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724 TRAITÉ DE LA SCIENGl: DES FINANCES.
Si Ton jette un coup d'œil sur la dernière colonne de ce tableau, celle qui contient Tensemble de la dette de l'État envers la Banque, on voit combien cette dette a été affectée par les événements politiques Les troubles de 1848 et de 18491a font monter de 135 millions de florins (337 millions et demi de francs) à 205 millions de florins (512 millions et demi de francs) en 1850. De 1850 jusqu'à la guerre de Crimée, il y a un amortissement notable de cette partie de la dette, qui descend en 1854 à 121 millions de florins (302 millions et demi de francs), soii un chiffre inférieur à celui de 1848. Si la paix eût duré, il est probable que la Banque eût été en quelques années remboursée de la plus forte partie de sa créance, de manière à pouvoir reprendre les payements en espèces. Mais les événements de la guerre de Grimée et l'attitude expectante prise alors par l'Autriche font enfler la dette envers la Banque^ et la portent à des proportions plus considérables que celles de 1850. Elle atteint en 1855 le chiffre énorme de 294 millions de florins (735 millions de francs). Elle décroît notablement pendant les quatre années de paix qui suivent et n'est plus en 1859 que de 145 millions de florins (362 millions de francs), chiffre h peu près analogue à celui de 1848- Mais la guerre d'Italie induit TÉtat à recourir à de nouveaux emprunts à la Banque, si bien qu'en 1860 la dette envers la Banque est presque rétablie au chiffre de 1855 : elle s'élève, en effet, à 244 millions de florins, soit 612 millions de francs. Depuis lors, elle s'est sensiblement atténuée; au 31 décembre 1874, elle ne montait plus qu'à 80 millions de florins (201) millions de francs).
Quoique nous n'ayons pas le loisir de nous arrêter longuement sur le cours forcé en Autriche, il ne sera pas sans intérêt de donner quelques explications sur les différentes parties de la dette de l'Etat envers la Banque.
La dette consolidée de TÉtat envers la Banque qui forme la première colonne du tableau inséré plus haut a pour origine la convention du 20 mars 1820, par laquelle la Banque s'engageait à retirer le papier-monnaie émis par l'État et qui circulait avec cours forcé. Une partie seulement des avances qu'elle fit pour cet objet lui fut aussitôt remboursée : elle devait rentrer dans le reste par des remboursements annuels échelonnés jusqu'en 1871. Une moitié de cette dette portait intérêt à 4 p. 100, l'autre moitié était gratuite. Le chiffre annuel du remboursement à faire par l'État fut fixé d^abord à 1,400,000 florins (3 millions et demi de francs) et devait se grossir du montant des intérêts des sommes déjà remboursées sur la moitié de la dette portant intérêt. On voit par le tableau qui précède que cette stipulation a été observée fidèlement.
La colonne 2* du tableau contient aussi une dette antérieure à
DU COURS FOaCÉ DES BILLETS D'ÉTAT, ETC. 725
1848. La Banque, escomptant les bons du Trésor, avait l'habitude da les proroger à chaque échéance, ce qui transforma une dette qui devait être flottante en dette quasi-permanente. L'intérêt payé à la Banque était de 3 p. 100. En 1851, l'État retira pour 10 millions et demi de florins et, en 1852, pour 2 millions et demi de ces bons du Trésor et, par la convention du 23 février 1852, il convertit le reste^ soit 37 millions de florins,
La 3® coloime sous le nom de dette nouvelle comprend les emprunts faits à la Banque en 1848-49 au nombre de 24, ils furent convertis en une seule dette le 18 septembre 1849 : ils s'élevaient alors au chiffre de 97 millions de florins en chiffres ronds, l'intérêt servi à la Banque était de 2 p. 100. Cette dette fut promptement remboursée sur le produit d'un emprunt de 60 millions de florins, des fonds provenant de l'indemnité piémontaise et par d'autres moyens.
La dette flottante qui est inscrite dans la quatrième colonne n'a que peu d'importance et a des origines diverses.
^Le papier-monnaie de l'État qui forme la cinquième colonne du tableau de la dette de l'Etat envers la Banque est le nouveau papier émis par l'État en 1848 : comme il avait cours forcé, il devait être accepté par la Banque dans les payements; cette créance fut transformée en 1852 et comprise dans le chapitre qui suit.
