CHAPITRE XI

DK LA TAXATION DES TITRES DE LA DETTE PUBLIQUE. DBS COMPROMIS ET CONCORDATf

ENTRE l'État débiteur et les particuliers créanciers.

Controverses au sujet de la lé^iiinmité de la taxation des fonds publics. — Les consolidés anglais sont assujettis à V liicome-tax. — L.a première Révolution en France taxe les titres de rentes. — L'Assemblée nationale de 187 J se refuse à soumettre ces titres au nouvel impôt sur le revenu des valeurs mobilières et aux droits de transmission entre-vifs à titre onéreux.

l'justice d'accorder aux rentiers sur l'État un privilège qui les préserve de contribuer directement aux charges nouvelles que de grandes catastrophes peuvent faire peser sur le pays. — Les fonds publics appartenant aux nationaux doivent être assujettis à tous les impôts généraux. — Les fonds publics appartenant aux étrangers doivent être seuls exempts de ces impôts. — Une question analogue se pose pour le payement en papier- monnaie des intérêts des fonds publics dans les pays où est établi le cours forcé. — Elle doit être résolue de la même manière. — La £orma.\hé de Vaffidavit, — La division de la dette publique en dette intérieure 64: dette extérieure. — Circonstances qui peuvent rendre inopportun et nuisible au crédit de TEtat Tassujettissement des fonds publics aux impôts généraux existant dans le pays : exemple de la France depuis

Des arrangements et des concordats entre l'Etat débiteur et les rentiers. — Cas où ces arrangements sont nécessaires et légitimes. — Démonstration de cette néces sité. — Les concordats sont parfois le seul moyen de sauver la créance des rentiprs. — Exemples de quelques-uns de ces arrangements : le concordat espagnol de 1831 : le concordat tunisien de 1870 : heureux effets de ce dernier; le concordat égyptien de 1876 : combinaisons ingénieuses de M. Goschen. — Concordat espagnol ou conversion de 1882.

Appendice à la édition : Le projet du Ministre des finances, M. Gochery, en 1896^ pour la taxation de la rente française; son abandon. — Les nombreux États défaillants de 1891 à 1898. — L'arrangement argentin en 1891 et l'arrangement brésilien en 1898. — Nécessité d'un concordat librement débattu avec les créanciers ou leurs représentants, et, en cas de désaccord, d'un arbitrage international. — Le contrôle étranger. — Excellents efTets de ce contrôle en Grèce.

Appendice à la 7® édition : Le différend de diverses puissances avec le Vénézuéla décision curieuse (1903) de la Cour d'arbitrage de La Haye.

Nous avons traité dans les précédents chapitres de deux moyens légitimes de réduction des dettes publiques, savoir Tamortissement et la conversion, avec option de remboursement au pair, de titres portant un intérêt élevé en litres ponant un intérêt moins élevé.

Il nous reste maintenant à examiner deux questions importantes : l*' Les rentes ou les titres de la dette publique d'un État doivent-ils ou peuvent-ils être soumis aux impôts généraux établis par TEtat, c'est-à-dire aux droits de mutation nar décès, de transmission entre vifs, aux impôts sur le revenu ou sur le capital?

2^ Les États peuvent-ils dans certaines circonstances entrer en pourparlers avec leurs créanciers pour obtenir de nouveaux arrangements, des réductions temporaires d'intérêts, des ajournements ou des délais pour l'amortissement? Y a-t-il des cas où les créanciers d'un État aient avantage à accepter ces sortes d'arrangements et

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môme des cas où celte sorte de concordat puisse être imposée par rEtat débiteur?

Ces deux questions sont épineuses. La première a souvent été tranchée dans le sens delà négative. On a proclamé que l'État n'avait pas le droit de soumettre à des taxes les titres de ses emprunts ou les intérêts de ces titres. Plusieurs publicistes et beaucoup d'orateurs ont voulu assimiler les impôts de cette nature à une banqueroute partielle. Celte doctrine, cependant, a perdu un peu de terrain depuis quelques années. C'est ainsi qu'autrefois les rentes françaises n'étaient pas soumises aux droits de mutation par décès. Les capitaux jui étaient placés en titres de la dette publique échappaient aux taxes Je succession et de donation. C'est en 1850 seulement que les mutations par décès et les transmissions entre-vifs à titre gratuit d'inscriptions sur le grand-livre de la dette publique ont été soumises au même droit que les successions ou donations ordinaires. Il est peu d'esprits qui aient vu dans cette mesure autre chose qu'un retour à la justice et à l'égalité.

Au contraire, il a été présenté sans succès à l'Assemblée nationale de 1871 plusieurs projets pour soumettre les titres de rentes aux taxes qui grèvent les transmissions à titre onéreux de valeurs mobilières. Il ne s'est rencontré dans nos Chambres qu'une faible minorité pour appuyer ces projets, ils ont été combattus même par des membres delà gauche, notamment par M. Gambetta (I). Ce point était plus délicat que l'assimilation des titres de rentes aux autres valeurs mobilières pour lestaxes de succession ou de donation. On sait, en effet, comment se perçoivent en France sur les valeurs mobilières les droits de transmission à titre onéreux : ces valeurs sont de deux sortes, les unes nominatives, les autres au porteur; l'impôt de transmission sur les titres nominatifs a lieu au moment oîi la transmission est constatée par le transfert, c'est-à-dire soit par l'inscription d'un nom nouveau à la place du nom de l'ancien propriétaire, soit par la conversion du titre nominatif en titre au porteur. Les titres au porteur ne peuvent être atteints par l'impôt sous cette forme, puisque la transmission de ces titres s'opère sans formalité et par la simple livraison. La taxe de transmission est donc perçue sur eux par voie d'abonnement, par une retenue sur les intérêts ou les dividendes. Si donc l'on voulait soumettre les rentes sur l'État aux droits de transmission, il

(1) Celui-ci est depuis lors revenu sur son opinion ; comme rapporteur de la commission du budget de 1877, il a proposé d'assujettir à l'impôt sur le revenu les titres de rentes sur TEtat. (Note de la édition.) — En 1878, dans le célèbre discours prononcé au mois de septembre à Romans, M. Gambetta a fait retour à ses opinion?» de 1871 et s'est de nouveau prononcé contre la taxation des rentes. (Noie de la 2* édition.)

faudrait ou bien ne frapper que les titres nominatifs ou grever les titres au porteur par abonnement, c'est-à-dire par un forfait qui consisterait en une retenue au profit du Trésor sur les arrérages de la rente. Si Ton s'arrêtait au premier terme de cette alternative, on al- Jait violer, pensait-on, l'égalité et la justice entre les propriétaires des rentes nominatives et ceux des rentes au porteur. Si, au contraire, on frappait les titres au porteur d'une retenue sur les coupons, pour équivaloir au droit sur les transmissions réelles, le public s'imaginerait qu'on met un impôt sur les intérêts de la dette publique.

En France on a toujours répugné à soumettre les titres de la dette nationale à l'impôt sur le revenu. Les Anglais, qui possèdent bien les principes delà science financière et qui sont des maîtres 'en fait de loyauté, n'ont pas les mêmes scrupules que nous. Les titres de leurs consolidés sont assujettis à Vlncome-tax ; même ceux qui appartiennent à des étrangers ne sont pas affranchis de cette charge. Les Italiens et les Autrichiens n'ont éprouvé aussi qu'une médiocre hésitation à frapper leurs titres de rentes.

Qui a raison des Français ou de ces trois autres peuples? L'exquise délicatesse des premiers n'est-elle pas excessive? La franchise brutale des autres n'est-elle pas de nature à nuire au crédit national ? Le crédit de l'État sera d'autant plus élevé, assure- t-on, qu'il n'y aura pas d'impôt sur la rente : l'État, étant le débiteur de la rente, n'a pas le droit de la taxer : voilà les deux arguments, l'un d'utilité, l'autre d'équité, contre l'assimilation des rentes sur l'État aux autres valeurs mobilières nationales.

Il y a bien des côtés différents à examiner dans cette question. Quelle a été la nature du contrat lors de l'émission de l'emprunt ? Quels sont les devoirs particuliers de l'État vis-à-vis les porteurs de rentes ? Quels sont les devoirs généraux de l'État vis-à-vis tous les citoyens pour maintenir le principe de la justice distributive en matière d'impôts? Quel est l'intérêt actuel de l'État, c'est-à-dire où trouvera-t-il le plus grand avantage : dans les ressources que lui apporterait la taxation des rentes ou bien dans celles que lui fournirait en cas d'emprunt l'élévation du cours de ses titres? Essayons de démêler toutes ces questions.

Lors de l'émission des rentes, l'État a-t-il fait la promesse formelle qu'elles seraient à jamais exemptes de toute espèce de droits? Alors il doit tenir cette promesse. Mais est-il juste qu'un État la fasse? nous ne le pensons pas : l'État ne doit jamais frapper d'un droit spécial ses titres de rentes ; mais ceux-ci doivent être soumis à tous les impôts généraux existant dans le pays, ou, suivant une formule plus exacte, les titres de rentes sur l'État, appartenant aux nationaux, doivent subir

le sort fiscal de toutes les valeurs mobilières du pays. Par conséquent, s'il y a dans le pays des droits de mutation par décos, ils doivent les payer; de même pour les droits de transmission, de même pour les impôts géuéraux sur le revenu ou sur le capital. Ainsi Texigent les principes de la justice distribulive en matière d'impôts. L'État est tenu de traiter tous ses nationaux également : il ne peut faire de privilège à aucun.

Qu on suppose un pays dans un cas de grande nécessité; on met un impôt général sur les revenus, tous y contribuent : les revenu» fonciers, les intérêts et les dividendes des valeurs mobilières, les bénéfices du commerce et des professions libérales, les traitements et les émoluments des employés; les revenus des rentiers seront-ils seuls exempts? Il y aurait à cette exemption quelque chose de choquant. Les rentiers échapperaient donc à tout impôt direct, ou du moins il faudrait les atteindre par une voie détournée, ce qui ne serait pas digne et ce qui conduirait dans la pratique à de nombreuses injustices. Rien ne sert de dire que l'État, étant le débiteur de la rente, n'a pas le droit de taxer de sa propre autorité son créancier et de réduire le montant des intérêts stipulés. Cet argument serait très fort s'il s'agissait d'une taxe spéciale sur la dette publique ; il est très faible quand il s'agit seulement d'assimiler les capitaux placés de cette manière à tous les autres capitaux du pays. Alors, ce n'est pas en qualité de débiteur que l'État agit, c'est comme législateur impartial soumettant à la même loi toutes les fractions de la richesse nationale.

On dit que par cette méthode un État nuit à son crédit et déprécie sa rente. Il est certain que toutes les valeurs mobilières, frappées d'une taxe sur le revenu, doivent se trouver dépréciées d'un chiffre représentant à peu près l'impôt annuel capitalisé. Mais si la dépréciation est exactement dans cette proportion, l'État ne saurait en éprouver aucun préjudice pour ses emprunts à venir. Or, la dépréciation ne saurait être plus grande que si la situation de l'État emprunteur inspirait de grandes inquiétudes et qu'on eût lieu de craindre qu'il fût fatalement poussé à des impôts exorbitants sur toutes les valeurs mobilières, y compris la rente. L'Angleterre, en assujettissant ses consolidés à ïlncome-tax, est restée dans la nonne voie.

