c'est un sophisme d'affirmer que les emprunts d'État soient chose indifférente au point de vue de la fortune publique, parce qu'ils constitueraient une dette de la main droite à la main gauche : un emprunt public, impliquant que les rentiers se sont dessaisis d'un capital au profit de l'État, il y a perte pour la nation si rÉtat a dissipé ce capital ou ne l'a pas employé d'une manière reproduclive.

Il est incontestable, d'autre part, que les emprunts publics stimulent l'esprit d'économie dans le pays, sans toutefois que les épargnes supplémentaires qu'ils provoquent atteignent l'importance du capital emprunté. Il est exact aussi que dans le passé les emprunts publics ont eu pour effet de développer le crédit, et que les titres de rente ont été des pionniers qui ont fait pénétrer dans les chaumières et dans les mansardes les valeurs mobilières de tous genres, réduisant d'autant les accumulations domestiques de valeurs métalliques.

Un emprunt public a pour effet de réduire le capital circulant qui est à la disposition des entreprises privées : toutefois ce capital circulant ne subit pas une réduction exactement équivalente à l'importance de l'emprunt. Une partie de l'emprunt, en effet, est payée par les réserves métalliques domestiques que les gens intelligents réduisent alors au minimum ; une autre partie est soldée par le produit d'une recrudescence de l'esprit d'épargne; une troisième partie enfin est avancée, au moins momentanément, par des capitalistes ou des rentiers étrangers. Il est impossible d'estimer dans quelles proportions ces trois éléments réduisent la saignée qu'un emprunt public fait au capital circulant, mais il est incontestable que dans les pays prospères ces trois éléments se rencontrent et ont une action sensible.

Les emprunts publics, dans la constitution actuelle du crédit européen, sont facilités par l'existence de valeurs internationales, dont se débarrassent, afin de souscrire à l'emprunt, les capitalistes nationaux et qu'achètent, profitant des bas cours, les capitalistes étrangers : c'est encore là un des modes par lesquels une nation qui emprunte se procure des capitaux au dehors, môme sans y placer ses titres de rentes. La saignée faite au capital circulant se trouve encore réduite d'autant.

Tels sont les différents faits qui, sans venir à la complète décharge des emprunts publics, peuvent justifier, comme on le verra dans le chapitre suivant, la préférence que dans certaines circonstances on leur donne sur Timpôt.

Il n*en est pas moins vrai que le crédit est pour les gouvernements comme pour les particuliers un instrument très dangereux, quoique très utile. Pendant tout le cours de son histoire, sauf le bref intervalle de 1815 à 1830, la France a presque toujours abusé du crédit. Depuis 1877 surtout elle en a fait un usage tellement déréglé que, malgré les énormes ressources du pays, elle a dans une certaine mesure ébranlé son organisme économique ; elle a maintenu sur les contribuables des charges beaucoup trop lourdes, et elle s'est exposée à des crises intenses (1).

(1) Il est intéressant de constater les changements successifs effectués dans les coupures des emprunts de l'État français dits rentes perpétuelles : sous la Restauration, la moindre coupure était, jusqu'à 1822, de 50 francs de rentes, soit au pair, pour la rente S p. 100, un millier de francs de capital, et davantage pour les autres rentes constituées à un taux d'intérêt moins élevé; de 1822 jusqu'à 1848, la moindre coupure fut de 10 francs de rente, ce qui, vu le cours des fonds à cette époque, correspondait à 250 ou 280 francs. En outre, tous les titres de rentes étaient nominatifs jusqu'à l'ordonnance royale du 29 mai 1831, qui autorisa les litres au porteur; ces derniers devaient être, toutefois, d'au moins 50 francs de rente; l'ordonnance du IG septembre 1834 abaissa cette limite à 10 francs de rente; le décret du 29 janvier 1864 la réduisit encore à 5 francs et la loi du 27 juillet 1870 à 3 francs de rente, correspondant alors à 60 francs environ de capital. Ce n'est que depuis î8G4 que nos rentes d'État sont devenues accessibles à la toute petite épargne. Autrefois, l'élévation des coupures et plus anciennement la forme nominative, avec les formalités et les frais qu'elle entraîne pour la vente et l'achat, l'excluaient. Dans certains pays, comme les États-Unis, les plus petites coupures de rentes sont encore de plusieurs milliers de francs et le petit public ne peut articiper aux emprunts. (Note de la 6^ édition.)

Le classeîneni, par coupures^ des rentes perpétue/les, mixtes et au porteur S p. 100^ inscrites au 1^^^ janvier 19.04 (Bulletin de statistique^ octobre 1904, page 36ij, indique des coupures de 2 francs de rentes au nombre de 67,926 pour un chiffre de rentes de 135,852. (Note de la 7« édition.)

CHAPIJUE IV

COMPARAISON DE l'imPÔT ET DE l'eMPRUNT.

De la légitimité des dettes publiques. — Une génération n'appauvrit jamais autant le pays par ses fautes collectives qu'elle l'enrichit par ses épargnes et sos inventions individuelles. — De l'utilité des emprunts. — Opinion d'Adam Smith. — Opinion de M. Gladstone.

inconvénients et avantages respectifs de l'impôt et de l'emprunt. — L'impôt est un procédé beaucoup plus lent que l'emprunt : il ne peut procurer immédiatement de grosses sommes à un État qui se trouve dans une grande nécessité. — De la possibilité d'obvier à cet inconvénient par l'émission de bons à court terme, anticipant le rendement des impôts. — De la limite pratique de ce genre d'émissions.

Dans un moment de grande crise un État ne peut pas augmenter dans des proportions très considérables le rendement des impôts.

Calculs de Jean-Baptiste Say et de Mac Gulloch pour démontrer que la dette anglaise contractée pendant la guerre de 1793 à 1815 aurait pu être évitée par des augmentations d'impôts. — Grande exagération de ces calculs.