La dette régularisée (6* colonne) provient d'un règlement et d'une conversion des reliquats de trois dettes antérieures, du restant de U dette 2 p. 100 contractée en 18î8-49 (3® colonne), du restant de la dette 3 p. 100 en bons de la Caisse centrale (2® colonne), enfin du papier-monnaie de l'État en possession de la Banque (5® colonne). Ces reliquats de dettes diverses étaient transformés en une dette uniforme, portant 2 p. 100 d'intérêt, hypothéquée sur les salines, devant être promptement amortie à l'aide d'emprunts, si les revenus courants de l'État ne suffisaient pas. Cet amortissement fut en effet pratiqué en 1852 et en 1853; mais on le suspendit en 1854, et l'année suivante cette dette passa dans une catégorie nouvelle, celle de la dette régularisée par la convention de 1855. A partir du 23 février 1852 la Banque put apporter à l'État tout le papier-monnaie, émis par l'État, qui arriverait à ses caisses, et l'échanger contre ses propres billets à elle.
La 7^ colonne comprend la dette créée par la convention du 23 février 1854 au sujet du papier-monnaie. L'État avait alors pris le parti de sortir complètement du cours forcé : il restait beaucoup de papier-monnaie d'État qui circulait à côté des banknotes. La Banque s'engageait à le retirer en échange de ses billets : elle n'aurait droit à aucun intérêt de ce chef, mais les sommes qu'elle avancerait ainsi lui lieraient remboursées par fractions annuelles de 10 millions de florins.
à prélever sur les revenus douaniers. Le 2(5 juin 1854. on mit en souscription un grand emprunt national, qui devait avoir pour objet principal de rembourser la Banque. La dette de TÉtat envers cet établissement était alors de 268 millions de florins (670 millions de francs); on stipulait que 188 millions de florins devaient être remboursés avant 1858, soit 134 millions et demi par un prélèvement sur l'emprunt national, 40 millions de florins par quatre annuités de 10 millions et le reste par Tamortissement régulier de l'ancienne dette de l'État envers la Banque, connue sous le nom de dette consolidée et formant la première colonne du tableau inséré plus haut. Ces engagements furent observés, au moins en apparence; mais l'État, en même temps qu'il remboursait les dettes existantes, contractait envers la Banque une dette nouvelle d'une importance équivalant presque à celle de ses remboursements.
La partie de la dette envers la Banque qui figure à la colonne 8 est une avance de 80 millions de florins (200 millions de francs) qui fut demandée à cet établissement pour bénéficier par anticipation des versements en cours d'exécution sur l'emprunt de 500 millions. Cette avance devait être remboursée à bref délai : il n'en fut rien ; elle fut englobée, en 1855, dans le chapitre qui suit, après avoir été accrue de 20 millions de florins.
La colonne 9 du tableau contient une dette formée par la conversion et la réunion de deux dettes anciennes, dont l'une montant à 55 millions de florins est le reliquat de la dette 2 p. 100 du 23 février 1852 (colonne 6), et dont l'autre se compose des avances passagères faites par la Banque montant à 100 millions de florins. Cette dette totale de 135 millions de florins (387 millions et demi de francs) donnait lieu à une combinaison particulière, L'État abandonnait à la Banque une grande étendue de domaines qu'elle devait vendre et sur le produit desquels elle devait se rembourser. Il y avait une grande illusion à s'imaginer que ce remboursement pût ôtre rapide. L'aliénation d'une gr ande quantité de domaines demande beaucoup de temps. Aussi de 1856 à 1860, en quatre ans, l'amortissement de la dette de l'État envers la Banque n'avait été par ce procédé que de 16 millions de florins (40 millions de francs) ; il aurait fallu une quarantaine d'années pour que cette partie de la dette fût remboursée par ces moyens. Le gouvernement, pour avancer ce remboursement, jugea alors à propos de déléguer à la Banque une créance de 30 millions de florins à laquelle il avait droit pour la vente des chemins de fer du Sud etqui était payable en termes échelonnés de 1860 à 1865: il lui remit aussi des obligations domaniales pour une valeur de 23 millions de florins.
La guerre de 1859 induisit TÉtat à contracter envec la Banque una nouvelle dette qui figure aux deux colonnes suivantes du tableau inséré plus haut. La colonne 10 comprend les avances sur Tenriprunt du 29 avril 1859. Le gouvernement décréta alors un emprunt de 200 millions de florins, mais il en ajourna la négociation à « un mo- « ment plus propice ». La Banque dut avancer en billets les 2/3 de la valeur nominale de cet emprunt futur : en même temps elle suspendait de nouveau les payements en espèces qu'elle n'avait du reste jamais repris réellement. Jusqu'à la fin d'août 1859 ces nouvelles avances s'élevèrent à 133 millions de florins, portant 2 p. 100 d'intérêts. Une disposition curieusedu traité qui prépara cette avance, c'est qu'elle devait être faite tout entière en billets de 5 florins (12 fr. 50): mais le marché ne pouvant supporter une aussi grande masse de petites coupures, elles refluaient toutes à la Banque. L'emprunt avec lequel on devait rembourser cette nouvelle avance de la Banque échoua, c'est à peine s'il en fut souscrit un tiers. Le gouvernement remit à la Banque des valeurs diverses, formant l'ancien fonds d'amortissement de l'État que l'on dissolvait, et en outre 123 millions (florins) d'obligations non placées du dernier emprunt, avec défense de les mettre en circulation avant le 1®^ novembre 1861.