Il faut remarquer, d'ailleurs, qu'il est bien rarepour lesgrandsîJtats modernes que les émissions de rentes possibles dans l'avenir équivalent aux émissions déjà faites dans le passé et atteignent le montant de la dette existante. Or, l'État profite incontestablement de tout l'impôt établi sur les rentes existantes, et il est douteux qu'il éprouve un préjudice sur celles qu'il pourra créer plus tard, la dépréciation de cellesci devant être strictement proportionnelle à l'impôt capitalisé. Si Ton

suit les cours du 5 p. 100 italien depuis vingt ans, on ne voit pas qu'il ait éprouvé de dépréciation notable. Dans ces dernières années nous le trouvons au cours le plus élevé qu'il ait atteint depuis 1864 : cependant, il a été dans Tintervalle grevé, comme toutes les autres valeurs mobilières italiennes, d'un impôt que nous nliésitons pas à qualifier d'excessif, puisqu'il s'élève à 20 p. iOO du revenu. C'est à peine si en 1862 et en 1863 les titres de ce fonds ont été un instant d'une ou deux unités au-dessus des cours des dernières années. On dira que la situation de Pltalie s'est singulièrement améliorée : cela est vrai. Mais les cours cotés par son 5 p. iOO, malgré un impôt de 20 p. 100, malgré de fréquents déficits budgétaires, sont une preuve que l'opinion ne se trouve pas choquée par l'assimilation des titres de rentes sur l'État avec les autres valeurs nationales.

La Convention, en cherchant à établir un système d*imp6ts rationnel, d'oïl l'on bannissait les droits de consommation, avait voulu imposer la dette publique par un impôt analogue à celui qui grevait la propriété foncière. Toute la dette, inscrite sur le Grand-Livre, portait l'article 3 de la loi du 24 août 1793, sera assujettie au principal de la contribution foncière, qui sera réglé chaque année par le Corps législatif. Aux termes de l'article 112 de la même loi, le payement de cette contribution devait être fait par voie de retenue sur les feuilles des arrérages annuels de la dette publique. D'après M. de Parieu (1), le premier décret relatif à Texécution de cette disposition fut celui du 9 mars 1795, qui fixa pour la troisième année républicaine, le montant de cette contribution foncière, opérée par retenue, au dixième du produit annuel sur les inscriptions consolidées et sur les intérêts en rentes foncières et perpétuelles, et au vingtième du produit annuel ^ sur les inscriptions et rentes viagères.

Cette mesure a été d'ordinaire blâmée en France. On ne réfléchit pas assez qu'elle est appliquée en Angleterre pour Vlncome-tax. L'établissement d'un impôt général sur le revenu est en effet très difficîle si Ton veut exempter de cette taxe les rentiers. Il faut alors recourir à la déclaration du revenu en bloc, au lieu d'atteindre les diverses catégories de revenus isolément. Les rentiers ne sont pas épargnés par le premier mode ; ils sont seulement frappés par voie de présomption, ce qui donne lieu à de plus fortes inégalités que si la contribution sur le revenu était prélevée sur les arrérages.

Nous avons dit que les rentiers nationaux doivent être seuls obligés à supporter sur leurs titres de rentes les impôts généraux établis dans l'État, et que les porteurs étrangers de titres de rentes ne sauraient

(l) Trailé des impôts, t. I, p. 381.

êtreastreiuts à la mêmecharge. Mettre sur euxun impôt, sous laforme d'une retenue sur le montant annuel des arrérages, ce serait, à notre sens, violer la lettre du contrat, puisqu'en droite raison les étrangers non domiciliés ne peuvent être tenus de concourir aux dépenses de rÉtat : ils ne sont vis-à-vis de lui que des créanciers et non des sujets. A aucun titre ils ne peuvent être atteints par un législateur qui n'est pas le leur. Nous sommes sur ce point plus rigoureux que l'Angleterre, ritalie et l'Autriche.

Cette situation ne laisse pas que d'être cause de quelques complications. Si les nationaux porteurs de rentes sur l'État doivent supporter les impôts généraux, notamment celui sur le revenu, et que les étrangers porteurs de rentes se trouvent exempts de cette obligation, on est amené en pratique à distinguer la partie de la dette publique qui est entre les mains de nationaux et celle qui est entre les mains d'étrangers, la première se trouvantgrevée de tous les impôts du pays, et la seconde en étant exemptée. La même question se pose, non seulement pour les impôts, mais encore pour le payement des arrérages en métal ou en papier, quand l'État débiteur a chez lui le cours forcé. Il est clair que le cours forcé étant une mesure générale pour le pays qui l'a établi, les arrérages de la dette doivent être payés aux nationaux en cette monnaie légale ; il n'est pas moins évident que les étrangers ne peuvent pas être obligés à recevoir en papier les arrérages des titres dont ils sont propriétaires. Aussi, soit à Toccasîon de l'impôt sur la rente, soit à l'occasion du payement des arrérages en métal ou

en papier ayant cours forcé, plusieurs Etats sont arrivés à distinguer la partie de la dette qui est entre les mains de nationaux et celle qui est entre les mains d'étrangers.

On y parvient par deux moyens divers. Le premier consiste à réclamer des détenteurs étrangers l'exécution de certaines formalités et de certaines garanties pour le payement de leurs rentes sans retenue ou en métal. Ces formalités peuvent être de deux sortes. C'est d'abord la présentation des titres et non pas seulement des coupons à l'agence établiepour le payement des arrérages à l'étranger. Le seul fait d'exiger la présentation des titres est un obstacle empêchant les nationaux de se faire payer leurs intérêts à t*jtranger : cette formalité exclut complètement les titres nominatifs appartenant aux nationaux; en outre le transfert des titres au porteur au delà des frontières est un péril et une gêne qui font reculer beaucoup de rentiers nationaux que l'appât du gain aurait portés à envoyer leurs coupons au dehors pour jouir de la franchise de l'impôt ou du payement en espèces. Mais il y a une autre formalité que l'on peut joindre à la pré cédente pour la renforcer. Cette formalité, c'est le serment {affidavit) II. 36

prêté par la personne qui présente les titres au payement des arré^ rages î\ l'étranger et alfirine que ces titres sont bien sa propriété {!)• L'expérience prouve, notamment dans le cas de Tltalie, que ces formalités sont sulfisamment efficaces. 11 ne se présentait, en effet, à Paris pour le payement des arrérages qu'une quantité relativement minime de titres italiens, quoique, étant payés en espèces, ils bénéficiaient, suivant le cours du change, de 3 à 15 p. lOU comparativement aux coupons qui étaient payés en papier sur le territoire italien. Ainsi une pratique assez longue et faite sur une grande échelle montre que ce premier mode de distinguer les rentes appartenant aux nationaux et celles appartenant aux étrangers est très suffisant et peut facilement être exécuté.

On peut faire^ cependant, une objection à ce système. Si l'on admet cette distinction entre la partie de la dette détenue par les nationaux, grevée par conséquent de tous les impôts généraux, et la partie de la dette qui, détenue par les étrangers, est exempte d'impôts, n'arrivera-t-il pas au bout de peu de temps, si ces impôts sont lourds^ que la plus grande partie de la dette soit achetée par l'étranger qui la pourra payer plus cher que les nationaux, puisque dans ses mains la dette ne supportera pas les charges annuelles qu'elle supporterait dans les mains nationales? S'il en était ainsi, ajoute-t-on, l'État verrait s'évanouir peu à peu le rendement des impôts qui grèveraient nominalement la rente. Il aurait compromis son crédit àTintérieur, sans aucune espèce de bénéfice. Nous ne croyons pas que ce danger soit bien sérieux. Il ne serait à craindre que si les impôts portant sur la rente entre les mains des nationaux et ne grevant pas la rente entre les mains des étrangers étaient très élevés. On a vu, en effet, dans un précédent chapitre, qu'il y a une forte tendance à ce que des emprunts publics, placés d'abord en grande partie au dehors, soient rachetés avec le temps en presque totalité par les nationaux de l'État débiteur. De légers impôts, dont seraient exempts les rentiers étrangers, n'entraveraient guère ce mouvement d'absorption. On a une preuve frappante de cette vérité dans le cas de la rente italienne. Quoique les titres de cette rente qui appartenaient à des étrangers fussent payés en espèces, ce qui constituait pour eux un bénéfice de 3 à 15 p. 100 suivant le cours du change, néanmoins les titres de rente italienne existant à rétranger n'ont cessé de se réduire en nombre et en importance depuis l'émission des emprunts italiens (Voir p. 249 de ce volume).

On a inventé un moyen plus radical encore de distinguer la dette

(1) Le gouvernement italien a, en loj^:, s.iiis cii uprouver de préjudice, supprimé Vaf/îdavit, même avant Tabolilion du cours forcé.

placée entre les mains des nationaux, grevée par conséquent des impôts généraux du pays, et la dette qui est entre les mains d'étrangers, exempte par conséquent de tout impôt et toujours payable en espèces: ce système consiste à créer deux grandes catégories fixes de la dette publique, sous le nom de dette intérieure et de dette extérieure. Tel est le système de l'Espagne. On détermine à un certain moment par approximation le montant des titres de rentes qui sont placés dans le pays et le montant de ceux qui sont placés à l'étranger. Les deux catégories sont fixées une fois pour toutes. Il y a divers moyens d'arriver avec une suffisante exactitude à cette séparation* Ainsi les titres nominatifs existant au moment où l'on établit celte distinction se classent d'eux-mêmes dans l'une ou Tautre catégorie suivant qu'ils sont la propriété de nationaux ou d'étrangers. Pour les titres au porteur, les lieux du payement des derniers arrérages, au besoin aussi Vaffidavit, servent à déterminer la catégorie à laquelle ces titres doivent appartenir. Ce classement est définitif, les titres gardent toujours le caractère qu'ils ont reçu lors de cette division. Alors même que les titres de la dette intérieure iraient entre les mains d'étrangers, ou ceux de l'extérieure entre les mains de nationaux, ni les uns ni les autres ne changeraient de nature. Les premiers devraient supporter tous les impôts généraux établis dans le pays, et les autres en être exempts.

Cette seconde méthode, qui consiste ainsi à séparer par un classement définitif la dette publique en intérieure et en extérieure, est beaucoup plus attaquable que la précédente. On peut, cependant, y avoir recours quand l'État débiteur se trouve dans une telle détresse qu'il est contraint de mettre sur sa rente des impôts excessivement lourds. On conçoit qu'il ait plus de ménagements pour ses créanciers du dehors, les nationaux devant naturellement supporter seuls le poids de toutes les charges générales du pays : l'on comprend, en outre, que, lorsque ces impôts sont très élevés, 20 à 25 p. 100 par exemple, il n'y ait pas d'autre moyen d'empêcher tous les titres de rentes de s'y soustraire en allant à l'étranger, que de faire une fois pour toutes un classement des titres de la dette en deux catégories.

Pour résumer cette épineuse matière, nous dirons que la partie de la dette d'un pays qui est entre les mains des nationaux peut légitimement être assujettie à tous les impôts généraux grevant dans le pays les valeurs analogues. Au contraire la partie de cette dette qui est entre les mains d'étrangers doit en être exempte. Mais jamais l'État ne peut s'arroger le droit de ineLLre un impôt spécial sur sa rente. Voilà ce que disent le bon sens et l'équité.