Historique des mesures financières de l'Angleterre dans les différentes guerres que ce pays a soutenues de 1688 à 1869. — Sauf deux exceptions, l'impôt et l'emprunt ont pourvu simultanément aux frais de ces guerres, le premier dans la proportion d'un tiers ou des deux cinquièmes, et le second dans la proportion des deux tiers ou des trois cinquièmes. — Le gouvernement anglais n'a rien innové sous ce rapport pendant la guerre de Crimée. — Emprunts considérables de l'Angleterre pour pourvoir à cette entreprise : plus des deux tiers des frais de l'expédition d'Orient ont été fournis par l'emprunt.

Dans quelle mesure est fondé le raisonnement de Mac Culloch relativement à Ja pos sibilité qu'eût eue l'Angleterre de ne pas contracter la plus grande partie des emprunts qui furent émis de 1793 à 1815.

Conduite financière de la France pendant les guerres postérieures à 1850. — La totalité dos frais de guerre est demandée à l'emprunt. — Il eût été cependant facile de se procurer une partie de ces ressources par des accroissements d'impôts. — Exemples de la guerre de Crimée et de la guerre d'Italie.

Des contributions extraordinaires sur le capital des citoyens pour éviter les gros emprunts dans les temps de catastrophe nationale. — Projets de MM. de Carayon- Latour et Philippoteaux après nos désastres de 1870. — Impraticabilité de ces propositions. — Toutes les fortunes ne sont pas disponibles et facilement réalisables.

Mot de Laffltte relativement à la supériorité de l'emprunt isur l'impôt. ~ Dans quelle mesure ce mot est exact.

Des emprunts pour les travaux publics. — Dans quels cas ils sont recommandables. — Objection tirée de l'abstention systématique du gouvernement anglais en maticro de travaux publics. — La réserve du gouvernement central n'est pas imitée par les localités du Royaume-Uni, non plus que par les colonies britanniques. — Emprunts fréquents des comtés et des bourgs en Angleterre. — Les dettes oubliques de l'Inde et des colonies australiennes et leur origine principale.

Appendice à la 6« édition: les États-Unis pendant la guerre de 1898.

Appendice k la 7® édition : la méthode linanciére de la Grande-Bretagne pendant la guerre sud-africaine (1899-1902) ; celles du Japon et de la Russie pendant la guerre de 1904-05.

Les développements du dernier chapitre sur les effets économiques et financiers des emprunts nous permettent d'aborder avec fruit la question importante de la préférence à accorder par un État à Tem* II. 17

258 Tî^AITÉ DE LA. SCIENCE DES FINANCES.

prunt ou à Timpôt. Ce point a été souvent traité par les économistes ^tpar les financiers, sans que cependant les uns ou les autres en aient fait une étude suffisamment complète, et aient pris soin de réunir avec impartialité tous les éléments de la discussion. Nous devons ajouter, d'ailleurs, que les immenses phénomènes financiers qui se sont produits en France dans ces dernières années ont jeté sur la question une lumière plus abondante.

Nous avons détruit quelques- uns des préjugés de certains financiers, nombreux autrefois, en faveur des emprunts publics. Nous avons démontré qu'il s'en faut qu'un emprunt soit par lui-môme une cause de richesse, que c'est plutôt une cause d'appauvrissement, que le recours fréquent à cet expédient a pour efl^et d'amoindrir l'importance du capital circulant dans un pays, ou, tout au moins, d'en empêcher Taccroissement, et en même temps d'empirer les conditions d'entretien et d'amélioration du capital fixe. Nous avons prouvé, en outre, que la répétition trop fréquente des emprunts publics dans un pays rend les capitalistes apathiques, les éloigne de tous les autres placements que les fonds d'État et diminue l'esprit d'entreprise.

D'un autre côté, nous avons corrigé certaines vues de quelques économistes, en montrant comment l'emprunt public suscite généralement dans un pays une certaine recrudescence de l'esprit d'épargne, comment les fonds qu'il fournit au Trésor sont prélevés en partie sur les réserves métalliques immobilisées dans un grand nombre de ménages, comment en outre un grand emprunt public provoque, d'ordinaire, un afflux au moins momentané de capital étranger dans le pays, soit par la participation que les capitalistes et les grandes maisons de banque de l'étranger prennent à l'emprunt, soit par la vente que font les capitalistes du pays où l'emprunt se contracte d'une grande masse de valeurs internationales que l'étranger leur achète alors en quantités importantes. 11 résulte de tout cet ensemble de faits, que la brèche faite au capital circulant du pays par un grand emprunt public est notablement moins considérable que ne semblerait l'indiquer l'importance môme de cet emprunt. Voilà ^es faits qui jusqu'ici n'avaient pas été suffisamment observés et que nos dernières grandes expériences financières ont mis en pleine lumière. La connaissance de ces faits sera très utile pour déterminer dans quels cas l'on peut et Ton doit recourir à l'impôt et non pas à l'emprunt.

On a contesté à un État le droit de conclure des emprunts, c'est-à-^ dire de dégrever le présent pour charger l'avenir, et de convertir une charge qui devrait être immédiate et brève en une série de petites ^charges dont chaque année supportera sa part pendant un laps dô

COMPARAISON DE L»IMPOT ET DE L'EMPRUNT. 2o9

temps, si ce n*est indéfini, du moins très prolongé. Jusqu'à quel point est-il légitime qu'un État rejette ainsi sur les générations futures un fardeau que la génération actuelle pourrait porter?

