CHAPITRE Vin

DES DIFFRHBNTES CATÉGORIES DE DETTES PVBLIQUiùS.

Du principe de runiformité de la dette publique. — Y a-t-il quelque utilité à ce que toutes les dettes d'un État soient du môme type? — Une certaine variété, qui ne va pas jusqu'à Texcessive multiplicité, des engagements publics est plutôt favorable que nuisible au crédit des États.

Des emprunts spéciaux que certains États concluent avec les localités^ les grandes compagnies financières et industrielles ou les syndicats de capitalistes et de commerçants. — Les opérations faites par le gouvernement français de 1830 à 1840 pour les entreprises de canalisation. — Les subventions aux compagnies de chemins de fer; les garanties d'intérêts. — Développement considérable depuis 1870 des emprunts spéciaux et presque subreptices contractés pour des travaux publics. — Énorme importance des engagements du Trésor à long terme. — Ces sortes d'engagements sont-ils ou non avantageux au Trésor? — Distinction k faire : ils sont avantageux quand TÉtat trouve des capitalistes ou des localités consentant à faire des avances à un intérêt très réduit pour des entreprises d'une utilité à la fois générale et locale. — Ils sont dangereux et coûteux dans tous les autres cas. — Dans les dernières années TÉtat a souvent emprunté par des intermédiaires ayant beaucoup moins de crédit que lui et s'est lourdement grevé par ces opérations malencontreuses. — En général, ces emprunts sans publicité sont plus coûteux pour le Trésor que les emprunts publics. De la dette viagère. — Éléments divers de la dette viagère française. De la dette flottante. — L'importance considérable de la dette flottante est un signe de mauvaises finances : exemples de l'Espagne, de la Turquie et de l'Égypte. — Exemple contraire de l'Angleterre. — Décroissance constante de la dette flottant« anglaise depuis le commencement du xix® siècle : elle ne dépassait guère 130 millions en 1875 : elle s'est relevée depuis, mais dans une proportion restreinte. Des diverses fonctions ae la dette flottante française. — Elle devient chaque jour moins utile pour fournir au Trésor un fonds de roulement. — Elle n'a guère eu pendant longtemps d'autre objet que de couvrir les découverts des budgets. — Variations de cette dette depuis 1830. — Considérables embarras que Timportance de la dette flottante a suscités en 1848. — Comparaison de la dette flottante en 1848 et en 1870. — Chiffres de la dette flottante à la fin de 1878. De l'énormité de la dette flottante française en 1881, 1890, 1903 et 1910 : sa composition en 1910. — Les découverts du Trésor, depuis l'an 1800, au 1^^' janvier 1910. Folie lie la constitution d'une grosso dette flottante en temps de paix; exemple de l'Espagne de 1890 à 1895.

Après avoir passé en revue toute la matière des emprunts publics, Il convient de quitter le terrain de la dette consolidée et d'aborder les autres engagements de TÉtat. On distingue en général trois grandes branches de la dette publique : la dette consolidée, la dette viagère et la dette flottante. Cette classification n*est pas complètement rigoureuse. 11 est des engagements de TÉtat qui ne se ramènent à aucune de ces trois catégories ; ainsi dans les budgets français, après

la dette consolidée et avant la dette viagère, on rencontre une grande section qui est intitulée t capitaux remboursables à différents titres » et qui contient un grand nombre d'éléments divers, entre autres les intérêts des obligations amortissables, trentenaires ou autres, et les intérêts de la dette flottante; en outre, dans nos finances, il y a de véritables emprunts d'une nature particulière, dont les intérêts et Tamortissement ne figurent pas dans la section de la dette publique et sont dispersés dans les autres chapitres du budget.

Si nous voulons faire une classification exacte des engagements qu'un État peut avoir, nous distinguerons cinq catégories: !• la dette consolidée ; 2* les obligations amortissables dans un délai déterminé ou les bons remboursables à une échéance fixe ; 3* des dettes spéciales, généralement occultes, ou des annuités au service desquelles il est pourvu par des moyens tout à fait particuliers ; 4'' des dettes viagères ; 5* la dette flottante.

Nous n'avons étudié jusqu'ici que les deux premières de ces cinq catégories. Il convient d'en venir aux autres. Tout d'abord se pose la question suivante : est-il utile pour un État d*avoir plusieurs catégories de dettes? ou bien est-il préférable qu'un État n'ait qu'une seule nature d'engagements? la diversité des titres qui composent une dette publique aide-t-elle au crédit de l'État ? ou l'uniformité de tous ces titres est-elle plus conforme aux vrais principes financiers et à la bonne gestion du Trésor?

On doit remarquer en premier lieu que l'uniformité complète des titres d'une dette publique est un phénomène à peu près impossible à atteindre. La plupart des États sont forcés d'avoir des engagements de deux natures: les uns à long terme, les autres à court terme : des titres de rentes ou des obligations qui ont été émises, si ce n'est pour durer éternellement, du moins pour avoir cours pendant une période prolongée, et des bons qui n'ont pour objet que de procurer à l'État des moyens de trésorerie, de lui assurer, quelques semaines ou quelques mois d'avance, la jouissance du rendement des impôts. 11 est malaisé qu'un État puisse absolument se passer de ces deux natures de dettes; car, pour assurer la régularité dans les paiements, l^administration est parfois obligée d'escompter la rentrée des impôts par l'émission de bons à court terme: et, d'un autre côté, il est singulièrement rare de rencontrer un État qui ne se soit trouvé un jour ou l'autre dans la nécessité de contracter des emprunts à long terme, soit pour des préparatifs militaires, soit pour de grandes entreprises de travaux publics.

Ainsi il y a une sorte de division des dettes publiques en deux branches qui semble avoir été établie parla nature môme des choses

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et qui s'impose aux États modernes. La complète uniformité est en ce sens à peu près impossible à atteindre.

Mais les partisans de Tuniformité de la dette publique n'entendent parler, en général, que des engagements à long terme. Ils ne trouvent pas mauvais qu'un État émette, d'un côté, des bons à très courte échéance et renouvelables, pour faire face aux besoins de la tréso* rerie ; et que, d'un autre côté, il contracte dans les moments de nécessité ou pour de grands travaux des emprunts plus considérables et qui doivent avoir une plus longue durée. Ils admettent cette dualité, mais ils voudraient du moins que les emprunts de la seconde catégorie fussent tous uniformes dans le même État, que Ton n'eût pas une dette consolidée en 5, en 4 1/2, en 4 et en 3 p. 100, en outre des obligations amortissables de diverses catégories, des bons remboursables à des échéances lointaines, des emprunts spéciaux et occultes contractés dans des conditions particulières et gagés sur des ressources spéciales. Cette diversité de nature des engagements à long terme d'un État paraît à beaucoup d'esprits une cause de con<^ fusion, de complication, d'obscurité dans les finances, d'agiotage pour le public. C'est à ce mal, disent-ils, qu'a voulu porter remède la Révolution française en instituant le grand-livre de la dette publique, et en ramenant à une seule catégorie les engagements si nombreux et si divers qu'avait contractés l'ancien régime.

Dans un sens opposé, on fait valoir que la diversité des titres de la dette publique tend à développer et à fortifier le crédit de l'État. Les capitalistes et les rentiers, dit-on, n'ont pas tous les mêmes goûls et ne poursuivent pas le même but. Les uns aiment un placement définitif, comme la rente perpétuelle, dont ils n'aient pas à s'occuper si ce n'est pour en toucher les arrérages, qui ne leur impose aucune surveillance; les autres sont, au contraire, épris des combinaisons variées que permettent les obligations avec amortissement par tirages au sort. Les uns recherchent seulement un intérêt qui ne varie pas et qui soit élevé. D'autres préfèrent un intérêt moindre avec la compensation de primes de remboursement ou la perspective de lots. En diversifiant ses emprunts un État rend ses titres plus conformes aux goûts si divers du public des capitalistes et des rentiers ; il a, par conséquent, des chances de trouver plus facilement preneur et à de meilleures conditions. Il imite ainsi les marchands qui se gardent bien d'offrir aux chalands une marchandise absolument uniforme, mais qui donnent à une matière, identique au fond, des aspects divers afin de mieux attirer la foule, de s'accommoder davantage aux caprices des acheteurs. Les sociétés particulières aiment cette diversité d'engagements et croient y trouver leur compte ; le Crédit foncier de

France avec ses types différents d'obligations en donne la preuve (1).

On dit encore qu'un État qui a déjà de grosses dettea d'un certair type trouve parfois plus facilement à placer des titres d'un type différent: les nouveaux venus ne font pas une concurrence aussi ostensible aux anciens, ils les déprécient dans une moindre mesure. Enfin on allègue que dans certains cas un État peut avoir un grand avantage à contracter des emprunts spéciaux et dans une forme particulière pour un emploi déterminé, parce que des catégories de personnes qui sont intéressées à cet emploi de l'emprunt spécial feront à l'État des conditions meilleures que si cet emprunt était lancé dans le gros public et dans les formes ordinaires.

Voilà les arguments de part et d'autre. Il y a, selon nous, un juste milieu à garder entre ces deux extrêmes : une excessive variété de types de la dette publique qui conduirait à une grande confusion^ et une absolue uniformité qui empêcherait l'État d'attirer à lui toute la clientèle des capitalistes, et qui ne lui permettrait pas de profiter des conditions avantageuses qui peuvent lui être faites par certains groupes d'intéressés pour des emprunts contractés en vue de travaux publics spéciaux. La remarquable résistance qu'en 1904 et 1903 les fonds russes, morcelés en un grand nombre de fonds spéciaux, ont opposée à la baisse, malgré les désastres de la Russie, témoigne contre le système de l'unification et de la mise en bloc de toute la dette publique d'un pays.

La France, qui a une dette consolidée énorme, pourrait recourir de préférence, dans l'avenir, aux obligations amortissables. Avant 1883^ nous avions du 5, du 4 1/2, du 4, du 3 p. 100, c'était trop : d'ailleurs, comme nous l'avons montré, une nation doit emprunter, autant que possible, près du pair, et ne devrait avoir de fonds 3 p. 100 que lorsque ce 3 p. 100 a été émis au pair ou résulte de la conversion, faite au pair, de fondsd'un intérêt supérieurayantdépassélepair (2). La Franceavait, en 1872, deux types d'obligations amortissables : les obligations4 p. iOO émises sous TEmpire, et les obligations 6 p. 100 émises pendant la guerre de 1870-71. Ici, cette diversité n'était pas à blâmer parce qu'elle

(1) Il est vrai que, depuis les premières éditions de cet ouvrage, en 1879, le Crédit foncier a songé à unifier la plus grande partie de sa dette par la conversion de divers types d'emprunts en obligations à lots 3 p. 100, mais il a dû en 1881 revenir sur ce projet d'unification et créer des obligations 4 p. 100 sans lots, pour attirer une clientèle plus étendue. Puis en 1883 il a émis encore des obligations d'un nouveau type 3 p, 10(J sans lots; enfin ea 1886 il est revenu aux obligations à lots.

(2) Les Étals jouissant d'un premier crédit ont pu naguère emprunter à 3 p. 100 au pair et même au-dessous. Les consolides britan7iiquês2 3/4 p. 100, devant devenirdu 21/2 ea 1903, se tenaient, en 1898, entre 110 et 113. Les Etats-Unis ont émis en 1891 un emprunt en 2 p. 100 pour la conversion d'un 4 1/2 ancien; le taux de 2 p. 100 n'a été obtenu, toutefois, que parce que l'emprunt n'était que de 130 millions de francs et que les banque* d'émission sont tenues d'avoir des fonds publics en représentation de leur circulation.

était le produit des circonstances et de la volonté que Ton a eue de ne pas emprunter trop au-dessous du pair. Le taux 4 p. 100 sous Tl^mpire se rapprochait assez du pair; mais il en était singulièrement éloigné pendant la guerre lorsque fut conclu l'emprunt Morgan: on dut faire ce dernier en 6 p. 100, il eût même été préférable d'émettre cet emprunt en 7 p. 100. Ainsi, la diversité dans les engagements de TÉtat est ici recommandable, parce qu'elle résulte de la nature des choses et de la différence des taux de Tintérêt à différentes époques.

La plus grande chimère que Ton pourrait se proposer en finances, ce serait de vouloir contracter des emprunts dans des conditions invariables : l'absolue uniformité de la dette, que voulaient les législateurs de la Révolution, est loin d'être un principe qu*il faille toujours respecter. La seule loi en cette matière, c'est d'emprunter, autant que possible, aux environs du pair, dût-on accorder un intérêt plus élevé. Cette règle elle-même n'est, d'ailleurs, applicable qu'à la dette consolidée ; car les emprunts en obligations amortissables réussissent quelquefois mieux et coûtent parfois moins à l'État quand l'intérêt est modique et la prime de remboursement assez considérable.