La règle que nous avons posée touchant Téquité d'assujettir les titres des fonds publics aux impôts généraux de transmission ou surle revenu qui existent dans le pays ne peut faire de doute en principe. Si Tony manque, on enfreint, en effet, la justice distributive. Considérons, par exemple, la situation de deux catégories de Français avant et depuis la guerre de 1870-71 : ces deux catégories sont, d'une part, les rentiers sur l'État et, de Tautre part, les porteurs d'obligations de cbcmins de fer garanties par l'État; c'étaient là des titres qui étaient re-cherchés également par les pères de famille. Supposons un père de famille ayant avant la guerre un revenu de 10,000 fr. en rentes sur l'État, et un autre père de famille ayant, également avant la guerre, un revenu de 10,000 fr. en obligations de chemins de fer garanties par l'État. Il semble qu'en stricte équité l'un et l'autre de ces pères de famille doivent contribuer dans la même proportion au payement des charges nouvelles résultant de nos catastrophes. Eh bien, il n'en a pas été ainsi. On a, depuis la guerre, mis un impôt de 4 p. 100 sur le revenu de toutes les valeurs mobilières, mais on a exempté de cet impôt les titres de rentes sur l'État : il en résulte que le père de famille ayant un revenu de 10,000 fr. en obligations de chemins de fer, a été imposé de 400 fr. par an pour faire face aux nouvelles cliarges nationales : le rentier, au contraire, a continué à toucher ses 10,000 fr. annuellement sans aucune espèce de retenue. En outre, on a considérablement aggravé les droits de transmission sur les valeurs mobilières, droits dont les rentes sur l'État ont continué à être exemptées. Or, comme ces droits de transmission se perçoivent pour les titres au porteur sous la forme de retenue annuelle sur les intérêts, il en résulte que le propriétaire d'un revenu de 10,000 fr. en obligations de chemins de fer a subi de ce chef une nouvelle aggravation d'impôts de 100 ou 150 fr., aggravation dont aura été exempté le propriétaire d'un revenu de 10,000 fr. en titres de rentes sur TÉtat. Ainsi le premier capitaliste aura vu l'impôt direct réduire de 5 ou de 5 l/:2 p. 100 son revenu d'avant la guerre, tandis que le second capitaliste sera demeuré exactement dans la même position qu'avant la guerre. Le rentier sur l'État n*aura en rien contribué aux charges nouvelles du pays (1) : on dira peut-être qu'il aura subi l'effet des nouveaux impôts de consommation, mais le porteur d'obligations de chemins de fer n'aura pas échappé non plus à ces impôts indirects, seulement par surcroît il aura payé de nouveaux impôts directs. Il y a là une injustice flagrante.

(1) Les rentes sur l'État jouissent encore en France de quelques privilèges surannés ot abusifs, par exemple de celui de rinsaisissabilité, qui permet à d'opulents ei ù effrontés coquins de vivre largement sans payer leurs créanciers.

On peut dire, cependant, que malgré les raisons d'équité qui conseillent d'assujettir les titres de rentes à tous les impôts généraux existant dans le pays, il y a parfois des raisons d'opportunité, souvent très graves, qui détournent les gouvernements de cette pratique. Ainsi, quand un pays se trouve dans l'obligation de faire de grands emprimts, quand il a dans son passé une violation, déjà lointaine mais pas encore complètement oubliée, de la bonne foi envers ses créanciers, quand il a la perspective de pouvoir opérer prochainement des conversions de dettes publiques portant un intérêt élevé en dettes portant un intérêt peu éievé, dans de pareilles circonstances la sagesse peut conseiller de suspendre l'application des principes. Or, c'est précisément dans cette situation que s'est trouvée la France en 1871 ; elle avait d'énormes emprunts h faire : les souvenirs de la première République, qui avait réduit violemment sa dette des deux tiers, et de la seconde République, qui avait fait une sorte de banqueroute partielle (1) vis-à-vis les porteurs de bons du Trésor et les déposants aux caisses d'épargne, pouvaient encore laisser quelques inquiétudes dans les esprits des capitalistes timides; enfin Ton avait Tespoir de convertir, au bout de quelques années, le 5 p. 100 en 4 1/2. Dans ces circonstances nous comprenons et nous approuvons qu'on se soit refusé à taxer la rente sur l'État. Dans une certaine mesure l'exercice du droit de conversion peut être regardé comme un heureux sul)stitut de la taxation directe des rentes. Si toutes les rentes sur l'État étaient constituées en fonds aux environs du pair, il serait fort inutile de les assujettir à un impôt sur le revenu; mieux vaudrait les laisser hausser par suite de cette immunité même, et profiter de la hausse pour les convertir successivement en fonds portant un intérêt moins élevé. Ainsi, quoique l'équité du principe de l'assujettissement des rentes sur l'État à tous les impôts généraux existant dans le pays ne soit pas contestable, néanmoins il peut se rencontrer certaines circonstances où il est opportun et sage de ne pas appliquer ce principe.

Passons maintenant à une autre question qui a encore plus de gravité. N'y a-t-ilpas des cas où l'État débiteur, étant réduit aux abois, peut prendre, de concert avec ses créanciers ou même de sa propre autorité, des arrangements pour modifier à titre provisoire les engagements primitifs et réduire momentanément soit les arrérages de sa dette, soit l'amortissement stipulé? Est-ce que la cruelle nécessité ne J'exige pas parfois ? Est-ce qu'il n'est même pas dans l'intérêt bien

(1) On sait que plus tard on prit des mesures réparatrices à Tégard des déposant! des caisses d'épargne et des porteurs de bons du Trésor que Ton avait consolidés pat contrainte et à un taux arbitraire.

entendu des créanciers de ne pas se refuser à des accommodements qui peuvent seuls quelquefois préserver leurs débiteurs et eux mômes de la ruine ? Voilà, certes, une question très grave et qui mérite d'être examinée avec soin. Rien ne sert de dire qu'un État doit toujours payer régulièrement les intérêts de sa dette : cela est vrai ; mais plusieurs États se sont affranchis de cette obligation morale, qui n'a pa* ûè sanction légale ou internationale. D'autres, en faisant des efforts excessifs pour remplir jusqu'au bout leurs engagements, ont aggravé leur situation et celle de leurs créanciers. Quelques-uns, au contraire, en prenant à temps des mesures de transaction et en obtenant des délais, ont rétabli leur situation et ont sauvé, en définitive, leur crédit.

Un Étal ne doit jamais faire banqueroute, c'est-à-dire s'enrichir aux dépens de ses créanciers, suspendre le payement ou réduire les Intérêts de sa dette en continuant de doter plus que largement ses services publics. Cette conduite serait flétrie dans une nation comme dans un particulier. Mais il se peut que par des circonstances diverses un État soit sur le point de tomber en faillite, et qu'il soit obligé de proposer à ses créanciers ou même de leur imposer un concordat, une transaction qui ménage les forces du débiteur et lui permette de se rétablir sans ruiner le créancier.

La constitution actuelle des sociétés veut qu'un État soit seul juge de sa solvabilité. Les revenus de l'État se composent d'un prélèvement sur les revenus des citoyens, sans que rien dans la loi ou dans la coutume précise la limite de ce prélèvement. Mais il y a un point où le poids excessif des impôts amène soit une diminution des recettes du Trésor, soit l'appauvrissement du pays, soit des désordres matériels et des révolutions. Dans ce cas le gage du créancier se trouve naturellement diminué. La science politique et la science économique sont assez avancées pour qu'elles puissent affirmer avec certitude qu'il y a une limite au chiffre d'impôts qu'un pays peut supporter sans se ruiner ou sans se précipiter dans l'anarchie. C'est quand cette limite est atteinte qu'un concordat doit intervenir entre rÉtat débiteur et les propriétaires de ses litres d'emprunts. Rien tt'est plus nuisible aux rentiers que les efforts faits par un État in extretiiis pour payer régulièrement et infégralement les coupons de sa dette. Il emprunte à des taux exorbitants, 15, 18,20, 25 ou 30 p. 100 ; il donne en gage à vil prix le plus net de ses domaines, alors qu'il serait bien plus simple de demander aux créanciers des délais. Il est indispensable que dans ces circonstances un arrangement à Tamiable intervienne. Il ne faut pas exagérer le point d'honneur. Un État peut être amené, comme un simple particulier, au bord de ia faillite. L'indulgence du créancier est alors le meilleur moyen d^

ft;aiiver la plus grande partie de la créance et peut-être de regagner un jour le tout : c'est ici que trouve place la célèbre maxime : Summum jus summa injuria : où le droit absolu devient nuisible môme h ceux qui l'invoqueraient, l'équité a sa place indiquée. Il serait à désirer qu ii y eût alors un arbitrage entre le débiteur aux abois et ses .créanciers. Voyons ce qui se passe pour certaines grandes compagnies, telles que celles de chemins de fer, qui n'ont pu faire honneur à leurs engagements, c'est-à-dire payer régulièrement les arrérages/ ^'de leurs dettes et amortir les titres suivant les conventions stipulées lors du contrat. Le nombre est grand des sociétés qui se sont trouvées dans ce cruel embarras. La plupart des chemins de la péninsule hispanique ont été de 18G5 à 1870 dans cette situation. On aurait pu les faire mettre en faillite, mais les obligataires n'y auraient rien gagné : c'eût été consommer leur propre ruine ; ces chemins se fussent vendus pour rien ; la part revenant à chaque porteur ''obligations n'eût représenté qu'une très faible part du prix antérieur des titres. On aurait pu sMngénier à des combinaisons diverses : élever les tarifs, mais le trafic en eût probablement été diminué ; contracter des dettes hypothécaires et privilégiées aûn de pouvoirpayer les coupons courants, mais c'eût été dévorer le capital pour jouir pendant deux ou trois années des intérêts. On a recouru au seul système qui fût possible et avantageux à tous, le système des transactions. Soit explicitement et par un accord avec la majorité des créanciers, soit tacitement en ne tenant pas compte de leurs plaintes, soit législativement en obtenant des lois spéciales de la législature nationale, soit même grâce au bon sens des tribunaux qui admettaient pour les compagnies de chemins de fer une dérogation aux lois ordinaires du Code de commerce, on a adopté des arrangements qui ont permis aux Compagnies de vivre, au tralic de se développer, aux titres de se relever. On a suspendu pendant quelque temps le payement des intérêts (1), ou bien encore on a provisoirement réduit d'un tiers les arrérages de la dette (2), ou enfin on a créé de nouvelles catégories de titres pour représenter les arrérages impayés, et on a donné à ces titres nouveaux un revenu variable suivant les recettes de l'entreprise (3). Ces arrangements étai(Mit nécessaires, dans Tintérôt des

(1) Comme exemple de cettte combinaison, on peut citer les chemins de fer portugais, qui sont restés quatre ans, depuis isr>7, sans payer les inti^rôts de leurs obligations, et qui plus tard non seulement om repris le payement régulier des coupons, courants, mais encore ont intégralement ifuiboursé les coupons aniérés.

(2) Combinaison adoptée par le chemin de er de Sara^^osse-Pampelune-Barcelone* Ce chemin eut pu depuis l,s75 tenir touN ses engagements primitils, s'il n avait été obligé do consacrer ses recettes nett< s à la réparation des desastres causés par les carlistes.

taj Combinaison du chemin de fer du Nord de TEspagne. Ce chemin de fer a pu^

créanciers aussi bien que des Compagnies. L'expérience prouve qua la plus grande partie, quelquefois même la totalité de la créance a été sauvée par ces combinaisons qui ont dû parfois être imposées par la force à des porteurs de titres peu éclairés. Par diverses circonstancesles^ Etats peuvent tomber dans une situation analogue à celle de ces grandes compagnies : ce n'est que par les mêmes moyens qu'ils peuvent se relever et que le gage de leurs créanciers peut être maintenu ou raffermi.

