Livre* tierlinf

Livres sterling.

l>ij4-1856

Ce tableau ne concerne que les grandes guerres, il ne comprend pas les petites expéditions lointaines, mais le document que nous étudions a soin de nous dire que les 4 297,074 livres sterling dépensées de 1838 à 1843 pour les guerres contre Tinsurrection du Canada et contre la Chine peuvent être considérées comme ayant été fournies par des emprunts, les budgets de ces années ayant présenté des déficits plus considérables que les crédits alloués pour ces expéditions. Au contraire, aucun accroissement sensible de la dette publique n'a été causé par les guerres postérieures à celles de Crimée jusqu'à 1870.

Le tableau que nous venons de reproduire est capital, il montre que jamais l'Angleterre depuis 1688 jusqu'à 1857 inclusivement n'a fait face aux frais de ses grandes guerres soit avec l'impôt seul, soit avec l'emprunt seul : elle a toujours uni les deux moyens, et généralement dans des proportions presque constantes, l'emprunt fournissant à peu près les deux tiers et l'impôt un tiers des frais extraordinaires de chaque guerre. Il n'y a que deux exceptions frappantes à celte pratique : la petite guerre de 1718 à 1721 contre l'Espagne, qui a coûté en frais extraordinaires environ 114 millions de francs, a été soutenue pour près des quatre cinquièmes par des recettes puisées à la source de l'impôt, l'emprunt n'ayant été employé que jusqu'à concurrence de 25 millions de francs et l'impôt fournissant 89 millions. Cette guerre s'étant prolongée sur trois exercices et ne causant que des frais médiocres eût certainement pu être complètement soutenue au moyen des ressources de l'impôt^ sans qu'il fût nécessaire d'emprunter autrement que par des bons de l'Échiquier remboursables à court terme et anticipant le produit des surtaxes qu'on aurait pu établir. La seconde exception en sens contraire, c'est la guerre de l'indépendance des États-Unis^ dont la presque totalité des frais a été pourvue par l'emprunt : en effet sur les 97 millions et demi de livres sterling (2 milliards 450 millions en chiffres ronds) que cette guerre a coûtés, la pres^ que totalité, soit 91 millions et demi de livres sterling (2 milliards 375 millions de francs) a été demandée à l'emprunt; l'impôt n'a contribué au paiement de ces frais extraordinaires que pour 75 millions de francs seulement. Il est évident que les hommes d'État d'alors ont fait preuve d'une grande faiblesse; en élevant immédiatement, au début de la guerre dans une proportion supportable, les impôts existants, ils auraient pu diminuer de moitié ou^ iu moins, d'un tiers les emprunts contractés dans cette période- Sauf ces deux exceptions, la conduite financière tenue par les Anglais pendant cette série de grandes guerres est à peu près la

1 même; les hommes d'État du dix-huitième siècle ne difFèi-ent pas 1 notablement, à ce point de vue, de ceux du dix-neuvième. Ainsi il ^ est pourvu aux frais extraordinaires de la guerre de 1688-1697 1 moitié par des emprunts et moitié par des impôts : la guerre a 3 coûté 825 millions de francs environ, sur lesquels l'emprunt en a 1 fourni 420 et l'impôt 405 : c'est la proportion )a plus forte dans ^ laquelle l'impôt soit intervenu pour contribuer aux dépenses d'une grande guerre. Dans celle de 1702 à 1713, sur 1 milliard 280 millions ^ de dépenses causées par la lutte, 750 millions environ sont demandés à l'emprunt et 530 millions à l'impôt : ici l'impôt n'intervient à l peu près que pour les deux cinquièmes. Dans la guerre de 1739 â à 1748 la part de l'impôt est un peu plus faible : sur 1 milliard 100 1 millions de francs de dépenses extraordinaires, on demande 750 mil- 1 lions à l'emprunt et 330 à l'impôt. Dans la guerre de 1756 à 1763 Q on fait encore comparativement un usage un peu plus grand de I l'emprunt; sur 2 milliards 75 millions de francs de frais que cause 3 cette guerre, 570 millions seulement sont réclamés à l'impôt el è 1,505 millions à l'emprunt : ici l'impôt ne fournit pas beaucoup 5 plus du quart des dépenses totales. Dans la grande guerre de 1793 é à 1815 la part proportionnelle de l'impôt se relève et atteint presque celle de l'emprunt : sur 20 milliards 800 millions de fr. de frais j de guerre, il est fourni 11 milliards 20 millions par l'emprunt el 9 milliards 780 par l'impôt. Enfin la conduite financière du gouvernement anglais pendant la guerre de Grimée ne s'écarte point sensiblement des précédents : l'impôt n'a fait face qu'aux deux cinquièmes environ des frais de la lutte : près des trois cinquièmes ont été pourvus par l'emprunt. En effet, sur 1750 millions de francs de frais extraordinaires de guerre, l'emprunt a fourni en chiffres ronds 1 milliard et l'impôt seulement 750 millions. Ainsi la part proportionnelle de l'impôt dans les ressources qui ont fait face à la guerre de Grimée n'est pas plus grande que n'avait été la .\ part de l'impôt dans la plupart des guerres soutenues par la Grande- 1 Bretagne depuis deux siècles, sauf la guerre de Tindépendance de I l'Amérique.

Il nous semble que ces renseignements sont de nature à dissiper bien des erreurs de fait ou de principe. On croit généralement que fl M. Gladstone a inauguré lors de la guerre de Grimée une politique î1 financière nouvelle : on va répétant qu'il a été fait face aux frais de a cette expédition avec l'impôt seul, ou que du moins l'emprunt n'est i intervenu qu'à Ja dernière heure et comme un léger appoint. C'est là j une méprise considérable et qui doit être redressée : la plus grosse ^ pari des frais de la guerre a été supportée par l'emprunt. Malgré le fa- II. 18

274 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES. f

meax discours de M, Gladstone, dont nous avons reproduit plus^ haut un important passage et qui semblait devoir proscrire l'emprunt, on a recouru à l'emprunt sous les formes les plus variées. On commença, il est vrai, par augmenter dans une assez forte proportion ^ les impôts directs et indirects, l'impôt sur le revenu notamment; mais presque immédiatement on crut s'apercevoir que le procédé , de rimpôt avait les deux inconvénients notables que nous avons 1 signalés plus haut : le manque de rapidité pour la collection des f ressources nécessaires, ensuite la difficulté de rassembler des sommes considérables, même en accordant des délais, sans écraser le pays et entraver le développement de Tindustrie, du commerce et de l'agriculture. On sembla d'abord être frappé surtout du premier de ces inconvénients, c'est-à-dire du défaut de rapidité de la méthode de l'impôt pour recueillir des ressources considérables, et alors on résolut de contracter des emprunts à court terme: une plus grande émission que jadis des billets de l'Échiquier portant intérêt, mais payables au bout d'un an ou de quelques mois {Exchequer bills) n'eût pas suffi. La clientèle de ce placement ne peut s'étendre indéfiniment: d'un autre côté, le Trésor n'eût peut-être pas été en situation de rembourser tous ces bills à des échéances aussi rapprochées, et les porteurs n'eussent peut-être pas été disposés à les renouveler. On émit donc des bonds à plus long terme que ces bills habituels: par l'acte 17 Victoria chapitre 23, on émit trois premières séries de ces bonds remboursables à une échéance fixe, éloignée de quelques années. La série A devait comprendre 2 millions de livres sterling en capital, soit 50 millions de francs en bons remboursables % le 8 mai 1858, c'est-à-dire au bout de quatre ans environ: la série B comprenait également 2 millions de livres sterling en capital JL. (50 millions de francs) remboursables le 8 mai 1859, soit au bout de cinq ans; la série G comprenait aussi 2 millions de livres sterling en ^ capital remboursables le 8 mai 1857. Ainsi le Trésor empruntait * 150 millions de francs dont le remboursement était fixé à 3 ans, à 4 ans, ou à 5 ans (1). L'année suivante on émit une quatrième série de ces mômes bons, la série D, remboursable le 8 novembre 1860, mais cette émission ne produisit que 977,750 livres sterling, soit en chifl^res ronds 25 millions de francs. Ainsi on avait à peu d'intervalld lancé dans le public pour 175 millions de bons de TÉchiquier^ remboursables dans un délai de 3 à 5 ans à partir du jour de l'émission. Ce procédé pouvait être considéré comme tenant le milieu entre l'impôt et l'emprunt, joignant les mérites de l'un et de l'autre sys-

rt) Cette émission produisit en réalité 5,931,929 livres 15 slieliings 9 deniers ; (];mîcette somme furent comprises 591,100 livres d' Exchequer bills qui furent annulé».

