CHAPITRE II

DE LA LÉGISLATION BUDGÉTAIRE. — LA PRÉPARATIOîf DU BUDGET.

De la préparation du budget. — Grands inconvénients de la confection d'un budge longtemps avant Touverture de Texercice. — Pratique mauvaise en France sur point. — Du commencement de Tannée financière. — Avantages qu'il y aurait ce qu'elle commençât le 1«» juillet. — Opinion de M. de Serre.

Faut-il avoir plusieurs budgets ou un seul? — Pratique de la Restauration, du règn de Louis-Philippe et du second Empire. — Inconvénients de la multiplicité dei comptes budgétaires. — La pluralité des budget» se justifie dans certains cas. — Exemples en France et en Angleterre.

Faut-il centraliser ou spécialiser les recettes et les dépenses? — Inconvénients gêné* raux du système d'afi'ecter chaque recette à une dépense déterminée, — Paroles du baron Louis.

De la présentation du budget par ministères, par grandes sections ou par cnapitre — Les budgets doivent-ils être présentés nets ou bruts? — Des documents à join dre au budget. — Analyse du budget français, des divers documents et tableaux qu'il contient. — Grands inconvénients des retards apportés au règlement définitif des budgets des exercices écoulés.

De la manière d'évaluer les dépenses et les recettes, et de préparer un excédent.

Appendice de la 7« édition. — Les Etats qui ont un grand domaine industriel, comme un vaste réseau de chemins de fer, agissent sagement en constituant en budget spécial les recettes et les dépenses de ce domaine et en n'inscrivant que les soldes au budget de TÉtat.

L'étude du budget, quant aux formes et aux règles que recommande l'expérience, comprend Texamen de quatre phénomènes successifs : la préparation, le vote, l'exécution et le contrôle ou la vérification. Sans nous perdre dans les détails, qui sont infinis, nous allons donner quelques indications au sujet de chacune de ces opérations.

La préparation du budget appartient naturellement au pouvoir exécutif; lui seul est assez bien informé des besoins des divers services pour faire sur leur dotation des propositions précises ; le vote du budget revient de droit au pouvoir législatif ; Texécution, c'est-àdire en définitive Tadministration du pays, est encore au pouvoir exécutif; enfin le contrôle s'exerce à la fois par le pouvoir exécutif el par le pouvoir législatif, auxquels, dans certains pays, notamment en France, on joint le pouvoir judiciaire.

La préparation du budget est un travail tout administratif : beaucoup de questions intéressantes s'y rattachent : la durée de la période h laquelle le budget do»t s'appliquer ; le mode d'évaluer les recettes tt les dépenses pour éviter les mécomptes ; l'unité ou la multiplicité des comptes budgétaires, etc.

Un point important dans la pratique, ce serait que la confection et 1^ vole au budget fussent aussi rapprochés que possible de l'ouverture

de Texercice budgétaire qu'ils concernent. En France il n'en est pas ainsi : quinze mois à l'avance la direction de la comptabilité au ministère des finances réunit les éléments dont le budget sera formé ; chaque ministre lui envoie le projet de budget des dépenses de son ministère, en prenant pour base les allocations de Tannée antérieure et en réclamant d'ordinaire des augmentations de crédit. Chaque ministre, en eCFet, s'intéresse aux services qu'il dirige, en ressent les besoins, en comprend les lacunes et voudrait signaler son passage au pouvoir par des améliorations, par des œuvres utiles qui sont toujours plus ou moins des oeuvres coûteuses. Le ministre des finances doit servir de modérateur : il doit influer sur ses collègues pour que les dépenses de chaque ministère ne deviennent pas exagérées ; il coordonne les budgets des dépenses des différents ministères, puis il rédige seul le budget des recettes en fondant les évaluations sur les produits des derniers exercices écoulés. Nous verrons plus loin quelles règles de prudence doivent être suivies dans ce cas.

C'est un des vices de l'administration française, que la confection des budgets précède d'aussi loin l'ouverture de l'exercice : si longtemps à l'avance il est malaisé de se rendre compte avec précision des recettes et des dépenses probables ; les crédits supplémentaires et les virements sont la conséquence de cette méthode.

M. Desmousseaux de Givré dans ses intéressantes études budgétaires cite les dates de la présentation des budgets pour les dernières années de l'Empire. Les voici :

Session de 1869 ouverte le 18 janv. 1869. Présentation du budget de 1870 en janv. 1869

— 1868 — 18 nov. 1867 — 1869 en mars 1868

— 1867 — 14 févr. 1867 — 1868 en févr. 1867

— 1866 — 22 janv. 1806 — 1 867 en janv. 1866

— 1865 — 16 Ccvr. 1SG5 — 1866 en févr. 1865

Après la chute de l'Empire, par suite de circonstances diverses, les budgets ont été présentés un peu plus tard : ainsi, celui de 1876 a été déposé le 11 mai 1875 et celui de 1877 le 14 mars 1876; mais bien loin que Topinion publique vît dans ce retard un progrès, elle s'en indignait comme si l'on voulait écarter les discussions (1). Singulier préjugé, qui tend à faire du budget de prévision une œuvre sans consé-. quence , un avant-projet sans précision, parce qu'il est dressé et examiné trop lôl I Aussi Ton revint à la précipitation : le budget de 1878 fut présenté le 11 janvier 1877, celui de 1879 le 2 avril 1878, celui de 1880 le 23 janvier 1879, celui de 1881 le 31 janvier 1880, celui de 188-2le21 jan-

(1) Le Bulletin de statistique et de législation comparée, du ministère des finances <livraison de septembre 1877), a publié une étude sur la présentation et le vote de»

TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FIiNAN< E

vier 1881; des dix budgets suivants, neuf ont été df^pos^^sen février ou mars de Tannée précédente, et un en juin. Le bud^» l de 1897 fut déposé le 1^^ juillet 1896, celui de 1898 le 18 mai 18^7, ceux de 1904 et de 1905 le 16 juin 1903 et le 30 mars 1904 ; les budgets dp 1907, de 1908 et de 1909, le furent le 6 juin, le 11 mai et le 19 ma de l'année précédente: en juin 1911,1e budget de 1912 n'était pas encore déposé.

Le budget normal, présenté onze à douze mois avant 'ouverture de l'exercice, ayant demandé en outre sept ou huit mois pour la préparation, se trouve suranné quand s'ouvre l'exercice budgétaire auquel il s'applique. Un homme d'État réputé, M. de Serre, alors garde des sceaux, disait à la Chambre des députés dans la séance du 16 février 1819 : « Faire le budget en janvier et dans les mois suivants, c'est trop tôt pour l'année qui suit. De si loin, dans l'incertitude des événements, la prévoyance est vaine, une estimation approximative est impossible, les limites posées à chaque nature de dépenses sont illusoires; on demande trop, crainte de ne pas avoir assez; toute règle s'évanouit dans le vague et l'on tombe dans l'arbitraire. »

En Angleterre quatre mois et en Belgique trois mois suffisent pour la préparation du budget. En France on pourrait aussi ne consacrer que huit ou neuf mois aux opérations soit de la préparation, soit du vote, soit de la confection des rôles. Le baron Louis faisait à ce sujet le calcul suivant : le budget pourrait être préparé dans le mois qui précède l'ouverture de la session législative : « L'expérience a prouvé « disait-il, que de la préparation à la promulgation du budget, U « discussion dans les commissions et les deux Chambres entraînait << au moins deux mois. Un mois est nécessaire pour les travaux des fc conseils généraux des départements et des conseils d'arrondissef( ments chargés de la répartition des contributions directes par ar- « rondissements et par communes (1). La confection des rôles pour

budgets en France depuis 1830. Sons le règne de Louis-Philippe, sauf de 1831 à 1834, le budget a toujours été déposé au mois de janvier de Tannée procédant Texercice auquel il s'appliquait. Parfois même il a été déposé un peu plus tôt; ainsi les budgets de 1836, de 1842 et de 184G ont été soumis aux Chambres dans les derniers jours de décembre 1834, 1840 et 18i4. Sous le second Empire le budget était généralement déposé en janvier ou février de Tannée précédant l'exercice; quelquefois, mais rarement en mars ou avril. La période de Tétude du budget par les Chambres, c'est à-dire le délai écoulé entre le dépôt du projet et la promulgation de la loi, était en général de six mois et quelques jours sous le règne de Louis-l'hilippe ; sous TEmpire, elle ne fut que d© trois à quatre mois, très rarement de cinq, jamais de six. Sous la llestauraiion, du moins au début, les budgets n'étaient présentés que trop tard; ils étaient votés en cours d'exercice Entre ce dépôt tardif sous la Restauration et le dépôt prématuré qui a été la règle depuis Je règne de Louis-Philippe, il y aurait un milieu à prendre.