Il n'y a donc pas de principe absolu en celte matière : l'intérêt du Trésor et du public autorise une certaine diversité de types dans les engagements de la dette publique, pourvu que cette diversité n'aille pas jusqu'à une trop grande complication.

Il est souvent très utile de garder aux divers emprunts une individualité spéciale, alors même qu'ils ont élé contractés dans lé même type de fonds publics. Si l'on n'avait pas confondu nos deux grands emprunts de libération du territoire, celui de 2 milliards émis en 1871 et celui de 3 milliards émis en 1872, que chacun d'eux eût eu une cote à part à la Bourse, que la faculté de remboursement pour l'Etat eût été stipulée à une date différente pour l'un et l'autre, ropéralion de la conversion en 4 1/2 en eût été plus aisée et plus prompte. On ne se tût pas laissé effrayer, fort puérilement d'ailleurs, comme on l'a fait pendant plusieurs années, par le chiffre considérable desrentes à convertir; on eût procédé partiellement. On eût converti dès 1875 avec la plus grande aisance l'emprunt de 2 milliards, et dès 1876 ou 1877 avec autant de facilité l'emprunt de 3 milliards, au lieu de faire tardivement cette opération pour l'ensemble en 1883. La France eût bénéficié de plusieurs centaines de millions par cette distinction. La conf usion en 1902 du 3 p. 100 nouveau résultant de la conversion du 3 I /2 avec le 3 p. 100 ancien a été une grosse faute. On ne doit pas confondre toug les emprunts dans un même tout. A ce point de vue, comme à beaucoup d'autres, la conduite des Américains est plus prévoyante que la nôtre.

Nous devons examiner maintenant une classe particulière d'engagements de rÉtat : ce sont les emprunts spéciaux que le gouvernement fait non pas au gros public, non pas aux gros capitalistes par le mode d^adjudication et avec concurrence, mais à certains corps constitués, certaines grandes sociétés anonymes, ou certains syndicats de propriétaires et de commerçants ; ce sont aussi les garanties d'intérêt qu'accorde TÉtatà des titres émis par certaines associations ou corporations. Tout cet ensemble d'engagements constitue une dette siii generis^ dont l'utilité a souvent été contestée. Ce que Ton a reproché à ces sortes d'engagements, c'est qu'ils constituent des emprunts détournés et occultes, dont l'importance échappe au public et môme aux législateurs ; c'est qu'ensuite, en accordant sa caution aux engagements de diverses corporations ou sociétés, l'État se grève parfois d'une charge plus lourde que s'il avait émis un emprunt à ciel ouvert et qu'il eût versé le produit de cet emprunt entre les mains de ces sociétés et corporations, ou s'il eût fait lui- môme les travaux en faveur desquels il consentait une garantie d'intérêts.

Ces deux reproches se sont trouvés parfois fondés. Aussi doit-on admettre que ces emprunts spéciaux et détournés, faits généralement sans publicité ni concurrence, doivent être exceptionnels, et qu'il faut y apporter une attention minutieuse. Il est néanmoins des circonstances où un État a avantage à contracter des engagements de cette nature. Sortons des généralités et entrons dans les faits. Voyons quel parti on a tiré en France de ce genre de dettes.

Nous* avons dit que les engagements du genre que nous étudions se divisent en deux catégories: une partie se compose d'annuités fixes dont le montant est déterminé à l'avance ; une autre partie consiste en annuités variables, conditionnelles, dont le montant dépend de certains événements : ce sont des garanties d'intérêts pour le capital dépensé en certaines entreprises ; ces intérêts garantis ne sont payables qu'autant que le revenu particulier de ces entreprises n'atteint pas une moyenne déterminée, et le plus souvent ils sont éventuellement remboursables parles sociétés ou les localités auxquelles on les a avancés.

De 1820 à 1840 le gouvernement français, afin d'accomplir des travaux d'utilité publique, notamment de canalisation, de ports, de navigation, contracta des emprunts spéciaux, lesquels ne furent pas conclus en rentes perpétuelles. L'État se faisait avancer par les per- «onnes, les corporations, les villes, les départements, qui avaient intérêt à la confection rapide de tel canal, de tel port, les sommes nécessaires pour l'exécution. Puis il indemnisait les personnes qui avaient fait l'avance de l'une ou l'autre de ces manières : ou bien il

leur accordait un droit de péage ou de tonnage à percevoir sur les navires qui profiteraient de l'entreprise, et il garantissait que ce droit de péage ou de tonnage atteindrait une annuité déterminée pour Tin* térêt et ramortissement de l'emprunt spécial, ce qui voulait dire que si le produit des droits restait au-dessous de cette annuité, nécessaire à Tintérêt et à l'amortissement de l'emprunt, l'État payait la différence; ou bien l'Etat, pour se libérer envers les personnes, les corporations, les communes, qui lui avaient fait l'avance des fonds pour un travail spécial, leur servait pendant un temps déterminé une annuité comprenant à la fois l'intérêt et l'amortissement de l'emprunt. Le compte des finances pour l'année 1867 donne des renseignements détaillés sur cette série d'opérations (!)•

Au 1®' janvier 1868 il avait été prêté ainsi à l'État pour des ponts, des canaux, des ports, etc., plus de 157 millions de francs. Sur cette somme la plus grande partie avait été amortie au 1^'janvier 1868, et il ne restait dû sur le capital de ces emprunts que 12 millions et demi, chaque annuité comprenant l'intérêt et l'amortissement.

A mesure que l'on remboursait cette dette, on en contractait une nouvelle. Voici comment : on s'aperçut que les droits de péage, existant sur les canaux, sur les ponts, dans les ports, étaient un inconvénient économique. On crut qu'il y avait avantage à ce que l'usage de ces travaux fût gratuit. On se résolut à racheter aux individus et aux sociétés concessionnaires ou propriétaires de ces ouvrages le droit de péage; ce fut l'origine d'une nouvelle dette contractée aussi en annuités à termes, comprenant à la fois l'intérêt et l'amortissement de la somme due pour le rachat de ces droits. Ces rachats furent effectués en vertu des lois de 1853 et de 1863 : la plupart de ces annuités doivent durer 30 ans à partir du rachat, c'est-à-dire que l'État est complètement dégagé de sa dette au bout de 30 ans, chaque annuité comprenant, outre l'intérêt, Tamortissement du capital. Cette dette spéciale figurait à nos anciens budgets pour une annuité d'environ 4 millions de francs, mais ce n'était pas là une dette perpétuelle : c'était une dette dont le tiers devait avoir disparu en 1882, et qui ne devait figurer plus que pour une somme infime dans les budgets postérieurs à l'exercice 1890.

Ce n'était pas encore là toute la dette déguisée et occulte de la France avant 1870. On peut ranger dans la môme catégorie les annuités dues par l'État aux compagnies de chemins de fer. Ce sont là des engagements analogues à ceux que nous venons d'étudier. La population de toutes les contrées demande des chemins de fer ; ces

(1) Voir ce compte, pages 626 et suivantes.

4i0 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

travaux sont souvent à la fois très chers et peu productifs. On trouverait malaisénnent des compagnies se chargeant de les faire entièrement à leur compte : cependant, il est utile que tout le pays soit sillonné de chemins de fer, cela importe à la prospérité générale et à la défense nationale. Le gouvernement, d'ailleurs, est assez porté à favoriser ces entreprises parce qu'il encourrait une grande impopularité en ne les secondant pas. L'État intervient alors de Tune ou l'autre des trois manières suivantes : ou bien il fait à ses frais une partie des travaux, notamment ce que l'on appelle Vinfrastructin^e, et livre aux compagnies les lignes sérieusement avancées, presque terminées; ou il subventionne directement les compagnies; ou bien il se porte simplement garant envers elles d'un minimum d'intérêt, c'est-à-dire qu'il s'engage à combler la difTérence entre le revenu net de la ligne et la somme nécessaire pour payer au capital engagé sur cette ligne un intérêt déterminé pendant un nombre d'années fixé.

Voilà les trois systèmes que peut suivre l'État pour seconder la construction des chemins de fer : le premier de ces systèmes ne rentre pas dans notre cadre, puisqu'il n'a pas pour effet de créer à l'État une dette spéciale ; les deux autres systèmes, au contraire, celui de la subvention directe et celui de la garantie d'intérêts, chargent l'État d'engagements, d'ordinaire à long terme, qu'il importe d'étudier de près dans un ouvrage sur les finances.

La subvention, dans la plupart des cas, au lieu d'être payée immédiatement, est échelonnée sur un grand nombre d'années, et se verse par annuités : c'est un moyen de ménager les budgets présents en grevant les budgets à venir. C'est ainsi que dans les dernières années de l'Empire on a accordé aux compagnies de chemins de fer des subventions payables en huit ans et en seize termes : c'est là une grande opération que l'on a pu appeler l'emprunt de la paix, quinefut pas complètement terminée, qui devait s'élever à 700 millions de francs, d'après les calculs d'un ministre des finances, et dont on trouvait la trace au budget des travaux publics (1). Renfermées dans ces limites, ces subventions ne constituent pas un véritable emprunt, mais elles en sont devenues un par la suite. Voici, en effet, comment on s'y est pris depuis nos désastres : cette subvention de 700 millions a été considérée comme une dépense extraordinaire, et, au lieu de payer en huit ans et en seize termes, selon les conventions primitives, les sommes dues sur ce compte, on les a réparties sur quatrevingts années : on paye seulement l'intérêt et l'amortissement de ces subventions, on a fait sortir du budget la dépense nécessaire, la

(1) Voir un discours de M. Léon Say [Journal officiel du 25 décembre 1873).

DES DIFT^^ÉRENTES CATÉGORIES DK DETTES PUBLIQUES. 411

dépense convenae pour le payement de ces huit annuités en seize termes, et on y a substitué un intérêt et un amortissement qui dureront quatre-vingts ans. C'est ici que nous nous trouvons en présence d'une véritable dette contractée d'une manière occulte, si bien que très peu d^e personnes, même parmi nos législateurs, en sont instruites. Cette dette ne violait pas le contrat fait à l'ori^ gine avec les compagnies, parce que cette conversion de fortes an* nuités à court terme en faibles annuités à long terme avait été prévue dans la convention originaire.

Le système des garanties d'intérêts envers les chemins de fer diffère du système des subventions directes par plusieurs côtés. Le régime des garanties d'intérêts a ceci de particulier que les sommes payées à ce titre par TÉtat aux compagnies constituent une simple avance qui devra être un jour remboursée et qui porte au profit de l'État un intérêt simple de 4 p. 100. Tant que le produit net des ligne» qui font l'objet de ces garanties n'atteint pas la somme déterminée pour l'intérêt et l'amortissement du coût de la ligne, l'État verse la différence; • en revanche, quand le produit net de la ligne garantie dépassera la somme déterminée pour le service du capital engagé, les compagnies devront verser la différence au Trésor, à valoir sur le remboursement des avances que celui-ci leur a faites (1). La charge qu'imposent les garanties d'intérêts aux budgets est donc très inégale, suivant l'importance du trafic. Jusque vers 1878 cette charge pour l'État a été en croissant chaque jour, parce que les diverses lignes faisant l'objet de la garantie avaient augmenté en longueur et en nombre, et qu'elles étaient encore trop récentes pour que le trafic eût pu faire de grands progrès : plus tard^ quand avec le temps le trafic sur ces lignes se sera vivifié, la charge de la garantie imposée au Trésor diminuera; il arrivera même un jour, selon toute probabilité, où le développement du trafic sera tel sur ces nouvelles lignes et sur les anciennes lignes soumises au déversoir que non seulement les com* pagnies n'auront plus à recourir au Trésor, mais qu'elles seront à même de lui rembourser ses avances. Ainsi le service de la garantie qui, dans la période des débuts, est une charge, parfois croissante, doit un jour diminuer et finir par devenir une source de rémunération ou plutôt de recouvrement pour le Trésor. En 1867 les

(1) Nous n'entrons pas ici dans les détails du système de la garantie d'intérêts. Non seulement le produit net des lignes garanties vient en déduction des sommes que l'État doit payer, mais encore Texcédent de produit net, au delà d'une somme déterminée, des lignes existant avant l'application du système de la garantie d'intérêt et appartenant aux mômes compagnies, est déversé sur le réseau garanti et vient avec le produit net de ce réseau garanti en déduction des sommes que doit payer r£tat : c*est ce que Ton appelle le déversoir.

garanties d'intérêts n'exigeaient de TÉtat que 25 millions et demi : après 1870-71 elles ont réclamé en moyenne 40 millions annuellement : elles se sont même élevées pendant certains exercices à la somme énorme de 55 millions.