COMPARAISON DE l/lMPOT ST Db. L'EMPRUNT* 21^

tèmo, ayant la rapidité de remprunta mais ne chargeant pas la (^^énération à venir : ces bons pouvaient être regardés comme le \noyen d'anticiper le produit des impôts qui auraient été augmentés^ non seulement pour la durée de la guerre, mais sans doute aussi pour les premières années qui suivraient la paix.

Cette méthode, néanmoins, fut bientôt abandonnée comme !nsuffl«^ santé : on vit qu'on ne se procurait pas ainsi des sommes assez notables^ que le procédé de l'emprunt public était seul capable d'attirer les^ capitaux dormants de la province et de l'étranger : alors on émit successivement trois emprunts en consolidés, et, d'un autre côté^ pour éviter de rembourser soit les Exchequer bills (billets ordinaires le la trésorerie émis à une échéance de quelques mois ou d'unes année), soit les Exchequer bonds^ dont on avait témérairement fixé le remboursement à une période de 3, 4 ou 5 années à dater du jour de leur émission, on offrit de consolider ces diverses valeurs, c'est* à-dire de les convertir en titres perpétuels. Voici sur quelle échelle se sont faites ces diverses opérations: un premier grand emprunt en consolidés fut effectué au mois d'avril 1855 : il comprenait en capital 16 millions de livres sterling effectifs, soit 400 millions de rancs : il fut fait en 3 p. 100 au pair, mais avec cet avantage addi-ionnel que chaque souscripteur de 100 livres sterling en capital vait droit, outre 3 p. 100 d'intérôt, à une annuité de 14 shellings • 6 deniers pendant trente ans. Nous verrons plus loin, quand nous étu* dierons la dette publique anglaise, que les combinaisons de ce genre ait toujours été très fréquentes de l'autre côté de la Manche. Dans le xUÔme exercice budgétaire on fit un second emprunt de 5 millions *ide livres sterling effectifs^l25 millions de francs) : il fut émis en 3 pour 100, mais cette fois au-dessous du pair et sans avantages adtiditionnels, on remettait un capital nominal de 111 livres sterling i 2 shellings 2 deniers pour chaque 100 livres sterling réellement ï payées, ce qui faisait ressortir à 89 environ le 3 p. 100; le capital t nominal dont fut accru de ce chef la dette de l'Angleterre fut de 5,555,417 livres sterling. L'année d'après on fit un troisième em* runt en consolidés, également de 5 millions de livres sterling 125 millions de francs effectifs) : il fut également en 3 p- 100 sans vantages additionnels, on remettait un capital nominal de 107 livres 10 shellings 7 deniers pour un versement réel de 100 livres, ce qui lisait ressortir le 3 p. 100 à 92 environ. Le capital de la dette fut , grossi de ce chef de 5,376,458 livres. Ainsi l'Angleterre pendant la i guerre de Crimée recueillit 26 millions de livres sterling (656 mil« lions de francs par des emprunts divers en consolidés effectués à trois reprises différentes*

Mais l'Angleterre augmenta encore pendant la même période la dette consolidée d'une autre manière, par la conversion en 3 p. iOO. d'un assez grand nombre de billets de l'Échiquier {Exchequer bills)^: qu'elle s'abstint ainsi de rembourser à l'échéance : en 1856 un capital de 3,000,000 de livres sterling (75 millions et demi de francs environ)^ fut ainsi converti en 3 p. 100, accroissant la dette consolidée d'inrl capital nominal de 3,333,250 livres, ce qui fait ressortir le 3 p. 10(1 à 90 environ. f

D'après ce qui précède, la Grande-Bretagne pendant la guerre dei Crimée emprunta soit directement, soit indirectement en consolidés une somme effective de 730 millions de francs environ ; d'un autre côté elle émit en bons remboursables après un délai de plusieurs années 175 millions de francs en chiffres ronds, ce qui porte le total de ces deux catégories d'emprunts à 905 millions de francs : nous avonsf dit, d'après le docunient anglais auquel nous empruntons tous ces renseignements, que les moyens de crédit fournirent 39,715,000 livres pour les dépenses de cette guerre, soit environ 1 milliard de francs : il fut donc pourvu à une centaine de millions de francs par un accroissement des Exchequer billsen circulation, c'est-à-dire delà dette flottante proprement dite. On constate, en effet, dans la situation au 31 mars 1857 une augmentation de plus de 100 millions de francs des Exchequer bills par rapport à la situation du 5 janvier 1854.

Nous nous sommes étendu, un peu longuement peut-être, sur la conduite financière de TAngleterre pendant la guerre de Grimée. Il nous paraissait très important de dissiper les erreurs qui sont com-^ mises à ce sujet. Il est faux que les augmentations d'impôts aient| pourvu à la plus grande partie des frais de cette guerre. Les ministres'^ anglais ont recouru au crédit sous les formes les plus variées. Néanmoins, il importe de constater qu'une partie de ces moyens de crédit consistait dans l'émission de bons à une échéance assez rapprochée, et que moins de la moitié du capital nécessaire à la guerre a été recueilli par des emprunts en consolidés, c'est-à-dire en rentes perpétuelles (730 millions de francs environ sur plus de 1,700 millions de dépenses de guerre). Cette conduite a été beaucoup plus prudente et plus avisée que celle du gouvernement français, comme on la | verra plus loin. Mais il est faux que les ministres anglais aient i adopté le principe de ne recourir au crédit qu'à la dernière extré- ! mité, et qu'ils soient partisans de la doctrine des augmentations énormes d'impôts afin de ne jamais emprunter. C'est ainsi que Von voit de 1860 à 1869 la dette publique anglaise s'accroître une fois encore, en pleine paix, mais sous le coup de craintes de guerre, pour des travaux de fortifications et de casernement : un capital

COMPARATSOiN DE L'IMPOT ËT DE L'EMPRUNT. 277

îffectif de 5,555,000 livres sterling, soit 139 millions de francs, fut 3mprunté pendant cette période en annuités devant s'éteindre le $ avril 1885 (1).

Nous ne saurions, quant à nous, que donner une pleine approbation à la conduite financière de l'Angleterre dans ces circonstances. L'impôt et l'emprunt ont alors été combinés dans les proportions les meilleures : l'impôt a été suffisamment élevé pour faire sentir au pays le poids de la guerre et lui inspirer le désir de la paix, ainsi que pour diminuer notablement la part de l'emprunt, sans écraser le pays sous un fardeau accablant et sans arrêter les progrès de l'inliistrie, de l'agriculture et du commerce. Pouvait-on accroître encore la part de l'impôt aux dépens de celle de l'emprunt? Gela était-il juste, raisonnable, pratique? nous ne le croyons pas. Nous l'avons démontré, l'impôt est un procédé qui manque de rapidité ; puis il se brise quand on veut le tendre trop subitement. Enfin, l'humanité n'est pas encore en possession — elle ne le sera peut-être jamais — d'un impôt parfait, réunissant l'économie dans l'assiette, la sûreté dans le rendement et l'équité dans l'incidence. Il en résulte que les impôts ne peuvent jamais être augmentés en une fois dans une très forte mesure : ils exigeraient alors des frais de perception énormes, ils provoqueraient la fraude et la contrebande, ils feraient fléchir le commerçant et le cultivateur et l'amèneraient au désespoir, ils provoqueraient une crise économique et morale d'une extraordinaire intensité. Les inégalités, en effet, qui sont supportables dans un impôt modéré deviennent intolérables dans un impôt très élevé. Au surplus, n'eût-ce pas ôté une folie, quand le gouvernement anglais trouvait à emprunter à 3 et demi p. 100, de pousser la fiscalité à l'extrême et de jeter le désordre dans toutes les branches de la production? Il est vrai que des esprits qui se croient hardis et que nous regardons comme chimériques s'imaginent être en possession d'un impôt unique soit sur le revenu, soit sur le capital, qui pourrait arracher sans douleur à la nation des sommes incommensurables. Nous avons, dans une autre partie de cet ouvrage, discuté ce système, qui montre de la part de ses auteurs une singulière irréflexion. Dans toutes les grandes et difficiles circonstances de la vie nationale l'emprunt sera toujours aussi légitime et aussi efficace que dans les circonstances analogues de la vie privée : seulement, il faut que le pays, en rejetant sur l'avenir une partie du fardeau qui l'accablerait dans le présent, fasse néanmoins de sérieux sacrifices actuels et ne croie pas que le ciel se chargera de payer l'intérêt et le capital de ses dettes.