(1) Les travaux des Conseils généraux et des Conseils d'arrondissements en matière de budget sont purement fictifs; il est extraordinairemeat rare qu'une de ces Assem* Wées etït^ctue uue modification à la répartition antérieure. (Ncte de la 3» édition.)

DE LA LÉGISf.ATIOiN BUDGRT AlllE. 2a

ce régler les contingents individuels entraîne trois mois. » C'était donc en tout sept ou huit mois qui paraissaient nécessaires au baron^ Louis pour cette série d'opérations ; en mettant neuf ou dix mois, on abrège encore de près de moitié la période actuelle d'élaboration et Von rend plus précises les évaluations des recettes et des dépenses Si toutes les contributions directes devenaient des impôts de quotité, on pourrait abréger d'un mois ce délai, puisque l'intervention des conseils généraux et des conseils d'arrondissement deviendrait superflue.

Un des moyens d'arriver à cette utile abréviation des délais, ce serait de changer le commencement de l'année financière et de la faire partir du mois de juillet. Presque partout, en effet, les Parlements se réunissent en automne ou en hiver: c'est aussi pour leurs travaux le moment le plus propice, celui où les membres des Assemblées peuvent le plus aisément s'absenter de chez eux. Il en résulte que le budget doit être discuté avant Tété, puisqu'à partir du mois de juillet ou du mois d'août, les Chambres se séparent. Il s'écoule donc un intervalle beaucoup trop considérable entre le moment où le budget est discuté et celui où il est appliqué. Si l'année financière commençait au mois de juillet, l'examen du budget pourrait se faire en janvier, février et mars, c'est-à-dire à une date rapprochée de l'ouverture de l'exercice financier. Tour à tour M. de Serre et le baron Louis ont insisté sur cette réforme de détail, insignifiante en apparence, mais réellement utile : a Réunis en novembre, » disait M. de Serre aux députés, « c'est en janvier et dans les mois suivants que vous ferez le m budget. C'est le faire trop tard pour l'année courante» mais aussi

« c'est trop tôt pour Tannée qui suit Il faut donc forcément adop-

« ter une époque intermédiaire, c'est celle de juillet. Cinq à six mois « ne sont pas un terme trop éloigné pour vous empêcher de prévoir « les besoins, de limiter les crédits avec précision, et toutefois ce <( terme donne le loisir de faire la loi de finances et d'en préparer c< l'exécution. Ainsi nul doute que l'année financière de janvier à jan- « vier ne soit mauvaise tant qu'il sera naturel de réunir les Chambres « pendant I hiver. Nul doute, au contraire, que l'année de juillet à « juillet ne soit par ce fait seul imposée sous peine de désordre, sous « peine de renoncer au vote libre, au seul vote constitutionnel de « l'impôt. » Le baron Louis démontrait de son côté par des arguments techniques l'utilité d'ouvrir Tannée financière en juillet (1). En 1817 tous les bureaux de la Chambre des députés se prononcé-

(1) Voir Desmousseaux de Givré, la Législation du budget.

En 1888 M. Peytral, miaistre des finances, déposa un projet de loi pour faire reporter au 1er juillet, à partir de 1889, lo point de départ de Tarmée financière ; mais oe projet n'aboutit pas. (Note de la 5« édition).

rent pour cette mesure; la Chambre elle-même Tapprouva ; mais la Chambre des pairs la repoussa par des motifs uniquement politiques.

Dans un pays très bien administré, la Prusse, on a change dans le courant de Tannée 1877 le commencement de Tannée financière. On Ta porté au 1®^ avril, au lieu du 1" dé':embre, date suivie jusquelà. En Italie on a récemment fixé ce point de départ au 1*^ juillet.

En Angleterre, il ne faut que quatre mois et demi, au lieu de quinze à seize chez nous, pour la préparation et le vote du budget. Dans la deuxième quinzaine de décembre les commissaires de la trésorerie reçoivent de chaque ministre le projet du budget des dépenses de son département : ils examinent et discutent tous ces budgets partiels et ils forment le budget général: le chancelier de TÉchiquier compose le projet du budget des receltes et il le présente avec celui des dépenses à la Chambre des communes. Celle-ci le discute et le vote en peu de temps, si bien que ce budget est mis à exécution à partir du V'^ avril, commencement de Tannée financière chez nos Toisins.

Un des points les plus importants et les plus discutés en ce qui concerne la préparation du budget, c'est celui de savoir s'il faut rassembler tous les comptes de recettes et de dépenses du pays (celles des localités, bien entendu, restant à part) en un seul état, un seul budget, ou si, au contraire, on peut sans inconvénient dresser, suivant le caractère ordinaire ou extraordinaire de ces dépenses ou de ces recettes, plusieurs états difîérents que Ton ne relie pas entre eux et qu'on ne résume pas dans un seul total. Il y a des arguments en faveur de Tune et de Tautre solution : c'est moins une question de méthode qu'une question de bonne foi et d'appréciation des circonstances. Autant les budgets multiples sont condamnables dans des temps ordinaires, parce qu'alors ils ne sont propres qu'à produire la confusion dans l'esprit du législateur, autant ils peuvent être admis, recommandés même, dans des circonstances exceptionnelles, quand il se rencontre des besoins passagers auxquels on ne peut faire face qu'avec des ressources extraordinaires.

Au début delà Restauration, sous le ministère du comte Corvette, le budget était à la fois, si nous pouvons parler ainsi, un et multiple ; il se composait d'un grand tableau, qui était formé de la réunion de trois états désignés chacun par Tune des trois premières lettres de Talphabet, A, B, C. L'état A comprenait le service de la dette et de l'amortissement que Ton regardait comme privilégié et en quelque sorte sacré : un revenu déterminé était affecté à ces dépenses par prélèvement sur les revenus du pays. L'état B comprenait Tensemble

des services publics, et, comme receltes, tous les revenus réguliers et normaux, moins ceux qui avaient été spécialement consacrés au paiement de la dette publique. L'état G, enfin, se composait de toutes les dépenses extraordinaires et obligatoires qui avaient pour origine les malheurs militaires : les frais d'occupation des armées étrangères, les indemnités de guerre et le remboursement d'obligations à courte échéance émises pour la même cause. Il était pourvu à ces dépenses, pour une partie par l'excédent des ressources ordinaires, pour le surplus par le produit d'un emprunt.

Cette division, vu les circonstances du temps, était fort acceptable : elle permettait aux législateurs et au public de se rendre compte de Torigine des différentes catégories de dépenses, du caractère de nécessité et de permanence ou bien au contraire du caractère transitoire et facultatif qui était propre à chacune d'elles. Comme, d'ailleurs, ces trois états étaient présentés ensemble dans un même volume, que le compte extraordinaire méritait bien ce nom puisqu'il ne s'appliquait qu'à des dépenses résultant du fait de l'occupation du territoire, il ne pouvait y avoir de confusion et d'erreur chez l'homme qui examinait avec quelque attention ces documents.

Sous Louis-Philippe, le budget spécial de la dette publique disparut avec Taff^ectation particulière qui avait été faite de certaines recettes à ce service. Le budget extraordinaire n'avait plus la raison d'être qui l'avait justifié dans les premières années de la Restauration. On le reconstitua, cependant, en créant par la loi du 47 mai 1837 un budget extraordinaire des travaux publics; au bout de trois ans, après la loi du 6 juin 1840, on supprima ce budget extraordinaire et on rétablit la stricte unité budgétaire.

Sous le second Empire on vit reparaître les budgets multiples : à partir de 1863, on compta en France trois budgets: l'ordinaire, l'extraordinaire et celui des dépenses sur ressources spéciales ; deux autres budgets vinrent encore dans les dernières années du régime impérial accroître ce nombre : le budget de l'amortissement et le budget de l'emprunt de 429 millions. Demandons-nous jusqu'à quel point ces subdivisions étaient utiles ou nuisibles.