On avait prévu, vers 1873, que ce paiement des garanties continuerait jusqu'en 1884 avec certaines chances de remboursement après 1884^ et même avec une certitude de remboursement à l'expiration des concessions. Il est curieux que ces prévisions aient été jusqu'à ces derniers temps complètement justifiées par les faits, du moins pour les lignes concédées ou projetées lorsque ces calculs ont été faits. D'après cette évaluation primitive, il serait resté à payer aux compagnies de 1874 à 1885 une somme de 233 millions de francs, et si l'on compare, disait une note officielle, les chiffres prévus pour 1873 et pour 1874 avec la réalité, on arrive à constater que cette évaluation a été faite avec une merveilleuse exactitude (1),

Les garanties d'intérêt ont fait l'objet, en 1871 et en 1872, d'un véritable emprunt détourné, par une opération de conversion semblable à celle qui avait été pratiquée pour les subventions aux chemins de fer. Au lieu d'inscrire dans chaque budget cette charge, on a converti les payements des années 1871 et 1872 en des annuités à long terme, ne payant aux compagnies de chemins de fer chaque année que l'intérêt et l'amortissement en quatre-vingts ans de la somme dont le service des garanties eût dû grever les budgets de 1871 et de 1872. Cette conversion équivalait à un emprunt. En 1886, on a de nouveau fait sortir les garanties d'intérêts du budget pour constituer un compte spécial qui, sous certains rapports, ressemblait à un compte d'emprunts. On les a rétablies au budget de 1892.

Il reste d'autres exemples de ces dettes subreptices. En 4865 l'État fit un contrat avec une grande compagnie de finances, la Société algérienne, d'après lequel cette Société devait lui avancer en quelques années 100 millions destinés à des travaux de reboisement,

(1) De 1878 à 1883 la situation du compte de la garantie d'intérêts s'était fort améliorée : plusieurs compagnies effectuaient des remboursements à TÉtat sur le capital de leurs dettes ; d'autres lui payaient les intérêts de ses avances ; une seule, celle de l'Ouest, demeurait emprunteuse.

A partir de 1883 on imposa aux compagnies la construction et Texploitation d'une quantité de lignes improductives; on les força aussi à abaisser leurs tarifs, en pleine crise commerciale. La garantie d'intérêts aux chemins de fer français d'intérêt général devint plus onéreuse que jamais pour le Trésor qui, pour la seule année 1887, dut avancer plus de 91 millions, somme qui s'est réduite à 53 millions en 1890, puis s'est relevée à 92 millions en 1893 et n'est plus inscrite que pour "20 millions au budget de 190.'>. Au 31 décembre 1901 les six grandes compagnies de chemins de fer français doivent à l'État environ 939 millions (Rapport de M. Sibille, député, 1902, page 42), Si Ton se montrait réservé à l'avenir, cette somme et celle qui y sera ajoutée pourraient être remboursées, pour la plus grande partie, sinon en totalité, avant l'expiration des concessions» qui a lieu de 1950 à 1960. Voir plus haut page 186, texte et note.

3 de dessèchement, de barrage, etc., en Algérie. L'État devait remf bourser la compagnie moyennant des annuités calculées au taux i d'intérêt de 5 fr. 25 p. 100, et comprenant la somme nécessaire pour 5 assurer Tamortissement en cinquante années.

Voici encore d'autres exemples de ces emprunts spéciaux : ils con- > cernent des avances faites à TÉtat par les chambres de commerce pour l'exécution de grands travaux dans leurs circonscriptions. En 1865, la chambre de commerce du Havre a fait ainsi à l'État l'avance du capital nécessaire à l'exécution de grands travaux d'amélioration dans les bassins du port. En 4870, pour en exécuter d'autres que les mouvements de la navigation rendaient indispensables et qui devaient coûter 14 millions^ la môme chambre a pris à sa charge la moitié de la dépense, sans demander d'en être remboursée, mais à la condition que TÉtat dépenserait aussi 7 millions. Les travaux, suspendus par la guerre, ont été repris depuis. La chambre de commerce, à la fin d'août 1874, avait déjà versé 4 millions pour sa part. L'État, au contraire, gêné, comme il n'avait cessé de l'être, depuis la guerre de 1870, n'avait encore fourni que 500,000 francs, et il ne paraissait pas facile qu'il tînt les engagements pris en 1870. Dans cette situation la chambre de commerce offrit de prêter 6 millions au Trésor qui devait rembourser le prêt en quinze annuités, calculées au taux d'intérêt de 4 et demi à partir de 1875. Des droits spéciaux de tonnage, qui ne semblent pas nuire au développement des opérations du port, servent à produire les fonds dont la chambre de commerce du Havre dispose ainsi, ou plutôt à effectuer le paiement des emprunts qu'elle a contractés elle-même à cet effet. Il est clair qu'une semblable proposition ne pouvait qu'être avantageuse au gouvernement, puisqu'il améliorait un grand service public, celui de la navigation, et qu'il pouvait emprunter à un taux notablement inférieur à celui du marché des capitaux ; le cours des rentes sur rÉtat ne permettait pas alors d'emprunter à moins de 5 1/4 p. 100, tandis que la chambre de commerce du Havre lui offrait des capitaux à 4 1/2.

Par une loi, votée dans Tété de 1874, l'Assemblée nationale a voulu que le gouvernement contribuât à des travaux du même genre, plus considérables encore, qui devaient être exécutés par la même combinaison dans le port de Marseille. La chambre de commerce de Marseille devait avancer en cinq ans une somme de 15 millions, empruntée par elle-même au taux maximum de 6 p. 100. L'État, de son côté, devait rembourser le prêt en quinze annuités calculées sur le pied de 4 1/2 p. 100 d'intérêt, à partir de 1880. Un droit de 10 centimes par tonneau de jauge sur tout navire chargé venant du

long cours ou de l'étranger est perçu au profit de la chambre de commerce pour couvrir la différence entre le taux de l'intérêt payé aux prêteurs du capital et le taux de l'intérêt des remboursements de l'État.

Une loi votée dans le même temps autorise une avance de 4 millions et demi que la chambre de commerce de Bordeaux proposait de faire à l'État et qui devait être remboursable en quinze annuités calculées à 4 i/2 p. 400 d'intérêt à partir de 1875. Cette avance, dont les frais sont couverts par un droit de péage, était destinée h Tachèvement du bassin à flot qui, en vertu d'une loi de 1868, avait fait 1 objet d'un premier prêt de 10 millions et qui en devait coûter 12 1/2. La dépense faite avant l'été de 1874 montait à plus de 8 millions : mais l'État n'était pas en mesure de l'achever sans un supplément d'avances.

D'autres grands travaux publics du même caractère ont été exécutés sur d'autres points du territoire par des combinaisons semblables. Pour ne parler que des travaux de ports, Dunkerque, Grave- Unes, Ronfleur, les Sables-d'Olonne, Rouen, Calais, Saint-Nazaire^ Philippeville, ont été l'objet, en outre des trois grands ports que nous avons cités plus haut, de travaux exécutés dans ces conditions, par suite d'avances que les chambres de commerce et les départements ont faites à l'État. Les sommes ainsi avancées ou devant être avancées à l'État en vertu de conventions antérieures au janvier 1880 s'élevaient à 102 millions et demi de francs pour les ports maritimes et à 74 millions pour les rivières. Le taux habituel de ces avances était de 4 p. 100 avant la guerre de 1870 ; il fut de 4 à 4 1/2 pour les avances faites dans les années qui suivirent la guerre ; depuis 1880 il est tombé à 3 1/2 ou 3 p. 100, parfois au-dessous.

C'est aussi à ce sj^stème d'avances et de collaboration des localités qu'a recouru la France pour les dépenses de casernement nécessitées depuis 1870 parles nouvelles lois militaires.

Une loi du 4 août 1874 portait qu*il serait pourvu aux dépenses du casernement de l'armée jusqu'à concurrence de 88 millions au moyen de fonds de concours demandés aux départements ou aux villes à titre gratuit ou onéreux. Les fonds de concours à titre onéreux, stipulés dans les conventions passées avec les départements et les villes, avaient été limités à 57 millions remboursables par l'État au taux maximum de 5 p. 100 d'intérêts en douze ans au moins et quinze ans au plus. L'amortissement commençait un an après chaque versement. Il n'y eut pas moins de 85 villes à faire au Trésor des avances dans ces conditions. Le motif qui déterminait ces villes, c'était ranimation qu'elles attendaient de la présence d'un ou de

DES DIFFÉRENTES CATÉGOaiES DE DETTES PUBLIQUES. ils

plusieurs régiments et le développement du commerce local qui en devait résulter. En dehors des avances ainsi faites à l'État en vertu de la loi du 4 août 1874 et montant à 53,658,000 francs, des lois spéoinlos autorisèrent rÉLat à se faire prêter par différentes vijles ou différents départements des sommes beaucoup plus fortes, destinées également à la construction de casernes. Par les conventions faites avant le 1^^ janvier 1884, l'État avait emprunté de cette façon et d'une manière pour ainsi dire subreptice la somme considérable de 108,831,963 francs pour cet objet. Il en résulta une annuité d'environ 9 millions de francs pour nos budgets jusqu'en 1886 et qui s'est réduite à 5 millions en 1888. Elle a disparu depuis lors.

On peut rapprocher des engagements qui précèdent ceux qu'a pris l'Etat pour le remboursement aux départements et aux villes d'une partie des contributions de guerre payées par les localités en 1870 et 1871, ainsi que les annuités pour la réparation des dommages causés par le génie militaire. Ces deux dernières catégories d'annuités ne constituent pas à proprement parler des emprunts, mais des moyens de se libérer d'une dette que des événements fortuits ont mise moralement à la charge de l'État.

Depuis la guerre de 1870-71 les emprunts occultes ou du moins subreptices, ayant ce caractère d'annuités terminables, ont pris un énorme développement. Par suite des charges considérables de nos budgets, qui ne permettaient pas de payer avec le produit des impôts les subventions promises aux chemins de fer pour la construction de certaines lignes, par suite encore de l'éloignement que l'on éprouvait pour contracter des emprunts publics en plus de ceux que nécessita la libération du territoire, on prit sur une très grande échelle des engagements à long terme qui constituèrent une dette sui generis. La nécessité de doter ce que Ton a appelé le Compte de liquidation, c'est-à-dire le compte destiné au rétablissement de notre matériel de guerre et de notre puissance militaire, Topposition qu'eût faite l'étranger à un emprunt public pour cet objet et les difficultés diplomatiques qui en seraient résultées, contribuèrent h grossir cette detle en annuités. A partir de 1878 ou 1880, les dépenses exagérées pour la construction d'écoles et de lycées firent créer un grand nombre d'annuités nouvelles.

Dans un précédent chapitre de cet ouvrage (voir plus haut pages 180 et suivantes), nous avons déjà donné un aperçu de l'ensemble des engagements de l'État en annuités ayant diverses origines. On a vu que, d'après les calculs primitifs, ces annuités montaient à 309 millions dans le budget de 1876, à 345 dans celui de 1877, qu'elles devaiôut s'élever à 359 millions dans le budget de 1880, qu'à

partir de 1883 ou 1884 elles devaient notablement décroître et tomber à 200 millions de francs, que vers 1890 elles ne devaient plus être que de 150 millions environ, qu'à partir de 1912 ou 1913 elles devaient tomber au-dessous de 100 millions, que vers 1920 elles ne devaient pas dépasser 65 millions, qu'elles resteraient à peu près à ce chiffre jusque vers 1954, qu'ep 1957 elles se trouveraient réduites à une dizaine de millions, et que, en 1963, il n'en resterait plus trace. Tel était, du moins, le tableau de décroissance de toutes ces annuités, ainsi qu'il fut dressé en 1876. Mais depuis lors on a racheté un certain nombre de petits chemins de fer près de tomber en faillite et dont l'État jugeait à propos de se charger; on s'est engagé à faire pour quatre à cinq milliards de travaux publics, puis pour dix ou douze milliards, en dix ans au moyen de nouveaux emprunts amortissables. Il en résulte que la décroissance de cette catégorie d'engagements de l'État sera beaucoup plus lente qu'on ne le pensait en 1876, puisque ceux qui viendront à s'éteindre dans les prochaines années seront remplacés, en grande partie du moins, par de nouveaux. Le gaspillage des Chambres et le plan extravagant de M. de Freycinet sont venus reculer indéfiniment les brillantes perspectives de 1876. On désire, depuis longtemps, mais en vain, un retour des pouvoirs publics à la sagesse. Il faut espérer que l'État ne se chargera pas toujours de faire directement, ou indirectement par voie de garantie, chaque année pour 4 ou 500 millions de travaux publics, souvent inutiles ou mal conçus, quoique dans un État démocratique on ne voie guère le moyen de s'arrêter dans cette voie quand on y est entré (1).