Plusieurs États, d'ailleurs prospères, ont donné l'exemple d'une banqueroute effrontée. C'est en Amérique, dans la première moitié de ce siècle, que la théorie de la i^épudiation des dettes nationales s'est affichée et pratiquée avec le plus de sans façon. L'État de Mississipi donna ce pernicieux exemple, sous prétexte que ses emprunts n'avaient pas été contractés suivant toutes les formes légales et qu'ils avaient été viciés parla spéculation. Il en résulta dans toute TUnion, en 1841, une baisse énorme des emprunts d'État : la dépréciation fut d'environ 20 p. 100. Le président Tj^ler, dans son message de décembre 1842, se plaignait de n'avoir pu placer un emprunt en Europe, quoique le taux de l'intérêt proposé fût beaucoup plus favorable aux prêteurs que celui qui est en usage dans le vieux monde. En 1848 quatre États, le Mississipi, la Floride, leMichigan et l'A rkansas, avaient répudié leur dette ; cinq autres États, tout en reconnaissant la légalité et la valeur de leurs engagements, se mirent en retard pour le payement des intérêts. L'Amérique du Nord est aujourd'hui revenue de ces erreurs, quoique, après la fm de la guerre civile, une partie deTopinion se fût prononcée en faveur de la répudiation de la dette. Néanmoins le crédit de cette grande république a été longtemps affecté par ces tristes antécédents. Aujourd'hui la plupart des États particuliers (1), de même que 1 Union, payent régulièrement les intérêts de leurs dettes. Presque tous même ont des règlements très sévères soit pour rémission des emprunts, soit pour l'amortissement. Ainsi dans le MaryJand la constitution nouvelle interdit de contracter un emprunt au delà de 100, ( 00 dollars, sans établir aussitôt une taxe suffisant pour payer les intérêts et pour amortir le capital en quinze ans : cette taxe ne doit jamais être révoquée, ni appliquée à d'autres destinalions. Dans riowa la constitution défend d'emprunter autrement que pour repousser une invasion ou réprimer une insurrection : on peut encore emprunter pour suppléer fi un déficit accidentel, mais pas au

depuis lors, reprendre le payement régulier des intérêts primitifs pour ses obligations dites à revenu variable et même servir occasionnellement un dividende à ses actions.

(I) n y a des exceptions regrettables, comme le Tennessee et la Virginie, qui ont proposé en 1879 à leurs créanciers des concordats; le Tennessee ne voulait donner que 1/2 p. 100 d'intérêt aux porteurs de ses anciens titres.

delà de 50,000 dollars. Plusieurs autres États ont des lois constitutionnelles plus ou moins analogues, mais tendant également à prévenir les emprunts.

Gomme exemples d'arrangements entre un État débiteur et ses créanciers, nous citerons les conventions espagnoles de d831 et de 4834, laconvention tunisienne de 1870etle concordat égyptien de 1876.

Dans les années 1820 et 1823 le gouvernement constitutionnel d'Espagne avait contracté à Paris et à Londres plusieurs emprunts à des prix assez élevés, et qui étaient même supérieurs aux cours que cotaient à la même époque les fonds de plusieurs États dont la solidité est généralement reconnue. Par un décret royal de Port-Sainte- Marie ces emprunts constitutionnels furent déclarés sans valeur. Cependant, en 1831, le gouvernement de Sa Majesté catholique offrit aux détenteurs des titres de ces emprunts, nommés Emprunts Cor*tez, la combinaison suivante : chacune des obligations aurait été convertie l/5«°*« en dette active 3 p. 100 et 4/5°°^^" en dette différée 3 p. 100 : la totalité des coupons arriérés eût été capitalisée dans la dette différée. Chaque année, 1/40^^^ de la dette différée devait passer dans la dette active 3 p. 100, payable à Londres et à Paris. Cette proposition fut rejetée parle comité des créanciers espagnols à Londres ; elle fut acceptée par des créanciers plus traitables, surtout en France, en Belgique et dans les Pays-Bas. Dans les années 1832, 1833 et 18341a conversion de 1/40^™^ par an en dette active a eu lieu régulièrement : depuis lors, elle a cessé. La loi du 16 novembre 1834, destinée à régler toute la dette étrangère, accorda aux créanciers qui avaient rejeté la convention de 1831 des conditions plus avantageuses. Quoi qu'il en soit, la convention de 1831 est remarquable. Elle est d'une rigueur excessive, en outre elle n'a pas même été exécutée; mais elle était assez ingénieuse. Depuis lors, notamment en 1876, l'Espagne a fait des concordats analogues, auxquels elle n'a pas été plus fidèle.

Si l'Espagne ne peut échapper au blâme public, en tant qu'État trop longtemps déloyal (1), il y a un autre pays, d'une civilisation! inférieure, qui a fait avec ses créanciers, sous le patronage du gouvernement français, une convention remarquable et toujours heureusement exécutée : c'est l'ancienne régence de Tunis.

En 1863 et en 1865 le gouvernement de Tunisie avait émis des

(!) Depuis 1875 le gouvernement espagnol s'est un peu amendé et les finances de ce pays se sont améliorées. On a fait en 1882 une conversion de l'ensemble des dettes diverses espagnoles, y compris la rente 3 p. 100, on fonds 4 p. 100. Nous avons déjà dit (voir la note de la page 515) qu'une semblable opération ne constitue pas à proprement parler une conversion, mais un expédient financier. (Note de la 3^* édition.) Après s'être <le nouveau aggravée en 1898, la silualion financière en Espagne s'est raffermie en 1900.

obligations 7 p. iOO, remboursables h 500 francs, qui naturellement furent placées en dehors du territoire de la Régence. Cotées d'abord à des taux élevés, de 450 à 490 fr., elles ne portèrent bientôt plus d'intérêts, elles tombèrent alors aux cours dérisoires de 105 à iSO francs, Prétendre que le bey de Tunis dût payer latotalité des intérêts annuels stipulés lors du contrat etde plus les coupons arriérés, c'était avoir un sentiment très exact du droit strict, mais bien peu de discernement du possible. Les créanciers de l'État de Tunis furent mieux inspirés en acceptant une transaction qui eut pour patrons et pour surveillants les trois gouvernements de France, d'Angleterre et d'Italie. On distingua différentes catégories de titres : la dette générale, composée des anciennes obligations, qui furent converties en 5 p. 100 au lieu de 7 p. 400, et les bons consolidés de coupons arriérés. Ces bons de coupons ne devaient pas porter d'intérêts^ mais être rembour:iés au pair par des tirages auxquels seraient affectées, comme ressources, certaines recettes déterminées. Différentes branches de revenus, notamment ceux de la douane, furent, en effet, déclarées appartenir par privilège aux créanciers de la Régence: afin que cette affectation ne fût pas un vain mot, une commission internationale, fonctionnant sous la protection des trois gouvernements de France, d'Angleterre et d^Italie, dut encaisser les revenus ainsi fixés et en consacrer le produit au payement des créanciers européens. L'intérêt annuel des 250, O^W obligations de 500 fr. 5 p. 100 créées en remplacement des titres 1 p. 100 convertis montait à 6,250,000 fr. : il y était pourvu par les recettes spécialement y affectées et, en cas d'insuffisance, par un pr<^lèvement sur les autres ressources du gouvernement de la Régence. Quantauxbonsdecoupons consolidés, ils ne portaient pas d'intérêts ; mais on les remboursait par tiragesau moyen du produit intégral d'une taxe de 5 p. lOOsur toutes les marchandises importées enTunisie.

La commission publia annuellement le revenu de ses encaissements et de ses opérations. Ces documents sont instructifs : ils prouvent combien les transactions du genre de celle dont nous parlons peuvent être utiles aux créanciers d'un État en détresse. Du 1°' juillet 1871 au 30 juin 1872 les revenus affectés au payement de la dette 5 p. lOOont atteint 3,612,456 francs; le gouvernement du bey a dû prendre sur ses propres ressources, en dehors des revenus aflectés, une somme de 3,637,544 francs pour parfaire celle de 6,250,000 nécessaire au service de la dette générale 5 p. 100. Le droit de douane de 5 p. 100 affecté au remboursement des bons de coupons ne put être perçu que pendant le mois de juin 1872. et produisit la somme insignifiante de 9,944 francs. Du 1°» juillet 1872 au 30 juin 1873 les revenus concédés pour la dette générale produisirent, nets de tous frais, 5,9^/246 francs,

le gouvernement du bey dut parfaire une légère différence de 286,754 francs pour compléter la somme nécessaire au revenu de •25 francs par obligation. Pendant la même période, le renderiont du droit de douane, affecté au remboursement des coupons arriérés, fui de 557,743 francs. Du 1" juillet 1873 au 30 juin 1874 les recettes des revenus affectés à la dette générale se sont élevées, nettes de tous frais, à 7,2^)0,000 francs. Après prélèvement de l'intérêt des obligations il resta une somme disponible de i million de francs qui fut employée à payer le coupon de janvier 1873, resté impayé lors de la conversion, à faire rentrer d'anciens coupons arriérés, à faire un fonds de réserve, etc. Enfin le droit de douane affecté au remboursement des coupons arriérés a produit dans la même année 714,842 francs. On voit combien la situation des finances de la Tunisie et celle des créanciers de cet État s'étaient améliorées. Les obligations touchaient régulièrement leur intérêt, inférieur de deux septièmes, il est vrai, à Tintérêt primitivement stipulé. Depuis 1871, leur valeur à la Bourse avait doublé; elles étaient cotées, Jusqu'à Tannée 1876, entre 276 et 285 francs. Les bons de coupons arriérés, qui ne valaient que 16 francs en juinl872, sesont venduslongtemps 40 francs; il semblait probable que dans un délai de vingt ou trente ans, ils seraient tous remboursés au pair, c'est-à-dire à 105 francs. En transigeant, les créanciers de Tunis ont donc évité la ruine : ils avaient un mauvais débiteur, ils lui ont accordé un concordat et ont pris des garanties ; ils n'ont, certes, pas eu à s'en repentir. Il est vrai que depuis 1876 les fonds tunisiens subirent une dopr.^ciation assez notable, par suite de deux circonstances : d'abord le contre-coup de la banqueroute et des embarras de la Turquie et de l'Egypte, ensuite Teffet d'une mauvaise récolte. En 1874-75, les revenus concédés à la commission de la dette avaient, comme en 1873 74, légèrement dépassé les sommes nécessaires pour le payement des intérêts des obligations : Texcédent avait été d'environ 50«s000 francs. En 1875-76, la récolte ayant manqué, les revenus concédés ne fournirent que 8,232,035 piastres (la pi;istre valait 0 fr. 60 c.) nettes de tous frais, soit environ 4,850,000 francs; pour payer intégralement les intérêts de la dette, il fallait 10,623,000 piastres, le Trésor tunisien dut prélever la différence, soit 2,392,964 piastres ou 1,400,000 francs environ sur les ressources générales du Trésor Dans la même année, les recettes du droit de douane 5 p. 100 complémentaire, applicable au remboursement des certificats de coupons arriérés, produisirent 864,000 piastres ou 510,000 francs environ. Cette insuffisance de la récolte en 1875-70, jointe aux événements d'Orient et aux mauvais exemples de la Turquie et de r Égypte, inquiétèrent les porteursd'obligations tunisiennes.

î'>72 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

Il n'en est pas moins vrai que le gouvernement tunisien a généralemen t observé avec ponctualité les engagements du concordat de 1870 (1).