Enfin une dernière avance, qui figure à la colonne 11, fut faite à l'État par la Banque : c'était 20 millions de florins (50 millions da francs) garantis par des titres de l'emprunt ouvert à Londres en janvier 1859 : cette somme devait être remboursée par le gouvernement en janvier 1860, mais elle ne le fut pas exactement.
Nous avons longuement insisté sur les rapports de l'État autrichien avec la Banque de Vienne pendant la période de crise qui s'étend de 1848 à 1861. C'est que cette série de conventions, si compliquée qu'elle soit, est fort instructive. On y voit comment les événements politiques rejettent l'État plus avant dans le cours forcé au moment où Ton approchait de la reprise des payements en espèces. On y voit aussi combien des gages soit mobiliers, soit immobiliers, sont de peu d'efflcacité pour hâter la libération de l'État et permettre à la Banque de faire cesser le cours forcé : c'est que tous ces gages ne sont pas réalisables en peu de temps et sans grande perte. On y voit enfin quelles conditions singulièrement avantageuses la Banque obtenait de l'État pour ses avances : elle jouissait d'un intérêt de 2 ou 3 p. 100 sur des sommes en papier qui ne lui coûtaient aucuns frais. Cette situation était trop favorable à la Banque pour qu'elle se montrât rigoureuse envers TÉtat: toutes les complaisances qu'elle lui faisait étaient pour elle la source d'abondants revenus. Ce taux de 2 ou 3
p. 100 d'intérêt était extravagant. En France on a adopté 1 p. 100; en Italie, 0,60 p. 100.
La transformation, pour une aussi longue période de temps, d'un grand établissement de crédit en prêteur attitré de l'État a cette conséquence désastreuse que cet établissement peut difûcilement remplir sa mission naturelle qui est de prêter au commerce. On ne peut servir deux maîtres, et une banque qui a toujours la main à ses coffres pour faire des avances à l'État, doit se montrer plus sévère pour les industriels et les commerçants.
Voici quelles étaient à différentes époques la circulation de la Banque de Vienne et les valeurs qui lui servaient de contre-partie: au 1" juillet 1848 la circulation était de 218,971,000 florins ; 123 millions étaient couverts par l'encaisse métallique, le portefeuille et les avances privées ; 93,113,000 florins étaient uniquement garantis par la dette non réalisable de l'État. Au 1" janvier 1859, jour où la Banque faisait mine de reprendre les payements en espèces, la circulation montait à 370,022,000 florins ; l'encaisse, le portefeuille et les avances présentaient une couverture de 260,783,000 florins, soit 70 p. 100 de la circulation totale, le reste n'avait pour contre-partie que les engagements de l'État. Le 1"' janvier 1861, la circulation s'élevait à 452,249,100 florins et n'était couverte que par une contre-valeur banquih e (encaisse métallique, portefeuille, avances aux particuliers) de 198,178,000 florins, soit 43.8 pour 100 de la circulation totale : tout le reste de la circulation n'avait pour contre-partie et pour origine que des engagements de l'État (1). Au 31 décembre 1874, la circulation de la Banque de Vienne n'était plus que de 293 millions de florins ; l'encaisse métallique montait à 139 millions, le portefeuille à 146, c'est-à-dire qu'ensemble ils couvraient presque la circulation ; les prêts à VÉtal étaient descendus à 80 millions de florins ; dans ces conditions, on s'acheminait à la reprise des parements en espèces. Mais il ne faut pas oublier qu'à côté des billets de banque il y avait en circulation une grande quantité de billets d'État: au 30 juin 1873, ces billets d'État ayant cours forcé montaient à 373 millions de florins, de sorte que la circulation totale en billets à cours forcé était de 600 à 700 millions de florins, soit 1,500 à 1,750 millions de francs. Il faudrait évidemment, avant la reprise des payements en espèces, retirer la plus grande partie des billets d'État. Quant à la circulation de la Banque nationale d'Autriche, elle n'est pas excessive : elle ne varie guère depuis plusieurs années, on vient de voir ce qu'elle était au 31 décembre 1874 ; au 30 septembre 1878 elle pré*
n) Hôrn, Annuaire international du Crédit public pour 18G1, p. 335.