M. Léon Say a fait dresser deux tableaux qui contiennent les plus précieux renseignements sur cette intéressante et obscure partie de la dette publique (2). Le total général des annuités à servir, d'après

(1) On devrait recourir notamment pour l'amélioration des ports à rétablissement de droits locaux comme en Angleterre. Nous avons à ce sujet analysé dans VEconomiste français du 23 septembre 18S2 une excellente brochure de M. Pastoureau-Labesse. C'est une folie que de vouloir charger l'État de toutes les entreprises.

D'après les nouvelles évaluations faites le 1«' janvier 1884, ces annuités devaient atteindre le maximum en 1885, soit 389,350,000 francs. En 1889 elles devaient tomber à 269 millions; elles ne devaient plus diminuer que lentement pendant les années suivantes, devant atteindre 232 millions en 1900, pour se relever de l'année 1908 à 1911 au-dessus de 24'» millions, puis baisser graduellement jusqit'à 188 millions en 1925; se relever à 210 millions en 1926, se maintenir entre 185 et 209 millions jusqu'en 1953, n'être plus que de 60 millions en 1954, 33 millions en 1956, 6 millions en 1957- Gomme depuis 1884, beaucoup de ces annuités ont été renouvelées, au lieu d'être remboursées régulièrement sur les ressources ordinaires des budgets, les perspectives d'allégement sont encore plus lointaines aujourd'hui. Le relèvement brusque des annuités à certaines époques comme 1908, 192G, etc., vient du mode très défectueux employé pour le remboursement du 3 p. 100 amortissable.

(2) Engagements du Trésor contractés pour le rembourseme)it d'avances faites à FÉtat et pour l'exécution de divers services publics. (Imprimerie nationale, 1876).

les premières évaluations, depuis le 1*^ janvier 1876 montait à 9 milliards et demi de francs. Il ne faudrait pas, comme certaines personnes le font, dire que TÉtat à côté de sa dette consolidée montant alors à une vingtaine de milliards, avait une autre dette s'élevant à neuf milliards et demi de francs : cette expression serait fort incorrecte : ces neuf milliards et demi, en effet, n'étaient que l'addition de toutesles annuités à payer par TÉtat en vertu d*engagements pris et jusqu*au moment oh ces engagements devaient expirer : ce chiffre comprenait donc, non seulement le capital de la dette, mais les intérêts durant toute la longue période pendant laquelle devait se faire le service de cette dette. D'après un nouveau tableau, publié en novembre 1884 {Bulletin de statistique), le total des annuités à payer depuis le i*' janvier 1884 s'élevait à 16 milliards 152 millions. Un tableau postérieur porte à 7,186 millions le capital seul de ces annuités, sans accumulation des intérêts, au l®"" janvier 1890 ; on voit combien a continué de grossir cette dette, malgré l'expiration graduelle de certains des engagements qui la composaient. C'est bien ici uncapi-tal de 7,186 millions à ajouter à la dette consolidée.

Cette dette de TÊtat en annuités à été divisée par le ministre des finances en deux catégories : 1® les dettes contractées par l'État sous la forme d'avances faites pour travaux publics et remboursables par annuités ; 2« les engagements à long terme contractés par l'État pour l'exécution de divers services publics. On peut considérer ces engagements variés, quoiqu'ils aient parfois entre eux des différences assez notables (1), comme présentant cependant des caractères communs, et constituant pour la plupart, si ce n'est tous, des emprunts dissimulés.

Le total des avances faites ou à faire à l'Etat (en vertu de conventions ou de lois antérieures au 1®' janvier 1876) et remboursables par annuités atteint un capital de 568,934,721 francs : sur ce chiffre total d'avances, 207,435,054 francs ont été prêtés ou seront prêtés à l'État en vertu de lois antérieures au 4 septembre J870, et 361,499,667 fr. en vertu de lois postérieures à celte môme date. D'un autre côté, voici à quels travaux ont été ou seront employés ces 568,93 721 fr. : 201,475,000 francs à des lignes de chemins de fer; 101,588,000 francs à des ports maritimes; 73,972,600 francs à des améliorations de rivière»; 5,900,000 francs à des canaux ; 1,200,000 francs à des routes

^1) Tous ces engagements ne sont pas de môme nature : ainsi le ministre dos V lances a classé parmi eux les subventions aux lignes de paquebots, lesquelles no Dustituent pas un emprunt : il y a fait figurer également les intérêts et l'amortisse inent des obligations trentenaires, lesquelles ne forment pas un emprunt occulte mais bien un emprunt public*

nationales ; 400 millions à des travaux extraordinaires en Algérie j 79,899,667 francs à des travaux de casernement, et 4,900,000 francs à la construction du nouvel Opéra : sauf ces deux derniers articles, dont Tun représente une dépense de luxe et l'autre une dépense militaire, la totalité de ces avances faites à l'État, soit 484 millions environ, a été ou sera employée à des travaux reproductifs, à l'amélioration de l'outillage collectif du pays.

Sur les 568,934,701 francs ainsi avancés à l'État, une somme de 10,939,514 francs avait déjà été amortie au 1^' janvier 1876, il restait donc 557,995,206 francs à rembourser, ce qui exigera un chiffre total d'annuités de 1,393,106,000 francs : ces annuités s'éteindront à des époques variables; la moitié en aura disparu au commencement du vingtième siècle, les dernières iront jusqu'en 1960 (i).

La seconde grande catégorie de ces annuités se compose des engagements pris directement par le Trésor pour l'exécution de certains services : elle ne se distingue en général de la première que par ce fait que ces annuités ne représentent pas le remboursement d'avances faites au Trésor par des localités ou des compagnies (2) : mais la plupart des engagements de cette seconde catégorie n'en représentent pas moins, ainsi que ceux de la première, des emprunts détournés. Le total des engagements contractés par le Trésor dans cette seconde catégorie s'élevait ^ la date du 1^' janvier 1876 à 9,772,740,299 francs €n capital et en intérêts : sur ce chiffre 4,908,720,000 francs représentaient le capital, et 4,864,017,000 francs représentaient les intérêts. Si Ton considère la somme totale de 9,772 millions que l'État est ainsi obligé à payer en intérêts et en capital, 2,918,182,000 francs proviennent d'engagements antérieurs au 4 septembre 1870, et 6,854,557,716 francs d'engagements postérieurs. D'autre part, sur ce chiffre total de 9,772 millions, 1 693,663,345 francs avaient déjà été payés avant le 1®' janvier 1876, ce qui réduisait à 8.079,076,953 francs a somme des annuités à payer à partir de cette date.

Voici quelles sont les origines de cette deuxième catégorie d'engagements. Ne considérons que le capital qui était, comme nous ''avons dit, de 4,908,721,000 francs; ces engagements ont été pris jusqu'à concurrence des sommes suivantes pour les diverses destinations que nous indiquons :

(1) Pour les changements efTectués de 1876 à 1890 dang ces chiffres d'annuités et •ur leur décroissance probable, voir plus haut pages ISO à 183.

(2) Voilà du moins quelle devrait être la distinction entre cette seconde catégorie d'engagements et la première : mais le document officiel est plus confus. Ainsi, il fait figurer dans la seconde catégorie le remboursement des 1,425 millions prêtés k l'État par la Banque de France, ainsi que celui des obligations trentenaires.

Capital des engagements du Trésor

Cause des engagements* au

Francs-

!• Rachat de canaux 122,873,502

2* Rachat des péages du Sund et des Belts 3,401,018

3** Annuités aux compagnies de chemins de fer

conseudes avant 1870 365^435,833

4** Subventions payables en annuités aux compagnies de chemins de fer 273,797,000

5* Autres subventions aux compagnies de chemins

de i'er 137,885,000

6** Obh' gâtions du Trésor à créer pour travaux de

chemins de fer, de canaux et de rivières 429,442,810

7** Subvention pour faciliter l'achèvement des

chemins ordinaires et d'intérêt commun.... 115,000,000

8* Subvention pour travaux de dessèchement, d'assainissement, de curage et d'irrigation 17,305,906

Total des so77imes consacrées aux travaux

publics 1,465,141,129

9« Rachat à la compagnie des chemins de fer de l'Est de la partie de son réseau située en

Alsace-Lorraine 325,000,000

10* Remboursement aux départements, aux villes et aux communes d'une partie des contributions de guerre , 260,000,000

il* Réparation des dommages causés par le génie

militaire 26,000,000

12* Subvention pour l'acquittement des loyers dus

pendant le siège de Paris 4,504,0^^

Total des sommes consacrées à la répara-

tio7i des désastres locaux ou individuels ^*

causés par la guerre 615,50i,0r>?

13* Capital des obligations trentenaîres du Tré<?or. 47,686,000 14° Annuités pour la conversion de l'emprunt

Morgan 250,000,000

Amortissement des emprunts faits à la Banque 1,425,000,000

16* Remboursement des bons du Trésor émis pour

le compte de liquidation 885,877,000

î7* Annuité de l'emprunt contracté par le gouvernement sarde pour l'amélioration de l'établissement thermal d'Aix 1^073,000

18® Annuité pour les garanties d'intérêts afférentes aux exercices 1871 et 1872, et non payées en

capital 838,000,000 (1 ;

19*" Remboursement au département de l'Oise. 800,000

Total des sommes représenta7it le rem-

bou7*sement de véritables e772p7^unts. . . • 2,448*^436,000

(1) Cette somme de 338 millions de francs figure dans le tableau officiel comme une tomme en capital; il est manifeste, cependant, que c'est la collection de toutes le» annuités dues pendant une période de soixante-dix ans environ. Le capital réel n'est que de 80 millions environ.

THAITÉ DE LA SCIKNcFTeS FINANCES.

20* Subvention à la compagnie chargée des transports entre Ja France et l'Algérie 6,996,840

51* Subvention à la compagnie chargée de la correspondance d'Oran à Tanger 1,134,000

22* Subvention à d'autres compagnies de paque-

: bots 371,510,000

Total des subventions postales 379,040,840

Total général des sommes en capital (1)

de ces engagements 4,908,722,019

Telle est la distribution de ces engagements occultes de TÉtal d'après leurs diverses origines ; si l'on met de côté les subventions aux compagnies de paquebots, dépenses régulières et imputables sur es fonds des budgets courants, si l'on écarte aussi les emprunts ou les indemnités dont la guerre de 1870-71 a été la cause, on ne reste plus en présence que des 1,465 millions d'engagements pris pour les travaux publics; il faut y joindre les 484 millions d'avances remboursables qui ont été faites à l'Etat par diverses localités ou diverses compagnies pour le même objet; c'est donc un capital de 1,949 milli -ns environ que l'État s'est procuré par des moyens presque clandestins, échappant aux yeux du législateur, pour aider à la construction des chemins de fer, des ports, des canaux, des chemins vicinaux, etc. Sur ces 1,949 millions, cependant, une partie a été procurée à l'État par l'émission d'obligations, et ce n'est guère qu'un milliard et demi qu'il a emprunté en détail, presque à la dérobée (2).

Ces emprunts détournés ont tous ce caractère commun qu'ils ont été contractés'^pour l'exécution rapide d'entreprises d'utilité générale et locale, en môme temps que pour le ménagement des budgets présents. Ces engagements avaient pour objet d'éviter que TÉtat émît un

(1) En réalité, le chiffre du capital de ces engagemonts est pl us faible que celui que nous indiquons d'après le document officiel. Ce document, en 3ffet, Inscrit plusieurs fois comme capital dû ce qui n'est que la collection des intérêts pendant toutd la période de la durée de l'engagement de l'État.