Remarquons d'abord, et c'est une circonstance à la fois atténuante et imporlanfe, que tous ces budgets — trois ou cinq — étaient présentés à la lois et contenus dans le même document. Il était donc facile de se reporter de l'un aux autres, de les comparer entre eux et de se faire avec quelques recherches une idée complète de la situation de chaque service ainsi que de l'ensemble des dépenses du pays. Cette réunion dans un môme volume de ces documents divers diminuait beaucoup l'inconvéniept de ces comptes multiples*

-r, TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

Mais ceite multiplicité était-elle justifiée? Ici, il faut distinguer. La séparation du budget extraordinaire et du budget ordinaire était, dans les dernières années de l'Empire, critiquable, parce que ces années étaient en réalité des années normales et que la plupart des dépenses qualifiées d*extraordinaires se représentaient tous^ les ans.

Voici, diaprés Texposé des motifs du budget de 1863, quelle était la différence qu'établissait l'administration entre les dépenses entrant dans le budget ordinaire et celles que l'on rangeait dans le budget extraordinaire : « Les crédits du budget ordinaire, y est-il « dit, devront pourvoir aux services obligatoires et permanents, assuc( rer le paiement de la dette^ l'exécution des lois, Tadministralion « de la justice, la perception du revenu, la défense du territoire : après « les avoir réglés avec toute l'économie qu'ils peuvent comporter, il c< sera toujours nécessaire, si on veut maintenir le bon ordre dans « les finances, d'établir des recettes suffisantes pour en assurer inté- K gralement le payement. » Quant au budget extraordinaire: « Les ic dépenses de ce budget comprendront, » était-il écrit dans le même exposé des motifs, « les grands travaux publics, les constructions « nouvelles, les excédents temporaires de Teff^ectif militaire néces- « sités par la protection de nos intérêts extérieurs, en un mot, tout « ce qui, répondant à des besoins momentanés et destinés à dispa- « raître, ne doit pas figurer parmi nos charges permanentes. Quel- « que incontestable que soit leur utilité, quel que soit le désir « légitime de leur donner un prompt et grand développement, il sera « toujours possible, après avoir déterminé les ressources disponibles, c< soit à raison des circonstances, soit à raison des facultés contribu- « tives du pays, de les limiter au montant même de ces ressources, (t Chacun de ces deux budgets, ordinaire et extraordinaire, aura donc « son caractère spécial, ses règles spéciales. »

Cette distinction était beaucoup trop subtile : en fait, les dépenses de ce budget extraordinaire étaient de celles dont une grande nation ne peut jamais s'affranchir. On ne pourra jamais renoncer à faire de nouveaux chemins de fer, de nouveaux canaux, de nouvelles routes, de nouveaux bassins. M. Desmousseaux de Givré disait que le vrai nom de ce budget extraordinaire eût été plutôt celui de « budget des « dépenses ordinaires facultatives ». Cette appellation eût été, en effet, moins inexacte, quoique la plupart de ces dépenses facultatives dussent être regardées comme des dépenses nécessaires. Les inconvénients de ces deux budgets sont évidents : le public, le législateur lui-même étaient enclins à croire que certaines des dépenses, soit militaires, soit de travaux publics, n'élaîeut pas permanentes, tandis

DR Lt\ LÉGTSf.ATlON BUDGÉTAIRE. 2T

que, sans H^o^^oîr. la nation n'eût pu les suspendre : il était impossible, en outre de se rendre compte d'un coup d*œil de la dotation d'un service pul)lic, il fallait recourir aux deux budgets et additionner les sommes qui étai^^nt portées pour ce service à chacun d'eux. Ainsi, complication, cf)rïfusion et illusion, tels étaient les résultats de cette division d'un budget d'une période normale en budget ordinaire et budget exti'aordinaire.

Le budget normal de l'amortissement étaît-il mieux justifié ? On verra dans un des chapitres suivants de cet ouvrage quelle était l'organisation ingénieuse, mais en définitive peu pratique, qui fut donnée à l'amortissement dans notre pays en 1866 ; on y trouvera aussi un examen détaillé de la doctrine de l'amortissement et des méthodes diverses qui ont été essayées pour pourvoir au rachat de la dette. Sans anticiper sur des explications qui doivent être étendues, nous nous bornerons ici à dire que nous n'admettons pas un budget spécial de l'amortissement. L'amortissement doit être le résultat de l'ensemble de la situation financière^ il doit être pourvu avec des excédents budgétaires : on peut lui faire une dotation à Tavance, mais cette dotation n'est qu'éventuelle et ne doit être appliquée que si, tous les services publics ordinaires ou extraordinaires étant dotés, il se trouve un reliquat de recelte qui puisse être employé au rachat de la dette. Cela seul indique qu'un budget sjDécial de l'amortissement est un non-sens.

Que dirons-nous du budget des dépenses sw^ ressources spéciales? Établi en 1863, il a survécu jusqu'à une loi du 18 juillet 1892, Ce budget comprenait toutes les recettes et les dépenses départementales, celtes des dépenses et des recettes communales correspondant aux^ejitimas aiiditionneTs communaux, enfin le produTt et l'emploi des fonds de non-valeurs et de réimposition. L'exposé des motifs du budget ordinaire de 1863 justifiait la séparation de ces dépenses d'avec le budget ordinaire. On a voulu « placer dans une catégorie « séparée les services départementaux^ communaux et locaux qui « n'altèrent pas son équilibre (du budget ordinaire), et dont les «ressources spéciales conservent leur affectation par des reports « successifs d'une année à l'autre. » Avant 1863, les dépenses départementales avaient été jointes aux dépenses du ministère de l'intérieur, parce qu'elles sont ordonnancées par les préfets et que les recettes qui y correspondent sont recouvrées par les agents de l'État. Qjant aux dépenses communales, elles figuraient autrefois dans le

cljapitre des remboursements, parmi les dépenses du ministère des finances, parce que les centimes additionnels communaux sont perçus par les agents de l'Élat, pour être immédiatement verses aux.

4|S TRAITÉ DE LA SCIliNGE DPS FINANCES.

trésoriers des communes. L'organisation antérieure à 1863 était fort inférieure à celle qui Ta remplacée. Il importe que les dépenses des localités soient nettement séparées de celles de l'État; ce n'est pas le môme pouvoir qui vote les unes et les autres; ces dépenses locales venant grossir les dépenses générales peuvent égarer l'opinion publique en lui faisant croire que ce sont ces dernières seules qui s'accroissent par le fait de l'imprudence ou de la prodigalité du gourernement. Il est néanmoins utile que ces dépenses locales, formant un budget à part, soient publiées dans le même volume à la suite du budget de l'État : cela permet au législateur de se rendre compte de la situation des localités, sur lesquelles il peut influer en leur refusant le droit d'emprunter ou de s'imposer extraordinairement. N'oublions pas cependant que le budget des dépenses sur ressources spéciales ne comprenait pas l'ensemble des dépenses locales, mais seulement toutes les dépenses départementales et celles des dépenses communales auxquelles il était pourvu avec des recettes qu'encaissent les agents de TÉtat : les octrois, notamment, restaient en dehors de ce compte. Le budget des dépenses sur ressources spéciales, que l'on rattachait ainsi au budget de l'État, rendait impossible la comparaison des finances de la France avec celles des autres pays, parce que partout les dépenses et les recettes locales sont en dehors des budgets nationaux. La loi du 18 juillet 1892 a eu grand' raison de le supprimer (11.