Je ne crois pas, quant à moi, que cette légitimité puisse faire de doute. Une génération entière, pas plus qu'un homme, n'a moralement le droit de gaspiller le patrimoine qu'elle a reçu ; elle le doit t( ausmettre intégralement à la génération suivante : mais là se borne son devoir strict. Or nous pouvons étudier l'histoire des dettes européennes, et nous verrons qu'il est sans exemple (1) que par le fait de ces dettes une nation soit tombée dans un tel état d'appauvrissement que le patrimoine qu'une génération avait reçu ait été diminué lorsque cette génération a disparu. Le plus grand exeinplo de dette publique qui ait été donné au monde est celui de la dette d'Angleterre, dont la plus grande partie a été créée de 1793 à 1815. Il eM cependant incontestable que TAngleterre de 1815 était infiniment plus prospère que celle de 1792 ; la population était plus aisée dans la Grande-Bretagne à la dernière qu'à la première de ces dates. Assurément, le progrès eût été beaucoup plus grand si l'Angleterre avait vécu en paix de 1793 à 1815, et qu'elle n'eût pas augmenté sa dette dans des proportions aussi énormes. Assurément encore, c'est par des circonstances étrangères à l'action de TÉtat que la prospérité publique s'est développée en dépit de l'émission d'aussi gros emprunts : c'est par l'épargne des habitants de la Grande-Bretagne, c'est par leurs inventions mécaniques, c'est par leur ardeur an travail, que la richesse publique s'est trouvée plus grande dans ce pays en 1815 qu'en 1792 : on peut donc dire que l'Etat, considéré en lui-même et comme un être à part de la nation, n'a été pendant toute cette période qu'un agent de gaspillage. Néanmoins la génération postérieure à 1815 ne peut élever aucune plainte contre la génération qui était adulte en 1792, puisqu'en somme elle a reçu un patrimoine agrandi. Il est en effet dans la nature des États modernes que la richesse s'y développe beaucoup plus par les efforts individuels qu'elle ne s'affaiblit par les fautes collectives: quoique Ton puisse regretter ces fautes collectives, on ne peut prétendre qu'une génération n'a pas le droit d'en rejeter en partie le fardeau sur les générations futures, tant que les efforts individuels de cette génération ont plus augmenté la richesse publique que ses erreurs collectives ne l'ont diminuée.

(1) Nous exceptons, bien entendu, les pays qui n'ont, pour ainsi dire, pas d'administration financière, comme le Pv^i tugaJ, la Turquie, TÉgypte, le Pérou. (Note des 3 premières éditions).

L'Égypte, sous le régime du contrôle européen, et l'Espagne, depuis 1875, sont arrivées à une situation financière plus normale et moritoat de n'être plusassimiléesaux autres pays défaillant^. Le Portugal aussi et le Pérou se sont un peu améliorés, (Ce doruier paragraphe ne figurait pas dans les trois premières éditions.)

Kinsi la légitimité stricte des dettes publiques est bien établie ; la nier, ze serait approuver un procédé que la conscience publique a partout réprouvé, celui de la répudiation par une génération des dettes contractées par la précédente.

Mais si les dettes publiques sont en elles-mêmes légitimes, toutes les fois du moins qu'elles n'épuisent pas le développement donné à la richesse nationale par la génération qui les contracte, on peut soutenir néanmoins que les dettes publiques sont tellement nuisibles qu'il vaudrait mieux recourir à l'impôt ou à un prélèvement forcé sui le capital même des citoyens que de les contracter. Ici, ce n'est plus la légitimité, c'est l'utilité des emprunts publics qui est en question. Ricardo, Jean -Baptiste Say, Smith, M. Gladstone, se sont successivement prononcés en faveur de l'impôt dans tous les cas, et contre ce fardeau perpétuel « que l'aveugle prodigalité de nos nères a légué à notre sévère probité. »

Nous ne reproduirons pas ici le texte même des observations de tous ces hommes éminents; nous nous contentons de citer les paroles des deux plus importants d'entre eux, c'est-à-dire de celui qui jouit de la plus grande autorité théorique et de celui qui exerce la plus grande autorité pratique : Adam Smith et M. Gladstone. Voici d'abord comment s'exprime l'illustre auteur de la Richesse des nations:

« La dépense ordinaire de la plus grande partie des gouvernements « modernes en temps de paix étant égale ou à peu près égale à leur « revenu ordinaire, quand la guerre survient, ils n'ont ni la volonté ni (( les moyens d'augmenter leur revenu en proportion de l'augmentation « de leurs dépenses. Ils n'en ont pas la volonté dans la crainte de heur- « ter le peuple qu'un accroissement si fort et si subit d'impôt dégoû- « terait bien vite de la guerre. Ils n'en ont pas les moyens parce qu'ils « ne sauraient guère trouver de nouvel impôt suffisant pour produire a le revenu dont ils ont besoin. La facilité d'emprunter les délivre de « rembarras que leur auraient causé sans cela cette crainte et cette « impuissance. Au moyen delà ressource des emprunts, une augmen- « tation d'impôt fort modérée les met à même de lever assez d'argent « d'année en année pour soutenir la guerre, et par la pratique de €c faire des fonds perpétuels ils se trouvent en état, avec la plus petite c< augmentation possible dans les impôts, de lever annuellement les « plus grosses sommes d'argent. Dans de vastes empires les gens qui c( vivent dans la capitale et dans les provinces éloignées du théâtre « des opérations militaires ne ressentent pour la plupart aucun in- K convénient de la guerre, mais ils jouissent tout à leur aise de l'a- « musement de lire dans les gazettes les exploits de leurs flottes et de m leurs armées. Pour eux, cet amusement compens. la petite dififé-

« rence des impôts qu'ils payent à cause de la guerre d'avec ceux « qu'ils étaient accoutumés à payer en temps de paix. Ils voient or- « dinuirement avec déplaisir le retour de la paix, qui vient mettre fin « à leurs amusements et à mille espérances chimériques de conquô- €c tes, de gloire nationale, qu'ils fondaient sur la continuation de la «f guerre (1). »