Il eût été désirable que la convention qui est intervenue en 1876 entre le gouvernement égyptien et ses créanciers eût d'aussi bons résultais. Mais on Ta trop tôt modifiée dans un sens défavorable aux créanciers. La situation des finances de l'Egypte rendait un arrangement indispensable. Après une foule de démarches, de projets, après même un premier plan mal conçu, un homme d'État anglais, M. Goschen, représentant des porteurs britanniques de la dette égyptienne, conclut avec le vice-roi un contrat qui fut approuvé par les représentants de certains banquiers français et qui eut Tadhésion tacite des autres créanciers. La dette de l'Égypte montait en capital à 78 millions de livres sterling, ainsi composées : 48,883,870 liv. sterL de la dette consolidée du Trésor, 5,909,280 livres sterling de la dette consolidée de la daira (domaine privé du vice-roi), 2,906,451 liv. sterl. de la dette flottante de la daira, et 20,683,972 liv. sterl. de la dette flottante du Trésor. Les intérêts de la dette consolidée n'étaient pas moindres de 7 p. 100 ; ceux de la dette flottante étaient de beaucoup plus élevés : Tamortissement de la dette consolidée devait se faire avec une grande rapidité, certains emprunts étant remboursables en cinq ou six ans, les autres en vingt ou trente ans ; quant à la dette flottante, elle était tout entière exigible soit immédiatement, soit à l'échéance de quelques mois. Il n'y avait pas de doute que TÉgypte ne pût tenir ses engagements. Tenter de prolonger par de nouveaux expédients cette situation, c'eût été précipiter et aggraver la ruine des créanciers. M. Goschen, en homme sensé, le comprit; il voulut sauver le capital par la réduction, au moins momentanée, des intérêts : le seul reproche qu'on puisse lui adresser, c'est de ne pas avoir été assez loin peut-être dans cette voie. M, Goschen mit d'abord de côté les dettes de la daira (maison privée du vice-roi), au payement desquelles il affecta les domaines du khédive; il maintint les délais primitifs de remboursement pour les emprunts à court terme (à échéance de six ans au maximum) montant à une somme nominale de 4,392,000 liv. sterl. en capital ; il assigna à ces emprunts, comme moyen de remboursement, le moukabala (annuités pour le rachat de

{i) En 1878, par suite d'une seconde mauvaise récolte, le gouvernement tunisien n*a pu payer que les trois cinquièmes des coupons de ses obligations, il a promis de rombovirser postérieurement les deux autres cinquièmes. Néanmoins, à tout considérer, le concordat de 1870 a produit les meilleurs effets. (Note de la 2© édition.)

Depuis qu'ont paru les deux premières éditions de cet ouvrage, la France a établi en Tunisie son protectorat et, après avoir hésité quelque temps, elle a donné sa garantie à la dette 'J'unisionne, ce qui a relevé le cours des titres et permis de convertir les obligations o p. 100 en obligati ons 4 p. 100, puis en 3 1/2 et 3 p. 100. (Note de la5« édit.>

DE LA TAXATIOiN DES FONDS PUBLICS. 573

la moitié de Timpôt foncier); il réduisit toutefois létaux de remboursement de ces petits emprunts à 400 fr. au lieu de 500 fr. par obligation. Il créa des titres privilégiés, garantis par les produits des chemins de fer et du port d'Alexandrie et ayant un droit de préférence sur le reste des revenus égyptiens; cette dette privilégiée fut constituée en capital à 17 millions de liv. sterl. , et l'intérêt n*en dut être que de 5 p. 100 au lieu de 7 p. 100, taux qui avait été stipulé pour les emprunts anciens; les titres de cette dette privilégiée furent remis dans une proportion déterminée à ceux des porteurs de certains emprunts anciens qui préféraient cette dette privilégiée 5 p. 100 à la dette unifiée et ordinaire 6 p . 100, dont nous allons parler. Tous les autres emprunts furent convertis en dette unifiée : le montant de cette dette unifiée n'était que de 59 millions de liv. sterl. en capital : l'intérêt en restait fixé pour l'avenir à 7 p. 100; seulement pendant une période de transition elle ne devait recevoir que 6 p. 100 et le 1 p. 100 restant devait être employé à racheter des titres à la Bourse ; la dette unifiée ne devait recommencer à porter un intérêt réel de 7 p. 100 qu'à partir de 1885, ou bien plus tôt si le capital nominal de cette dette se trouvait ramené auparavant de 59 millions de livres à 40 millions de livres par les rachats à la Bourse. Les porteurs de bons du Trésor échus ou à échoir, composant la dette flottante, durent échanger leurs titres contre des obligations de la dette unifiée, avec une bonification de 10 p. 100 en capital. Enfin toute cette nouvelle dette égyptienne, sauf les petits emprunts à court terme qui étaient maintenus dans leur période primitive d'amortissement, devait être amortie par des tirages périodiques en soixante-cinq ans, cet amortissement se faisant en dehors des rachats à la Bourse dont il a été question plus haut et dont il sera encore parlé plus bas.

Toute cette combinaison était fort ingénieuse; elle avait pour objet de réduire temporairement les intérêts afin de mieux assurer le remboursement du capital. Seules, les obligations des petits emprunts remboursables à court terme ne supportaient aucune réduction d'intérêts, mais elles n'étaient plus remboursables qu'à 400 fr. au lieu (de 500; quant aux obligations de la dette privilégiée des chemins de fer, elles ne portaient plus que 5 p. 100 d'intérêt, au lieu de 7 p. 100 qui était le taux des dettes qu'elles remplaçaient; la dette unifiée jdevait pendant huit ou neuf ans ne porter que 6 p. 100 d'intérêt au jlieu de 7 p. 100. La combinaison qui affectait au rachat à la Bourse |de titres de la dette vmifiée la somme correspondant à la réduction momentanée de 1 p. 100 des intérêts de cette dette était spécialement irecommandable. M. Goschen calculait que par l'emploi de ce 1 p. 100

et de Texcédent du Moukabala (1) au delà du service des petits emprunts, l'Égypte aurait racheté de 1877 à 18S5 un capital de plus de 23 millions de liv. sterl. de sa dette unifiée.

Il n'y a aucun doute que si le gouvernement égyptien eût été loyal et prudent, cet arrangement eût sauvegardé les intérêts des créanciers. L'Égypte aurait eu à payer annuellement pour sa dette :

4, 130,000 liv. sterl. pour l'intérêt h 7 p. 400 des titres de la dette

unifiée: sur ces 7 p. 100, 6 p. 100 seulement eussent été provisoirement payés aux créanciers, et 1 p. 100 eût servi pendant quelques années à des rachats de titres à la Bourse; 47,720 — pour l'amortissement au pair et par tirages au

sort en 65 ans de cette même dette ; 850,000 — pour intérêts de la dette privilégiée des chemins de fer ;

35,740 — pour amortissement au pair et par tirages au

sort de la même dette.

5,063,460 liv. sterl.

C'est donc 126 millions et demi defr. que devait coûter annuellement à rÉgypte le payement de sa dette régulière. En outre elle devait afieoter au même service les ressources extraordinaires du Moukabala (2) (opération du rachat de la moitié de l'impôt foncier). Les ressources du MoukabaU étaient évaluées, pour 1877, à 1,089, 313 liv. sterl. ou 43 millions d3 francs. En définitive l'Égypte aurait eu à payer en 1877 une somme de 169 millions de francs environ; mais, quelques années après, quand l'opération du Moukabala serait expirée, quand les petits emprunts qui étaient assignés sur cette ressource auraient été amortis, quand enfin Ton aurait pratiqué pendant huit ans des rachats à la Bourse de titres de la dette unifiée avec les sommes produites par le prélèvement de 1 p. 10 ) sur les intérêts de cette dette et avec Texcédent du Moukabala, l'Egypte ne se fût plus trouvée en présence que d'une dette unifiée de 36 millions de liv. sterl. exigeant? p. lOÔ d'intérêts, et d'une dette privilégiée de 17 millions de liv. sterl. à 5 p, 100 d'intérêts. Ainsi, en 1885, d'après le plan de M. Goschen, la dette de rÉgypte n'eût plus été que de 53 millions de liv. sterl. en capital, soit

(1) Sur le Moukabala, voir le tome I**" de cet ouvrage, page 434.

(2) On se rappelle que les ressources du Jloukabaia, qui n'avaient plus qu'une durée da huit ou neuf ans, devaient servir au payement et au remboursement des emprunts à court terme, et que Texcédent de ces ressources devait être employé à des rachats 0 la Bourse de titres de la dette unifiée. — Le produit du Moukabala avait toutefois été évalué trop haut, il ne s'est pas élevé à plus de 30 ou 32 millious de francs. ^No'.e de la 2* édition.)

1.325 millions de francs, dont le service annuel n'eût pas dépassé 88 ou 89 millions de francs.

L'Égypte eût pu supporter ce fardeau, si Tadministration eût été loyale et probe. M. Goschen ne s'était pas exagéré les ressources du pays ; mais il avait surévalué la sincérité et l'économie du khédive (1). En lui-même, ce plan peut être recommandé comme un des arrangements les plus ingénieux de la dette publique d'un État embarrassé. Malheureusement, oh le débiteur manque à la fois de sagesse et de bonne foi, il est difficile que les conceptions financières les meilleures puissent avoir quelque effet.

Il nous a paru utile de donner quelques exemples de ces arrangements qui peuvent survenir entre des États en détresse et leurs créanciers. Ces sortes de transactions ne doivent pas, toutefois, tenter les gouvernements. Un seul État d'Europe, celui d'Espagne, a recouru à ces compromis; encore ne les a-t-il pas ponctuellement observés. Il est vrai que l'Italie et TAutriche avec leurs très lourds impôts sur les fonds publics peuvent être accusés aussi d'une médiocre loyauté. Tout pays qui se respecte sait que son premier devoir est de payer régulièrement et intégralement les intérêts de sa dette. Il n'y a qu'un abîme insondable de misère qui puisse excuser des modifications aux contrats primitifs.

Appendice a la sixième édition. — La proposition, depuis abandonnée, DU MINISTÈRE MÉLINE EN 1896, DE TAXER LA RENTE FRANÇAISE.

(1) Tout ce qui précède daus le texte a paru dans la première édition de cet ouvrage. Au moment où nous revoyons la seconde édition (octobre 1878), les embarras du vice-roi d'Egypte ayant continué par suite de sa détestable administration, une commission d'enquête européenne a été nommée sous la présidence nominale de M. de Lesseps, et sous la présidence effective de M. Rivers-Wilson. Peut-être serat-il nécessaire de modifier, dans certaines parties, le plan de M. Goschen, notamment de réduire le taux de Tintérêt servi à la dette unifiée. 11 n'en est pas moins vrai qu'en iui-même le concordat de M. Goschen était excellent, que les créanciers ont eu grande raison en l'acceptant, et que, s'il devient indispensable de l'altérer, la faute en est à la persistante déloyauté, au persévérant gaspillage du khédive. (Note de la 2® édition.)

La dette égyptienne, par suite de l'adoption du plan de M. Wilson, fut divisée en deux catégories, unr^. privilégiée, ayant pour gagp. les chemins de fer et les revenus, du port d'Alexandrie; Tautre, dite dette unifiée et portant intérêt à 4 p. 100. Cet arrangement, qui imposait aux créanciers le sacrifice du tiers environ de leurs intérêts, a parfaitement fonctionné. En 1890, pendant l'occupation anglaise de TÉgypte, la dette privilégiée égyptienne 5 p. 100 a pu être convertie en 3 1/2 et les obligations de laDaïraS p. 100 Font été en 4 p. 100. (Note de la 5« édition.)

Aujourd'hui (1898), tous ces fonds sont très au-dessus du pair et une conversion de^ obligations égyptiennes dites Unifiées^ anciennes 7 p. 100, rapportant actuellcnîentl 4 p. 100, serait possible; mais, à notre sens, il serait équitable de tenir compte de ce (jue l'intérêt a été arbitrairement réduit pendant de longues années et d'accorder certain dédommagement aux porteurs de titres. (Note de la 6® édition.)

En 1904, dans l'accord anglo-français, le gouvernement a admis à tort la convertibilité de la Dette Unifiée d'Égypte, à partir de 1912, sans aucune indemnité. Tout au moins eût>îl fallu ne la rendre convertible, c'est-à-dire remboursable, qu'au taux de 110 p. 100. (Note de la 7^ édition.)