Quant à la confection d'un budget spécial pour l'emploi d'un emprunt qui a été contracté en vue de dépenses vraiment extraordinaires, c'est un procédé qui nous paraît recommandable. A ce point de vue, le budget de l'emprunt de 429 millions dans les dernières années de TEmpire nous semble irréprochable, de même que le compte de liquidation après nos désastres (2). Non seulement ca n'est pas égarer le législateur que de séparer ainsi du budget ordi* naire un compte qui doit avoir une existence temporaire, mais c'est l'éclairer, lui permettre de discerner nettement tout ce qui se rapporte dans une série d'exercices à un même ordre de dépenses

(1) Nous serions d'avis, toutefois, qu'on fît suivre le budget de l'Etat d'un document contenant pour la dernière année connue le produit de toute la gestion départementale et de toute la gestion communale, y compris les octrois et les ressources diverses des localités. Ce relevé pourrait être succinct, il serait de nature à éclairer le législateur sur les forces financières du pays. Depuis 1878 le Bulletin de statistique publie chaque année une enquête sur la situation financière des communes; ce document est très confus. En outre, ces publications étendues ne dispensent pas de quelques chiffres placés annuellement à la suite du budget pour indiquer le montant des taxes communales.

(2) Nous entendons parler du Ci^mpte de liquidation pendant les quatre ou cinq années qui ont suivi la guerre, c'est-à-dire jusque vers 1875, car depuis lors on a fait un abus déraisonnable tant de ce prétendu Compte de liquidation que du <^ Budget des dépenses sur ressources extraordinaires » ; on y a déversé un grand nombre de dépenses qui se représentent tous es (Note de la troisième édition.)

exceptionnelles. Quand on fait un grand emprunt soit pour un ensemble de travaux publics importants, soit après des désastres pour la reconstitution d'un matériel de guerre, il est naturel de faire un compte spécial pour l'emploi de ces fonds. Nous ferons cependant une critique à l'endroit du compte de liquidation qui a été établi après la guerre et qui duïT trop longtemps. Nous comprenons qu'on ait séparé du budget ordinaire les dépenses de ce compte. Mais il eût fallu, tout au moins, publier ce compte à la suite du budget ordinaire et dans le même volume. C'eût été pour le législateur et pour le public le meilleur moyen de saisir, sans trop de recherches, l'ensemble des dépenses du pays. Autre chose est avoir plusieurs comptes distincts, autre chose est les publier à part les uns des autres. On peut, dans certains cas, justifier la pluralité des comptes budgétaires dans l'intérêt de la clarté; mais, au moins, faut-il les publier tous simultanément et dans un même document. En outre, le compte de liquidation, comme l'indique son nom, ne peut ôtra éternellement prolongé. Il est évident, par exemple, qu^en 1881^ dix ans après la guerre, le compte de liouidation aurait dû disparaître.

Depuis qu'a paru la première édition de cet ouvrage et qu'a été écrit le paragraphe précédent, M. Léon Say, ministre des finances, a donné une contexture nouvelle au budget français. A partir de 1879 il a été divisé en deux parties : le budget des dépenses ordinaires et le budget des dépenses sur ressources ext7^aordinai7'es. C'est dans cette dernière section que Ton a fondu les crédits accordés pour les services qui étaient auparavant compris dans le compte de liquidation, ainsi que la dotation des travaux publics auxquel s il est pourvu par des emprunts. Cette division nouvelle du budget français nous paraît bonne en ellemême. On peut dire que ce n'est pas la nature conjecturale des dépenses, c'est le caractère positif des recettes corrélatives qui range tel chapitre dans l'une ou l'autre section du budget. La première section eût pu tout aussi bien s'intituler: budget de l'emploi des impôts et autres ressources ordinaires; la seconde section eût pu avoir pour titre : budget de l'emploi des emprunts et autres ressources passagères.

Néanmoins, dans la pratique, le budget des dépenses sur i^essource^ extraordinaires a donné lieu, depuis 1879, à des abus énormes. On y a introduit beaucoup de dépenses permanentes, comme des travaux de routes, l'entretien d'une partie du personnel des ponts et chaussées et l'on dissimulait ainsi les déficits du budget ordi-* naire, qui était incomplet en dépenses. M. Léon Say, dans le projet de budget de 1883, estimait à 73 millions les dépenses permanentes

indûment inscrites, Tannée précédente, au budget sur ressources extraordinaires. M. Rouvier, niinislredes finances, fît rentrer dans le budget ordinaire de 1891 les dépenses auparavant imputées au budget extraordinaire de la guerre; puis on a réintégré au budget de 1892 les garanties d'intérêts aux compagnies de chemins de fer distraites des budgets précédents ; on les en a de nouveau distraites en 1903, puis on les y a rétablies en 1904. Mais nous n'avons pas encore Tunité réelle du budget ; il subsiste des comptes et des caisses accessoires, cause d'obscurité etde gaspillage. Justifié dansquelquescas,lebudgetextraordinaire est le plus souvent une cause de relâchement et une source de déficits.

Les Anglais, sans être complètement ennemis de la pluralité des comptes budgétaires, ne l'admettent que dans des cas limités. Us font une distinction entre les dépenses de la dette publique, de la liste civile et des pensions, d'une part, et, de l'autre part, les dépenses des différents services militaires ou civils. Il y a là deux comptes différents. Enfin, quand il surgit un événement vraiment exceptionnel, dans le cas de la guerre d'Abyssinie, par exemple, ou pour les travaux de fortifications entrepris à l'aide d'emprunts spéciaux, ils font un état spécial, qui est une sorte de budget extraordinaire.

Une autre question intéressante qui se rattache à la préparation du budget, c'est celle de décider s'il faut centraliser ou spécialiser les recettes et les dépenses. Déjà dans un précédent chapitre de cet ouvrage, en parlant des impôts spéciaux, nous avons traité ce sujet (1), nous devrons y revenir encore plus tard à l'occasion des dettes publiques. ' Quelques mots vont donc suffire en ce moment. Faut-il faire un fonds commun de toutes les recettes pour pourvoir à toutes les dépenses; faut-il mettre, au contraire, chaque recette à part, lui maintenir une affectation invariable pour une dépense déterminée, et avoir ainsi dans un budget toute une série de comptabilités particulières?

Cette question a été soulevée pour les budgets locaux beaucoup plus que pour les budgets nationaux. Le principe de la concentration et du fonds commun doit prévaloir. Le système de la stricte spécialité serait d'une complication excessive et, en définitive, pousserait plutôt à l'exagération qu'à la modération des dépenses» Voici comment s'exprimait sur ce point un de nos meilleurs financiers, le baron Louis : « Les inconvénients graves propres à cette forme de « comptabilité auraient dû empôcher de l'adopter dans aucun sys- <0 tème, puisque dans tous elle est inulile ou elle est dangereuse. En •I effet, les recettes spécialement affectées à des dépenses spéciales

(1) Voir dans le premier volume de cet ouvrage le chapitre ii du deuxième livre.

DE La LEGISLATION BUDGÉTAIRE.

^ sont-elles parfaitement conformes à ces dépenses, ce qui est la c< perfection du système de la spécialité, cette spécialité devient inu- « tile puisque les recettes ou les dépenses spéciales auraient pu être « comprises dans les recettes et les dépenses générales sans dérangei « réquilibre du budget. Si les dépenses spéciales excèdent les recettes « qui leur sont affectées, il faudra, ou laisser les travaux sans exécu- « lion, quoiqu'ils soient nécessaires, ou les dépenses sans paiement, « quoiqu'elles aient été faites, ou bien il faudra employer une partie €i des fonds du budget à solder Texcédent des dépenses spéciales « Enfin les recettes excèdent-elles les dépenses spéciales, elles ne « pourront être employées et devront être rapportées au budget ou^ a par un abus contraire à tout principe de bonne administration et « comme il est souvent arrivé, des travaux inutiles, des dépenses sans u objet seront faites uniquement parce que, par une erreur de calcul, « elles auront été dotées trop largement, tandis que les services les « plus urgents resteront en souffrance faute de fonds. Ce système, « toujours inutile dans les temps d'abondance, deviendrait dan- « gereux dans les moments oti les besoins de l'État sont extrêmes « et multipliés, s'il était alors fidèlement sui\i, mais cela n'arrive tt jamais (I). »

Le gouvernement de la Restauration fit une seule exception à ce principe de la mise en fonds commun de toutes les recettes pour pourvoir à toutes les dépenses, cefut pour leservice de la dette et de l'amortissement. Il y affecta des reinettes paiMTculières prélevées par privilège^^sTîF^'ensemble des revenus nationaux. Cette distinction, selon nous, n'a pas de raison d'être dans un État prospère, puissant et bien ordonné. Elle ne peut se justifier que dans les États primitifs^ comme la Turquie et jadis l'Égypte, qui sont livrés au gaspillage, qui ont une comptabilité imparfaite et qui peuvent être forcés de subir la tutelle d'autrui. Mais même dans ces régions, pour que cette affectation particulière soit maintenue, il faut que les gouvernements étrangers y prêtent la main en instituant des commissaires spéciaux et en faisant de toute infraction à cette affectation spéciale un cas d'intervention.