sentait à peu près le même chiffre; elle montait à 297 millions de florins, qui étaient aussi à peu près couverts par 138 millions d'encaisse et 138 millions de portefeuille, la dette de TÉtat envers la Banque était toujours de 80 millions de florins, n'atteignant pas tout à fait le capital de cette dernière, qui est de 90 millions et qui avec le fonds de réserve monte à 108 millions. En Autriche le mal n'est donc pas dans la situation de la Banque, mais dans les billets directement émis par l'État à côté des billets de banque. 11 faudrait pouvoir retirer la moitié des premiers pour faire cesser le cours forcé.
Sans les événements qui se sont développés en Orient depuis 1876 il est probable que T Autriche serait sortie, quinze ou vingt ans plus tôt, du cours forcé. Mais les mesures militaires qui en ont été la conséquence, ainsi que l'occupation de la Bosnie et de l'Herzégovine, ont de nouveau^ pendant quelques années, rendu précaire la situation financière de l'Autriche- Hongrie qui avait déjà été ébranlée par des travaux publics excessifs (l'Autriche a construit jusqu'à 2 ou 3,000 kilomètres de chemins de fer en une seule année, au lieu de se contenter d'en construire 7 ou 800 annuellement, ce qui eût été raisonnable). Depuis lors le crédit de l'Autriche s'est assez notablement relevé, puisqu'elle peut emprunter en or à 4 p. 100 d'intérêt, et l'ensemble de ses finances s^est amélioré. Sa circulation monétaire depuis 1878 se trouva longtemps dans cette situation singulière que les billets ayant cours forcé étaient au pair avec l'argent ou même faisaient prime par rapport à ce métal qui était l'étalon légal, mais perdaient 15 à 20 p. 100 avec l'or, ce qui tient à la dépréciation générale du métal argent. La reprise des paiements en espèces métalliques d'argent eût donc été possible, mais elle n'eût eu aucune utilité. En décembre 1878, la circulation du papier-n^onnaie de l'État était de 364 millions de florins et celle des billets de banque à cours forcé montait à 288 millions, soit ensemble 652 millions de florins (1 milliard 630 millions de francs). Rappelons qu'avant la guerre contre la Prusse et l'Italie l'Autriche avait été à la veille de sortir du cours forcé : Vagio n'était en 1865 que de 3 p. 100, et il avait été décidé que la reprise des payements en espèces aurait lieu en janvier 1867. La guerre^ comme toujours, vint ajourner ces espérances (1).
11 était naturel que les billets ayant cours forcé en Autriche depuis 1848 fussent sujets à de fréquentes fluctuations. Néanmoins, comme la circulation n'atteignit jamais des chiffres énormes, on ne vit pas une baisse du papier aussi grande que- celle dont le commencement du siècle avait été témoin dans le même pays. Ce furent surtout les
(1) Voir dans V Économiste français du 19 avril 1879 une correspondance de M. de Meumann Spallart sur la Question monétaire en Autriche-Hongrie.