• 1) Voir lo Return on Public Income and Expenditure^ t. II, p. 559 : l'annuité est de 389,683 livres.

278 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FIPTanCES.

Certes, Mac Giilloch avait rais^on de dire que, pendant la grande giierre contre l'indépendance de l'Amérique, l'Angleterre eût pu ne •contracter que la moitié do la dette dont elle s'est alors chargée, si le gouvernement et la nation avaient eu un peu plus de virilité. Mais Mac Gulloch choisissait bien son exemple, puisque la guerre contre les États-Unis est la seule depuis deux siècles que l'Angleterre ait soutenue par les ressources presque exclusives de l'emprunt. On a vu que sur les 2 milliards 450 millions de francs qu'a coûtés cette guerre, 75 millions seulement furent demandés à l'impôt, et 2 milliards 375 millions furent fournis par l'emprunt. Le revenu annuel, de l'Angleterre était de 280 millions de francs au début de la période (11,105,000 livres sterling dans l'année finissant le 10 octobre 1777) et de près de 400 millions à la fin de la période (15,526,486 livres isterling dans Tannée finissant au 10 octobre 1785), Il eût été possible d'obtenir une augmentation moyenne de 100 millions de francs par rétablissement d'un fort impôt sur le revenu et l'élévation de quelques taxes indirectes : pendant les années qu'a duré la guerre on «e serait procuré ainsi 1 milliard de francs par des accroissements de taxes, et la dette contractée aurait été réduite d'autant. Mais c'est assurément là le maximum des sacrifices que l'on eût pu faire : l'expérience nous apprend, en effet, quelle crise inflige à un grand pays une augmentation de 30 à 40 p. 100 des taxes établies.

ïje même économiste, Mac Culloch, et après lui une foule d'écri- i vains, notamment Bénard, ont soutenu que la dette contractée par l'Angleterre dans sa grande guerre contre la France (1793-1813) eût | pu être presque complètement évitée par des accroissements d'impôts 1 que le pays aurait supportés sans danger. Voici sur quels raisonne- | iments spécieux ils font reposer cette affirmation. Mac Gulloch a dressé un tableau où se trouvent inscrits, en six colonnes : 1° les intérêts de la dette fondée, viagère ou flottante, tels qu'ils étaient au 5 janvier 1793 et tels qu'ils seraient restés dans chacune des année» suivantes si on n'eût pas augmenté la dette publique; 2° les charges totales pour les dépenses de guerre, l'administration intérieure, les colonies^ etc.; 3^ les sommes additionnées des deux chapitres précédents représentant ensemble le montant auquel les impôts auraient du s'élever chaque année si on avait voulu faire face à toutes les dé- ^ penses, y compris celle de guerre, sans emprunter; 4"* le revenu net | total, à 1 exclusion des emprunts, qui a réellement été encaissé cba- | ^ue année par la trésorerie; 5« l'excédent réel des dépenses ordinai- I res ou extraordinaires de chaque année sur le revenu provenant | d'impôts; ti® l'excédent réel des recettes provenant d'impôts sur les ^ dépenses ordinaires ou extraordinaires totales de chaque année. Go ^

COMPARAISON DE î/IMPOT ET DE I/EMPRUNT. 279

tableau fait pour chacune des années de la période 1793 à 1817 est fort curieux, et Mac-Culloch en tire des conclusions intéressantes.

Cet économiste fait remarquer que, dans Thypothèse où Ton n'aurait pas recouru à l'emprunt pendant toute cette période, le total des excédents des dépenses ordinaires et extraordinaires sur les recettes provenant de Timpôt aurait été de 195,870,641 livres, soit 4 milliards 936 millions de francs, mais, d'autre part, le chiffre des excédents des recettes de certaines années sur les dépenses ordinaires et extraordinaires, toujours dans la même hypothèse, eussent été de 44,543,635 livres, soit 1 milliard 122 millions et demi de francs : en définitive, si Ton déduit les excédents de recettes qui se fussent présentés dans certaines années des excédents de dépenses qui auraient affecté le plus grand nombre d'exercices, la balance eût offert un solde d'excédents de dépenses montant à 151,327,006 livres sterling, ou 3,813,441,000 francs. Or c'est pour couvrir cette insuffisance que Ton a emprunté en consolidés ou en billets de l'Échiquier un capital de 429,641,507 livres sterling ou 10 milliards 827 millions de francs (1).

Certes, Mac Gnlloch a raison de se demander si cette énorme augmentation de la dette n'aurait pas pu être évitée, et il conclut sagement, selon nous, en disant qu'il eût été possible de ne pas contracter des emprunts aussi considérables. En effet, pendant les cinq ou six premières années de la guerre, nous voyons les recettes nettes encaissées du chef des impôts et autres revenus ordinaires rester presque stationnaires, ce qui indique qu'on n'a point fait d'efforts sérieux pour augmenter les taxes. En 1796, quatrième année de la lutte, les impôts ne produisent que 5 p. \00 de plus qu'en 1793; et en 1798, sixième année de la guerre, on ne demande aux impôts que 18 p. 10^) de plus que dans la première année de la lutte. C'est seulement à partir de 1799 que le gouvernement anglais recourt d'une façon sérieuse à l'élévation des taxes. S'il s'y était pris plus tôt, si dès 1793 il s'était ingénié à tirer 20 p. 100 de plus de la matière imposable, les premiers emprunts auraient été rendus superflus ou se seraient trouvés fort diminués : ils auraient été contractés aussi à des conditions plus avantageuses. C'est ce que l'Angleterre comprit, lors de lâ reprise de la guerre en 1805 : elle se mit alors à élever considérablement les impôts dès l'ouverture des hostilités, aussi datis cette seconde guerre, de 1805 à 1815, les recettes réellement encaissées par

(1) Le chiffre donné par Mac-GuUoch, et qu'il a extrait d'un document parlementaire de 1822, diffère légèrement de celui que nous trouvons dans le grand documcni par-^ lementaire de 1869.

280 TflAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

le trésor public, du chef des impôts et revenus ordinaires, auraient presque fait face à l'ensemble des dépenses, lant ordinaires qu'extraordinaires, si cette seconde période (1805 à 1815) n*eût pas eu à supporter Tinlérôt des emprunts conclus pendant la première guerre (1793 à 1802;, lesquels emprunts n'étaient devenus nécessaires, en partie, que par le retard mis à élever les taxes.

Nous sommes d'accord avec Mac Gulloch sur ce point qu'avec un pou plus de résolution, et sans danger pour le pays, en recourant s urtout à certains impôts comme Vmcome-tax et la taxe sur les maisons, on eût pu réduire de moitié peut-être, tout au moins d'un tiers, les emprunts émis pendant cette période de 25 ans. Mais certainement il eût toujours fallu recourir aux emprunts dans une forte mesure, sans quoi le pays eût complètement plié sous le faix, et la prospérité de l'Angleterre eût reçu un coup terrible. C'est ce que ne paraît pas avoir compris un autre écrivain qui pousse à l'extrême le rai-sonnement de Mac Culloch, T.-N. Bénard. On fait remarquer qu'il aurait suffi de demander à l'impôt pendant les vingt-cinq années de la période une somme totale de 3 milliards 813 millions de francs en plus des impôts existants, pour éviter toute nécessité d'emprunter : or, 3 milliards 813 millions répartis sur 25 exercices ne représentent que 152 millions et demi par exercice : eût-îl été si difficile, dit-on, d'établir des augmentations de taxes ou des taxes nouvelles pour se procurer chaque année ce superflu de revenu? Puis l'on compare les produits des impôts pendant la premiôje année et pendant la dernière année de la période : en 1793> dit-on, les impôts ne rapportaient que 485 millions de francs (19,258,000 liv. sterL); vingt-quatre ans après ils rapportaient 1,568 millions de francs (62,264,000 liv. sterl.), soit trois fois plus; si le peuple anglais payait, sans être écrasé, 1,568 millions de francs d'impôts en 1817, n'eût-il pu en payer sans plus de gêne pour 700 millions en 1793, avec de légères augmentations pendant les années suivantes, ce qui eût rendu pendant toute cette période les emprunts inutiles ?