Les dépenses d'un budget doivent-elles être présentées toutes en bloc, ou par ministères, ou par grandes sections, ou par chapitres? Cette question est différente de celle de savoir si le vote doit se faire de l'une ou l'autre de ces manières. Un budget peut, en effet, être voté en bloc, quoiqu'il ait été présenté avec la répartition des dépenses en chapitres et articles. Sous le premier Empire le budget

it) Desmousseaux de Givré, Études sur le budget^ II, p. 25.

était présenté en bloc : on ouvrait au gouvernement un crédit de 800 ou 900 millions, qu'il distribuait ensuite par décrets entre les divers ministères. Il en fut à peu près de môme au début de la Restauration : le budget était présenté sous la forme d*un tableau sommaire où se trouvaient indiqués en masse les crédits présumés nécessaires à la dette publique, aux dotations et aux ministères. C'est la loi du 25 mars 1817, qui vint changer cet état de choses, elle obligea d'abord les ministres à ne pas dépasser les crédits ouverts pour l'ensemble de leur ministère, elle les astreignit en outre à faire connaître, dans leur projet de budget, la répartition qu'ils comptaient opérer du crédit total entre les différents chapitres de leur administration.

Les budgets doivent-ils être présentés nets ou bruts ? en d'autres termes, le budget des recettes ne doit-il contenir que le restant des recettes après la déduction des frais de perception, ou bien les frais de perception doivent-ils figurer à la fois au budget des recettes et au budget des dépenses ? Entre les deux méthodes le choix ne peut être douteux : la seconde n'est pas seulement la plus recommandable. mais elle est même indispensable pour une bonne administration des finances et pour un contrôle rigoureux. Ce n'est que depuis le budget de 1818, cependant, que la Chambre française ouvre des crédits pour les frais de perception. Dans quelques pays, qui deviennent de moins en moins nombreux, l'habitude persiste encore de présenter des budgets nets. « Primitivement, » dit un écrivain allemand, le baron de Czœrnig, « tous les budgets étaient des budgets au net (netto-bud- <c gets) : on considérait l'administration d'un État comme on eût « considéré celle d'un grand établissement de commerce et d'indus- « trie chargé de nombreuses affaires. Chaque nature d'opération a « pour but un bénéfice, mais elle entraîne des frais : aussi ne peut- « elle fournir, pour subvenir aux dépenses du gouvernement, que les « excédents des recettes qui ont été réalisées : les recettes nettes. Dans «les États du centre de l'Allemagne, lesquels sont jusqu'ici restés c< fidèles à cette forme primitive et patriarcale, dans la Saxe, la Bâte vière et le Wurtemberg, le budget au net çst encore en usage. Touic tefois il est juste d'ajouter que le montant des frais de perception « est indiqué, ainsi que le montant brut des recettes, sur les tableaux « spéciaux annexés au budget. Celui-ci est par suite soumis en fait « à la connaissance et au vote des chambres. » On voit que, en pratique, à l'heure actuelle, la différence entre les deux méthodes a presque disparu. Il est évident que les chambres doivent être instruites des frais de perception : il leur importe de savoir combien le pays paie en définitive et combien il reste pour les besoins publics

dans les caisses du Trésor. La proportion des frais de perception an rendement de tel ou de tel impôt peut déterminer le maintien ou rabolition de cet impôt. Les modes de perception aussi peuvent se prêter à des réformes. La comparaison que faisait M. de Czœrnigentre un État et une grande société de commerce ou d'industrie, à supposer qu'elle fût exacte, ne pourrait avoir d'influence sur la méthode à suivre pour le budget, car il n'y a pas de société industrielle ou commerciale qui ne fasse connaître à ses actionnaires le montant des frais généraux et qui n'en explique l'augmentation ou la diminution.

La distribution du budget français est correcte à ce point de vue : ce budget se compose de cinq parties : l"" le service de la dette publique ; 2^ les dépenses des pouvoirs publics : président de la République, Sénat, Chambre des députés; 3"" les services généraux des ministères, c'est-à-dire toutes les dépenses autres que les précédentes et que les suivantes; 4^ les frais de perception, de régie et d'exploitation des impôts et revenus publics ; 5*" les remboursements, restitutions et les non-valeurs. Cette distributioii serait excellente^ si Tordre était renversé. Les restitutions et frais de perception devraient former les deux premières parties du budget, puisqu'ils sont la condition même des recettes budgétaires; le service de la dette publique devrait venir ensuite, parce que les intérêts de cette dette doivent être regardés comme sacrés et irréductibles; enfin, immédiatement après, les dépenses des ministères, lesquels ne doivent puiser qu'à l'excédent des recettes après la déduction des trois autres catégories de dépenses. Le public perd trop de vue que toutes les recettes du budget ne sont pas disponibles pour l'État, que dans un gros budget, comme celui de la France, les sommes que l'État peut employer à ses propres dépenses ne sont qu'une fraction et non pas la plus considérable des recettes budgétaires. Si l'on adoptait l'ordre que nous indiquons, on corrigerait les préjugés à cet égard.

(Juels sont les documents à présenter avec le budget ? C'est la une question qui ne se peut résoudre par une règle générale. Il est évident qu'un budget ne doit pas être un simple tableau de chiffres : on y joint, d'ordinaire, un exposé des motifs faisant connaître principalement les causes des modifications des recettes et des dépenses ; on a aussi l'habitude de faire précéder le budget partiel de chaque ministère par une note explicative qui est sur chaque point un peu plus détaillée que Texposé des motifs. Ces brefs commentaires sont utiles, mais insuffisants. La législation s'est beaucoup occupée en France des documents financiers à fournir chaque année de manière à éclairer la discussion du budget. Ainsi, en vertu de la loi du 25 mars 1817, U 3

les ministres sont tenus âe ptcsenter, â chaque ^session, les comptes de leurs opérations pendant Tannée précédente ; ils doivent mettre en parallèle les crédits ouverts, les dépenses arrêtées, les services faits, les ordonnances acquittées. De son côté, le ministre des finances doit faire connaître dans son compte annuel le produit brut des impôts, les opérations de trésorerie, le résumé des budgets, le tableau de la dette inscrite et la situation générale du Trésor. Par la loi du 27 juin 1819, la Chambre décida que le compte annuel des finances serait accompagné de l'état des travaux de la cour des comptes, le grand corps judiciaire qui chez nous vérifie la gestion des comptables. Une loi du 21 avril 1832 rend public le rapport annuel de la cour des comptes, qui, jusque-là, par un reste de Tesprit de mystère de Tan* cien régime, était tenu secret (1).

On a donc fait des progrès en France depuis 1815 pour la publication des renseignements financiers qui peuvent instruire le pays et la Chambre : mais il reste encore beaucoup à faire ; en outre, Tesprit de la loi est souvent violé par les retards prolongés que l'on apporte à la publicité des documents. Ainsi dans la seconde partie de TEmpire, depuis 1857, l'usage a été adopté par les ministres défaire suivre de leurs observations le rapport annuel de la cour des comptes; cette mesure a eu pour eflet de retarder d'au moins une année le règlement définitif des budgets des exercices écoulés. Une loi prévoyante, celle du 9 juillet 1836, prescrivait de présenter le projet de loi pour le règlement du budget de l'exercice clos et de produire les comptes à l'appui dans les deux premiers mois qui suivent la clôture de l'exercice (un exercice est clos d'après nos lois le 31 juillet de l'année qui suit clille de son ouverture). Laissons la parole à un écrivain spécial: a Si les sages prescription» (de la loi de 1836) étaient fidèlement sui* « vies, il n'y aurait jamais que trois budgets dont les chiffres exacts <t fussent inconnus. Ainsi, par exemple, au 1^' mars de cette année a (1869), le Corps législatif aurait dû examiner le règlement proposé K pour le budget de Tannée 1867, pendant que se terminent les opé- « rations du budget de 1868 et que commencent celles du budget de a 1869. Les choses se passent bien diff^éremment. Non seulement le u Corps législatif n'a pas réglé et ne réglera pas le budget de 1867 #c dans sa session actuelle (1869), mais il est probable qu'il neréglei a « pas le budget de 1865 ; de telle sorte qu'au l^'' mars de cette année

(1) On consultera avec fruit pour Tétude de la formation de notre législation budgétaire l'opuscule publié par M. le marquis d'Audiffret sous le titre de Souveni7^s de ma carrière et formant l'introduction au Système financief 'de la France du même auteur. M. d'Audiffret est un des hommes qui ont le plus contribué, comme premier commis des finances, à perfectionner notre système de comptabilité et à constituer notre législation budgétaire actuelle. Voir aussi : Le budget, de M. Stourm.