(2) Ces engagements de TÉtat varient sans cesse, par l'extinction des oius ancier» et par la création de nouveaux. Nous n'avons pas cru devoir refaire ici ie détail du tableau des précédentes éditions. Qu'il nous suffise de reproduire quelques chiffres d'après le Bulletin de statistique de novembre 1884 et octobre 1890. Au janvier 1884, le total des annuités à servir était de 10 milliards 152 millions, correspondant à un capital de 6 milliards 588 millions. Ce capital môme se divisait ainsi, quant il ses origines : 835,667,4^^0 fr. du chef des engagements contractés avant 1870,^ et h milliards 752 millions du chef des engagements analogues contractés depuis 1870. Ktîfifi au janvier J890 le capital do tous ces engagements du Trésor 3'élevait a 7 milliards 186 millions, en augmentation de 598 millions depuis 1884, nalgré l'expiration de diverses annuités dans l'intervalle. Cet ensemble de dettes, singulièrement confus, jette une grande obscurité sur nos finances. C'est une des raisons pour lesquelles, le pays, qui se croyait en pleine prospérité financière, 8*est vu , à partir de 1882, en plein déficit. Néanmoins, si Ton s'en était tenu rigoureusement au plan de 1876, il y eût eu pour le budget français, dans ces annuités, un système d'amortissemenl aussi efficace oue celui dont jouit le budget anglais.

emprunt public tout en lui assurant les ressources immédiates qu'un emprunt public lui aurait fournies. Quel doit être le jugement de la science et de l'expérience sur ces engagements, contractés ainsi d'abord pour quelques années seulement, et qui, sous le poids de la

nécessité et devant les embarras du Trésor, se convertissent généralement en dettes à long terme (1)

Il y a une distinction essentielle. Les engagements ou les dettes de ce genre peuvent être utiles quand ils sont contractés en vue de la prompte exécution de travaux publics d'un intérêt en partie national, en partie régional ou local, comme les travaux de canaux ou de ports, et quand les personnes ou les pays intéressés font à TÉtat Tavance des fonds en ne demandant qu'un intérêt peu élevé et audessous du taux habituel auquel l'Etat peut emprunter publiquement- Ces conditions peuvent se rencontrer. On comprend que des négociants ou que des communes qui attendent beaucoup d'avantages de la confection d'un grand travail et qui ne veulent pas, cependant, faire le sacrifice total du capital nécessaire pour l'exécuter, consentent à un sacrifice partiel sur le taux de l'intérêt. Dans ces circonstances ces emprunts sont irréprochables ; il y a alors une sorte de collaboration de l'État, des corps administratifs locaux et des particuliers, qui profite à tous. Le Trésor se trouve moins lourdement chargé que s'il eût recouru à un emprunt public, les travaux sont plus économiquement et mieux faits. C'est ce qui est arrivé pour la plupart des travaux de ports, les chambres de commerce ou les villes prêtant à l'État au taux de 4 p. 100 avant la guerre de 1870 et à celui de 4 1/2 après la guerre les sommes nécessaires pour ces entreprises. Or, si l'État eût emprunté directement au public, il eût dû payer un intérêt de 1/2 ou de 3/4 pour 100 plus élevé (2).

Mais d'autres fois l'État se fait avancer par des sociétés, dea

(1) Au budget de 1911, la dette remboursable à terme ou par annuités figure à la section de la dette publique (ministère des finances) pour une charge, en intérêts et amortissement, de 310,222,176 fr., dont 156,800,000 fr. pour le service des rentes amortissables; il y faut joindre 144,694,800 fr. d'annuités diverses, principalement / aux Compagnies de chemins de fer, y compris les garanties d'intérêts, et « l'insuffisance / éventuelle des produits de l'exploitation provisoire du réseau racheté de l'Ouest » f inscrites au Ministère des Travaux Publics sous le titre : Dépenses obligatoires assimila-) bles à des dettes d^Etat. L'ensemble de la charge des dettes en annuités au budget de • 1911 est donc de 455 millions. En Angleterre, outre les annuités terminables (voir) plus haut, page 338), l'État doit, en 1910, un capital de 1,250 millions de fr. (49,218,217 liv. st.) emprunté à diverses époques, en vertu de 13 catégories d*Acts (lois) divers, dont les plus importants concernent la défense nationale.

(2) II vaut mieux, cependant, laisser exécuter les travaux publics locaux, par exemple ceux de ports, par les localités ou les corporations, en permettant à celles-ci d'établir certains droits de port et autres, comme on le fait en Angleterre. On évite ainsi de surcharger l'État et de jeter la confusion dans les finances. Voir la brochure : les Droits locaux de navigation^ par Pastoureau-Labesse, Bordeaux, 1882.

sommes pour lesquelles il paierait un intérêt moindre s'il empruntait directement au public. Le seul avantage qu'obtienne TÉtat en pareil cas, est de dissimuler un emprunt, ce qui est généralement une mauvaise chose. Il grève inutilement le budget du montant de la différence entre le taux qu*il paie à telle société et le taux auquel il peut emprunter directement. C'est payer trop cher une mauvaise honte. Si les travaux en question sont utiles, mieux vaut faire un appel direct aux capitaux sans se cacher.

Un très grand nombre des engagements ou des emprunts de l'État pour les travaux publics ont eu l'inconvénient que nous venons de signaler. L'État recourait à des intermédiaires, ayant moins de crédit que lui, et se procurant, par conséquent, à un taux d'intérêt beaucoup plus élevé les sommes nécessaires aux travaux. En voici un exemple frappant, choisi entre bien d autres : L'État avait accordé une subvention au chemin de fer d'Orléans h Châlons; mais, au lieu de la payer immédiatement, ou bien en deux ou trois années, au fur et à mesure des besoins de la compagnie pour la construction de ses lignes, il transforma cette subvention en 85 annuités. En représentation de ces annuités, qui ne lui fournissaient pas l'argent comptant qui lui était nécessaire, la Compagnie d'Orléans à Châlons émit à 435 francs des titres remboursables à 500 francs en 85 années et rapportant 25 francs d'intérêt. La compagnie se grevait donc d'un intérêt de 6 p. 100 environ par année : or au même moment la rente française 5 p. 100 était cotée à 97 1/2, c'est-à-dire à 5 1/4 p. 100 d'intérêt. Il en résulteque l'État aurait rendu les mômes services à la Compagnie d'Orléans à Châlons s'il avait fait directement un emprunt public dont l'intérêt aurait coûté notablement moins que l'intérêt de l'emprunt contracté par cet intermédiaire. Plus récemment encore une compagnie de chemins de fer a émis dans le public des titres représentant des annuités dues par TÉtat pour le chemin de Lérouville à Sedan : ces titres ont été placés au taux de 5 6/10 p. 100, et avec la prime de remboursement et les commissions la charge pour la compagnie ressort à plus de 6 p. 100; or à ce moment la rente 5 p. 100^ au cours de la Bourse, ne donnait que 4 3/4 p. 100 d'intérêt. Ainsi» en usant d'intermédiaires dont le crédit était faible, l'État ne procurait pas aux compagnies des sommes aussi importantes que celles qu'il eût pu leur fournir s'il avait émis directement les titres représentant ces annuités.

Bien loin d'être isolés, les deux faits que nous venons de citer ont beaucoup d'analogues. Sur les 1,500 millions d'engagements de ce genre pris par l'État avant 1876 pour des travaux publics, on eût épargné sans doute une centaine de millions au moins si l'on se fût

passé de tout intermédiaire entre le public et l'État. On ne doit jamais oublier que, dans un pays prospère et régulièrement administré^ l'État est le débiteur qui a le plus grand crédit, et que c'est folie de mettre un intermédiaire quelconque entre lui et les rentiers.

Ces engagements occultes ont encore d'autres inconvénients, c*esi qu*ils sont l'objet de votes de détail sur lesquels ne s'arrête pas Tattention du législateur. Celui-ci vote avec distraction des annuités^ dont chacune paraît peu importante, mais qui réunies forment de» sommes énormes. On est entraîné, si ce n*est au gaspillage, du moins à la prodigalité. C'est ainsi que les Chambres ont été considérablement surprises quand M- Léon Say a publié les deux relevé»^ il'où il ressort que la France s'était engagée à payer des annuités qui pendant longtemps devaient figurer pour 300 ou 350 millions au budget et dont le chiffre total dépassait 9 milliards. Ce fut là une découverte ; personne ne se doutait de l'importance de cette dette subreptice. On devrait chaque année réunir en une seule loi les projets de travaux publics entraînant une subvention ou une garantie d'intérêts de la part de l'État : ce serait le seul moyen d'y voir clair o

Tous les engagements que nous venons de décrire n'ont qu'un seul mérite, c'est qu'ils sont à terme : il y a là un amortissement latent^ automatique, de la dette publique, et qui nous dispense de la nécessité d'amortir la dette perpétuelle. Mais l'émission ; d'obligation» amortissables par tirages périodiques aurait le même effet*

On a souvent dit aussi que l'État aurait pu se dispenser d'accorder des garanties d'intérêts aux compagnies de chemins de fer, et qu'il eût mieux fait d'emprunter pour construire lui-même les lignes ou. pour remettre les capitaux aux compagnies. A une certaine époque, en effet, le crédit des compagnies de chemins de fer était beaucoup moins élevé que celui de l'Jitat- Aujourd'hui, il n'y a guère d'écart entre le taux de capitalisation de la rente française et celui des obligations des grandes compagnies. En tout cas, il ne faut pas confondre le paiement des garanties d'intérêts avec les engagements sur lesquels nous nous sommes étendu plus haut. Les garanties d'inté* rôts sont une avance remboursable que fait l'État aux compagnies ; celles-ci doivent non seulement lui restituer un jour le capital de ce» avances, mais même l'intérêt à 4 p. 100 (!)•

On a vu plus haut (page 411) que cette créance de l'État contre

(1) La garantie d'intérêts ne devient effective que lorsque le produit net des lignes garanties, grossi du produit net de rancien réseau des grandes compagnies au delà d'une somme déterminée n'est pas suffisant pour rémunérer dans une proportion convenue le capital d établissement des nouvelles lignes. Toute augmentation de trafla surlesanri**nnt*s lijj:nes, les lignes mères, tend à réduire le poids de la garantie à la charge deTÉtal. Kn on a réduit à 3 p. 100 Tintér^t des avances faites à la G'^du Midi.

les compagnies que Ton considérait souvent comme irrécouvrable était vers 1882 en pleine voie de recouvrement. Sur les 640 millions montanll alors de la créance de TÉtat sur les grandes compagnies de chemins de^ fer de la France continentale, dont 500 millions en chiffres ronds pout'j les avances réelles, et 140 millions pourTintérêt de ces avances, 350 millions au moins eussent pu être recouvrés en quelquesannées, du chef des compagnies de TOrléans, l'Est et le Midi, les 290 autres millions dus presque intégralement par la compagnie de l'Ouest eussent été d'un recouvrement plus lointain. L'Etat ne se trouvait toutefois dans une situation défavorable que pour ses avances aux compagnies algériennes, qui n'ont pas d'ancien réseau (1).

En tout cas, l'État a pour gage du remboursement de ces avances le matériel roulant des compagnies à l'expiration des concessions. Ce matériel a aujourd'hui une valeur d'environ 1 milliard : ilvaudrsi sans doute le triple vers le milieu du vingtième siècle (2).

En résumé, Ton doit admettre qu'un Etat ne trouve un avantage sérieux à contracter des engagements de la nature de ceux que nous venons d'étudier que dans des circonstances exceptionnelles, et seulement quand il est notoire que certaines corporations sont disposées, en vue du profit qu'elles retirèrent de travaux déterminés, à faire à rÉtat des avances à un taux d'intérêt moindre que celui du crédit public dans le pays.

Nous arrivons à une autre catégorie des dettes pub liques : la dette viagère.

La dette viagère^ comme l'indique son nom, est une dette qui est formée d'annuités payables pendant la vie de certaines catégories de personnes : on pourrait donc la regarder comme étant une dette temporaire, si ces catégories de personnes n'étaient pas permanentes, de manière que celles qui meurent sont remplacées par d'autres : c*est ce qu'indique non seulement la permanence, mais même la progression constante de cette branche de la dette publique.

La dette viagère de l'État peut se composer d'articles nombreux et ôisparates : c'est ce qui se rencontre en France. Elle peut d'abord être le résultat d'emprunts contractés en rentes viagères soit sur une,

(1) Voir plus haut la note de la page 184, qui montre que la situation est devenue beaucoup moins bonne après 1883, et aussi la page 398, texte et note.

(2) 11 a été accordé depuis 1870 des garanties d'intérêt qui constituent un abus. Ainsi en 1877 l'État a donné à la Compagnie do Bône à Guelma une garantie de 6 p. 100, quand lui-môme eût pu emprunter à 4 1/2. Au 31 décembre 1901, les compagnies algériennes et tunisiennes devaient à l'État 542,565,000 fr. , dont 392 millions en capital, le reste en intérêts. L'État recouvrera, probablement, les sommes dues par les lignes algériennes appartenant à la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée, soit 01 millions. Pour les 480 autres millions dus par des compagnies nord-ufricaines diverses en 1901 , qui continuent de croître de 15 à 16 millions paran, le recouvrement en est problématique et sera en tout cas très lointain.