Ce raisonnement n'est que spécieux, nous serions tenté de dire qu'il est contradictoire. Si les impôts ont été triplés de 1793 à 1817, on ne doit pas conclure qu'ils auraient pu être encore beaucoup plus élevés : on doit, au contraire, inférer de cette augmentation que le gouvernement britannique, au moins depuis 1799 ou 1800, avait fait tout son possible pour demander à l'impôt tout ce qu'il pouvait rendre. En effet, on ne saurait nier qu'en 1817 et surtout en 1816 1e poids des impôts ne fût excessif dans la Grande Bretagne : croire qu'on eût pu encore l'accroître sans danger de 150 ou

COMPARAISON DE L'IMPOT ET DE L'EMPHUiNT. 281

200 millions, c'est avoir beaucoup de présomption. Nous avons nous-mêmes reconnu que pendant la première partie de la période, c'est-à-dire de 4 793 à 1799, on eût pu demander davantage à l'impôt; mais le rapprochement que Ton fait entre les produits des impôts en 1793 et en 18t7 et les inductions qu'on en tire sont au plus haut degré déraisonnables. L'Angleterre de 1817 était bien géographiquement et politiquement la môme nation que l'Angleterre de 1793; mais industriellement et commercialement, c'était une nation toute différente : sa population était d'un tiers plus grande*, les inventions de Watt, d'Heargraves, d'Arkwright avaient singulièrement augmenté sa puissance de production. Si les impôts eussent été en 1793 brutalement doublés, ou même accrus de 50 p. 100, peut-être ces progrès industriels et commerciaux eussentils été prévenus; à coup sûr ils eussent été entiavés. Il ne faut pas oublier, d'ailleurs, que le rendement d'un système de taxation, quel qu'il soit, ne peut être doublé ou augmenté de moitié en un clin d'œil et par un décret : de même qu'un arc qu'il faut tendre avec une certaine précaution et qui par une pression continue et prudente peut supporter une flexion considérable, tandis qu'il éclaterait sous un effort brusque, ainsi une organisation fiscale réclame du temps pour que les remaniements en soient très productifs. Il est déjà excessivement difficile d'accroîti e en trois ou quatre années de 30 p. 100 le revenu d'un État qui supportait des charges notables; quant à espérer l'élever de 40 à 50 p. 100 en un an, c'est une chimère. Il est sûr qu'à l'exception des six premières années de cette période de guerre les ministres anglais ont fait d'énormes efforts pour accroître la production de leur système fiscal : sans doute, ils n'ont pas recouru toujours aux meilleurs moyens, ils ont appliqué des taxes pernicieuses sur le commerce extérieur et intérieur, mais enfin ils ont augmenté les impôts dans une mesure jusque-là inouïe et qui n'a été nulle part imitée. Los Français, après eux, crurent avoir beaucoup fait à partir de 1871, et certes leur œuvre n^était pas aisée, en accroissant de 700 millions, c'est-à-dire de 45 p. 100 environ, la productivité de leur système fiscal : cependant le rendement des impôts en France pour l'année 1873 n'était pas le double du rendement de Tannée 1847 : au contraire en 1817 le chiffre des impôts en Angleterre était plus du triple du chiffre de 1793, quoique la période fût moins longue; et le rendement des impôts en 1816 était trois fois et d' mie plus élevé que vingt quatre ans aui aravant. Plusieurs fois daas cette période les impôts ont été accrus dans des proportions énormes ; de 1798 à 1799 le rendement en passe de à3, 126,000 iiv*

THAITÉ DE LA SCIENCK DES FINANCES.

stcrl. (583 millions de francs) à 31,035,000 liv. (782 millions de francs), c'est nn accroissement subit de près de 200 millions da francs ou de 33 p. 100 ; une seconde fois, de 1804 à 1805, le rendc ment des impôts s*accroît encore de 7 millions et demi de liv. sterl., près de 190 millions de francs, ou 20 p. 100 d'augmentation. II faut penser enfin qu'en 1793 la population de la Grande-Bretagne (Tlrlande non comprise, Tunion de cette île avec sa voisine ne datant que de 1801) ne dépassait pas 8 ou 9 millions d'habitants, et que le chiffre de 500 millions de francs d'impôts représentait 55 on 60 francs par tête, ce qui est déjà un chiffre assez élevé; en 1816^ le chiffre de la population du Royaume-Uni (cette fois l'Irlande com^ prise) ne dépassait pas 19 millions de personnes et les 1,810 miN lions de francs d'impôts qu'ils payaient représentaient 100 francs, par habitant. Il est clair que ce dernier chiffre indique une fiscalité poussée à l'extrême. Ainsi il y a beaucoup d'ignorance et de présomption à supposer que l'Angleterre eût pu soutenir ses grandes guerres de 1793 à 1815 sans emprunter ; elle eût pu réduire d'un quart peut-être ou d'un tiers le chiffre des emprunts contractés dans cette période, mais c'eût été de sa part une folie que de vouloir tout réclamer à l'impôt (1). Elle se fût ainsi épuisée. Il nous paraît que la conduite suivie par Pitt, au moins depuis 1799, n*a nullement cédé en énergie à celle de M. Gladstone pendant la guerre de Grimée. Nous croyons que Pitt et ses successeurs immédiats ont, beaucoup plus que M. Gladstone, porté l'impôt près de sa limite extrême. En elfet, en 1816, les 18 ou 19 millions d'Anglais payaient 1,810 millions de francs (72,210,000 liv. sterl.) en taxes de tout genre (2), soit 100 francs par tête; en 18)6-57, les 28 millions d'habitants de la Grande-Bretagne et de l'Irlande, infiniment plus riches que leurs pères, ne payaient par Timpôt que 72,893,000 liv. sterL, soit 1,825 millions de francs, ou 65 francs par personne. Ainsi le peuple anglais faisait infiniment plus d'efforts pour éviter les emprunts dans les dernières années de la guerre contre la France que pendant la guerre de Grimée.

Nous avons cherché à rétablir la vérité dans une matière trop ignorée. Nous croyons avoir démontré que Tirnpôt ne peut pas absolument remplacer l'emprunt dans les cas de grande nécessité nationale ; néanmoins^ nous avons prouvé par de nombreux exem-

(1) Nous n'examinons pas dans ce chapitre les modes d'emprunts alors suivis : ils ont été très pernicieux et ont notablement accru, sans aucune utilité, le fardeau de la dette publique, c'est ce que Ton verra dans un chapitre postérieur.

(2) Ce chiffre est tiré du tableau de Mac Gulloch. JNous trouvons un chiffre plus Hevé (77,000,000 livres, ou l,9i0 millions de francs) à la page 86 du second volume du À^cument parlementaire que nous avons plusieurs fois citô«

COMPARAISON DK LMMPOT ET DE î/EMPRUNT. 283

pies qu'un peuple énergique et prévoyant se doit à lui-même et â> ses descendants de derrîander simultanément à l'impôt et à l'emprunt les ressources qui lui sont nécessaires dans les temps de crise. Eu bonne administration, à moins que l'État n'ait depuis plusieurs années un excédent notable de revenu, toutes les fois qu*on émet un emprunt, on devrait établir un impôt nouveau pour en payer Tinlorêt et l'amortissement dans un délai déterminé : non pas qu'il soit nécessaire ou mftme utile d'affecter par privilège spécial cet impôt nouveau au service de l'emprunt; cette pratique est inutile; mais il devrait être universellement admis qu'un emprunt, sauf pour des travaux publics devant rapporter à TElat un bénéfice direct, est une de ces mesures auxquelles il ne convient de recourir qu'après s'être adressé à l'impôt.

Malheureusement en France on a toujours été porté à négliger de mettre des impôts quand on empruntait. On se fiait aux plus-values naturelles des recettes pour faire face aux charges des emprunts ainsi contractés, et l'on ne compienait pas qu'il fût du devoir et de 1 honneur du pays de réduire au ihinimum le recours au crédit. Tandis que toutes les guerres fjaites par la Grande-Bretagne depuis près de deux siècles ont été supportées par l'impôt et par l'emprunt simultanément, l'emprunt contribuant pour environ les deux tiers et l'impôt pour le tiers, en France c'est presque uniquement avec l'emprunt que Ton a fait la guerre. Nous n'en voulons pour preuve que la conduite du gouvernement français de 4 853 à 1870. Bien des guerres et bien des emprunts ont été faits dans cette période, les augmentations d'impôts ont été quasi nulles.