Smith dans ce passage semble condamner le procédé de l'emprunt, non par des considérations économiques et financières, mais par des observations philosophiques et morales. Il paraît même, par certains détails de cette critique, admettre que l'impôt ne peut pas toujours remplacer l'emprunt, et que les gouvernements qui se trouvent en présence de la nécessité d*une grosse dépense extraordinaire et immédiate sont contraints de recourir au crédit. Écoutons maintenant M. Gladstone. Voici en quels termes il s'adressait à la Chambre des communes dans la séance du 6 mars 1851, à l'occasion de la guerre de Crimée :

« Avec un pareil système (celui des emprunts) une nation ne sait « réellement pas ce qu'elle fait. Les conséquences sont ajournées à un « avenir indéfini. Et cependant n'est-il pas juste que nous connais- <c sions le prix des avantages que nous cherchons, afin que, comme il « convient à des êtres intelligents et raisonnables, nous en prenions « la charge sur nous-mêmes, au lieu delà léguer à nos descendants? « Cette politique n*est pas moins justifiée par des raisons morales « que par des raisons économiques. Les frais de la guerre sont le « frein moral que le Tout-Puissant impose à l'ambition et à la soif de « conquêtes inhérentes à tant de nations. Il y a dans la guerre une « sorte d'éclat et d'entraînement qui lui donnent un certain charme « aux yeux des masses et en dissimule les maux. La nécessité de « payer, année par année, les frais qu'entraîne la guerre est un frein « salutaire. Cela fait réfléchir à ce que l'on fait et évaluer d'avance « l'avantage qu'on attend de la dépense dans laquelle on s'engage. « Enfin, quels que soient les motifs qui forcent les hommes à faire la « guerre, il faut que, comme des êtres intelligents et moraux, non « seulement ils considèrent la nécessité de la lutte qu'ils engagent, « mais aussi qu'ils conservent la résolution de saisir les occasions « d'arriver promptement à une paix honorable. N'oublions pas que la a guerre entraîne avec elle de nouvelles charges ; que nul d'entre « nous ne suppose qu'il nous soit possible d'entrer en lutte avecl'em- « pire de Russie, dans l'intérêt d'un État comparativement faible, sans a arriver à faire des efforts considérables et sans avoir à exiger du

(I) Smith, La Richesse des nations ^ liv. V, chap. m, p. 305. édit. Joseph Garnur, ki-18.

TRAJTÉ DE LA SCIENCE DES FLNAiNCES.

<^ peuple d'Angleterre des charges plus lourdes que celles qu'il avait ^« à supporter alors que nous étions en paix avec le monde entier. Si <c le peuple anglais n*est pas dans l'intention de supporter ces char- « ges, alors qu'il ne fasse pas cette guerre, et, sMl la fait, qu'il s'efu force de la mener promptement à une heureuse issue. »

Nous avons tenu à citer ce beau morceau d'éloquence, quoiqu'il contienne contre l'emprunt des arguments plus moraux que scientifiques , On pourrait en rapprocher aussi les paroles que Golbert adressait un jour à Lamoignon, au sortir du cabinet de Louis XIV, oh ce magistrat de concert avec Louvois s'était prononcé pour le système des emprunts et contre celui des impôts : « Vous triomphez, disait « Golbert, vous pensez avoir fait l'action d'un homme de bien , eh I ^ « ne savais-je pas, comme vous, que le roi trouverait de l'argent à « emprunter? Mais je me gardais bien de le dire. Voilà donc la voie « des emprunts ouverte! Quel moyen restera-t-il désormais d'arrêter « le roi dans ses dépenses ? Après les emprunts, il faudra des impôts « pour les payer, et, si les emprunts n'ont pas de bornes, les impôts « n'en auront pas davantage (1). »

Ces réflexions sont au fond très judicieuses. Les emprunts publics ont le tort, en effet, de faciliter les guerres ; mais c'est là un tort politique, et ce n'est pas un tort financier. Or nous avons à rester ici dans le domaine des finances: le seul point de vue auquel nous devions nous placer, c'est celui de rechercher jusqu'à quel point on pourrait, au moyen d'impôts extraordinaires, se procurer avec aussi peu de dommages pour un pays les sommes immenses qui sont parfois nécessaires à un État, et que jusqu'ici il a retirées de l'emprunt. Nous n*avons pas à discuter quel emploi l'État fera des sommes, ce n'est pas notre affaire, nous supposons qu'il les lui faut et qu'il ne peutab* / solument s'en passer.

L'un des premiers et des plus graves inconvénients de l'impôt relativement à l'emprunt, quand il s'agit de subvenir aux besoins extraordinaires et pressants de l'État, c'est que le procédé de l'impôt est infiniment moins rapide que celui de l'emprunt. Par l'emprunt on obtienttout de suite, c'est-à-dire en quelques semaines, une forte partie de la somme demandée ; avec l'impôt, au contraire, il faut longtemps attendre,non seulement plusieurs mois, mais quelquefois môme plus d'une année ; car l'établissement d'impôts nouveaux sur une très grande échelle est, d'ordinaire, accompagné de mécomptes ; le contribuable regimbe et se dérobe si Ton a recours aux impôts directs ; la fraude se produit sur une grande échelle si c'est aux impôts indirects que Ton

(1) Histoire de la vie et de tadmtnistration de Colbert^ par Pierre Clément, 1845, n-8, 346.

COMPARAISON DE L'IiMPOT KT ni: L'EMPRUNT. 2r>^'

s'adresse. Il faut augmenter le personnel de perception, faire de nouveaux règlements et des lois plus sévères: tout cela demande du temps. Nous en avons eu sous les yeux, en France, la preuve frappante depuis nos récentes catastrophes. Ainsi, Timpôtdans les moments de danger public est un instrument financier inférieur à remprunt, en ce sens qu'il est moins rapide, qu'il laisse plus longtemps. rÉtat dans l'embarras et dans le dénûment.