événements politiques qui influèrent sur la valeur de ce papier-monnaie, par la crainte d'émissions illimitées et de catastrophes nationales qui pourraient amener la banqueroute. Voici quelques chiffres au sujet de ces fluctuations. Le 5 mars i818, l'argent était à 400 1/8, c'est-à-dire que 100 florins d'argent s'échangeaient contre 100 et 1/8 de florins en papier; le 22 mai 1848 (jour où fut décrété le cours forcé des billets de banque), l'argent était à 110, c'est-à-dire que 100 florins d'argent s'échangeaient contre HO florins en papier; le 13 août 1849 (insurrection de la Hongrie) l'argent monta à 127 1/2; le 26 novembre 1850 difficultés avec la Prusse), il fut coté 152; le 6 juin 1859 (pendant la guerre d'Italie) l'argent fut à 144 ; le 30 janvier 1861 (désordres en Hongrie) il s'éleva à 152; le 10 juin 1866 (guerre avec la Prusse) l'argent était à 145, c'est-à-dire que 100 florins d'argent s'échangeaient contre 145 florins de papier. Depuis lors la prime de l'argent est descendue à 9 ou 10 p. 100. Elle n'a donc jamais dépassé 52 p. 100, et elle a subi principalement l'influence des événements politiques. Dans ces derniers temps les événements d'Orient et la baisse du métal d'argent, qui forme en Autriche l'unique étalon monétaire, ont de nouveau augmenté la dépréciation du papier relativement à l'or. Au printemps de 1877 la pièce de 20 fr. d'or valait à Vienne 9 florins 93, au lieu de 8 florins qui est le pair : la dépréciation du papier relativement à l'or était donc de près do 23 p. 100: relativement à l'argent elle n'était que de 7 à 8 pour fOO. Depuis cette époque, et malgré les événements de Bosnie et d'Herzégovine, le cours du change s'est légèrement raffermi. En septembre 1878 le prix de la pièce de 20 francs à Vienne était de 9 florins 30, le papier-monnaie perdait ainsi 16 p. 100 seulement. Au mois de juin 1883, la perte au change était de 16,5 à 17 p. 100. En 1887 le cours de la pièce de 20 francs était de 10 florins, soit pour le papier 20 p. 100 de perte relativement à l'or, quand l'argent perdait à l'égard de ce dernier métal 25 à 26 p. 100. L'Autriche pouvait reprendre les payements en argent, qui était l'étalon légal, mais non en or, qui esc devenu la seule monnaie universelle. Nous traitons plus loin (page 770) de la réforme monétaire effectuée en Autriche-Hongrie en 1892 et de la laborieuse opération de la reprise des paiements en espèces.
On ne peut que déplorer la persistance du cours forcé en Autriche et rinstabilité qu'il a amenée dans la valeur de l'instrument des échanges. Pour sortir de l'ornière où ce pays était perpétuellement cahoté, il eût suffi d'établir dans le budget un excédent qui permît d'exécuter les conventions envers la Banque et de retirer une partie des billets d'État. Mais le déficit était le mal chronique des
DU COUKS FORCÉ DKS BlLLliTS D'ETAT, KTC- 731
finances autrichiennes. L'An77ziai?'e international du Crédit public, do M. H. Horn, donne, dans la livraison de 1861, des tableaux résumant la situation des budgets autrichiens de 1831 à 1859 : ces vingt-neuf années se divisent en deux périodes, Tune précédant, l'autre suivant les événements de 1848. Quoique la première fût une ère de paix profonde, les déficits y furent presque constants. Pendant les dixsept années de 1831 à 1847 inclusivement, on n'en compte que quatre où le budget fut en excédent : le déficit total de cette période, défalcation faite des excédents, est de 143 millions de florins, soit 357 millions 1/2 de francs; le déficit moyen annuel était de 8,450,000 florins, plus de 21 millions de francs. Ce fut bien pis pour les douze années de la période 1848-1859 : il n'y eut pas un seul de ces exercices en équilibre ; le déficit total fut de 1,232,524,500 florins pour ces douze années, soit 3 milliards 81 millions de francs; le déficit moyen annuel pour celte période fut de 102,710,383 florins, plus de 255 millions de francs ; enfin le moindre déficit de cette période, celui de Tannée 1858, fut de 58,121,481 florins, plus de 145 millions de francs. Avec une plaie aussi permanente et aussi vive on ne pouvait retrouver les forces nécessaires pour sortir du cours forcé.
Il faut dire aussi que la Banque de Vienne n'avait aucun intérêt à hâter la reprise des payements en espèces : tout au contraire, elle était trop bien payée pour les avances qu'elle faisait à riUat et qui en définitive ne lui coûtaient presque rien. On lui avait remis diverses valeurs, qui étaient pour la plus grande partie plutôt des gages que des titres de réalisation facile. Une forte partie cependant de ces gages eût pu être, avec du temps, aliénée et faire rentrer un grand nombre de billets que Ton aurait détruits, ce qui eût allégé la cirlation; mais la Banque n'apportait aucune hâte à ces réalisations.
Au lieu de remettre à la Banque tous ces gages, le gouvernement eût dû les employer lui-même à se procurer des ressources et rembourser la. Banque sur leur produit. Il eût été bien inspiré aussi en contractant, soit à Tintérieur, soit à Textérieur, un emprunt de 5 ou 600 millions de francs en espèces^ quand même il eût dû payer 8 ou 9 p. 100 d'iîitérôt. Il eût ainsi trouvé les moyens de sortir du cours forcé, il eût regagné bientôt par la plus-value des impôts, payables en espèces et non plus en papier déprécié, la plus grande partie de ce que lui eût coûté le service des intérêts de cet emprunt.