« (1869), comme dans les années précédentes, il n'y aura pas moins « de cinq budgets dont les chiffres ne sont pas arrêtés. » Ces cinq budgets dont parle M. Desmousseaux de Givré sont, pour l'exemple cité, ceux de 1865, 1866, 1867 dont les opérations étaient terminées, mais dont le règlement législatif était en suspens, et les budgets de 1868 et de 1869 qui étaient en cours d'exécution, le premier n*étant pas clos, quoique Tannée solaire 1868 fût écoulée. Ces retards empêchent le législateur de voir clair dans la situation des finances. Au moment où Ton va voter le budget du prochain exercice, il serait important de connaître lesrésultats des exercices écoulés pour se mettre en garde contre les entraînements. Or, au mois de mars 1887, par exemple, quand fut déposé le projet de budget de 1888, la Chambre n'avait pas encore voté le règlement définitif des budgets de 1876 à 1884, Ceux de 1876, 1877 et 1878 n'avaient été lobjet que d'un rapport

I de commission. Quant aux budgets de 1879, 1880, 1881, 1882, 1883 et 1884, le projet de règlement en avait été déposé parle gouvernement. La Chambre avait en vue treize budgets à la fois, neuf dont le projet

] de règlement était déposé, mais non voté, un pour lequel, quoique

' Texercice fût clos, le projet de règlement n'était pas encore déposé, deux budgets (1886 et 1887) dont Texercice était en cours, enfin le budget de prévision de l'exercice 1888. Les lois portant règlement définitif des budgets de 1876, 1877, 1878 et 1879 ne furent promul- Liuées qu'en mars 1890. Les mauvaises pratiques continuent. Diaprés le î apport de M. Krantz sur le budget de 1898 (p. 66), la Chambre était saisie de sopt projets de règlement pour les budgets de 1889 à 1895. Suivant le rapport de M. Klotz sur le budget de 1911 (page 291) les lois de règlement des budgets de 1900 et de 1901 n'ont été votées qu'en 1907 et le règlement des budgets de 1902 à 1908 était encore pendant en juillet

: 1910. Souvent, la Chambre et le Sénat votent trois ou quatre de ces lois

3 de règlement en une séance.

La publicité a, sous d'autres rapports, longtemps manqué à cellesjci. Ainsi l'administration publiait tous les trois mois seulement dans de Journal officiel le tableau du rendement des impôts; rien ne Tempé' ichaitde le faire tous les moiset de le rendre plus détaillé. Depuis 1877 de )nolables améliorations ont été introduites par M. Léon Say. Le BuLletir \de statistique et de législation compa^^ée^ édité par le ministère des afinances, contient chaque mois les faits les plus intéressants sur les fi- Éuances nationales et sur celles des principales nations étrangères. Le ^meilleur régime pour les finances d'un pays est celui de la publicité la plus large : on semble enfin commencer à peine à le comprendre.

Disons quelques mots de la contexture du budget français. Ce que cl'on appelle en langage vulgaire le budget, et ce qui porte le titre of- DÛciel de Projet de loi pour la fixation des recettes et des dépenses d€

V exercice...^ était jadis un énorme volume qui chaque jour prenait des dimensions plus grandes; il atteignait 1,300 pages in-4\ M. Léon Say eut l'heureuse idée de scinder ce document mastodontique en quatre volumes plus maniables, mais dont chacun pourra bientôt devenir presque aussi gros que le volume unique d'autrefois. On Ta de nouveau, en 1883, rassemblé dans un seul volume, puis dispersé en une douzaine. Divisé ainsi ou groupé en un seul tome, le budget français est un ensemble de documents très divers, dont les uns sont des projets de loi ou des résolutions sur lesquels les Chambres émettent un vote, et dont les autres sont de simples explications, d'utiles renseignements, ou même de véritables superfétations.

immédiatement en ouvrant notre budget, on ivoxise Y Exposé des motifs^ rédigé par le ministre des finances ou du moins portant sa signature. Le ministre y examine succinctement la situation des finances, jette un rapide coup d'œil sur les résultats des exercices écoulés, compare les prévisions des recettes et des dépenses de l'exercice futur avec les votes des Chambres pour Texercice en cours ou pour le dernier exercice voté, explique en quelques mots les causes des différences, établit la situation de la dette flottante, et indique brièvement, s'il en a, des projets de réforme. Cet exposé est une préface, un avant-propos (125 pages en 1888, 56 seulement, sans les annexes, en 1911) ; il ne donne lieu à aucune délibération des Chambres.

Après TExposé des motifs et ses annexes (74 pages pour celles-ci en 1911) vient un projet de loi plus ou moins touffu, contenant vingt et une pages en 1911, et qui, avec les tableaux annexes, forme Tessence du budget. Ce projet de loi, portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de V exercice^ comprenait, en 1905, 46 articles répartis en 4 titres et 75 articles répartis en cinq titres en 1911* Quand on dit que le budget se vote par chapitres et par articles, on veut dire que le projet de loi dont nous parlons est Tobjet d'^un vote distinct pour chaque article, tandis que Tun des tableaux annexés est Tobjet d'un vote distinct pour chacun des chapitres de dépenses qu'il contient. Voici les divisions de ce projet de loi en 1911 : le titre premier concerne le budget général et se subdivise en deux sections ; la première contenant les crédits om^erts ; les dépenses totales y sont classées d'après cinq grandes catégories, à savoir : la dette publique ; les pouvoirs publics ; les services généraux des ministères ; les frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts et revenus publics ; enfm les remboursements, restitutions et non-valeurs; la seconde subdivision du budget général concerne les impôts et retenus autorisés et comprend elle-même trois sous-rubriques relatives : 1^ aux impôts directs ; 29 aux autres impôts et retenus ; 3^ à Véç'aluation des i^oies et

r moyens. Le titre II du projet de loi concerne les sen^ices spéciaux du \ Trésor*^ le titre III, les budgets annexes rattachés pour ordre au budget général ;le titre IV, les dispositions spéciales ; le titre V, les moyens de service et dispositions annuelles. On entend notamment par moyens de service les bons du Trésor ou les autres procédés de trésorerie auxquels le gouvernement peut recourir pour se procurer un fonds de roulement et anticiper le produit trop tardif des impôts. Les dispositions annuelles sont très variables. Quand la Chambre veut qu'on lui présente des documents ou des comptes spéciaux, c'est dans ce titre qu'elle fait connaître sa volonté. Ainsi, au budget de 1878, elle réclama dans ce titre que le gouvernement lui fournît un état contenant les principaux éléments de la situation financière de toutes les communes de France et des départements. Le dernier article de la loi portant fixation du budget, connue aussi sous le nom de (c loi de finances », reproduit en termes en quelque sorte sacramentels la formule suivante : «Toutes contributions « directes ou indirectes autres que celles autorisées par la présente loi, « à quelque titre ou sous quelque dénomination qu'elles se perçoivent^ « sont formellement interdites, à peine, contre les autorités qui les « ordonneraient, contre les employés qui confectionneraient les rôles « et tarifs, et ceux qui en feraient le recouvrement, d'être poursuivis <( comme concussionnaires, sans préjudice de l'action en répétition « pendant trois années, contre tous receveurs, percepteurs, ou indi- « vidus qui auraient fait la perception. » C'est cette formule si explicite et si menaçante qui a été invoquée 5 à la fin de 1877 en France pour faire comprendre au gouvernement ] l'impossibilité d'appliquer un budget sans le vote des Chambres.