C'est là un inconvénient considérable, qui dans certains cas peu* rendre impossible le recours à l'impôt- Il faut dire cependant que cet inconvénient peut être en partie atténué par une sorte de régime^ mixte entre l'impôt et l'emprunt, régime qui consiste à frapper immédiatement le pays d'une quantité d'impôts suffisants pour produira la somme nécessaire aux besoins extraordinaires de l'État, et à anticîper la rentrée de ces impôts par l'émission de billets d'État ou de bons du Trésor remboursables à court terme. De cette manière, diton, la dette perpétuelle, la dette permanente do l'État ne se trouve pas accrue, et cependant le trésor public a immédiatement par ces émissions les fonds qui lui sont nécessaires : au fur et à mesure de la rentrée des impôts, il rembourse ces avances, et au bout de peu de^ temps il se trouve de nouveau dégagé. C'est ainsi qu'a agi le ministère anglais pendant la première partie de la guerre de Grimée. Uincomeiax ou impôt sur le revenu fut doublé, les droits sur la bière et sur d'autres denrées furent considérablement augmentés : des bons de l'Échiquier, c'est-à-dire du Trésor, furent émis pour anticiper la jouissance du rendement de ces taxes. Néanmoins, la guerre s'étant prolongée, il fallut recourir à des emprunts ordinaires en consolidés pour près d'un milliard de francs.

La méthode suivie par l'Angleterre, de 1854 à 1857, quand elle est praticable, est très supérieure à Taugmentation pure et simple des impôts, elle peut être aussi supérieure à l'emprunt en rentes perpétuelles. Mais l'expérience prouve qu'on ne peut l'appliquer sur une très grande échelle. L'Angleterre était dans une situation particulièrement propice pour faire cette épreuve, et cependant elle n'y a réussi qu'à moitié. Les circonstances spécialement favorables de l'Angleterre lors de la guerre de Crimée sont que ce pays n*avait pas eu de guerre depuis environ quarante ans : les impôts, surtout lea impôts indirects, n'avaient cessé d*y être diminués dans une forte proportion : on n'avait donc qu'à les rétablir au taux ancien; la guerre de Crimée était très populaire dans le pays ; enfin cette guerre se faisant au loin, étant localisée, ayant lieu avec une puissance dont la marine était inférieure à celle de la Grande-Bretagîie, n'enlevant en outre à l'Angleterre qu'un chiffre très réduit d'hommes, puisque

Tiffeclif anglais en Crimée ne fut jamais au-dessus d'une quarantaine de mille hommes, la situation économique, industrielle, agricole et même financière de TAngleterre n'était pas profondément ébranlée par cette lutte lointaine : bien que ce pays fût en guerre h 800 lieues de son territoire, il était intérieurement aussi calme et aussi p>rospora que s'il eût été en paix. Dans ces circonstances, on pouvait mettre dej gros impôts, sans craindre que leur rendement donnât lieu à trop de' mécomptes. Et cependant, on le verra, Texpérience ne put être pour-| suivie jusqu'à la fin. Dans la guerre sud-africaine (1899-1902) TAngloterre recourut à la fois aux impôts et aux emprunts.

Il est rare qu'un État qui a subitement de grands besoins se trouve dans une situation aussi favorable que l'Angleterre lors de ces deux guerres et puisse suivre la même conduite financière. En premier lieu, les besoins peuvent être plus considérables et plus instantanés que ceux de la Grande-Bretagne de 1854 à 1857, qui n'eut à se procurer qu'un milliard environ en trois anspar le procédé de Timpôt. En second lieu, il est assez difficile à la plupart des pays d'émettre une quantité considérable de bons du Trésor remboursables à court terme, ce qui, dans le système de l'impôt substitué à l'emprunt, est cependant nécessaire pour anticiper le rendement des impôts nouveaux. Quand on fait un grand emprunt public, soit en rentes perpétuelles, soit en obligations remboursables à long terme, toute la finance du pays et de l'étranger se trouve surexcitée par la chance d'un gain notable à obtenir de la souscription à cet emprunt, toute l'épargne du pays est stimulée, toutes les réserves métalliques sont mises dehors ou entamées. Au contraire, quand on émet simplement des bons du Trésor, remboursables à brève échéance, au bout de deux, trois, quatre ou cinq ans, l'effet produit est infiniment moins étendu et moins puissant : la perspective du gain pour ceux qui entreront dans ces placements étant beaucoup plus faible, les épargnes et les réserves métalliques des petites villes, des campagnes et de rétranger sont moins sollicitées à sortir de leur retraite et à se jeter dans les caisses de TÉtat besogneux. C'est là un fait incontestable. Aussi la quantité de bons du Trésor qu'un État peut émettre est restreinte dans d'assez étroites limites, tandis que la quantité de rentes perpétuelles ou d'obligations amortissables à long terme qu'il lui est loisible de placer est infiniment plus considérable.

On dira peut-être que, à défaut du public pour souscrire des bons du Trésor, on peut s'adresser à de grandes maisons de banque qui feront jouir TÉtat par anticipation du rendement des impôts nouveaux. Mais l'expérience prouve encore que cette opération n esl

q praticable que sur une moyenne échelle. Il n'y a pas de maison de d banque en Europe assez puissante ou assez hardie pour pouvoir avancer à un État une somme de deux milliards ou plus ; et même les plus fortes maisons de banque de l'Europe syndiquées ensemble consentiraient difticilement à une semblable avance, sans faire un appel au public.