Malheureusement le gouvernement a préféré faire des travaux publics excessifs qui eussent pu être ajournés : puis la politique Va entraîné à des armements de plus en plus considérables. L'Autriche a eu le tort de croire que le cours forcé peut être autre chose qu'un expédient passager, pouvant fournir au pays des ressources momen-
tanées et immédiates. Nous ne douions pas que ce régime^ avec les fluctuations qu'il a entraînées dans ce pays n*ait causé à l'Autriche un préjudice moral aussi grand que le préjudice matériel. C'est à lui que nous attribuons en partie ces habitudes d'agiotage, ce goût de spéculations effrénées qui ont prise dans ce pays sur toutes les classes et qui affolent toute la société, depuis les feld-maréchaux les plus illustres, que Ton voit amenés à se suicider (général de Gablentz), jusqu'aux plus obscurs bourgeois (1).
Si l'histoire du cours forcé en Autriche est difficile à faire, celle du cours forcé en Russie est absolument inextricable. L'inoculation de cette maladie sociale à ce pays date de loin : on cite un manifeste du 29 décembre 1768 introduisant en Russie le papier-monnaie. La monnaie de cuivre était alors l'instrument habituel de la circulation dans ce vaste empire; sous prétexte qu'elle se prêtait mal au mouvement des échanges et au transport de place à place, le gouvernement créa un papier appelé assigyiat, qui non seulement devait être reçu dans les caisses publiques à l'égal du numéraire, mais en coupures duquel les contribuables devaient toujours payer au moins le vingtième de leurs impôts. Ce papier était échangeable contre la monnaie de cuivre; on créa même de nombreux bureaux à Péters* bourg, à Moscou et dans les provinces pour faciliter ces échanges. Un ukase du 10 janvier 1774 prescrit que le chiffre de 20 millions de roubles (80 millions de francs) pour l'émission des assignats ne serait pas dépassé. Les abords du cours forcé sont toujours riants : les assignats firent au premier moment une légère prime ; il est vrai de dire que ce n'était pas, dans toute l'acception du mot, un papiermonnaie, puisqu'il était échangeable contre la monnaie du pays, le cuivre.
Les promesses faites au sujet de la limite de l'émission des assignats furent bientôt violées : la guerre contre la Turquie induisit le gouvernement à enfler la circulation pour se procurer des ressour* ces. Par un manifeste du 26 juin 1786, la limite d'émission fut portée à 100 millions de roubles et la dépréciation commença :
(1) Depuis la 4« édition de cet ouvrage (1888) la situation tant financière que monétaire de l'Autriche-Hongrie s'est, grâce à une gestion prudente et au développement des ressources naturelles du pays, singulièrement améliorée. En juillet 1891, le florin papier cote 2 fr. 12 à 2 fr. i;i (au lieu de 2 fr. 50 qui est le pair) ; la perte n'est plus que de 15 p. 100; à la fin de 1890, avant la crise financière qui a sévi sur toute TEurope à partir de 1891, le florin papier était même arrivé à ne perdre que 12 p. 100 environ. La reprise des paiements en espèces ne parait plus une impossibilité pour l'Autriclie-Hongrie; il en est constamment question et il ne serait pas étonnant que d'ici à peu de temps TAutriche- Hongrie pût se mettre au régime de rétalon d'or et sortir efficacement du papier-monnaie. (Note de la 5^ édition, 1891.) Voir plus loin (page 770), la réalisation de cette prévision.
DU COURS FORCÉ DES BlI^LETS D'ÉTAT, ETC.
Tableau de la circulation du papier-monnaie en Russie et des cours du rouble argrrJ
à la fin du xviii* siècle (1).
Emission nouvelle
Prix
Assignats ea circulation.
dans
du rcuble argent
le courant de l'année.
en
papier.
40 raillions de roubles (2)
60 millions.
103 kopecks
Ul
La dépréciation fut rapide, piiisqu'ii fallait, en 1796, donner presque un rouble et demi en papier pour se procurer un rouble en argent. Le prix des choses et des services fut naturellement renchéri ; aussi pour n'être pas la victime du système qu'il avait inventé, le gouvernement dut élever, par un ukase du 23 juin 1794, la capitation dQs paysans « vu que le prix accrû de tous les produits leur permettait de gagner davantage par la culture et par d'autres travaux. » On augmenta aussi la plupart des autres impôts.