Au lieu de cette loi unique du budget, on a eu parfois en Franco deux lois distinctes : Tune pour les recettes, l'autre pour les dépenses : tel a été le cas pour le budget de 1878. Mais cette scission ne modifie : sur aucun point essentiel l'organisation que nous venons de décrire. ?l II n'y a, d'ailleurs, aucun intérêt pratique à ce qu'il y ait deux lois ) distinctes, Tune pour le budget des recettes, l'autre pour le budget .) des dépenses; il y aurait même de grands inconvénients à ce que les ) Chambres nommassent deux commissions différentes, au lieu d'une t seule, pour l'étude préparatoire et détaillée des dépenses et des recettes. Cet inconvénient se rencontra longtemps en France sous la Restauration et sous le règne de Louis-Philippe ; il existe encore aux États-Unis d'Amérique.

A ce projet de loi du budget, lequel est très succinct, sont joints un certain nombre de tableaux, dits « Etats législatifs annexés au projet de loi portant fixation des dépenses et des recettes ». Ces tableaux sont numérotés d'après les lettres de Talphabet.

Ces tableaux étaient, pour Texercice 1877, au nombre de sept, pour Texercice 1883 au nombre de seize, pour 1905 aussi au nombre de seize, pour 1911 au nombre de quinze, de la lettre A à la lettre Voici les principaux : tableau A, budget général des dépenses, par ministères et par chapitres, c'est-à-dire par unités de service, ou par analogies de services ; c'est sur chacun de ces chapitres que les Chambres émettent un vote. Ce tableau A ne contient que la sèche nom?enclature des services et des sommes y afférentes, sans états de développement qui éclairent le vote. Les chapitres de dépenses sont classés, comme on Fa vu plus haut, en cinq grandes parties : 1^ la dette publique ; 2^ les dotations des pouvoirs publics ; 3^ les services généraux des ministères ; 4^ les frais de régie et de perception ; 5^ les remboursements, restitutions et non-valeurs. Ce n'est guère que la troisième section qui représente la partie vraiment disponible du budget.

L'état B comprend les contributions directes à imposer en principal et en centimes additionnels; il ne s'agit plus ici, depuis 189:2, que du principal et des centimes additionnels d'État ou pour non- valeurs, le budget dit sur ressources spéciales ayant été supprimé à cette ^ate (voir plus haut, pages 27 et 28). Rappelons aussi que, depuis 1900, les dépenses et les recettes de l'Algérie ne sont plus portées au budget de l'État français.

L'état G fixe, pour chaque département, le contingent en principal dans les contributions foncière (propriété non bâtie), personnelle et iliobilière, et des portes et fenêtres. On sait que ces trois contributions sont, en France, des impôts de répartition. L'impôt des patentes n'est pas compris dans ce tableau, parce que c'est un impôt de quotité. L'impôt foncier sur la propriété bâtie non plus depuis qu'il est devenu un impôt de quotité (voir t. I, page 444). Cet état a perdu beaucoup de son intérêt, depuis que l'usage a voulu que les contingents des impôts de répartition fussent fixes et toujours identiques, sauf les seules variations qui viennent de la destruction de propriétés bâties ou de la construction de nouvelles.

L'état D contient le tableau des taxes assimilées aux contributions directes à imposer pour l'exercice.

Les états E et F sont très importants et très intéressants ; ce sont les tableaux des droits, produits et revenus dont la perception, soit par rôles, soit autrement, est autorisée conformément aux lois existantes. En dehors de la nomenclature de ces tableaux, le gouvernement et ses agents ne peuvent rien exiger, sous peine de forfaiture.

On ne vote pas en particulier chaque année chacun des impôts existants; ce vote distinct ne se produit que pour les contributions directes. Le vote de la loi du budget implique le vote de chacun des

impôts qui sont compris dans l'état que nous venons de nommer. En ce sens tous les impôts en France sont annuels, puisqu'ils ne peuvent continuer à être perçus sans une autorisation nouvelle donnée en bloc; ils sont perpétuels, au contraire, en ce sens qu'ils ne sont pas chaque année soumis à une discussion nouvelle, ce qui éterniserait les sessions du parlement et ce qui aurait de grands inconvénients. Nous examinerons plus loin cette grave question de savoir si tous les impôts doivent être individuellement votés chaque année par les Chambres, ou s'ils doivent continuer d'exister jusqu'à une révocation formelle. On indique dans les tableaux E et F les lois constitutives de chacun des impôts. Ces états concernent non seulement les perceptions au profit de l'État, mais aussi les perceptions au profit des départements, communes et établissements publics.

L'état G comprend le budget général des voies et moyens pour la France. Les tableaux A et B ne contenaient que le budget général des dépenses; celui-ci renferme le budget des recettes par nature de recettes. La classification est empirique; les perceptions sont groupées d'après les administrations qui les recueillent; les recettes, rangées sous le titre de produits divers du budget^ ont les origines les plus variées. L'état H concerne le tableau des voies et moyens pour l'Algérie, mais ce n'est qu'un tableau pour ordre, le budget de l'Algérie étant, depuis 11)00, distinct du budget français.

L^élat I s'applique aux Lu Igets annexes rattachés pour ordre au budget général, à savoir ceux de la fabrication des monnaies et médailles, de Tlmprimerie nationale, la Légion d'honneur, la caisse ^ij des invalides de la marine, les chemins de fer de l'Etat, etc. Ç'a été al un grand progrès pour la comptabilité et pour le contrôle que ; I d'annexer au budget de l'Etat tous ces budgets spéciaux, i Les états J, K, L, M, N, O sont consacrés aux a moyens de service » H et aux « dispositions annuelles ».

î L'état J, particulièrement important, contient la nomenclature des services pouvant seuls donner ouverture à des crédits supplémentaires, par décrets, pendant la prorogation des Chambres.

L'état K donne la liste des constructions neuves que le ministre de la ^ marine est autorisé à faire dans Tannée ; l'état L, la valeur du matériel i à délivrer au département de la marine (crédits-matière) ; les états M et N, les lignes de chemins de fer que le ministre des travaux publics est autorisé à entreprendre ou à continuer ; Tétat P, enfin, indique les renseignements à fournir aux Chambres par les différents ministères. 1 Tous les états que nous venons d'énumérer et le projet de loi qui .4 les précède forment le budget réel, c'est-à-dire le texte de la loi et lesi -^1 documents essentiels. Ces « états législatifs », venant après le texte

même du « projet de loi portant fixation du budget », sont suivis euxmêmes de « tableaux de développements et de comparaison des évaluations pour Texercice à venir et de celles adoptées pour Texercice précédent, puis de nouvelles annexes, au nombre de sept en 1911, concernant particulièrement les diverses contributions directes, notamment les centimes additionnels établis par les départements et les communes. Avec ce fascicule contenant Texposé des motifs, le projet de loi et les documents sus-indiqués (331 p. in-4^ pour 191 1), on a une suffisante vue d'ensemble; c'est aux détails que sont consacrés les autres volumes qui terminent ce que Ton appelle familièrement le budget.

Tout ce supplément d'informations fournit, en une dizaine de gros cahiers, les développements des dépenses de chaque département ministériel. Ce qui tient la presque totalité des volumes composant le budget, ce sont donc les développements sur les budgets particuliers des ministères : ici les détails abondent, les justifications sont nombreuses. En tête de chaque budget ministériel une note particulière, sorte de petit exposé des motifs partiel, indique, avec plus de précision et de minutie que l'Exposé des motifs général, les causes des changements dans les demandes de crédits. Il y a beaucoup d'annexés à chacun de ces budgets ministériels, par exemple le tableau des logements occupés dans chaque ministère, la situation des emprunts départementaux, le nom de toutes les jeunes filles admises à Técole nationale de Saint-Denis, etc. Mieux vaudrait donner certains de ces renseignements dans des fascicules à part, et en alléger le budget.