Ainsi, en admettant qu*un État, ayant de grands besoins instantanés, puisse toujours frapper Je pays d*un chiffre d'impôts supplémentaires suffisant pour produire à la longue les ressources qui lui sont nécessaires, il n'en est pas moins vrai que cet État éprouvera une difficulté presque insurmontable à se procurer la jouissance immédiate et par anticipation du produit de ces impôts nouveaux qui naturellement ne rentreraient que peu à peu et après de longs retards. Or, il ne faut pas l'oublier, les États qui se croient dans la nécessité d'emprunter sont en général dans des circonstances tellement critiques qu'il leur faut absolument des ressources immédiates, et non pas des ressources différées, quelque certaines qu'elles puissent être. C'est là une des raisons qui rendent dans beaucoup de cas le procédé de l'emprunt plus sûr que celui de l'augmentation des impôts.

Jusqu'ici nous avons raisonné comme s'il était possible à un État d'augmenter le produit des impôts dans une proportion presque indéfinie. Mais cette hypothèse est erronée, ou plutôt elle n'est vraie que dans un très petit nombre de situations. Elle était exacte pour l'Angleterre lors de la guerre de Grimée, parce que ce pays sortait d'une période de paix quarantenaire pendant laquelle la plupart d. s impôts avaient été réduits, et que, d'ailleurs, la situation économique du pays n'était pas ébranlée par la guerre qui se faisait à 800 lieues du territoire et qui était localisée sur un point étroit avec lequel la Grande-Bretagne n'avait pas de relations commerciales. Mais tout autre en généra] est la situation des pays qui ont de grands besoins d'argent. Geux-ci sont parfois en proie à une telle commotion politique et économique que non seulement il est difficile d'y établir des impôts nouveaux considérables, mais qu'il est impossible d'espé* rerle rendement' habituel des impôts anciens. Chacun sait, en effet, que, lorsqu'un pays est affecté par une guerre dangereuse pour son indépendance ou pour Tinlégrité de son territoire, ou lorsqu'il subit une crise politique intense, les transactions se trouvent entravées, ies consommations se restreignent, chacun éprouve plus de gêne à faire face à ses engagements. Dans une telle situation il est difficile d'augmenter les impôts indirects ; on pourrait plus facilement aggraver les impôts directs, sans toutefois pouvoir compter de ce

chef sur un prompt rendement. Ainsi, dans ces circonstances, il est assez malaisé d'accroître notablement les impôts; on peut, au con-^ traire, beaucoup plus facilement recourir à l'emprunt- Car, d'a« bord, l'étranger viendra momentanément au secours de la nation embarrassée et souscrira à une partie des titres de rente ou des obligations qu'elle émettra ; ensuite toutes les épargnes, toutes les réserves métalliques seront mises en mouvement par l'appât du gain à retirer de la plus-value probable de l'emprunt.

Ea admettant même que l'on voulût recourir à l'impôt dans ces temps de crise avec toute la rigueur théorique imaginable, on rencontrerait un certain quantum d'impôts qu'il serait impossible de dépasser; considérons un pays comme la France, par exemple, supposons-le en guerre : actuellement^ pour soutenir une grande lutte avec une puissance de premier ordre, il faut bien un minimum de / deux milliards à dépenser en un an, ou môme en sept ou huit mois :

or, il est manifeste que l'impôt ne pourrait jamais fournir cette ressource. Les impôts perçus au profit de TÉtat s'élèvent chez nous à la somme d'environ 3 milliards 700 millions en temps de paix (1) : il est probable qu'en cas de grande guerre, ce chiffre fléchirait du cinquième ou du sixième. Il serait absurde alors de vouloir augmenter considérablement le taux des impôts indirects existants ; dans la comniotion économique qui accompagne toujours une grande crise politique, ce serait plutôt accroître que diminuer le déficit de cette catégorie de taxes. Quant aux taxes directes, en supposant même qu'on les doublât, ce qui serait certainement une mesure d'une application difficile, on n'obtiendrait qu'un rendement de 600 millions environ, qui compenserait seulement le vide fait par la guerre ou par la crise dans le rendement des taxes indirectes. Il est donc impossible d'admettre, du moins dans les cas de grande crise, que l'impôt puisse servir de substitut à l'emprunt, et le remplacer entièrement. Mais il peut, du moins, lui servir d'auxiliaire.

Jean-Baptiste Say, d^abord, et Mac Gulloch ensuite ont fait des ' calculs pour prouver, le premier que la dette anglaise constituée pendant la guerre de 1793 à 1815 aurait pu n'être pas contractée^ le second, qu'elle aurait été infiniment moindre, si dès le début des hostilités on avait eu recours à des impôts rigoureux, mais praticables. Il y a du vrai dans les observations de Mac CuUoch, quoiqu'il s'y glisse aussi une part d'exagération. Commençons par signaler ce fait que l'Angleterre est toujours un pays bien choisi pour justifier

(1) Le projet de budget de 1911 (Rapport au Sénat) est bien de 4 milliards 867 millions, mais il faut en déduire les produits des forêts, des domaines, de divers établissements publics, des postes et télégraphes, qui ne sont pas des impôts, etc.