La limite de 100 millions de roubles, fixée en 1786 à rémission des assignais, fut aussi facilement dépassée que la première limite de 20 millions. Quand Catherine mourut, la somme du papier-monnaie était de 157,703,000 roubles, soit 630 millions de francs environ, chiffre considérable pour un pays alors peu peuplé, sans industrie et sans commerce. Les guerres européennes du commencement du siècle multiplièrent les émissions. En 1810 la circulation était de 577 millions de roubles (2 milliards 308 millions de francs). L'empereur Alexandre I*' reconnut tous ces billets comme dette d'État, il leur donna Tensemble de la fortune publique pour garantie et prit l'engagement de ne plus émettre de papier-monnaie; néanmoins en 1817 il y en avait pour 836 millions de roubles (3,344 millions de francs) en circulation. La valeur du rouble-assignat était alors descendue au-dessous du quart de la valeur du rouble-argent.
On avait plusieurs fois manifesté l'intention de retirer une partie de ce papier par diverses combinaisons financières. Un manifeste du 27 mai 1810 avait annoncé un emprunt intérieur et la vente d'une partie des domaines de l'État pour diminuer la circulation des assignats. Ce n'est cependant qu'en 1817 qu'on se livra à des opérations
( l) Consulter sur les origines du cours forcé en Russie un article de M. Wolowski dans la Hevue des Deux Mondes du 15 janvier 1804.
i2) Le rouble argent était une pièce de 20^^^,724, au titre de 878 millièmes, et qui équivalait à 4 francs : il se divisait en 100 kopecks.
de ce genre; on contracta un emprunt intérieur au taux de 83 i/3 en obligations 6 p. 100; il se fît en papier-monnaie, ce qui équivalait à une conversion d'une dette sans intérêt en une dette portant intérêt. En 1818 on refit un emprunt au taux de 85 ; en 182Q, on contracta un emprunt extérieur en numéraire au taux de 72 en 5 p. 100; d'autres emprunts furent faits au taux de 77 et 77 1/2. Une partie du produit de ces emprunts servit à retirer de la circulation une somme considérable de papier-monnaie. La masse des billets fut réduite eu 1822 à 595 millions 776,000 roubles (2 milliards 383 millions de francs). Quoique celte somme fût encore excessive, elle était cependant d'un tiers moindre qu'avant cette série d'emprunts.
La Russie avait alors à la tête de ses finances le comte Cancrîn, qui ne voulut pas poursuivre ce retrait du papier-monnaie par rémission d'emprunts, craignant de charger l'Élat par la conversion d'une dette sans intérêts en une autre portant intérêts : vue singulièrement étroite. Ce ministre eut du moins le mérite de maintenir pendant treize ans au même chiffre la circulation des assignats, quoique les campagnes de Turquie, de Perse et de Pologne eussent pu suggérer la tentation d'émettre de nouveau papier-monnaie. Le rouble assignat ne valait toujours que le quart du rouble argent : celui-ci était reçu dans les caisses publiques pour 3 roubles GO kopecks, mais sur le marché libre il valait jusqu'à 4 roubles 30 ou 40 kopecks.
Le 1®' juillet 1839 le gouvernement résolut de consolider, pourain-i dire, la dépréciation du papier-monnaie : il fut décrété que le rouble argent serait désormais et d'une manière invariable la seule monnaie de l'empire, et que les assignats auraient une valeur fixe de 3 roubles 1/2 contre 1 rouble argent. Tous les engagements entre particuliers, de même que vis-à-vis du Trésor, devaient être conclus en roubles argent. C'était, somme toute, une banqueroute partielle.
Cette mesure fut suivie d'une autre, qui avait deux précédents malheureux en Autriche et en France. De même que chez nous on avait voulu remplacer Tancien papier par un nouveau en quantité moindre, les assignats par les mandats territoriaux, ceux-ci étant échangés contre une quantité trente fois plus considérable de ceux-là; de môme qu'en Autriche une tentative avait été faite pour remplacer les BankO'Zettel par des billets de retrait, ceux-ci étant échangés contre une quantité cinq fois plus considérable de ceux-là ; ainsi en Russie on s'avisa de vouloir remplacer les assignats par un papier nouveau nommé billtts de crédit qm devaient avoir la même valeur que le rouble argent. C'est le 1^' juin 1843 que le retrait des assignats fut ordonné et qu'une quantité trois fois et demie moins grande de billett de crédit prit leur place. Ces billets de crédit avaient pour garantie
tout le domaine public; en outre, pour maintenir leur valeur, on transporta, au mois de décembre 1844, dans la citadelle de Saint- Pétersbourg, et on plaça sous le contrôle de 24 membres de la délégation de la Bourse un fonds métallique de 70,464,245 roubles 99 kopecks en argent ou en or; le 14 juillet 1845 on augmenta ce fonds de 12, j 80,000 roubles, de sorte qu'on eût un encaisse métallique de 82 millions et demi de roubles pour une circulation de billets de crédit de 170 millions de roubles : cette proportion paraissait plus que suffisante pour maintenir la valeur du billet de crédit et pour en assurer l'échange en espèces.