Ainsi la guerre de Grimée est l'origine de trois grands emprunts, Tun en 1854 et les deux autres en 1855 : tous les trois réunis ont produit au gouvernement 1,538,243,948 francs; ils ont augmenté la dette nationale de 71,709,400 francs de rentes et de 2,201,506,880 francs de capital nominal. Gertes, il eût été impossible, sans mettre le pays aux abois, de se procurer ces 1,538 millions eff^ectifs par l'impôt : le tenter eût été une folie; mais, en élevant les taxes existantes ou en en créant de nouvelles, on eût pu recouvrer facilement le tiers de cette somme. Dès la déclaration de guerre on eût dû relever de 15 ou 20 p. 100 les impôts existants : on n'en fit rien; Tannée 1854 se passa sans aucune augmentation de taxes : cette année se signale, au contraire, par une réduction d'impôts: l'abais- Bernent de 25 centimes à 20 centimes de la taxe postale, ce qui conslituait pour le Trésor une perte passagère de 7 ou 8 millions de francs; et c'est pai' une loi du mois de mai que fut faite cette concession, en d'autres temps très sage, mais alors condamnable : or, la guerre était

TllAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

dcjà commencée. Dans la seconde moitié de 1855, il est vrai, on s'aperçut de la convenance de mettre quelques impôts nouveaux. Une loi du 5 mai de cette année rétablit la taxe d'enregistrement sur les obligations et les quittances, ce qui devait produire une recette annuelle de 7 millions : une loi du 14 juillet éleva la taxe de consommation sur l'alcool, pour amener une augmentation de recettes de 14,608,000 francs; la même loi compléta le droit du dixième sur les Il ansports à grande vitesse et remania le droit sur le prix des places des voyageurs ; ces deux mesures réunies devaient rapporter 12,502,000 francs; enfin les impôts indirects furent frappés d'un second décime temporaire sur toutes les taxes grevées d'un décime en vertu d'une loi de 1816 : c'était là l'aggravation la plus notable, dont on attendait 60 millions 497,000 francs. Ainsi l'ensemble des augmentations d'impôts établis plus d'un an après le commencement de la guerre de Crimée devait produire 94 millions annuellement; mais comme on avait fait, d'autre part, une remise de 7 ou 8 millions pour les postes, l'aggravation définitive n'était que de 86 millions de francs. Ces mesures avaient le double tort d'être tardives, puisqu'elles ne furent appliquées que 15 à 18 mois après l'ouverture des hostilités, et d'être insuffisantes, puisqu'elles ne représentaient qu'une augmentation de 6 ou 7 p. 100 des recettes ordinaires de l'État. Elles eurent encore le troisième inconvénient d'être maintenues beaucoup trop peu de temps : ainsi, dès 1857, on se mit à dégrever : une loi du 23 juin supprimait le second décime sur l'enregistrement, soit 27 millions, et le timbre des avis de commerce, soit 1 million : il est vrai que la même loi établissait un timbre de transmission des valeurs mobilières qui devait produire 6,900,000 francs, en définitive les réductions l'emportaient de 21 millions sur les augmentations. De tout ce qui précède, on peut tirer la conséquence que la France a fait face aux frais de la guerre de Crimée avec des emprunts jusqu'à concurrence de 1,538 millions, avec des impôts jusqu'à concurrence de 100 millions à peine. Encore doit-on dire qu'un chiffre aussi minime d impôts semblait plutôt destiné au service des intérêts des emprunts qu'à l'atténuation du capital qu'il était nécessaire d'emprunter.

Il eût été cependant facile à la France de retirer par l'impôt, de 1854 à 1857, une somme de 6 ou 700 millions qui aurait réduit de moitié les emprunts. Si, dès le premier trimestre de 1854, on avait pris toutes les mesures adoptées en 1855, en ajournant à des années plus prospères la remise sur les droits de poste, on aurait eu déjà 96 millions annuellement; on aurait pu en outre rétablir tous les croits qui avaient été abolis depuis 1848, ne faisant d^exception que pour la taxe des lettres qu'on eût laissée à 25 centimes, taux fixé par

la loi du 18 mai !850; le rétablissement des deux décimes sur le sel, supprimé en décembre 1848, eût produit 60 millions ; le rétablissement des 17 centimes additionnels généraux à la contribution foncière eût rapporté 28,200,000 fr; la reprise du dixième perçu an profit du Trésor sur les droits d'octroi et abandonné par la loi du 17 mars 1852 eût donné 12,988,000 francs; enfin, en créant dès le début de la guerre la taxe qui fut votée le 23 juin 1857 sur la transmission des valeurs mobilières, on eût encore obtenu près de 7 millions. Faites l'addition de toutes ces augmentations possibles d'impôts, vous arriverez au chiffre de 204 millions de francs ; en prolongeant la perception de ces taxes jusqu'au second semestre de 1858, on eût obtenu par ces suppléments faciles d'impôts 816 millions de francs; si on avait jugé convenable, après la conclusion de la paix, de faire remise de la moitié de ces surtaxes de guerre, on eût encore obtenu néanmoins 640 millions de francs, soit 500 millions de francs de plus que par les impôts insuffisants que l'on établit dans le second semestre de 1855. Alors, au lieu d'emprunter 1,538 millions effectifs et 2,201 millions nominaux, on eût pu borner les emprunts à 950 millions effectifs qui n'eussent grossi que de 1 ,500 millions au plus la dette nominale de la France ; au lieu de charger le pays pour l'éternité de 71 millions de rentes, on eût pu ne le grever que de 48 millions de rentes perpétuelles. Assurément ce résultat eût été aisé à obtenir,puisqu'il eût suffi, en plus des quelques remaniements d'impôts votés à la fin de 1855, de rétablir dès le début delà guerre toutes les taxes (sauf la taxe postale) supprimées depuis 1848, c'est-à-dire depuis quelques années. Le pays qui avait été habitué à ces taxes les eût fort aisément supportées; il eût compris que les circonstances les justifiaient. Nous ne disons pas que ces taxes fussent les meilleures que l'on pût appliquer ; mais comme la population les avait tolérées avec résignation jusqu'à une époque très rapprochée de la guerre de Crimée, elle aurait été plus portée à s'y soumettre qu'à des inventions nouvelles.

La conduite financière du gouvernementfrançais pendant la guerre d'Italie a été encore plus empreinte de négligence que pendant la^ guerre de Crimée. On emprunta 519,667,878 fr. effectifs, ce qui augmenta la dette d'un capital nominal de 852,737,777 francs et d'un chiffre de rentes de 25,773,370 francs. Il est vrai que cet emprunt ne fut pas entièrement absorbé par la guerre et qu'il resta un solde notable que l'on put appliquer à des travaux publics. Néanmoins la guerre dltalie est une de ces entreprises auxquelles il eût été possible défaire face presque avec les ressources de l'impôt seul : tout au moins eût-il été raisonnable de limiter à 200 millions le recours au

crédit et de demander le reste à des surtaxes qui auraient étô prolongées pendant deux ou trois ans. Mais on n'eut pas un seul moment la pensée de recourir à l'impôt comme auxiliaire de Temprunt. La seule loi fiscale de 1859, celle du 4 juin^ établit un droit sur le transport par la poste des valeurs déclarées, ce qui devait rapporter 500,000 francs. En 1860, on fit une réduction de 132 millions de francs sur les impôts indirects, dont 59 millions sur les sucres et 20 millions et demi sur les cafés : ces dégrèvements ne furent pas compensés par une élévation de 22 millions 800,000 francs sur les alcools, et de 33 millions sur les tabacs. Nous sommes grand partisan du traité de commerce de 18G0, et nous pensons que, pour le faire accepter du pays, on a bien fait d'y joindre quelques dégrèvements d'impôts. Mais, quand la guerre d'Italie a éclaté, si Ton avait rétabli, dès le mois de mars ou d'avril, le second décime sur l'enregistrement (27 millions) supprimé en 1857, si l'on eût en même temps dès l'ouverture des hostilités relevé de 22,800,000 francs le droit sur les alcools et de 33 millions celui sur les tabacs, si enfin on avait remis en perception les 17 centimes généraux sur la propriété foncière abandonnés en 1850 (28,200,000 francs), on aurait eu ainsi 110 millions de francs d'impôts pendant toute une année: on eût pu laisser subsister pendant deux ou trois ans le second décime sur Tenregistreraentet les 17 centimes généraux ; ainsi, sans que le pays en éprouvât aucune souflrance, la guerre d'Italie aurait pu n'exiger qu'un emprunt de 200 ou de 250 millions, d'autant plus que, dans notre système, Taugmentation de la dette publique laissée par la guerre de Crimée n'eût été que de 48 millions de rentes au lieu de 71, et que les exercices postérieurs à cette guerre auraient donc eu 23 millions de plus disponibles, à affecter aux dépenses extraordinaires.