:es assertions, maïs que peu de contrées sont dans la situation de 'Angleterre. Ce pays est une île, et il a une marine supérieure à toutes es autres ; de plus ses relations commerciales le rattachent au Tionde entier. 11 résulte de cet ensemble de circonstances que l'Angleterre est à peine effleurée par la guerre, et qu'elle en éprouve (ine commotion politique et économique beaucoup moindre que celle qu'en ressentent les pays continentaux (I). Quoi qu'il en soit^ guivons le raisonnement de Mac CuUoch et celui de Say. Voici comiment s'exprime le premier (2) : a Nous ne voudrions pas parler avec « présomption, mais il nous semble qu'il n'y a pas de doute qu'on « aurait pu établir pendant la guerre avec l'Amérique un impôt sur « le revenu de 10 à 12 p. iOO: une semblable mesure, malgré l'iné- « galité et les sérieux inconvénients d'un semblable impôt, si elle « avait été prise en 1793, n'aurait probablement pas été aussi nuisih» ble à la nation que les énormes accroissements des tarifs des droits l#f d»e douane et des droits d'accise; il y a lieu de penser en outre : if que parle surcroît de ressources qu'elle aurait fourni, elle eût pu a éviter au pays la nécessité de faire d'aussi grands emprunts en renfi tes perpétuelles, dans les conditions les plus désavantageuses, au « commencement de la guerre. » Exprimée dans ces termes, cette opinion est en grande partie juste. Il est certain que les gouvernements, quand ils entrent dans une guerre, feraient bien de partager en deux le fardeau qui résulte de cette guerre, et d'en faire peser une partie sur le présent par des accroissements modérés d'impôts, notamment des impôts directs, d'en reporter, au contraire, une partie sur l'avenir par le procédé des emprunts : mais il est à craindre qu'en général cette seconde partie ne soit assez notablement plus forte que la première. Un court exposé de la conduite suivie par l'Angleterre dans ses guei res du dix-huitième et du dix-neuvième, siècle va nous en convaincre.

Nous n'avons pas l'intention de faire en ce moment l'historique de la fondation de la dette anglaise : on le trouvera dans un chapitre postérieur de cet ouvrage. Nous voulons seulement chercher quelle part a été faite à l'impôt et à l'emprunt dans les grandes crises qu'a traversées ce pays. Nous trouvons sur ce point des renseignements à la fois précis et récents dans un document parlementaire britannique oublié en 1870, et ayant pour titre : Public Incoma and Expenditui^e {^6).

(1) Le Japon est dans une situation un peu analogue et Ta montré dans la guerre de 1904 (voir plus loin, p. 301).

("2) Mac Culloch, On taxation and funding Mystem^ p. 418,

(3) Ce document contient tes dép«^as«?s et le« rpwtieti de (a Grande-Bretagne et de Tlrlaiide de 1688 à 1869: U forme <ieux forts vollJme^* m-4o ; il a p<iur ^ons-lilve i Return to an order of the hana%iraôle the honse of Gommons dated 24 july 1866.

TRAITÉ DE LK SCIENCE DES FINANCliS.

Cette publication, qui est une mine inépuisable de renseignements financiers, contient, à la page 709 du second volume, un précieuy tableau sur les dépenses faites pour les guerres que la Grande-Bretagne a soutenues de 1688 à 1869, et sur la proportion des impôts et des emprunts pour pourvoir à ces dépenses. Ces renseignements n'ont encore été étudiés dans aucun ouvrage sur les finances. Ils sont d'un^ intérêt capital.

Différentes méthodes ont été employées pour se rendre compte des* frais que nécessite une guerre. Dans son discours budgétaire du 13 février 1857, sir G. Cornewal Lewis, alors chancelier de l'Échiquier^' voulant déterminer les frais causés par la guerre de Crimée, prit la; méthode suivante de calcul. Il fit un total des dépenses générales du pays pendant les trois années de guerre (comprenant dans cesl années de guerre Texercice du avril 1856 au 31 mars 1857J parce qu'il y eut un arriéré des frais de guerre à payer, des trans-| ports à faire, etc.) : il mit en regard de ce total la dépense qu'a-| valent entraînée les trois années de paix immédiatement antérieures,^ et il admit que la différence entre les dépenses des trois années de| paix et celles des trois années qui s'étaient ressenties de la guerre!

représentait le total des frais de la lutte- Ce calcul n'était pas| mauvais comme approximation, mais il est loin de présenter unei exactitude rigoureuse : en effet, même pendant ces années de! guerre, les dépenses des services civils peuvent avoir été augmen-| tées, de sorte que la différence entre les dépenses totales de l'an-" née de guerre et celles de l'année de paix antérieure peut ne pas correspondre exactement aux dépenses extraordinaires nécessitées par la guerre. Le document anglais que nous étudions s'est servi d'un autre procédé, qui avait déjà été employé en 1782 par un comité des finances de la Chambre des communes et postérieure- ■ ment par sir John Sinclair dans son excellente Histoire du 7^evenu public. Cette méthode consiste à calculer toutes les dépenses faites ^ pour les services de la guerre et de la marine pendant les années de la lutte, à y ajouter les dépenses extraordinaires de guerre liquidées après la fin de la lutte, et à déduire de ce chiffre d'ensemble les dépenses qu'auraient occasionnées, pour les services militaires, navals et du commissariat, un même nombre d'années de paix, d'après les chiffres des deux ou trois années les plus | récentes. On arrive ainsi, d'une manière aussi exacte que possible, à fixer les frais de chaque guerre. 11 est vrai, comme le fait remarquer le document anglais, qu'on ne tient pas compte dans ce calcul de l'augmentation des pensions et des demi-soldes dont la guerre môme finie impose le fardeau à toute une série d'exercices

COMPARAISON DE LMMPOT ET DE LM':iVUM\UNT.

t suivants; mais, quoique ce chapitre ne soit pas sans importance, ï on peut le laisser de côté, les résultats auxquels on parvient par i la méthode de calcul que nous avons indiquée suffisant pour édi- ^ fier un raisonnement sur la proportion dans laquelle l'emprunt et ( rimpôt ont contribué aux frais des diverses guerres du royaume britannique.

Dépenses que les guerres de 1688 à 1869 ont imposées

à la Grande-Bretagne.

Années 1688 à 1697. — Guerre en Irlande et contre la France.

Livres sterling.

Dépenses totales navales et militaires en neuf ans 30,870,203

A ajouter les dépenses de cette guerre payées pendant

les exercices suivant la paix 5,684,112

Total 42,560,315

Dépenses moyennes de l'armée et de la marine pendant les années de paix 1685-1687; 1,101,839 livres

sterling par an, soit pour neuf ans 9,916,551

Frais de la guerre 1688-1697 3'2,6i:3,764

Années 1702-1713. — Guerre de la succession d* Espagne.