0 TRAITÉ DE LA SCIEiNCE DES FINANCES.

En 1896, s'inspirant en partie des idées que nous avons soutenues h ce sujet dans toutes les successives éditions de cet ouvrage^ M. Cochery, ministre des finances dans le cabinet Méline, a proposé de soumettre les fonds publics français et les fonds publics étrangers à Timpôt existant sur le revenu des autres valeurs mobilières. Cette proposition était, tout considéré, digne d'approbation. Le trésor y eût gagné 45 à 50 millions de francs, dont 35 à 36 sur les fonds publics français (1 ). L'égalité eût été ainsi rétablie entre tous les contribuables ; encore cela n'est-il vrai qu'en partie, car les fonds publics auraient continué de bénéficier de l'exemption des droits de transmission qui grèvent les valeurs mobilières d'une taxe par abonnement de 20 centimes par 100 fr. de capital coté, représentant ainsi 5 à 6 p. 100 du revenu, et qui est jjerçue effectivement sur les titres nominatifs, à raison de 50 centimes de la valeur cotée à chaque transfert eftectif. Ainsi, même soumises à l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières, les rentes sur l'État fussent restées chez nous avantagées et privilégiées.

Les préjugés sont tels, cependant, en cette matière en ^"rance que l'opposition que rencontra le projet de M. Cochery amena le ministère à le retirer. Outre les raisons mauvaises ou insuffisantes données plus haut (voir pages 556 à 560], on objecta aussi que Timpôt sur la rente eût rendu les conversions plus difticiles ; cela est vrai dans une certaine mesure, non pas que l'impôt qui eût assimilé la rente sur l'État aux autres valeurs eût le moins du monde discrédité la première, mais le retranchement de 4 ou 4 1/2 p. 100 du revenu eût naturellement exercé un peu de répercussion momentanée sur les cours, puisque ceux-ci, toutes circonstances restant égales, tendent à s'établir sur le revenu parfaitement net. Les rentiers sur l'État, dans les circonstances d'alors (1896-1899), étaient à peu près désintéressés de la question de savoir si on les soumettrait ou non à l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières. Si on ne les y soumet pas, on les convertira plus tôt et plus radicalement; si on les y soumet, on les convertira un peu plus tard et moins durement. Quoique les deux situations paraissent à peu près semblables pour les rentiers, nous opinons qu'il vaut mieux les soumettre à Timpôt sur le revenu des

(I) M. Cochery n'évaluait la recette, au taux de 4 1/2 p. 100 auquel il proposait de porter Timpôt, qu'à 38 millions en chiffres ronds, dont 12,250,000 fr. sur les fonds d'État étrangers, ce qui paraît modique, et 25,050,000 fr. sur les fonds publies français; mais il n'arrivait à ce faible chiffre que par l'immunité accordée à 90 milhons de rentes supposées appartenir à des étrangers, lesquels, en effet, n'auraient pas dù équitablement être soumis à la taxe, et en laissant indemnes, d'autre part, 150 millions de rentes appartenant aux caisses d^épargne, ce qui ne se justifiait par aucune raison de principe. Voir le Bulletin de stalistique et de lérjislatio7i comparée^ tome l^r de 1896, pages 66a à 693.

valeurs mobilières et ajourner un peu plus les conversions ou les rendre un peu moins rigoureuses.

Dans une société démocratique comme la nôtre, en effet, le gros public, la masse électorale, qui est peu au courant des combinaisons du taux de Tintérêt et des conversions, ne se rend pas compte que, grâce à l'exemption de tout impôt sur les fonds publics, les conversions auxquelles ceux-ci sont soumis peuvent être plus fréquentes ou plus radicales; il ne voit qu'un fait certain, c'est que les rentiers sur l'Etat ne paient aucun impôt, tandis que tous les autres possesseurs de biens quelconques en paient ; il en conclut que les rentiers sur TÉtat jouissent d'un privilège légal et que la taxation est injuste ; il ne s'enquiert pas et ne peut s'enquérir si laforce des choses ne fait pas surgir quelque compensation et ne reprend pas les rentiers d'une façon détournée et occulte. Pour établir donc la justice, non seulement réelle, mais apparente, il y a lieu de soumettre les fonds publics au droit commun en matière de taxes.

Cela est d'autant plus nécessaire qu'il est, sinon absolument [ impossible, du moins très difficile, d'assujettir les fonds publics > étrangers à Timpôt sur le revenu des valeurs mobilières si Ton n'y • astreint pas les fonds publics nationaux. Il y aurait alors, notami ment à Tégard des titres des États amis ou alliés, une sorte de mau- ' vais procédé. 11 en résulte que par le privilège accordé à ses rentes [ l'État français perd non seulement une trentaine de millions de francs \ de recettes qu'il tirerait de leur taxation et dont on peut prétendre ) qu'il serait indemnisé par une plus grande facilité de conversion ) (quoique, en définitive, tous les fonds publics ne soient pas légalement ) convertibles, témoin le 3 p. 100 amortissable, ni même effectivement ) convertibles en tout temps pour ceux qui le sont légalement), I mais il perd encore les 30 ou 40 millions de francs que pourrait lui ) donner la taxation même des titres étrangers.

On dira que ceux-ci échapperaient toujours à l'impôt par la facilité de toucher les coupons à l'étranger; cette raison ne serait pas exacte si le taux de l'impôt était très modéré, 3 ou 4 p. 100 au maxi mum, et si l'on prenait les mesures qu'une taxation générale de toutes les valeurs mobilières autoriserait. Dans l'impossibilité de soumettre les fonds publics étrangers à l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières quand la rente française elle-même en est exempte, on se rejette sur les droits de timbre élevés auxquels on astreint les fonds publics exotiques ; mais ce procédé est moins sûr, donne un moindre rendement, et l'on peut plus facilement se dérober à cette taxe.

L'assimilation des rentes nationales aux valeurs mobilières ordinaires aurait aussi ce bon effet d'augmenter la force de résistance II, 37

des porteurs de ces valeurs en ce qui concerne les augmentations dix taux de Timpôt, et d'intéresser l État lui-même à la modération, de crainte de jeter du discrédit sur ses propres fonds. A l'heure actuelle les porteurs de valeurs mobilières sont livrés, avec peu de moyens de se défendre, aux atteintes répétées du fisc. Après les avoir grevés à raison de 3 p. 100 du revenu, l'État a élevé le taux à 4 p. 100 et rien n'indique où il s'arrêtera dans cette voie (1) ; de même pour le droit de transmission, qui a été élevé do 0,20 à 0,25 par 100 fr. de capital. Disp ersés, les porteurs de valeurs mobilières sont une sorte de bétail qui est abandonné au fisc et n'a rien à attendre que de ses sentiments de commisération, son intérêt direct à le ménager n'apparaissant pas toujours manifestement. Tout autre serait leur situation si leur nombre^ était accru de celui des rentiers, assimilés en tout et pour tout aux porteurs des autres titres, et si l'État voyait clairement, ce qu'il ne pourrait s'empêcher de faire, que de trop fortes taxes et de fréquentes surtaxes sur cet ensemble de valeurs^ comprenant ses propres titres^ rejailliraient sur lui en discrédit ; il serait amené alors à des ménagements qu'il n'a pas aujourd'hui pour les porteurs de valeurs mobi^ Hères, tout aussi intéressants et utiles à l'État que les rentiers.

Les NOMBREUX ÉTATS DÉFAILLANTS DE 1890 A 1904. L'ARRANGE-

MENT ARGENTIN EN 1891 ET l' ARRANGEMENT BRÉSILIEN EN 1898. NÉ- CESSITÉ POUR LES ÉTATS INSOLVABLES d'UN CONCORDAT LIBREMENT DÉBATTU AVEC LEURS CRÉANCIERS OU LEURS REPRÉSENTANTS, ET, EN CAS DE DÉSACORD, d'un ARBITRAGE INTERNATIONAL. Le CONTRÔLE ÉTRANGER SUR LES FINAN- CES d'un ÉTAT. — Les États défaillants ont été très nombreux de 1890 à 1904 : la République Argentine, l'Uruguay, le Brésil, en Europe le Portugal, la Grèce, sans mentionner Tltalie, dont l'énorme impôt de 20 p. 100 établi sur sa rente, aussi bien à rencontre des porteurs étrangers que dos porteurs nationaux, équivalait, somme toute, à une banqueroute partielle. L'Espagne, après les événements de Cuba, a aussi effectué, sur certaines parties de sa dette, une sorte de banqueroute, qui a échancré notablement le revenu des créanciers.

Parmi ces banqueroutes ou faillites, il en est quelques-unes qui ont affecté une forme spéciale, à savoir celle de la République Argentine en 1890 et celle de la République du Brésil en 1898. Il s'agissait là de deux pays que, non pas des guerres ou des événements extraordinaires, mais l'habitude invétérée du gaspillage et des émissions quasi illimitées de papier-monnaie avaient réduits à l'insolvabilité, bien qu'en définitive les ressources croissantes de leur vaste territoire en plein état de peuplement et de mise en exploita-

i l) Dans le même projet dont nous parlons plus haut, M. Cochery proposait, en 1896» d'élever de 4 à 4 1/2 p. 100 Timpôt sur le revenu des valeurs mobilières.

tion eussent dû les préserver de cette catastrophe. La monnaie dite nationale était arrivée dans Tun et l'autre pays à ne plus valoir que le cinquième environ du pair. Nous nous contentons ici de mentionner cette énorme dépréciation de la monnaie en renvoyant le lecteur à un chapitre suivant de cet ouvrage où il trouvera d'amples détails au sujet des émissions, soit directement par les États, soit indirecte-ment pour eux par des banques, de billets destinés à servir de monnaie légale.

Des conditions où se trouvait la République Argentine en 1890 et le Brésil en 189811 apparaissait que, si ces États voulaient un peu se ranger, qu'on leur accordât quelque répit et qu'ils appliquassent sérieusement au retrait du papier-monnaie la totalité ou du moins une bonne partie des sommes qu'on leur abandonnerait provisoirement sur le service de la dette, ils auraient des chances de rétablir leurs finances et de revenir à la solvabilité.

La combinaison qu'adopta, sous les auspices de la maison Rothschild (de Londres), la République Argentine, et qui fut consacrée par une loi du Congrès Argentin, en date du 23 janvier 1891, sauf en ce qui concernait l'emprunt de 1886, spécialement gagé sur les douanes et qui restait en dehors de cet arrangement (1), consistait à ne plus payer en espèces l'intérêt ni lamortissement de tous les emprunts extérieurs de la République (2), à suspendre ce dernier et à payer le premiei* pendant les trois années 1891, 1892 et 1893, en titres portant intérêt à 6 p. 100 et appelés funded Loan. Les porteurs de titres n'étaient pas ainsi dépourvus de tous revenus, parce qu'ils trouvaient à négocier ce papier sur la place de Londres à 65 ou 70 p. 100, plus tard 80 et 90 p. 100, de sa valeur nominale, ce qui leur laissait effectivement les deux tiers d'abord, puis les trois quarts et plus, des intérêts primitifs. Ceux qui avaient confiance dans le relèvement de la République Argen-tine et qui étaient en état de ne pas dépenser leurs revenus gardaient ce papier. Après les trois années le gouvernement devait reprendre, à des dates échelonnées et dans des proportions indiquées suivant les différents emprunts, le service régulier des intérêts en espèces et ultérieurement l'amortissement. A partir de ce moment, la République Argentine devait avoir à payer l'intérêt primitif de ses dettes anciennes; cette charge se trouvait accrue du service des obligations 6 p. 100 remises successivement en paiement aux porteurs de titres

(1) Encore l'intérêt de l'emprunt 5 p. 100 de 1880 fut-il réduit par une loi du 22 décembre 1893, ratifiant un nouvel arrangement avec le comité Rothschild (de Londres), à 4 p. 100 jusqu'au 12 juillet 1898 ; mais il continuait d'être payé en or, et Ton donna des. récépissés pour la régularisation ultérieure du 1 p. 100 non payé immédiatement. A partirde cette date, l'intérêt de 5 p. 100 pour cet emprunt fut de nouveau servi intégralemenU

(2) D'autres arrangements furent pris pour la dette intérieure.