Bien loin de recourir à ce système raisonnable qui associe l'impôt et l'emprunt pour faire face aux grandes nécessités nationales, on fit postérieurement toute une série d'emprunts en 1862, en 1864, en 1868, toujours sans faire suffisamment appel à Timpôt. On emprunta ainsi en 1862 : 268 millions eflectifs, faisant 403 millions de capital nominal et grevant TÉtatde 12,092,520 francs d'arrérages (1); en 1864, on emprunta encore 314,910,392 francs eflectifs, soit 474,977,965 fr. décapitai nominal faisant 14,249,339 francs de rentes; enfin en 1868, on emprunta 450,456,720 francs effectifs, ou 650,477,166 francs de capital nominal faisant 19,514,315 francs de rentes ; ces trois emprunts montent ensemble à 1 milliard 33 millions de francs efl^ectifs. 4,528 millions de capital nominal et 45,856,174 francs de rentes. Il

(1) C'est la conversion des obligations trentenaircs, dites obligations du Trésor.

eût été possible d'éviter la plus grande partie de ces emprunts, du moins de les réduire de moitié. Remarquons d'abord que, si Ton eût suivi le système que nous recommandions, les arrérages de la dette créée pendant la guerre de Crimée et la guerre d'Italie eussent été d'environ 40 millions de francs moindres qu'avec la conduite que l'on a tenue; tous les exercices postérieurs à 1859 eussent donc eu, sans que rien fût changé au chiffre des impôts, 40 millions disponibles de plus que ce qu'ils eurent. Pour les huit exercices qui se sont écoulés de 1860 à 1868, cet ensemble de disponibilités eût monté à 320 millions, soit à près du tiers du capital effectif que l'État a retiré des trois emprunts de 1862, 1864 et 1868. Quant aux deux autres tiers, on se les serait procurés sans peine par de légers remaniemeiits d'impôts. Pendant toute cette période la conduite financière de la France a été pleine de contradictions : en 1861 on ajoute de nouveaux dégrèvements à ceux qui avaient été pratiqués sur une si grande échelle Tannée précédente : ces réductions nouvelles de droits montent à 8,554,000 francs, qui ne sont compensés que jusqu'à concurrence de 4,800,000 fiancs par Tadmission à l'entrée en France dô marchandises jusqu'alors prohibées. En 1862 et 1863 on semble plus pénétré de la nécessité de mettre des impôts pour faire face aux intérêts des emprunts et même pour en réduire le montant : on se décide à rétablirle second décime sur l'enregistrement (27 millions), la surtaxe sur les sucres (29,734,000 fr.),on fait différentes modifications aux droits de timbre pour en élever le produit de 17,934,000 francs, enfin on institue l'impôt sur les chevaux et voitures qui doit produire 2,700,000 fr. ; mais en môme temps on dégrève les patentes de 578,000 fr. ,les sels employés industriellement de 8 millions , les douanes et les postes de 2 millions ; de l'ensemble de ces augmentations et de ces réductions, il résulte en définitive une aggravation des taxes de 67 millions et demi; mais on se hâte Tannée suivante de faire remise d'une partie des recettes du Trésor : on abandonne aux départements rimpôt sur les chevaux, on supprime un demi-décime sur Tenregistrement, on réduit le timbre des mandats-poste, le traité de commerce avec l'Italie enlève aussi quelques recettes; c'est un total de diminutions de 17 millions 750.000 fr. qui sont loin d'être complètement compensés par quelques augmentations de droits, principalement des droits de timbre, montant ensemble à 5 millions de francs.

On voit qu'au moment oîi l'on contractait des emprunts considérables, on ne faisait aucun effort sérieux pour augmenter le produit des impôts et diminuer ainsi Timportance des sommes empruntées. De 1848 à 1865 on a supprimé en France des taxes pour une somme de 337,449,000 francs, et on en a créé ou accru pour une somme de

2""'^ TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANGtS.

328,544,910 francs, si bien que les réductions ont dépassé de 8 millions les augmentations. Cependant l'État a emprunté, pendant la même période, 3 milliards et demi de francs effectifs. Il est clair que, sans aller jusqu'à la limite extrême de la fiscalité et en ménageant les ressources du pays, il eût été aisé de pourvoir à plus delà moitié de cette somme par des élévations temporaires d'impôts.

Il est des circonstancié très critiques où beaucoup de personnes, même judicieuses, croient que des contributions extraordinaires pourraient non seulement venir au secours de l'emprunt et Talléger, mais le remplacer complètement. Quand un pays, après avoir recouvré la paix, doit payer une somme énorme à Tétranger, n'y a-t-il pas des avantages à se procurer cette somme par un prélèvement direct et immédiat sur la fortune des citoyens, plutôt que par des emprunts coûteux qui nécessitent pendant de longues années des impôts compliqués et nuisibles à l'industrie? Cette question a eu une grande actualité après Ja guerre de 1870-71 : une motion en faveur de celle contribution extraordinaire sur le capital des citoyens avait été faile par deux députés, MM. de Garayon-Latour et Philippotaux. Une forte partie de l'opinion publique était favorable à ce projet. Puisque nous avons à payer 5 milliards, s'écriait-on, et que la fortune des Français ne peut être estimée au-dessous de 100 milliards, que chacun soit contraint de verser le vingtième de son capital, et tout sera dit. Nous n'aurons pas de surcroît d'impôts à payer, chacun de nous sera plus économe, et nous regagnerons vite ce que nous aurons perdu.

Assurément, si un pareil procédé était praticable, ce serait un grand bienfait; mais on peut regarder comme hors de doute qu'il est irréalisable, pour bien des raisons. En premier lieu Texpérience apprend que rien n'est aussi difficile à établir qu*un bon système d'impôts : il y a toujours une part irréductible d'erreur dans toutes les organisations fiscales. Quand la somme à demander à l'impôt est assez faible, quand, d'ailleurs, les impôts sont multiples et divers de iaçon à se servir de correctifs les uns aux autres, ces inégalités sont regrettables, mais enfin elles sont supportables. Quand, au contraire, on veut demander à un impôt unique, soit sur le capital, soit sur le revenu, des sommes aussi énormes que celle de 5 milliards, ou môme de 3 milliards, oa seulement de 1 milliard, on se heurte à des difficultés colossales et Tonsème sur sa route les injustieesles plus odieuses. Gomment évaluer la fortune de chacun, c'est-à-dire tenir compte non seulement de l'actif à ciel ouvert, mais du passif, autrement qu'en recourant à des moyens arbitraires? La fortune d'un pays comme la France est quelque chose de singulièrement morcelé, et tous ces pe-

) tîts capitaux qui existent dans des millions de mains, il est impossible de les atteindre tous également. Même en admettant, par hypothèse, que Ton arrivât ainsi à faire l'inventaire exact de toutes les fortunes individuelles, et que Ton n'éprouvât dans ce travail ni retard ni mé- 0 compte, on rencontrerait encore un autre obstacle pour effectuer ce q prélèvement extraordinaire sur la fortune de chacun. Toute richesse fi n'est pas une richesse disponible et facilement réalisable : quand donc 0 on vient demander à la quantité innombrable des petits propriétaires 9 et des petits industriels de verser immédiatement 5 p. 100 de la va- )] leur supposée de leur terre ou du capital engagé dans leur industrie,

0 on se heurte, non seulement contre le mauvais vouloir, mais contre

1 la presque impossibilité oh seraient tous ces contribuables de se pro-

0 curer les fonds qu'on leur réclame. Il faudrait qu'ils recourussent à b des emprunts particuliers, lesquels seraient infiniment plus onéreux q pour eux que les emprunts publics ne le sont pour TÉtat. Toute la î France, ou du moins les trois quarts de la France, eussent été ainsi t jetés entre les mains des traitants}: c'eût été livrer le pays aux plus ) grands embarras, sans aucun bénéfice pour le public. C'est ici que ï trouvent place les paroles suivantes d'un habile homme, Jacques

1 Laffilte, qui dirigeait les finances au début du gouvernement de l Juillet.

Dans son opuscule intitulé Réflexions sur la 7 éductton de la rente et t sur Vétat ducrédityyoïQÏ comment il s'exprimait: « Le contribuable se

> « plaint, il est prêt à se révolter, quand on lui demande au delà d'une ) c< certaine somme d'impôts. Le capitaliste, au contraire, se présente

> « lui-même et vient vous offrir le capital dont vous avez besoin. L'un

> <c de ces procédés est difficile et dangereux, l'autre facile et commode.