DES DlFFÉnENTES CATÉGORIES DE DETTliS PUDLIQUCS- 425

soit sur plusieurs têtes. On a vu que ces sortes d'emprunts étaient fréquents dans le passé : notre budget en porte encore latrace. On trouve dans celui de 4875 une somme de 170,662 francs pour ces rentes viagères d'ancienne origine^ antérieures à 4 789; le crédit pour cet article, se référant à la loi du 23 floréal an XI, est de 790 francs au budget de 1904. Les États ont renoncé à cette manière d'emprunter : aussi cette partie de la dette viagère, quoique venant au premier rang dans notre budget, n'a qu'une très faible importance et finira bientôt par disparaître. Les autres catégories de cette dette sont des annuités pour des pensions et pour des secours, ainsi que pour le service des rentes dues aux déposants à une caisse de retraites pour la vieillesse* Ainsi composée, la dette viagère en France n'a fait que croître chaque année. En 1866 elle était de 78 millions, en 1867 de 85 et demi,

en 1874 elle monte à 120,830,000 francs, à 213,088,791 fr. en 1888 et à 309,902,658 francs en 1911. C'est le développement des pensions eiviles et des pensions militaires qui est la cause principale de la progrosrjion de cette branche de la dette publique. En Fiance et dans plusieurs autres pays on a l'habitude d'assurer une pension aux fonctionnaires qui quittent leur emploi après y être restés pendant un temps déterminé. Cette certitude d'une retraite est l'un des grands appâtsqui engagent les hommes à entrer dans les fonctions publiques, médiocrement rétribuées d'ordinaire. Les pensions civiles ont monté de 26 millions en 1866 à 30 en 1867, à 40 1/2 en 1874, à 62 en 1891^ et à plus de 108 en 1911 ; les pensions militaires, qui ne s'élevaient qu'à 39 millions 1/2 en 1866, à 43en 1867, atteignent, en 1874, 65,700,000 fr., 92 millions 1/2 en 1891 et 125 millions en 1911, plus 46 millions 1/2 de pensions de la marine et des colonies. Ces chapitres de la dette viagère ont ensemble plus que quadruplé depuis 1866 : la guerre, Tesprit démocratique, les créations de places, Télévation constante des moyens et des petits traitements en sont les principales causes. '

Un des articles importants de la dette viagère en France avant 1884 était celui des rentes pour la vieillesse, soit 7 millions de francs en 1874, 9,600,000 fr, au budget de 1878 et 27 millions en 1883- L'État a' cru qu'il y avait un intérêt social à encourager les économies pour la vieillesse ; et pour cet objet une loi de 18S0, modifiée par des lois de 1861 et de 1864, a crée une caisse des retraites : cette institution fonctionne exactement comme les compagnies d'assurance sur la vie : les déposants y versent leurs fonds à diverses conditions, tantôt à fonds perdu, tantôt à capital réservé pour leurs héritiers; le maximum des dépôts à faire pendant une année par chaque tète est de 1,000 fr., et le maximum de la rente à servir est de 1,200 francs. L'État s'est chargé de cette fonction d'assureur sur la vie, afin de

ilonner pleine confiance aux petits capitaux qui pourraient avoir de Téloignement pour les compagnies privées. Cette dépense qui figurait dans la dette viagère de l'État avait une contre-partie en recelte : les dépôts faits à la caisse des retraites. Ces dépôts étaient employés à acheter des titres de rentes perpétuelles sur l'État et à les annuler, uivant le procédé qui a été usité en Angleterre et dont nous avons parlé plus haut (voir p. 329 à 332). La caisse des retraites était donc une sorte de caisse d'amortissement. Au budget de 1883 le chapitre des rentes consolidées est inférieur de 1,900,000 fr. à ce qu'il était Tannée précédente, par suite, presque exclusivement, de l'annulation de rentes perpétuelles en compensation de la création de rentes viagères pour la vieillesse. Malheureusement, en 1886, dans le désarroi de nos finances, on a liquidé et transformé cette institution, en lui enlevant son caractère primitif, et elle a disparu du tableau de notro dette viagère. (Voir plus haut, page 334.)

Dans une certaine mesure, les pensions civiles sont une dépense d'ordre, ayant une contre-partie dans les retenues que subissent les traitements des fonctionnaires en activité. Cette recette est loin de compenser la dépense. En face des 108 millions des pensions civiles, des 125 millions des pensions militaires de la guerre, des 46 millions 1/2 des i3onsions militaires de la marine et des colonies en 1911, ainsi que de 2 millions de supplément de pensions aux anciens militaires et marins ou à leurs veuves et d'un autre article de 427,000 francs, ensemble environ 282 millions, on ne trouve qu'une recette de 45,849,000 francs provenant des retenues sur les traitements, ce qui laisse une charge nette de 236 millions en chiffres ronds. On a souvent cherché à arrêter cette marée montante des pensions. Une loi de 1817 décida que jusqu'à la réduction des pensions militaires au chiffre de 20 millions, il n'en serait accordé de nouvelles que pour la moitié des extinctions annuelles. Cette loi ne fut guère appliquée. Parmi les 45,849,000 fr. de retenues, 36,797,930 portent sur les traitements civils, 6,797,700 sur ceux des officiers de l'armée de terre, 1,236,000 sur le personnel de la marine, 1,017,960 sur le personnel militaire des colonies.

Des motifs politiques, propres aux pays ayant de fréquentes révolutions, ont accru depuis 1881 d'une dizaine de millions les autres annuités de notre dette viagère, ramenées ensuite à 2,456,000 francs en 1911; les indemnités aux victimes du coup d'État de 1851 (2,019,000 fr. en 1911) et aux blessés de 1848, ainsi que les pensions de réformes de la magistrature, forment les principaux articles de cette catégorie. A la dette viagère on peut rattacher le supplément à la dotation de la Légion d'honneur et la subvention à la caisse des invalides de la marine. Pour la clarté et le bon ordre des finances des États, il serait dési-

DES DIFFÉRENTES CATÉGORIFS DE DETTES PUBTIQUES. 427 rable qu'ils établissent un équilibre entre les recettes spéciales destinées à faire face aux pensions et les dépenses de ce service. Il y aurait un avantage à porter alors cette catégorie de dépenses et de recettes à un compte spécial. La section de la dette viagère, telle qu'elle existe dans le budget français, égare le public à deux points de vue : d'abord parce qu'une grande partie de cette dette est permanente et éternelle, les pensions étant payées à des catégories de personnes qui se renouvellent sans cesse ; ensuite parce qu'une fraction désengagements a une contre-partie dans des recettes spéciales, qui ne proviennent pas des impôts, et qu'en jetant les yeux sur le budget, rien dans le tableau de la dette publique n'indique l'existence et le montant de ces recettes spéciales. Quant au mécanisme de la caisse des retraites pour la vieillesse qui crée des rentes viagères et annule comme contre-partie des rentes perpétuelles, le lecteur sait que nous en étions grand partisan, et que nous regrettons qu'on y ait prématurément renoncé.

11 nous reste à examiner la dernière partie de la dette publique, ce

que Ton appelle la dette flottante. Cette dette ne forme pas dans le budget français une section à part : les intérêts qui sont destinés à y faire face se trouvent compris dans la deuxième grande section de la dette publique.

L'origine de cette dette est très ancienne. On peut dire que depuis qu'il existe une administration de l'État, il y a eu une dette flottante. Cette dette comprend des engagements très divers et de nature» essentiellement difl^érentes.

La dette flottante a deux raisons d'être : d'un côté, ce sont les découverts des exercices ou des budgets antérieurs : on appelle découvert le déficit final d'un exercice financier, c'est à-dire l'excédent des dépenses sur les recettes : il faut naturellement pourvoir avec quelque chose aux dépenses qui sont en excédent : on y fait face avec les ressources de la dette flottante. Les découverts successifs s'accumulent ainsi et grossissent la dette flottante, jusqu'à ce qu'un moment arrive où elle est trop considérable : alors on en consolide une partie, c'està-dire qu on émet un emprunt public, et qu'on annule en échange de rentes perpétuelles ou d'obligations à long terme les engagements à courte échéance ou à vue qui coniposenl la dette flottante. L'augmentation démesurée de la dette flottante conduit ainsi fatalement à une consolidation, à une création de rentes perpétuelles ou d'obligations à long terme.

Un ministre des finances, M. Léon Say, dans un discours prononcé à l'Assembiée nationale le 24 décembre i873, a parfaitement décrit le rôle de la dette flottante en païen ca^. iNous ne saurions mieux faire

^ue de reproduire son ingénieuse description : « Le Trésor, dit-il, « c'est le banquier de TÉtat, c'est un intendant qui sert son maître M et qui doit le servir avec fidélité ; il encaisse pour le compte du m budget les ressources que vous avez créées ; il dépense pour son €c compte les sommes que vous avez votées aux divers chapitres du (c budget ; et, lorsque les dépenses vont un peu plus vite que les rec< cettes, cet intendant fidèle, ce banquier comme il n'y en a pas beauci coup, avance les sommes nécessaires pour pourvoir aux nécessités « de la dépense. Lorsque le budget vient à mourir, lorsqu'il entre en « liquidation, il lui arrive quelquefois, malheureusement môme bien o souvent, de n'avoir pas pu faire encaisser par son banquier, qui est « le Trésor, une quantité de ressources suffisantes pour acquitter les « dépenses qu'il lui avait demandé d'eff^ectuer. C'est alors que, dans « les écritures de ce banquier, le budget mourant est constitué débi- « teur pour rester éternellement débiteur. C'est un débiteur qui « n'existe pas en fait, ce qui oblige le banquier, le Trésor, à passer « ce solde débiteur dans les comptes de profits et pertes, du côté de m la perte. Le compte des profits et pertes du Trésor, vous savez ce a que c'est, ce n'est pas autre chose que le compte des découverts. c< Mais, réciproquement, on peut se trouver en face de créances égac( lement fictives : ce sont des créances d'ordre qui n'appartiennent «c en réalité à personne : c'est le cas, lorsque le budget, au lieu d'être tf liquidé en découvert, est liquidé en excédent. Il y a dans cette cirti constance un compte créditeur à liquider, et qui ne peut être liquidé « que par une écriture, au compte de profits et pertes, du côté des « profits. Les découverts généraux se trouvent alors atténués. » Tout cela est fort bien dit et très exact, quoiqu'avec une apparence de subtilité. L'une des causes de la dette flottante, non seulement en France, mais en tout pays, ce sont les insuffisances des recettes pour faire face à toutes les dépenses, et les déficits qui en résultent dans les budgets ; quand on ne pourvoit pas à ces déficits au moyen d'un emprunt public en rentes consolidées ou en obligations à long terme, on y pourvoit avec les diverses ressources que présente la dette flottante et que nous analyserons tout à l'heure. La dette flottante peut donc être, à ce point de vue, définie comme il suit : c'est l'ensemble des déficits accumulés des difl^érents exercices budgétaires, ou plutôt de la portion de ces déficits qui n'a pas été couverte par des emprunts publics ou par les excédents de recettes d'autres exercices.