Nous avons décrit le budget français, tel qu'il sort de la direction de la comptabilité générale du ministère des finances pour être présenté aux Chambres. Cette présentation se fait, d'ordinaire, dans les trois ou quatre premiers mois de Tannée qui précède Texercice auquel le budget doit s'appliquer. Au début de la Restauration, le budget b n'était présenté que peu de temps avant le commencement de Texercicc ou même au cours de Texercice, ce qui obligeait à percevoir des douzièmes provisoires. Depuis lors les lenteurs de la Chambre obligent souvent à ces douzièmes, quoique le budget soit présenté huit à dix mois avant Texercice ; il en fut ainsi en 1884, 1885, 1887 et 1888 ; ' les budgets de 1889, 1890, 1891, 1894, 1896 et 1904 ont été votés à temps, mais d'après le rapport de M. Klotz sur le budget de 1911 s. (page 4), dans les seize années écoulées depuis 1894, la loi de finances 7i'a été promulgué? que quatre fois avant le 1^^ janvier ; les douzièmes ^ provisoires, au nombre de 3 ou 4, sinon plus, sont donc devenus une habitude presque constante ; à la fin de juin 1911, le budget de Texercice 1911 n'était pas encore promulgué. En Prusse, la présentation tardive du budget était la règle jusqu'à la solution du conflit entr? la

Chambre et la Couronne en 1866 : M. de Bismarck pouvait dire, dans un discours du 27 janvier 1863, en parlant du refus du vote du budget par la Chambre : a en quoi la situation actuelle difîère-t-elle de celle « où, depuis quatorze ans, s^est trouvée la Prusse durant les quatre « ou six premiers mois de Texercice, avant que le budget annuel fût « voté (1) ? » En Angleterre, on ne vote pas le budget en une fois; on accorde au gouvernement des parties de crédit pendant les premiers mois de l^exercice. Dansd^autres pays, il y a des dates impératives pour Je dépôt du budget : en Belgique, ce dépôt doit être effectué au moins dix mois avant Tentrée de Tannée ; en Danemark et en Hollande, il doit Fetre au mois de septembre. En Italie, le budget de première prévision doit être déposé dans la première quinzaine de mars qui précède Texercice, et le budget rectificatif, di definitwa prei^'isione (ritali3 a rhabitude de ces deux budgets différents), doit Têtre un an après, soit dans la première quinzaine de mars de Tannée courante (2).

En France pour les raisons données plus haut (voir page 21), nous pensons qu'il suffirait que le budget fût présenté aux Chambres six mois avant Touverture de Texercice, mais il faudrait alors changer la date d'ouverture de Tannée financière.

Une question technique qui a de Timportance est celle de savoir quelle est la meilleure méthode pour l'évaluation des dépenses et des recettes. Un procédé défectueux peut amener du déficit et causer dans les finances de grands embarras. Le principe qui domine la matière, c'est que la sincérité la plus complète doit présider aux prévisions. Il y a souvent des erreurs intentionnelles en sens contraire. Dans certains pays peu prospères, on met dans le budget un chiffre de dépenses inférieur à ce que Ton sait devoir être la réalité et un chiffre de recettes supérieur. C'était le vieux jeu des États obérés et emprunteurs, laTurquie et TÉgypte sous le gouvernementdu khédive Ismaïl. On pensait ainsi séduire les capitalistes. On ne trompait guère personne. Il serait superflu de s'étendre sur les vices de cette méthode et les résultats qu'elle amène : elle conduit en général à labanqueroute. Sans imiter absolument la Turquie, quelques gouvernements ) croient pouvoir porter, pour certains chapitres du moins, au budget \ un chiffre de dépenses inférieur à celui qu'ils ont Tintention d'effecl tuer, se réservant de présenter aux Chambres des crédits supplémen- \ taires. C'est là également une pratique très relâchée. Nous ne nous y i arrêterons pas ici, consacrant presque un chapitre entier (voir le > chapitre iv) à ces demandes de crédits additionnels.

(1) Les budgets en Prusse de 1862 à 1866. Paris, Pion, libraire, 1877, p. 29.

(2) Voir la publication du Cobden Club intitulée : Correspondence relative to tht \ budgets of various countries^ 1877, p. 11, 35, 70 et 80.

42 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINAiNCES.

Les dépenses doivent être évaluées, d'après la dernière année écoulée, pour les services du moins qui sont permanents, et comme en général chez les peuples prospères Taccroissement continu de la fortune publique excuse une certaine croissance des dépenses de TÉtat, pourvu qu'elle soit modérée, il peut y avoir un certain relèvement dans les prévisions de Tannée suivante relativement aux faits réalisés dans la dernière année écoulée. 11 importe, cependant, que cet écart ne soit pas considérable, car il est de règle presque absolue que les crédits affectés à une administration, fussent-ils trop abondants, sont dépensés par elle; les annulations de crédit sont en général insignifiantes.

En face de la méthode relâchée d'évaluation des dépenses et des recettes, diminuant intentionnellementcelles-là et accroissant celles-ci, il y a une méthode prétendue stoïque, très sage en apparence, et qui n'a guère moins d'inconvénients que celle dont nous venons de parler. Cette méthode qui paraît stoïque consiste à évaluer les recettes fort au-dessous de ce qu'elles doivent être, afin de se ménager des plus-values considérables. L'importance de ces plus-values réjouit l'âme d'un peuple, enorgueillit les législateurs et paraît un triomphe pour les gouvernants. Cette méthode a été suivie en France pendant longtemps ; on commence à peine à l'abandonner. C'est en 1823 qu'elle fut introduite officiellement dans nos habitudes budgétaires. « L'augcc mentation progressive du produitde certains impôts, disait le mi- « nistre des finances d'alors, nous semble indiquer comme base de « l'évaluation la plus probable pour 1823 la réalité de ces produits « pour 4821, dernière année que nous puissions connaître. » On continua ainsi les années suivantes ; l'évaluation des recettes de 1824 fut calculée sur les produits réels de 1822. On se félicitait d'échapper ainsi aux mécomptes, et de bénéficier généralement de larges excédents. La monarchie de Juilletse conforma à l'exemple de la Restauration, sauf pour certaines années comme 1833, ou pour certaines denrées, comme le tabac et le sucre, pour lesquelles on tenait compte, dansle budget, de l'accroissement annuel de la consommation.

La République de 1848 et le second empire abandonnèrent cette méthode stoïque. Dans le budget de 1854, par exemple, on majora de 42 millions les recettes de 1852; dans celui de 1855 on majora de 38 millions celles de 1853. Le rapporteur du budget parlant de l'ancienne méthode s'exprimait ainsi : « Ce mode de procéder (prendre « simplement pour évaluation des recettes de l'exercice futur les « recettes réalisées dans la dernière année connue) avait des avan* Cl tages que nous ne méconnaissons pas, mais il avait aussi Tinconvé- « nient, en attribuant aux recettes une valeur toujours inférieure à

> a la réalité, d'obliger à apprécier les dépenses à un taux que l'on

> H savait être également de beaucoup au-dessous de la vérité, au ) <( moment où le budget s'établissait. De cette insuffisance implicite-

> « ment reconnue des dépenses, provientla nécessité des demandes de « crédits supplémentaires considérables et prévus. De là cet inconvéce nient très grave d'avoir, à côté du budget avoué et voté, un budget

) « réservé. »

La pratique varia pendant le restant du second empire ; tantôt on s'en tenait à la méthode de la Restauration, tantôt on reprenait le système de majoration usité en 1853 et les années suivantes.

Depuis 1871 jusqu'au budget de 1883 exclusivement on a repris le [ procédé d'évaluation des recettes de la Restauration. Il en résultait ) que les recettes d'un budget étaient calculées d'après celles de l'avant- ) dernier exercice, qui est toujours le dernier exercice écoulé. Comme I les contributions indirectes tiennent une place beaucoup plus grande ) dans les ressources de la France, que la richesse publique se développe de plus on plus, que les salaires notamment des classes inférieures vont en croissant et permettent à celles-ci de consommer de plus on I plus de vin, do tabac, de sucre, de café, comme en outre la baisse du I taux de Tinterêt enflait tous les chiffres dos mutations sur l(^squollos portaient les droits proportionnels d'enregistrement et de timbre, les ^ recettes d'un exercice dépassaient toujours de beaucoup celles del'a- ; vanl-dernier exercice, les plus values étaient donc énormes relativement aux prévisions budgétaires. Voici à ce sujet quelques chiffres :

ANNÉES