> « C'est que l'impôt prend les capitaux où ils ne sont pas; il les prend ) a dans les bourgs, dans les campagnes, souvent les plus incultes et ) a les plus pauvres ; l'emprunt les prend où ils sont, dans les grandes ) « villes et les capitales. L'impôt les prend où ils coûtent 10, 12 et » « quelquefois 15 p. 100: l'emprunt là où ils coûtent 4 à 5 et où ils

> n s'offrent eux-mêmes, n

Ces paroles appliquées au cas dont nous parlons sont d'une grande { justesse; elles sont encore plus vraies aujourd'hui que du temps de [ Laffltte, par suite de la solidarité des marchés financiers de l'Europe et \ de l'habitude qu'ont les capitalistes de tous les pays de faire des pla- » céments à l'étranger. On a critiqué cette expression du passage que nous venons de reproduire : <i L'impôt prend les capitaux là où ils ne sont pas. o Évidemment les termes sont un peu forcés ; mais ils rendent assez bien la pensée de l'auteur et les faits réels. Il est sûr que si le gouvernement eut été assez mal avisé pour vouloir payer notre

29C TRAITÉ DE LA SCIENCE DL::: i N ANGES.

contribution de guerre au moyen d'un prélèvement de 5 p. 400 sur le capital des citoyens, il aurait littéralement demandé des capitaux là oti ils ne sont pas disponibles, c'est-à-dire dans les chaumières des 5 ou 6 millions de petits propriétaires et dans les boutiques des 1 ,500,000 patentés. Tout ce monde ne peut pas trouver ou enlever à ses affaires 5 p. 400 de son bien, surtout après ujie aussi grande secousse que celle que la France venait de traverser. Il eût fallu hypothéquer la plupart des terres, et grever de frais énormes tout le petit commerce. La plus grande partie de tous ces contribuables eût dû emprunter à 8, 10, 12 p. 100, tandis que l'État a facilement placé ses emprunts à 6 p. 100. Il s'est pourtant trouvé une réunion de grands banquiers pour vanter cet expédient. Nous ne voulons pas dire du mal de la haute ou de la moyenne banque ; mais il est sûr que ce syndicat de banquiers était frappé d'aveuglement ou animé d'un âpre désir de faire des affaires, qui était loin d'être recommandable.

Au contraire, en s'adressant à l'emprunt, on a demandé les capitaux là où ils étaient disponibles, c'est-à dire aux capitalistes cosmopolites, aux détenteurs de valeurs étrangères, à tous ceux qui avaient des épargnes ou des titres mobiliers qu'ils pouvaient facilement et qu'ils voulaient aliéner. On s'est ainsi procuré avec la plus grande aisance des sommes qu'il eût été impossible de faire rentrer dans Tautre hypothèse. Il est vrai qu'il a fallu ensuite mettre des impôts considérables, ce qui est toujours une œuvre malaisée; mais, si pernicieux que soient quelques-uns de ces impôts pour le développement de la richesse nationale, il s'en faut qu'ils aient eu d'aussi désastreux effets que ceux qui seraient sans doute résultés d'une contribution extraordinaire de 5 p. 100 sur le capital de tous les citoyens. Il est clair que dans cette seconde hypothèse il se fût produit une perturbation générale : un grand nombre d'honorables citoyens eussent été pendant de longues années les débiteurs des banquiers, et l'on eût vu un état de choses assez semblable à ce qui existait sous le régime des grandes fermes avant 1789.

Nous ne parlons pas ici des emprunts pour de grandes œuvres de travaux publics. Il est évident qu'on n'en saurait contester la légitimité et l'utilité : il faut seulement ne pas en abuser. La dette de certains pays, comme celle des colonies australiennes, n'a pas d'autre origine. Les travaux publics, quand ils sont bien entendus et conduits avec économie, augmentent les forces vives du pays dans une proportion plus considérable qu'ils ne diminuent le capital circulant la nation. On eût pu trouver raisonnable en 1875 un programme qui se fût borné à consacrer en France jusqu'à l'expiration du dix-neuvième siècle un milliard en travaux de ports, cinq ou six milliards en Ira-

COMPAHAlSOiN DE L'IMPOT LT DE L^EMPHUiNT. 291

vaux de chemins de fer, deux milliards en entreprises de canalisation ou de régularisation de cours d'eau, autant en travaux de petite via^ bilité ou d'écoles (1). Or, la plus grande partie de ces entreprises ne peut se faire qu'avec le concours pécuniaire de l'État ou des localités, et s'il fallait attendre de l'impôt tous les fonds nécessaires, ces travaux se feraient avec une singulière lenteur.

Les emprunts pour de pareils objets sont donc recommandables, surtout quand ils sont amortissables dans une période assez brève, par exemple en cinquante, soixante ou soixante-dix ans. Il arrive, en effet, qu'après que l'emprunt a été ainsi amorti, la nation a la jouissance absolument gratuite de travaux considérables. L'aspect du pays se trouve transformé. C'est par cet outillage collectif qu'un pays civilisé se distingue surtout d'un pays barbare, et nous sommes loin encore d'avoir atteint le point où les travaux publics cesseront d'avoir de l'importance : pour le régime des eaux par exemple, presque tout est à faire en France.

On peut objecter, il est vrai, que ces grands travaux publics, entrepris systématiquement par l'État au moyen d'emprunts, diminuent ou même suppriment l'initiative privée. On peut citer l'exemple de l'Angleterre, qui est le pays dont Toutillage collectif a atteint le plus grand développement, et qui doit aux particuliers ou bien aux associations, non seulement ses chemins de fer, mais ses canaux et même ses docks. L'objection n'est pas sans portée. On peut répondre que la constitution économique de la société est en France et en général sur le continent européen tout autre qu'en Angleterre, que les fortunes individuelles y sont moins capables d'entreprises de longue haleine et réclamant de grands capitaux. On peut dire encore que si la Grande-Bretagne, en tant que nation, ne dépense pour ainsi dire rien en travaux publics, les comtés et les bourgs n'imitent pas cette abstention. Chaque année, les localités dans le Royaume-Uni empruntent des sommes considérables, en général pour des œuvres de travaux publics. D'après les Statistical A bslracts^ ces emprunts locaux étaient de 150 millions de francs (6,004,000 liv. sterl.) en 1867-68; en •1 379-80 ils montaient au chiffre bien plus considérable de 380 millions

(1) Nouf^ avons souvent critiqué dans la presse le plan de M. de Freycinet, sans nous mettre en contradiction avec ce qui figure ici dans le texte. Nous parlons plus haut de travaux publics mentant à 11 milliards envii'on pour VÉtat, les départements, les villes, les compagnies de chemins de fer à exécuter en vin^t-cinq ans. Or, le plan Freycinet comportait une dépense de 10 à 12 milliards de francs pour TÉtat seul en une dizaine d'années, et le total des dépenses pour TEtat, les départements, les communes, les compagnies eût monté à un chiffre moitié plus élevé que celui que nous indiquons dans le texte. Il se fût étendu en outre sur une période moitié moindre; enfin les travaux projetés ne paraissent pas toujours avoir été bien choishl^ Il y a Ikune question de mesure et de choix. (Note de la 3* édition.)

292 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINAiNCES.

de fr. (15,103,882 liv. st.) ; en 1881-82 ils dépassent 415 millions de fr. (16,466,423 liv. st.); en 1887-88 ils descendent à 260 millions de fr. (10,257,235 liv. st.); en 1893-94 ils s'élèvent à 16,058,233 liv. st., ou 404 millions de fr. ; en 1900-01 à 35,533,456 liv. st. , près de 900 millions de fr. (1). Les emprunts publics locaux atteignent donc dans lo Royaume-Uni des sommes colossales ; une partie en est certainement gaspillée.

L^État, en Angleterre de même qu'en France, est Tun des grands bailleurs de fonds des localités. Il les fait jouir de la supériorité de son crédit, dans certaines conditions, pour les travaux publics locaux. De 1792 à 1910, rÉtat avait ainsi prêté aux localités 194,741,489 liv. sterl., ou 4,869 millions de fr. Sur ces avances, il avait recouvré 113,360,997 liv. st., environ 2,834 millions de fr. ; il avait abandonné 12,482,957 liv. (312 millions de fr.) ; on avait radié pour diverses causes 537,789 liv. et les localités restaient redevables au Trésor de 68,359,746 liv. st. (1,709 millions de fr.) (2). Ce mode de prêts de TÉtat aux localités, bon en principe, induit souvent celles-ci en des dépenses inconsidérées par les facilités qu'il leur fournit. Aussi une loi a été faite en 1879 pour restreindre le chiffre croissant des avances de TÉtat anglais aux administrations locales. Ces avances portaient, en général, un intérêt de 3 1/2 à 4 p. 100 qui, depuis lors, a, sans doute, dû être réduit à 3 p. 100. Gela n'empêche pas les grandes villes d'emprunter directement au public à un taux d'intérêt qui, avant la guerre du Transvaal, variait de 2,60 à 3 p. 100 et, depuis lors, monte à 3 1/2 ou 3 3/4 p. 100. En 1907-08, les localités de la Grande Bretagne et de l'Irlande devaient 14 milliards 711 millions de francs (588,560,894 liv. sterl.).