Dans la plupart des cas la dette flottante a encore un autre élément et une autre origine: l'une de ses fonctions, en efl^et, c'est de faire face aux exigences de l'année présente en attendant la rentrée des impôts. Dans les pays bien organisés les impôts doivent se percevoir

avec facilité, mais ils ne rentrent pas toujours par quotes-parts égale» dans les différents mois de Tannée ; puis quelquefois l'encaissement des taxes ne correspond pas exactement dans un moment donné avec le paiement des dépenses. Il faut à TÉtat un fonds de roulement, et ce fonds de roulement ce sont les ressources de la dette flottante qui le lui fournissent. Il faut dire, cependant, que cette seconde fonction de la dette flottante va en s'amoindrissant dans les pays dont Tadministration est habile et dont les finances sont solides. Voici comment s'exprime à ce sujet M. Léon Say dans le discours que nous avons précédemment cité: « La dette flottante doit faire face aussi à d'autres « besoins (que de pourvoir aux déficits budgétaires). Elle doit faire a face au fonds de roulement du Trésor, si le Trésor a besoin d(> « fonds de roulement, ce qui est une question peut-être plus dou* a teuse aujourd'hui qu'elle ne Tétait autrefois, par cette raison qu'ait vec l'augmentation considérable des dépenses, il y a plus de len- « teurs dans les paiements. Les recettes se font au jour le jour, « puisque ce sont en grande majorité des recettes produites par des <c impôts de consommation, tandis que les dépenses sont réglées avec « certains retards provenant de formalités nécessaires. Je crois donc « que le Trésor aura dans l'avenir moins besoin qu'autrefois de ce fonds « de roulement. Nous ne pourrons le savoir exactement que lorsque « les nouveaux budgets auront fonctionné un certain temps (1). »

Telles sont d'une manière générale les deux fonctions principales de la dette flottante : en France elle en a encore une troisième dont nous parlerons plus bas. Que doit-on penser de l'existence et du développement de celte dette? Il est évident qu'une dette flottante considérable est l'indice d'une administration financière qui est ou qui a été embarrassée: ce sont les pays où les déficits sont constants et encore ceux où les impôts rentrent difficilement qui ont les dettes llottantes les plus grosses. Il en était ainsi en France sous l'ancienne monarchie ; il en est ainsi à l'heure actuelle en Turquie, en Espagne, en Portugal, etc. Dans ces contrées la dette flottante devient une lèpre : c'est pour les États ce que sont les dettes criardes, les lettres de change, les billets à ordre dans les ménages particuliers. Les pays beso\gneux, qui ne trouvent pas facilement à placer des emprunts publics, y recourent avec persistance: ils concluent avec des banquiers des emprunts occultes à court terme, pour lesquels ils paient de gros intérêts, et ils donnent souvent en garantie soit des propriétés foncières, soit des monopoles, soit des titres de

(1) L'expérience a justifié ces appréciations. Dans la période prospère de 1876 à 1882, les rentrées du Trésor devançaient les payements, et les encaisses étaient considérables, comme le prouvait le compte courant de TÉtat à la Banque de France.

TRAITÉ DE Lk SCIENCE DES FINANCES.

rentes à écouler en cas de non-paiement, etc. L'histoire des finances d'Espagne, de Turquie ou d'Égypte, est pleine de ces contrats où l'usure se pratique sur la plus vaste échelle : on a vu ces pays contracter ainsi pour quelques mois des engagements au taux d'un intérêt annuel de 15, 18, 20 et 25 p. 100. Non seulement par Télévation de rintérêt, mais encore par le rapprochement des échéances et Texigibilité presque toujoursprochaine des engagements qui la composent, une dette flottante très considérable est un énorme danger. Elle a encore un autre défaut, elle rend les finances obscures et empêche les administrateurs ou les législateurs de les bien approfondir. La commission de banquiers nommée en 1874 pour étudier les finances turques n'a pas réussi à se rendre un compte exact de Tétendue des engagements composant la dette flottante. Les divers envoyés européens pour examiner les finances d'Égyple, MM. Gave, Scialoïa, Vilette, Rivers-Wilson, Goschen etJoubert ne sont pas non plus arrivés à sonder exactement la dette flottante égyptienne.

Le progrès du crédit public a pour eff'et de diminuer dans les pays jien organisés Timportance de la dette flottante. Si Ton considère^

>ar exemple, l'Angleterre, on voit que la dette flottante y était jus* qu'à 1877 insignifiante : d'abord la plupart des budgets se soldant en excédent et non en déficit, Tune des causes de cette dette n'existe pas ; ensuite les impôts rentrant avec régularité et leurproduit annuel étant oresque toujours légèrement supérieur aux dépenses, il n'y a guère be.

Din d'anticiper le rendement des taxes pour faire face aux paiements. Le grand document anglais « On public Income and Expe?iditure » publié en 1869, et auquel nous avons fait bien des emprunts dans cet ouvrage, contient une série de tableaux déterminant le montant de la dette flottante {unfunded debt) de l'Angleterre à la fin de chacune des années de période 1691-1869 (1). Le mouvement de cette partie de la dette britannique est très curieux à étudier : pendant les premières années de cette période, de 1891 à 1710, le capital de la dette flottante est toujours notablement supérieur au capital delà dette consolidée : dans l'année la plus favorable, qui est l'année 1709^ le capital de ladette flottante estde 11, 694,0001ivres sterling, et celui de ladette consolidée n'est que de 7, 239, 000 livres, mais le plus souvent ladette flottante est deux ou trois fois plus important que la dette consolidée. A partir de 1711 celte situation se modifie, la dette flottante ne devient plus que la moindre partie de la dette totale ; néanmoins elle reste encore très considérable. De 1754 jusque vers 1775 ladette flottante est assez minime, descendant en 1775 à

(1) Voir t. II, p. 208 & 311.

un capital de 736,41 0 livres sterling et ne dépassant jamais 5,030,000 livres, quoiqu'il y ait eu pendant cette période une grande guerre, celle de Sept ans. 11 est naturel que les guerres et les troubles grossissent la dette flottante, Técart entre les dépenses et les recettes devenant alors très considérable. C'est aussi pour cette raison que la dette flottante britannique monta à des sommes énormes pendant toute la période de 1807 à 1819 ; elle fut à cette époque rar3 ment inférieure à 1 milliard de francs, et elle s'éleva même à 1,512 millions de francs (60,279,000 livres st.) en 1814, et à 1,565 millions de francs en 1817 (62,638,000 livres sterling) en comprenant dans ce chiffre la dette flottante de l'Irlande, De 1819 à 1840 cette partie de la dette publique britannique resta tovijours considérable ; quoique diminuant graduellement, elle ne tomba jamais alors au-dessous de 500 millions de francs. De 1840 à 1862 elle oscilla entre 400 et 500 millions de francs, sauf pendant les années de la guerre de Grimée où elle s'éleva jusqu'à 700 millions. De 1862 à 1869 elle fut réduite presque constamment, et dans les quatre dernières années de cette période elle ne fut guère supérieure en moyenne à 200 millions de fr., ne représentant que IV4 ou ly, p. 100 du capital de la dette consolidée.

De 1869 à 1874 inclusivement la diminution de la dette flottante anglaise continua; en 1874 cette dette n'était plus que de 4,479,000 livres sterling (112 millions de francs), chifl^re absolument insignifiant^ ne représentant guère plus de 1/2 p. 100 du capital de la dette fon- 4ée. Depuis 1875 et particulièrement depuis 1877 la dette flottante britannique a notablement grossi ; en 1877 elle s'élevait à 13,943,000 livres sterling, soit 350 millions de francs. Les causes de cet accroissement étaient l'achat moyennant cent millions de francs des actions de Suez appartenant au vice-roi d'Egypte, et les mesures de précaution prises en vue de la guerre d'Orient. Depuis 1877, par suite de toutes les guerres lointaines soutenues par l'Angleterre, la dette flottante a d'abord augmenté. Une autre cause encore de cet accroissement^ ce sont les avances que le^Trésor britannique a faites aux localités pour travaux publics. Il faut d'ailleurs remarquer que cette dette flottante britannique [unfunded debt) n'est pas complètement analogue à la dette flottante française ; elle comprend plusieurs catégories d'engagements qui sont remboursables à de beaucoup plus^ longues échéances que ceux de notre dette flottante. Ainsi la dette flottante britannique renferme cinq catégories de titres : 1^ les obligations de l'Échiquier [ExcUequer bonds) qui sont émises d'ordinaire pour une période de trois ans, parfois pour une plus longue, par exemple jusqu'en 4912, ce qui a été le cas pour ceux des titres émis

432 TRAITÉ DE Lk SCIENCE DES FINANCES.

afin de payer Tachât des actions de Suez sous le ministère DîsraSîî i 2^ les bons de l'Échiquier {Exchcquer hills) qui sont émis pour une période de cinq ans, mais dont le porteur a le droit de demander tous les ans le remboursement à date fixe et qui six mois avant cette date sont reçus en paiement des impôts ; 3^ les Bons du Trésor {T?'easur{, bills) qui sont de diverses natures, les uns à court terme (3 et 6 moisj» d'autres pour une période assez longue; l'objet de ces derniers est de

[pourvoir aux avances faites aux localités pour travaux publics; 4^ le3

avances pour déficit [deficiency advances) faites pour un mois ou deux afin de pourvoir aux gros payements de la dette au début de chaque trimestre; 5° les avances sur voies et moj^ens {ways and means advances) auxquelles on ne recourt que dans des cas excepi ionriûîs. Les tertt)inable anniiities (voir plus haut page 335) ne font pas |jai lia de* la dette flottante britannique.

IJo ces cmq catégories d'avances, la première et ca grande pai lie la seconde ne sont pas vraiment des engagements flottants et correspondent à la catégorie de notre dette intitulée : capitaux remboursables à différents titres. Ladette flottante iunfunded) britannique, proprement dite, montait à690 millions de fr. en 1880 et à 406 millions de fr. en 1881) ; elle s'est graduellemen t réduite au chifl're très bas de 205 millions de fr. (8,133,000 liv. st.) en 1898; puis, gontlée par la guerre sud-africaine, elle dépassait 1,878 millions de fr. (75,133,000 liv. st.) au 31 mars 1903 et atteignait encore 1,562 millions de francs (62,500,000 liv. st.) en 1910.

En France la dette flottante est très importante, en partie parce que le Trésor a multiplié les subventions extraordinaires à certains services sous le nom de caisse des chemins ç^icinaux^ caisse des écoles^ caisse des lycées ^ etc., etc., et parce que le gouvernement s^est fait entrepreneur de travaux publics dans des proportions inconnues jusque-là, et surtout parce que la plupart de nos budgets se soldent par des déficits que Ton ne comble pas immédiatement par des émissions de rentes consolidées ou d'obligations à long terme. D'^autre part, les ressources de la dette flottante en France sont nombreuses.

La dette flottante française proprement dite se compose d'une foule d'éléments, qui peuvent se diviser en deux catégories principales : la première comprend des sommes qui sont immédiatement exigibles et qui peuvent être retirées à chaque instant par les personnes ou les institutions qui en ont fait l'avance ; dans cette catégorie se rencontrent le compte courant des caisses d'épargne, les versements des correspondants divers, etc. La seconde catégorie se compose des engagements à échéance déterminée et notamment des bons du Trésor. On peut encore diviser la dette flottante en trois catégGTies : les effets à payer, les crécances dites passives, et les avances

des comptables. C'est cette dernière division qui est adoptée dans nos comptes généraux de Tadministi ation des finances.

Les effets à payer se composent particulièrement de bons du Trésor ; ce sont des billets payables à des échéances déterminées à 3 mois, à 6 mois, à 1 an ; ils portent un intérêt que le Trésor fixe lui-même, tantôt 1 p- 100, tantôt ^,3,1, ou 5 p. 100, suivant Téchéance plus ou moins lointaine du billet, le degré de sécurité du crédit de TÉtat, et la plus ou moins grande abondance des capitaux. Vers les années 1892-95, rintérêt des bons du Trésor tomba à un taux infime, 1/2 p. 100 pour les bons de 3 à 5 mois, 3/4 p. 100 pour ceux de 6 à 11 mois, 1 p. 100 pour ceux d'un an. Au printemps (27 avril) de 1911, rintéret est uniformément de 1 p. 100 pour les bons de 1 mois à 1 an. La loi do finances qui détermine les voies et moyens de chaque exercice autorise le ministre à créer pour le service de la trésorerie ces bons à échéance fixe, et détermine la somme qu'ails ne devront pas dépasser. G^est un placement commode pour les personnes qui n^'ont besoin de leurs capitaux que dans un délai déterminé, trois mois, six mois, un an : de là vient qu'ion peut les placer, en général, à un taux d'intérêt très modi que. Un ministre des finances, M. Léon Say, exposait ainsi devant FAssemblée nationale (séance du 24 décembre 1873) la facilité avec laquelle on peut étendre rémission des bons du Trésor :

« Vous savez qu'on a fixé la limite de rémission des bons du Trésor à 400 millions, cl je n'apprendrai rien à personne en disant que, si nous jugions utile de dépasser cette limite d'émission, TÉtat ne serait pas embarrassé pour trouver des capitaux. Rien n'est élastique comme l'émission des bons du Trésor ; et nous en avons fait l'expérience récemment. Cela était évident pour les époques antérieures ; mais aujourd'hui on pouvait avoir quelques doutes. Le montant de rémission des bons du Trésor est tombé, dan3 les premiers mois de 1873, à 127 millions. A ce moment, il était nécessaire de faire de l'argent pour parer à toutes les éventualités, pour pourvoir au ralentissement qui pouvait se produire dans les versements de l'emprunt, et surtout afin de faire exactement, et d'avance au besoin, les payements à l'Allennagne.