Livres sterling.

Dépenses totales de Tarmée et de la marine on ces

douze ans 64,817,654

A ajouter solde des dépenses extraordinaires de la

guerre liquidées dans les exercices suivants l,461,6-'58

Total 66,279,292

Moyenne des dépenses navales et militaires pendant les années de paix 1698-1700 : livres sterl. 1,299,528

par an, soit pour douze ans 15,594.336

Frais de la guerre de la succession d*Espagne 50,684,956

Guette de 1718-1721 contre V Espagne.

Livres sterling.

Dépenses totales de Tarmée et de la marine en ces

quatre années 9,223,806

Solde des dépenses extraordinaires de la guerre liqui-

quidôes dans les exercices suivants 2,175.f)18

Total 11,399,324

Moyene des dépenses de la marine et de l'armée dans chacune des années de paix 1715-1717 ; livres sterl.

1,713,000 par an, soit pour quatre ans 6,852,000

Frais de la guerre contre l'Espagne 4,547,324^

Guerre de 1739-1748 avec l'Espagne pour le droit de visite et pour la succession

d'Aut7iche.

Livres sterling.

Dépenses totales de l'armée et de la marine en ces

dix années 55,875,668

Solde des dépenses extraordinaires do la guerre payées

pendant les exercices suivants 6,201,974

Total 62,07 7,642

Moyenne annuelle des dépenses de l'armée et de îja marine pendant la période de paix 1736-1738 : — 1,842,245 liy. sterl., soit, pour dix ans 18,4^2,450

Reste représentant les frais extraordinaires de la

guerre de 1739-1748 43,6^5,192

Buetre de 1756-1763, dite de Sept ans (la liquidation des dépenses extraordinaîre- '

de cette guerre a continué jusqu'en 1766). 1

Livres sterling

Total des dépenses de Tarmée et de la marine en ces

onze années 104,611,374

Moyenne annuelle des dépenses de Tarmée et de la marine pendant la période de paix i 753-1 755 : = 1,998,876, soit pour onze ans 21,987,636

Reste représentant les dépenses extraordinaires de la

guerre de 1756-1763 82,62^,738

Guerre de 1776-1785 contre les États-Unis d'Amérique et la France (la liquidation des dépenses de cette guerre s'est étendue à Tannée 17S6).

Livres sterling".

Dépenses totales de l'armée et de la marine en ces

onze années 139,521,035

Moyenne annuelle des dépenses de l'armée et de la marine pendant la période de paix 1773-1775 : = 3^811,049 soit pour onze ans à déduire 41,921,539

Il reste pour représenter les dépenses causées par la

guerre de 1776- J 785 97,59J,41i6

Guerre de 1793-1815 co/itre la France (la liquidation des dépenses de cette guerre

a duré jusqu'en 1817).

Livres sferling-.

Dépenses totales de l'armée et de la marine en ces

vingt-cinq années 989,630, i49

La moyenne annuelle des dépenses de l'armée et de la marine pendant la période de paix 1790 17i>2 étant de 6,259,000 liv. s;ter]-, il faut déduire pour vingt-cinq ans 158,1 0,()o.>

Reste représentant les dépenses causées parla guerre

contre la France 831,446,449

Guerre contre l'insurrection du Canada en 1838-1843.

Livres sterling.

Crédits votés 2 01 6,046

Première guette de Chiiie^ 18i0-1843.

Crédits extraordinaires votés • 2,201,02^

Guerre contre les Cafi-es^ 1848-1853.

Crédits extraordinaires votés 2,060,0(^0

Guerre de Crimée 1854-1856 (la liquidation des dépenses de cette gue; i u m étoiidua

sur Texercice 1856-57).

Livres steriiog.

Dépenses totales de Tarmée et de la marine en ces

trois années 116,053,151

jf.a moyeane annuello des dépenses de rarmco et de la marine pendant la période de paix i 851-1 853 étant de 15,591,819 liv. sterl , il faut déduire pour trois

ans 46,775.4.^7

Hnste représentant les dépenses causées à TAngle-

lerre par la guerre de Crimée 09,277,694

Seconde gictrre de Chine ^ 1857-1860.

Livres stcrî'n?^.

Aiontant des crédits extraordinaires votés 6,G40,6')3

Exp(}difion dn Perse, 1856-1857.

Montant des crédits extraordinaires votés 900,000

Guerre de la Nouvelle-Zélande, 186i-65.

Montant des crédits extraordinaires votés 764,8?9

Expédition d'Abyssiyiie, 1867-68.

Montant des crédits votés 8,600,000

Nous ne nous arrêterons pas à faire remarquer le chiffre colossal des dépenses extraordinaires causées à la Grande-Bretagne par cette \ succession de guerres depuis deux siècles : 1,235,741,206 livres sler- 1 ling, soit 31 milliards de francs environ.

Nous n'avons reproduit ce document que pour voir comment . TAngleterre a fait face à ces dépenses, et pour rechercher si sa con- > duite récente, sous le ministère de M. Gladstone, diffère notablement } de sa conduite passée. Nous reproduisons, pour servir de base à notre raisonnement, le tableau suivant qui indique les dépenses de chaque guerre, telles qu*elles résultent de la série de calculs qui précède, la dépense moyenne causée par chaque année de ces guerres, le montant des revenus publics pendant chacune de ces guerres, les sommes levées par les emprunts pour faire face à ces dépenses extraordinaires et la partie des dépenses extraordinaires de guerre à laquelle il a été pourvu par des impôts.

de guerre.

DBPBN8BS

extraordinaires causées par la guerre.

MOYENNB

de ces dépenses extraordin.

pour chaque année de guerre.

BISSEMBLB

des revenus

publics pendant

la

période.