Les États de race anglo-saxonne, où la constitution de la propriété et de l'industrie est plus démocratique que dans le Royaume-Uni, n'imitent pas, non plus, l'abstention du gouvernement anglais pour les travaux publics. Dans l'Amérique du Nord, l'Union ou les États ont accordé d'énormes subventions en terres aux lignes de chemins de fer ; ce mode de subvention équivaut largement à des secours en argent, et il ne peut naturellement être pratiqué que par une nation dont tout le territoire n'est pas encore occupé. Quant aux colonies australiennes, à l'Inde anglaise, au Canada, au Gap et aux autres possessions anglaises, les travaux publics y pullulent et sont entrepris en grande partie au moyen d'emprunts. La dette publique de l'Inde, qui s'élève à près de 6 1/2 milliards de fr. (253,884,619 liv. sterl.) en

(1) De 1901-02 à 1904-05, ces emprunts locaux furent respectivement de 39,873,491 liv. st., 39.773.168, 36.433.133, 38,315.527, soit 1 milliard environ par an.

(2) Voir sur ce sujet le Bulletin de statistique et législation comparée (du ministère des finances), 1^^ semestre de 1878, pages 22 et 288 ; 2« semestre de 1878, page 121 ; 2« semestre de 1879, page 215 ; 2« semestre de 1883, page 600, l*** semestre de 1891. page 653, et les Statistical Abstracts pour 1897 et pour 1909 (pages 34 et 55).

1906, celle des différentes colonies australiennes qui atteignait, en

1907, 5,700 millions de fr. (227,722,130 liv. sterl.) pour 4,550,000 habitants (Nouvoll^^-Zélande non comprise) ont surtout cette origine (!)•

On conçoit donc que la réserve du gouvernement anglais pour les travaux publics ne puisse être imitée par les peuples du continent européen, puisqu'elle ne Test pas par les colonies mêmes de l'Angleterre. Il convient, néanmoins, de résister aux entraînements en pareille matière. Les travaux publics doivent être entrepris avec discernement et exécutés peu à peu ; sinon, le gaspillage est inévitable et on fera des œuvres d'ostentation, on fera sans étude suffisante des travaux superflus. On a vu ainsi an petit pays, le Pérou, dépenser en chemins de fer d\ine exploitation très difficile les sommes considérables quMl avait rassemblées par des emprunts en Europe. Les États, comme les particuliers, plus même que les particuliers, ne peuvent échapper à la prodigalité, quand ils ont entre les mains des sommes énormes. Il faut faire avec mesure ces œuvres utiles, ne rien précipiter, et combiner toujours l'impôt avec l'emprunt pour les travaux même les plus productifs (2). On doit enfin tenir compte des charges du pays, de l'importance de sa dette, des ménagements que réclame sa situation politique.

Nous avons comparé TimpOt à l'emprunt. Il n'y a nul doute que dans les circonstances ordinaires l'impôt soit préférable. Il est cer* tain aussi que dans les circonstances critiques l'impôt doit être élevé pour alléger le montant des emprunts ; mais les emprunts sont parfois nécessaires et préférables aux impôts: ceux-ci, en effet, ont une limite qu'ils ne peuvent guère dépasser sans produire une terrible secousse et arrêter presque la vie dans le pays. Si donc l'emprunt est parfois nécessaire, il reste à étudier les mérites et les inconvénients des divers modes d'emprunt expérimentés jusqu'à nos jours.

(1) Voir le Statîstical Abstract for the seçeral colonial and other possessions of the United Kin^dom from 1893 to 1907, publié en 1908. Les colonies australasiennes, toutefois, comme nous le faisions remarquer dans les 5® et 6^ éditions de cet ouvrage, en prévoyant une crise prochaine, ont beaucoup abusé depuis 1885 du crédit et elles se sont lancées dans le socialisme d'État. Aussi ont-elles éprouvé, pendant quelque temps, plus de difficultés, malgré leurs énormes ressources, à trônver des préteurs. En 1891, deux emprunts australasiens, Tun de l'Australie du Sud, l'autre du Queensland, ont échoué sur la place de Londres : les banquiers ont dû s'en charger à des cours plus bas que ceux auxquels on offrait les titres au public, qui s'abstint. Puis une crise grave a sévi sur TAustfalie en 1893, où la plupart des banques ont dû suspendre leurs paiements* Depuis l'an 1900, les colonies australiennes se relèvent et leur crédit s'améliore, quoique le public britannique ne s'empresse plus à couvrir leurs emprunts. Consulter Touvrage de mon fils Pierre Leroy-Beaulieu, qui a parcouru l'Australie et la Nouvelle-Zélande en 1895 : Les Nouvelles Sociétés Anglo-Saxonnes, 1896, et 2® édition, 1900.

(2) L'abus des travaux publics, exécutés par l'État ou garantis par lui, est pour beau* coup dans les désastres ou les embarras de nombre de nations civilisées : République Argentine, Brésil, Portugal, Grèce, Italie. Ces pays eussent plus assuré leur prospérité en mettant moins de hâte à tous ces travaux coûteux. (Note de la 5® édition, 1891).

Appendice a la sixième éditioiv. — Les impôts de guerre aux Elats^ Unis dans la lutte contre VJbspagne en i 898 . Au point de vue de la répartition des frais actuels d'une guerre entre Tirnpôt et l'emprunt, il est intéressant d'étudier la conduite d'un grand peuple, habitué à donner au monde, tantôt de bons, tantôt de médiocres exemples, plutôt qu'à suivre ceux d autrui, à savoir les États-Unis, dans leur courte, mais coûteuse, guerre contre TEspagne, en 1898.

Quelques semaines après Touverture des hostilités, le Sénat et la Chambre des représentants adoptèrent une « loi ayant pour objet de créer les voies et moyens pour faire face aux dépenses de guerre et à d'autres dépenses », et cette loi fut promulguée le 13 juin 1898. Elle élevait de 1 1/2 dollar à 2 le droit sui* tout baril de bière et sur toutes les autres boissons fermentées similaires. Elle établissait, en outre, les taxes spéciales suivantes à partir du l^** juillet : sur les banquiers, 50 dollars avec 2 dollars en plus pour 1 ,000 dollars de capital employé ; sur les courtiers en valeurs, monnaies, billets, 50 dollars ; sur les courtiers de commerce et préteurs sur gages, 20 dollars ; sur les courtiers maritimes, 10 dollars; sur les propriétaires de cirque, 100 dollars; sur les propriétaires de théâtre dans les villes de plus de 25,000 âmes, 100 dollars également; 10 dollars sur les propriétaires ou agents de spectacles publics autres que ceux préci tés ; 10 également pour billard ou jeu de boules. Les droits sur le tabac étaient élevés à 12 cents (60 centimes) par livre; 1 dollar, 1 dollar 50 et 3 dollars 60 par 1,000 cigarettes ou cigares, suivant le poids ; en même temps, les manufacturiers ou marchands de tabac étaient assujettis à des taxes allant, suivant le cas, de 6 dollars à 24. De nouveaux droits de timbre, tantôt fixes, tantôt proportionnels, étaient aussi institués; les premiers allaient de 1 cent (5 centimes) par dépêche télégraphique à 10 dollars par charte partie pour les navires au-dessus de 300 tonneaux ; parmi les deuxièmes, on remarque une taxe de 8 cents (40 centimes) par 100 dollars de prime d'assurance sur la vie (1) ou 40 p. 100 de la première prime hebdomadaire, quand les primes se paient chaque semaine. Les baux, les contrats de louage étaient frappés d'une taxe de 25 cents (1 fr. 25) à l dollar (5 fr. 18) ; les manifestes pour rétranger, de 1 dollar à 5, suivant l'importance du navire ; les billets de passage par mer, de 1 dollar à 5; les procurations, protêts, etc., de 10 cents (Ofr. 50) à 25 cents (1 fr. 25). Un droit de 1 cent (5 centimes) étail établi sur chaque billet donnant droit à une place de vs^agon-salon ou de sleeping car en chemin de fer.

Les fabricants de préparations médicinales et de parfumerie subis-

(l).Le Bulletzji de Statistique de juillet 1898, auquel nous empruntons ces renseignements, dit : « 8 cents par 100 dollars assurés » ; mais il semble qii'il y ait là une erreur.