î>80 TRAITÉ DE LA SCIENCE DES FINANCES.

pendant cette période de transition, et qui, elles, étaient productives d'intérêts en espèces dès leur émission.

Cette combinaison, pendant les trois premières années, laissait à la République Argentine la disposition quasi intégrale de toutes les sommes qu'elle eût dû autrement consacrer au service de sa dette extérieure; elle n'avait, en effet, qu'àpayer l'intérêt des Bons6p. 100, donnés en paiement des coupons de sa dette, c'est-à-dire qu'elle ne payait en espèces que Vintérêt des intérêts de celle-ci. C'était un avantage énorme ; comme compensation, la République Argentine s'engageait à employer les sommes devenues ainsi disponibles dans son budget à retirer du papier-monnaie, de façon à diminuer considérablement la dépréciation de celui-ci. On comptait que, au bout de la période de trois ans, le papier-monnaie, qui perdait auparavant plus des quatre cinquièmes de sa valeur, étant tombé à 18 ou 19 p. 100 de sa valeur nominale, se serait établi, par tous ces retraits, sinon au pair, du moins à un cours qui n'en serait pas trop éloigné. On espérait que, grâce à cette reprise du papier-monnaie et au développement naturel d'un pays encore aux neuf dixièmes vierge et plein de ressources inexploitées, on serait revenu à la solvabilité et l'on pourrait reprendre les paiements en espèces, d'abord partiellement, puis intégralement, aux dates indiquées pour l'intérêt d'abord et ensuite pour l'amortissement.

Étant donnée la situation spéciale de la République Argentine, pays neuf, cette combinaison, si elle était très rigoureusement exécutée, pouvait être considérée comme acceptable. Les créanciers ne perdaient, en définitive, vu la facilité et les conditions de négociation du papier qui leur était remis en paiement des intérêts, que 30 à 35 p. 100 au plus du montant de ceux-ci, et ils avaient l'espérance de toucher de nouveau, à un jour non très éloigné, leurs coupons en espèces intégralement. Il fallait seulement, pour que ce résultat se produisît, de la part du gouvernement argentin, une administration très vigilante et très économe.

On ne peut dire que cette condition ait été pleinement réalisée. Le gouvernement argentin a dépensé pendant cette période plus que de raison, notamment en préparatifs militaires en vue d'une guerre éventuelle contre le Chili ; néanmoins, sans montrer toute l'économie désirable, il a été moins gaspilleur qu'auparavant et il a accompli une partie de ses promesses en retirant un peu, non pas assez, de papiermonnaie. L'effet de la combinaison n'a été que partiel, sans être insignifiant. La prime de l'or sur le papier argentin, qui était montée à plus de 300 p. 100 dans Tété de 1891, s'est graduellement réduite à 113 ou 120 p. 100 vers la fin de 1898. Avec une très bonne admi-

CONCORDATS ElNTRK ÉTATS ET CRÉANCIERS. 581

nistration, la monnaie nationale, dans cet intervalle, eût pu revenir au pair (1), tandis qu'elle perdait encore 52 à 53 p. 100 en 1899, au lieu il est vrai de 81 à 82 p. 100 qu'elle perdait en 1891.

Malgré le manque de rigueur avec lequel a été observé, en ce qui concerne Téconomie du budget et le retrait du papier-monnaie, Tarrangement de 1890, consacré par la loi de 1891, de bons effets sont résultés de cette combinaison en ce qui concerne tant la République Argentine que ses créanciers. Les obligations nouvelles émises pendant la période triennale en représentation de Tintérêt dû aux créanciers, se rapprochèrent rapidement du pair (elles cotaient 405 à 470 en 1899). La République a dû, il est vrai, par un nouvel accord avec le comité Rothschild (de Londres) en 1893, modifier Tarrangement de 1891 ; elle n'était pas, au bout des trois ans stipulés, en état de reprendre le service intégral de tous ses emprunts ; elle stipula que l'amortissement en serait suspendu jusqu'en 1901, et que Tintérêt en serait réduit jusqu'en 1899 de 40 p. 100, sauf pour l'emprunt 1886, gagé par les douanes, pour lequel, conformément à la note de la page 563, l'intérêt fut seulement réduit de 20 p. 100, et sauf aussi, bien entendu, l'emprunt de consolidation 6 p. 100 de 1891 (voir page 563), dont les intérêts restèrent intacts. A partir de 1898, devançant de quelques mois les délais fixés, la République Argentine a voulu reprendre le paiement intégral de l'intérêt de ses dettes, les fonds argentins se sont relevés dans une proportion notable ; de bonnes récoltes y aidant, les 6 p. 100 et les 5 p. 100 ont dépassé le pair en 1903 ou 1 904 et les 4 p. 100 ont atteint le cours de 92 p. 100. Si le gouvernement de ce pays grandissant voulait renoncer aux armements inutiles et à un excès de dépenses intérieures, son crédit, déjà fort amélioré, se rétablirait complètement. On ne peut donc contester que l'arrangement de 1891 n'ait été avantageux, quoique, par l'insuffisant esprit d'économie de l'administration argentine, on n'en ait pas tiré tout le parti possible.

Séduit par le succès relatif de cette combinaison et toujours sous le patronage delà maison Rothschild (de Londres), le gouvernement brésilien a mis en vigueur, en 1898, un arrangement analogue. Lui aussi se trouvait accablé par le débordement du papier-monnaie et l'énormité d'un déficit budgétaire dû principalement à un gaspillage effréné. Il avait perdu tout crédit et se voyait acculé à la banqueroute. Il décida de ne plus payer pendant trois ans en espèces les intérêts de sa dette et de donner à la place de ces intérêts un papier (Funding loan) portant lui-même intérêts à 6 p. 100. Le gouvernement

(1) Sur les vicissitudes du papier-monnaie argentin et, d'une manière plus générale» sur les ménagements à observer pour la transition de la dépréciation du papier-monnaie au nivellement avec Tor, voir Tavant-dernier chapitre du présent volume.

s'engageait avec la maison Rothschild (de Londres), à retirer du| papier-nnonnaie dans la mesure de l'économie nominale qu'il réaliserait sur le service de sa dette pendant les trois ans (1). C'était quasi la reproduction de la combinaison argentine.

a La grande question est de savoir si le gouvernement brésilien saura être sage, réduire énergiquement ses dépenses et retirer vraiment du papier-monnaie, dans la limite au moins des engagements qu'ili a pris et sans en émettre de nouveaux, parallèlement ou clandestinement, ce qui serait un manque absolu de foi. S'il exécutait vraiment ses engagements et établissait l'équilibre de son budget, il y aurait des chances pour que, au bout des trois ans stipulés, le papiermonnaie brésilien, qui était tombé à 5 pence et une fraction (le pair étant 27) se rapprochât du pair et que le Brésil pût reprendre le paiement intégral en espèces de sa dette qui, tout considéré, n'est pas encore énorme pour un si riche pays, aux ressources pour la plus grande partie inexploitées. Si, au contraire, il n'exécutait pas rigoureusement l'engagement pris en 1898, il se trouverait que, en 1901, il aurait à payer non seulement les intérêts en espèces de son ancienne dette, mais aussi les intérêts des titres donnés pendant cette période triennale en paiement des coupons, et son insolvabilité n'aurait pu que s'accroître. La seule espérance toutefois, d'après l'attitude très ferme en 1898 du président élu de la République du Brésil, M. Campos Salles, a suffi pour relever dans une mesure appréciable le cours du papier-monnaie, qui cotait 8 pence 1/2 en octobre 1898, après avoir touché près de 5 en 1897; mais le chemin à faire est bien autrement considérable que cette première étape. »

Ainsi parlions-nous dans la précédente édition de cet ouvrage. En 1904, le succès croissant de la combinaison s'est complètement confirmé. Le Brésil a repris le paiement intégral de sa dette ; son Funding Loan a dépassé le pair et ses autres titres se capitalisent à 5 p. 100, sinon même à un peu moins ; le change est remonté à 16 pence.

Les arrangements pris par la République Argentine et le Brésil l'ont été après une sorte d'entente avec de grandes maisons de banque qui avaient contribué à émettre les titres de ces États. Il n'en a pas été de même pour d'autres faillites où les États ont fixé, de leur propre autorité, la part dans les revenus annuels qu'ils daignaient abandonner aux créanciers et le quantum de réduction qu'ils voulaient leur faire supporter. Ainsi le Portugal a réduit, par un décret du 13 juin 1892 et une loi du 20 mai 1893, au tiers les intérêts de toutes ses dettes

(1) La somme devant être consacrée au retrait du papier-monnaie est loin d'équiva- Joir à celle qui aurait dû ôtre payée en espèces aux créanciers, parce que, au lieu de compter le papier-monnaie racheté à la valeur réelle, soit en 1898 le quart environ du pair, an le compte, sinon au pair, du moins à un cours intermédiaire (moitié environ).

extérieures, avec en plus une légère participation des créanciers dans les revenus des douanes au delà d'une certaine limite et danslesamélioralionsdu change, sans que cette participation ait rapporté, en plus du tiers des intérêts, plus de 1/4 ou 1/3 p. 100 par année. En 1902, le Portugal a fait une sorte de convenio qui réduit de moitié les intérêts primitifs de sa dette, en y affectant par préférence le rendement des douanes.

La Grèce, en décembre 1893, avant la guerre qu'elle déclara si follement à la Turquie, avait aussi réduit de sa propre autorité à 30 p. 100 du revenu stipulé primitivement l'intérêt de sa dette extérieure, sans même faire un sort moins désavantageux à un emprunt dit Mono^ pôles qui avait été solennellement gagé sur des ressources spéciales, et même en prenant l'encaisse existant de ces monopoles. L'indignation excitée par ce procédé, notamment en Allemagne, fut pour beaucoup dans le manque de sympathie que rencontra la Grèce en Europe au cours de sa lutte avec la Turquie. Son audacieuse banqueroute, son cynique refus de s'entendre avec ses créanciers, lui furent plus nuisibles que ses défaites et motivèrent le contrôle financier étranger dont nous parlerons tout à Theure.

Un État, quand il est tombé dans Tinsolvabilité, peut-il de sa propre autorité fixer le quantum réduit qu'il servira à ses créanciers et les modifications de toute nature au contrat primitif? Nous n'hésitons pas à répondre qu'il n'en a pas le droit, qu'il commet, en le faisant, une usurpation de pouvoir et une iniquité. Dans le cas d'insolvabilité, la procédure que doit suivre un État est exactement la même que celle qui s'impose à un particulier ou à une société en cas de faillite. Il doit réunir ses créanciers ou leurs délégués et discuter avec eux les conditions d'un concordat, tant quant à l'intérêt que relativement à l'amortissement, au partage des plus-values, etc. Un État n'a aucun droit d'imposer à ses créanciers un concordat; il faut que le concordat, si la nécessité s'en fait sentir, soit une œuvre bilatérale et non unilatérale. Au cas où les délégués des créanciers et ceux de l'État ne parviendraient pas à s'entendre sur les conditions nouvelles du service de la dette, on doit recourir à un arbitrage. Ces règles doivent s'observer encore plus rigoureusement quand il s'agit d'une dette extérieure que lorsqu'il s'agit d'une dette intérieure; en effet, les pouvoirs publics de l'État débiteur, notamment son parlement, sont encore plus portés à réduire la part des créanciers extérieurs que des créanciers nationaux. Dans le cas de non-entente entre l'État débiteur insolvable et les représentants de ses créanciers étrangers, il y a lieu à un arbitrage qui peut et doit être conféré à une puissance tierce de bonne renommée et de bonne conduite financière.