« Une élévation du taux d'intérêt a été opérée et, immédiatement après, le chiffre de l'émission des bons du Trésor s'est relevé. J'avais pu croire que que les placements à faire en rentes, que les facilités accordées aux capitalistes pour encourager des libérations anticipées de l'emprunt, empêcheraient les fonds de se porter sur les bons du Trésor, ou que l'emploi de» fonds en bons du Trésor ralentirait la quotité des versements. Pas du tout.

« J'ai là le relevé des chiffres de rémission, et on peut y constater l'effet qui s'est produit pour ainsi dire du jour au lendemain parle relèvement du taux de l'intérêt. L'émission des bons du Trésor était tombée à 127 millions le 6 mars 1873 ; elle s'est relevée tout de suite à 173 millions, chiffre II. 28

TRAITÉ DE LA eClKNCE DES FINANCES.

du 31 mars. Le public se faisait payer les bons échus, maïs il apportait plu» de fonds qu'il n'en réclamait. L'émission était de 215 millions au i9 avril 1873, de 252 millions au 21 mai. Elle était enfin de 300 millions le 10 novembre dernier. Vous voyez avec quelle rapidité la dette ilottante a pu se procurer de l'argent au moyen de bons du Trésor. »

Il y a une vingtaine d'années on recourait très peu aux bons du Trésor, qui sont cependant la ressource la plus économique de la dette tlottante. Au l®"* janvier 1882 ces bons étaient tombés à 62 millions, et à 37 millions le 31 janvier de la même année. Les autres ressources de la dette flottante, quoique plus coûteuses pour le Trésor, ayant, en partie du moins, un caractère obligatoire, on émettait très peu de bons. Au l^"" juin 1903, le chiffre s'en était relevé à 341 millions.

La seconde catégorie de la dette flottante, d'après la division adoptée dans les publications officielles françaises, intitulée C7^éance$ passives^ se compos€^ ées fonds des communes, des fonds des caisses d'épargne, du compte courant de la Caisse des dépôts et consignations et d'autres dettes analogues. Toutes ces institutions sont tenues de déposer au Trésor leurs fonds libres. Nous empruntons encore au discours précité de M. LéonSay quelques explications sur les rapports des caisses d'épargne et de la Caisse des dépôts et consignations avec le Trésor

« 11 y a un autre compte très important, dit M. Say, et qui a toujours fourni des ressources à la dette flottante, c'est le compte des déposants des caisses d'épargne. C'est une très grosse question que celle des caisses d'épargne ; ce n'est pas le moment de la traiter en détail, mais je crois qu'il est intéressant de vous rappeler en passant le mécanisme de ces opérations. Vous savez que les déposants versent leur argent dans des institutions privées qui ont une certaine attache avec l'État : les fonds déposés dans les caisses d'épargne portent intérêt au profit des déposants ; les caisses d'épargne sont bien ol)ligées, en conséquence, de faire valoir les dépôts* Aussi elles les remettent à la Caisse des dépôts et consignations, qui leur en sert un intérêt. C'est sur cet intérêt que les caisses d'épargne prélèvent leurs frais et servent à leur tour, avec le surplus, un intérêt à leurs déposants. La Caisse des dépôts et consignations, de son côté, pour payer des intérêts, est bien obligée d'en faire produire aux fonds qu'elle a entre les mains. Elle a deux moyens à sa disposition : elle verse de l'argent en compte courant au Trésor et, pour le reste, elle achète de la ren^e* Avant la guerre^ le fonds des caisses d'épargne était d'environ 725 millions, dont 200 millions environ déposés au Trésor par la Caisse des dépôts et consignations, et 532 millions employés en rentes.

« 11 ne faut pas confondre les rentes que la Caisse des dépôts et consigna* tions achète à ses risques et périls et pour son compte personnel avec les rentes qu'elle achète pour le compte des déposants. Le déposant peut, «a

effet, convertir le montant de son livret en renies; lorsque le maximum esl atteint, le surplus doit être retiré ou converti en rentes. - Je ne parle pas de ces rentes-là, je parle des rentes qui sont achetées par la Caisse des depôls^ et consignations pour employer des fonds qu'elle peut être obligée plus tard de rendre en espèces.

« Quand la Caisse des dépôts et consignations a des restitutions à faire elle reprend d'abord les fonds déposés par elle en compte courant au Trésor^ et elle ne réalise ses rentes que si elle ne peut pas faire autrement.

« Or, aujourd'hui, elle a tout pris sur son compte courant ; il n'y a plu5v dans la caisse du Trésor aucuns fonds de quelque importance appartenant' à la Caisse des dépôts et consignations, et provenant des caisses d'épargnes

« Ce compte, il se rétablira, il ne faut pas en douter. En 1818, la même considération, le môme besoin de retirer les fonds, auquel on a donné satisfaction par la consolidation, a réduit le compte des dépôts provenant des^ caisses d'épargne au Trésor, de 186 à 10 millions de francs. Mais, en 1851,. le compte s'était déjà relevé à 126 millions, en 186811 était de 178 ; en 186î> et 1870 de plus de 200 millions. Vous voyez, Messieurs, qu'aux époques de crise, les fonds déposés par les caisses d'épargne ont été absorbés, mais^ qu'immédiatement après ils se sont reconstitués. Je crois que nous assisterons à une reconstitution analogue, plus ou moins lente à se produire,, mais certaine, dans un délai peu éloigné. »

Le ministre ne se trompait pas, car an l**" janvier 1882 le compte courant des caisses d'épargne au Trésor s'élevait à 445 millions, et Von prévoyait qu'il augmenterait de 250 millions par les dépôts nouveaux en 1882 et 1883, et de 300 autres millions par le remboursement prochain de 300 millions d'obligations à court terme que détenait pour le compte des caisses d épargne la caisse des dépôts et consignations : c'était en tout à 1 milliard environ que devait s'élever à la: fin de 188310 compte courant des caisses d'épargne au Trésor. Au moisr de mars 1883 on consolida en rente 3 p. 100 amortissable 1,100 millions de francs dos dépôts de ces caisses. La caisse des dépôts et consignations a en outre un compte courant particulier avec le Trésor

La troisième catégorie de la dette llotlante, d'apre^ la (ii\L>ion adoptée dans les documents administratifs, se compose des avances (les comptables qui sont sollicités par une bonification à recueillir des fonds qu'ils transmettent au Trésor.

Les ressources de la dette flottante sont donc très nombreuses en France ; aussi cette dette proprement dite oscille-t-elle, en général^ autour de 1,500 m^illions. C'est que dans notre pays, outre les deux fonctions primitives, qui consistent à fournir au Trésor un fonds de roulement et à combler, au moins provisoirement, les déficits des années antérieures jusqu^àce que ces déficits soient compensés par les excédents des années suivantes ou soient définitivement réglés par urt

emprunt public, outre ces deux fonctions principales, la dette flottante en a une troisième en France, qui est caractéristique de Torganisation financière de notre pays. Nous empruntons encore à M. Léon Say quelques lignes sur ce sujet :

« La deltc noUanle a encore, il est vrai, à pourvoir à d'autres besoins. banquier, dont je parlais tout à l'heure, le Trésor, a des comptes avec d'autres personnes qu'avec les budgets. Ces autres comptes,, on les appelle les comptes spéciaux. Dans ces comptes spéciaux — je ne parle pas de l'avance de 29 millions pour le payement de l'emprunt grec, — dans ces comptes, il y en a un entre autres d'un intérêt considérable et dont le montant s'ac- '^lollra : c'est l'avance faite aux départements et aux communes, sous le nom d'avance faite à la caisse des chemins vicinaux. Cette caisse n'a pas de dotation ; elle ne peut prendre l'argent dont elle a besoin que dans les coffres du Trésor. Et cet argent, elle le prend au débit d'un compte spécial, qui atteint 49 millions de francs. La dette flottante doit y faire face. Il est nécessaire, pour avoir un fonds de roulement qui suffise aux besoins des comptes spéciaux, d'avoir un disponible de près de 50 millions de francs. »

Les comptes spéciaux se sont quelque temps accrus par la création des caisses des chemins vicinaux, des caisses des lycées, collèges, écoles, dont chacune maniait des douzaines et même des centaines de millions.

Après avoir décrit les origines et les fonctions de la dette flottante en France, voyons ce qu'elle a été et ce qu'elle est, les avantages ou les périls qu'elle présente. Au début du règne de Louis-Philippe^ la dette flottante était d'environ 250 millions de francs; elle grossit considérablement sous la monarchie de Juillet, par les déficits presque constants des dernières années de ce régime : elle franchit alors le chiffre de 500 millions, celui môme de GOO : au 1°' janvier 1848 elle était supérieure à 630 millions, parmi lesquels figuraient près de 285 millions de bons du Trésor à court terme et un compte courant considérable des caisses d'épargne. Cette dette avait pris des proportions démesurées relativement aux ressources des budgets du temps et à la puissance limitée du crédit public à cette époque. Aussi ces nombreux engagements à vue, joints à la panique que provoqua la révolution de Février, causèrent au gouvernement provisoire d'inextricables embarras. Par un décret du 7 mars, on chercha à prévenir les nombreux retraits des caisses d'épargne en élevant à 5 p. 100 rintérêt qu'elles servaient ; cette mesure fut inefficace ; deux jours après, le 9 mars, on consolida les fonds de ces dépôts, c'est-à-dire qu'on donna des bons du Trésor, de la rente et non de 1 argent, à quiconque voulait retirer plus de 100 francs. Le 16 mars un autre

décret retarda l'échéance des bons du Trésor : « considérant que les « bons royaux, dont une partie avait déjà été acquittée par le « Trésor de la République, figuraient encore pour une somme de « 274,533,900 francs, non compris 16,255, êiOO francs de bons affectés Cl à Tamortissement, et que ces bons étaient en majeure partie la n propriété des capitalistes, dont les intérêts n'étaient pas directei< ment liés avec ceux de l'industrie et du commerce, » on maintenait à ces bons un intérêt à S p. 100, mais on déclarait qu'ils ne seraient remboursés en argent que dans les six mois du jour de leur échéance^ et on les admettait, compensation illusoire, dans les versements de l'emprunt national en cours d'émission. Ces fâcheuses mesures firent dans le public la plus désastreuse impression : on eut beau indemniser plus tard les porteurs de bons du Trésor et les déposants aux caisses d'épargne, que Ton avait remboursés en rentes à des cours au-dessus de ceux qui étaient cotés à la Bourse, ces décrets laissèrent des griefs et des rancunes non seulement dans les esprits des intéressés, mais chez tout le monde en général. Ce qu'il fallait accuser cependant, c'était moins l'arbitraire du gouvernement de 1848, que l'imprévoyante conduite du régime antérieur. Si, au lieu de laisser une dette flottante de 630 millions de francs, le gouvernement de Juillet en avait consolidé la moitié ou les deux tiers par un emprunt en rentes, il eût épargné à la France les terribles perplexités financières où elle fut plongée par la coïncidence d'une dette flottante énorme pour le temps et d'une panique sans précédent.

Sous le second Empire la dette flottante grossit dans des proportions notables, malgré les fréquents emprunts en rentes qui eussent dû en diminuer le poids. Au 1^^* janvier 1864 elle avait atteint le chiffre élevé de 1 milliard 37 millions. Depuis lors elle diminua : au l^^" janvier 1868 elle était de 912 millions, au 1^^* janvier 1870 elle ne s'élevait qu'à 794,136,708 francs : dans cette somme ne figuraient que 32 millions de bons du Trésor livrés au public, outre 60 millions de bons* remis à la Banque de France, 248 millions de fonds des communes e • établissements publics, 195 millions avancés par la Caisse des dépôts et consignations pour son compte de fonds des caisses d'épargne, et 47 millions pour le compte particulier de la Caisse des dépôts elle-même. Quoique absolument plus importante qu'au 1®' janvier 1848, la dette flottante du 1®' janvier 1870 était relativement beaucoup moins lourde et présentait moins de dangers : les recettes du Trésor s'étaient en effet considérablement développées dans l'intervalle de ces vingt-deux années, le crédit public était infiniment plus ferme et plus étendu ; la confiance dans les ressources et dans la loyauté même de l'État était plus grande en lo70 qri'en i848. En

outre la partie de la dette flottante se composant d'engagements de nature périlleuse était, même absolument, plus faible au!®' janvier 4870 qu'au l^'janvîer 1848.

Voici, en effet, quelle était la composition de la dette flottante française à chacune de ces dates :