Tout arrangement relatif à une dette publique qui ne se produit pas dans ces conditions doit être regardé comme une spoliation, une œuvre que chacun a le droit de chercher à modifier, même par la force. Dans le cas de dette extérieure, toute nation à laquelle appartiennent un certain nombre de créanciers lésés par TÉtat défaillant a le droit et le devoir d'intervenir; elle a même le droit et le devoir, si elle en a la puissance, d'user de la force pour faire respecter les intérêts de ses nationaux par l'État spoliateur. Dans ce cas, l'établissement d'un contrôle financier étranger sur les finances de l'État non régulièrement concordataire, sinon banqueroutier, est un acte non seulement de bonne économie publique, mais de haute moralité internationale.

Les exemples commencent à être nombreux de ces contrôles étrangers sur les finances d'un pays défaillant. La Tunisie, avant l'établissement du protectorat français, l'Égypte, depuis la déconfiture d'Ismaïl pacha, en ont offert pendant une série d'années, et la dernière en offre encore des exemples, éclatants par le succès (voir plus haut, pages 353 à 539) (1).

La constitution du contrôle international en Grèce en est un autre, plus récent et qui jusqu'à Theure présente a eu d'excellents résultats. Les revenus de la Grèce ont été partagés, en 1898, en deux parties, l'une défrayant les dépenses du gouvernement, l'autre affectée au service de la dette; Tintérêt des emprunts extérieurs principaux a été fixé à 32 p. 100 au lieu de 30 p. 100 que la Grèce voulait seulement donner avant la guerre ; il a été stipulé en plus, ce qui est une condition essentielle, à laquelle le gouvernement hellénique n'avait Jamais voulu consentir auparavant, que les créanciers auraient une part de 60 p. 100 dans les plus-values des impôts affectés à la dette, ainsi que dans les améliorations du change; les autres 40 p. 100 revenant au gouvernement, après la fixation d'un certain quantum pour l'accroissement des frais de perception. Sans entrer dans tous les détails de cet arrangement, disons qu'il laisse aux créanciers Tespérance, sinon de regagner un Jour leur revenu primitif, du moins d'arriver à en toucher une bonne partie, les deux tiers, par exemple, et de voir leurs titres graduellement hausser. L'exemple de l'Égypte

(1) La Porte a, de sa propre autorité, constitué par un décret du 20 décembre 1881^ avec des éléments étrangers, anglais, français, allemands, autrichiens, italiens, une commission de sept membres, dite Conseil d'administration de la Dette publique ottomane, pour la gérance de sa dette et pris des engagements nouveaux très précis. Cette commission de la dette ottomane fonctionne très bien et les arrangements pris à ce moment sont régulièrement tenus; il ne s'agit pas là, toutefois, d'un véritable contrôle étranger, parce que les personnes composant cette commission tiennent leur mandat de la Porte elle-même et non des gouvernements du dehors. Le contrôle étranger est une méthode plus rigoureuse, à laquelle on peut moins se dérober.

est très encourageant sur ce point. Ce qui constitue le contrôle financier étranger n'est pas seulement la détermination faite par des actes diplomatiques des conditions futures du service d'un emprunt extérieur, c'est aussi la nomination par une ou plusieurs puissances étrangères de fonctionnaires de leur propre nationalité qui soient chargés de veiller au maintien des affectations et à la régularité des perceptions. C'est ce qui a été fait ou se fait, a.utrefois pour la Tunisie^ maintenant encore pour TÉgyple et la Grèce.

L'institution d'un contrôle étranger sur les finances ne doit pas être considérée par un pays défaillant comme une humiliation et un malheur. C'est, au contraire, un grand bienfait; c'est comme un conseil judiciaire pour un mineur inexpérimenté et prodigue. La présence et Tautorité de fonctionnaires appartenant à une nationalité supérieure, plus instruite en comptabilité et en économie politique, plus correcte en finances et en administration, est une excellente école ; le pays étourdi, trop jeune et peu habile, qui est soumis à cette sage tutelle en tire le plus grand profit : l'Égypte en fournit la preuve. Dès 1898, l'institution du contrôle étranger en Grèce a eu pour premier efi*et de faire baisser le change pour 100 francs de 185 drachmes à 150.

Un grand État dont les nationaux prêteurs sont spoliés par un État défaillant ne doit jamais hésiter à intervenir officiellement et énergiquement, s'il en a la puissance et qu'il ne puisse faire respecter autrement les droits de ses nationaux; il ne doit même pas hésiter à employer la force pour établir sur les finances du pays défaillant son propre contrôle. Autrement, on aurait ce spectacle absurde qu'un Ëtat met sa diplomatie et ses forces en mouvement pour empêcher un particulier isolé ou une maison de commerce isolée d'être spoliée èt l'étranger de quelques centaines de mille francs, et qu'il n^'interviendrait pas quand des groupes nombreux de ses nationaux seraient spoliés de plusieurs dizaines ou même de plusieurs centaines de millions. Le droit, cependant, est le même dans les deux cas, et l'intérêt est dans le second cent fois plus considérable que dans le premier.

Une remarque fondamentale à faire, c^est que dans tous les concor* dats relatifs à des dettes d'État, on doit stipuler au profit des créanciers une forte participation dans les plus-values d'impôts et dans les améliorations du change, au cas où ce dernier serait en mauvaise condition ; il faut en efl'et toujours ménager aux créanciers, victimes d'un concordat, la possibilité de récupérer, en cas de retour de leur débiteur à une meilleure fortune, une fraction de leur revenu momentanément abandonné et de leur capital actuellement déprécié.

^i86 TRAITÉ DE LA. SCIENCE DES FINANCES.

Les lignés qui précèdent faisaient partie de la précédente édition de cet ouvrage. Depuis lors (1899), les bons effets du contrôle international en Grèce se sont singulièrement développés au profit tant des créanciers de ce pays que de ce pays lui-même, et la justesse de in remarque précédente a trouvé une éclatante démonstration dans les laits. Les ressources affectées au paiement de la dette sont les mo' nopolesdu tabac, du timbre et du papier timbré, et l'émeri deNaxos> avec en plus les douanes du Pirée. Ces diverses recettes produisent 35 p. 100 de plus environ, en J904, que le chiffre prévu lors de l'éta blissement du contrôle.

Le tableau suivant, emprunté à un journal spécial, the Fiiianciat Times du 21 novembre 1904, en témoigne; il concerne les recettes pendant les neuf premiers mois de chacune des années 1903 et 1904» rapprochées des recettes prévues par la loi du contrôle :

Recettes évaluées pour neuf mois par la loi de contrôle

Recetlos efTectives pour les neuf premiers mois de 1904

Recettes effectives pour les neuf premiers mois de 1903

Diffi'renccs entre les recettes effectives et les recettes prévues par la loi de contrôle.

Monopoles divers.

Douanes

tabac, limbre,

du

papier timbré, <5meri

Hirée.

de Naxos.

drachmes.

drachmet.

C'est une grande amélioration en six années. Le progrès ressort aussi du fait que le change pour 100 francs oscillait, en 1904, entre 135 et 140 drachmes,contrel50,enl899,et 185, en 1898; il est revenu au pair en 1909.

Sur le surplus produit par les recettes affectées, la moitié environ vient grossir rintérot minimum et Tamortissement des emprunts extérieurs de 1881 à 1893. Aussi, Tintérêt des emprunts helléniques a-t-il été grossi de 1 fr . 50 pour l'exercice 1903, par obligation de 500 francs, au delà de l'intérêt minimum établi par la loi de contrôle : à Theure actuelle (juillet 1911), les obligations de 500 francs touchent environ 46 p. 100 du revenu primitivement st'pulé, au lieu de 30 p. 100 seulement que la Grèce prétendait leur allouer ; ces obligations sont remontées aux cours de 265 à 279 fr. Si le contrôle continue à fonctionner pépiant une série d'années et surtout jusqu'à Textinction desdits emprunts, les créanciers arriveront, sans doute, à toucher au moins les deux tiers du revenu primitivement stipulé et verront leurs titres se rapprocher, sinon du pair, du moins des cours d'émission qui étaient de ;j46 fr. et 373 francs pour les obligations 5 p. 100. On a vu (p, 584^

au contraire, que la banqueroute qu'avait la prétention d'imposer le gouvernement hellénique faisait à ses créanciers un sort extrêmement iur et ne leur laissait pas d'espoir de retour à une meilleure fortune.^

La Grèce elle-même, dont les administrations ont gagné à l'école et à la tutelle du contrôle et qui a vu croître ses ressources et s'améliorer sa monnaie intérieure, a considérablement gagné à ce régime.

Les différends de diverses puissances avec le Vénézuéla en 1903 et 1904 a propos de dettes envers leurs nationaux l décision curieuse de la Cour d'arbitrage de La Haye. — Au cours de Tannée 1904, un incident caractéristique et important s'est produit, au sujet de Tintervention dô puissances étrangères pour faire payer les créances de leurs nationaux. Le Vénézuéla, soumis alternativement ou simultanément à Tanarchie et à des dictatures militaires contestées, avait contracté des dettes directes et indirectes envers les nationaux des principaux pays d'Europe : la France, Tltalie, l'Allemagne et TAngleterre. La France négocia avec le Vénézuéla ; elle obtint un arrangement dont elle se déclara satisfaite. L'Angleterre et TAUemagne, lasses de négocier sans arriver à une solution acceptable, envoyèrent des flottes au Vénézuéla, bloquèrent et bombardèrent ses ports. Le Vénézuéla se décida à céder ; il afi'ecta au paiement des dettes de Tensemble de ses créanciers un certain quantum des droits de douane maritimes. L'état de guerre avec les puissances européennes cessa par cette transaction. La France et Tltalie se présentèrent alors, au nom de leurs créanciers nationaux, pour participer au même rang que les deux puissances ayant usé de la force, dans le produit des droits de douane affectés en bloc par le Vénézuéla à ses dettes extérieures. Mais l'Angleterre etTAllemagne prétendirent avoir un droit de priorité du chef de leur intervention armée et des dépenses qu'elle leur avait imposées. Les diverses puissances portèrent ce différend devant la Cour d'arbitrage de La Haye. Cette Cour rendit un arrêt qui décida que l'intervention armée de l'Angleterre et de l'Allemagne constituait à ces deux puissances un droit de priorité, et que les créances de la France, de l'Italie et de toutes autres nations, n'ayant pas recouru à la force, ne seraient admises à la participation des douanes maritimes vénézuéliennes, qu'après que les deux puissances étant in tervenues par les armes auraient recouvré les frais de leur intervention.

Ainsi la Cour de justice de La Haye, dénommée le tribunal de la paix, assure un droit de priorité aux nations qui recourent aux armes pour taire payer par les pays récalcitrants les dettes de leurs nationaux.

Ces précédents confirment la doctrine, établie dès longtemps dans le présent ouvrage, que les grands États civilisés ne doivent pas laisser les États sans scrupules dépouiller leurs nationaux par de cyniques faillites. L'impunité ne doit pas être assurée aux États pirates.