Jusqu'à l'expédition de Hongrie on put croire que la circulation du papier- monnaie en Russie était à l'épreuve de grandes fluctuations. On vit Tempire placer plus de 100 millions de francs en fonds étrangers, notamment en 1847, 50 millions de francs en rentes françaises 5 p. 100 au cours de 115 francs 75 centimes. Cependant, en 1849, la circulation des billets de crédit avait augmenté de près de 80 p. 100 et s'élevait-a 300 millions de roubles.
La guerre d'Orient provoqua une avalanche de nouveaux billets de crédit : au mois de mars 1854 le fonds de garantie, déposé à la forteresse, était encore de 159,918,000 roubles argent, au mois de septembre il descendait à 146,563,000 roubles; les billets de crédit montaient à 345, 927,000 roubles. Ce chiffre était déjà excessif, mais il s'accrut bien davantage. Il atteignit 509 millions de roubles en 1855, 689 millions en 1856 et 735 millions de roubles (2 milliards 940 millions de francs) en 1857.
Il est évident que la Russie n'avait pas besoin d'une circulation fiduciaire de 3 milliards de francs. Aussi les billets de crédit se déprécièrent bientôt dans des proportions considérables : ce second papier, émis en remplacement des assignats, n'eut guère plus de solidité que le papier primitif; c'est ce qui était arrivé en France aux mandats territoriaux et en Autriche aux billets de retrait.
Déjà, avant la guerre de Grimée, l'échange de billets de crédit contre les espèces avait été non pas entièrement suspendu, mais limité : les caisses de l'État dans les provinces ne payaient en espèces à présentation les billets que jusqu'à concurrence de 100 roubles. La Caisse de Pétersbourg, il est vrai, payait tous les billets présentés par la même personne, et la Banque de Moscou remboursait en espèces jusqu'à concurrence de 3,000 roubles. Malgré ces limitations, la valeur du papier se maintint jusqu'au moment oîi les émissions de billets devinrent surabondantes.
Quelques années après la paix, on résolut de faire des efforts énergiques pour améliorer la circulatio>i (le papier ayaut un moment
perdu les trois quarts de sa valeur). Comme en Autriche, on crut que la création d'une grande Banque d'État pourrait faciliter le suc^ cès. La Banque d'Etat fut créée en 1860 pour liquider et centraliser toutes les obligations fiduciaires et la dette flottante de Tempire, Au 1^^ raail86! , cette Banque avait une réserve métallique de 86 millions de roubles (344 millions de francs) en présence d'une circulation de 714,627,069 roubles (2 milliards 856 millions de fr.). Le billet d'un rouble, au lieu de valoir 4 francs, comme le rouble argent, oscillait entre 3^^30 et 3^',60. Le sous-gouverneur de la Banque de l'État, M, Lamanski, proposait alors de donner à laBanquela faculté d'aliéner les domaines, les forêts, les usines, les fabriques et les chemins de fer appartenant à l'Etat. L'exemple de l'Autriche prouve que ce moyen est insuffisant pour sortir promptement du cours forcé parce que toutes ces aliénations ne peuvent être que fort lentes. M. Lamanski eût voulu transformer la Banque de l'État en Banque d'actionnaires e{ lui donner le privilège de l'émission des billets. Il conseillait encore la reprise immédiate du remboursement des billets de l'État en suivant une échelle de prix décroissante. La demi-impériale d'or, qui vaut 5 roubles argent 15 kopecks, se serait échangée pendant toute l'aimée 1862 contre 5 roubles 70 kopecks en papier : pendant les six premiers mois de 1863 contre 5 roubles 50 kopecks; pendant le second semestre de 1863 contre 5 roubles 33 kopecks ; pendant l'année ^864 contre 5 roubles 25 kopecks ; à partir du janvier 1863, la demi-impériale aurait été échangée au pair contre 5 roubles 13 kopecks.
Ce plan était ingénieux : on se souvient que cette échelle décroissante avait été adoptée en Angleterre lors de la reprise des payements en espèces. Le gouvernement russe s'arrêta à un plan de ce genre. Il contracta un emprunt de 15 millions de livres sterling en titres 5 p. 100, dont le produit, d'après une décision du 4 avril 1862, devait augmenter l'encaisse métallique de la Banque, qui s'élevait à 79 millions de roubles en or ou en argent et à 12 millions en inscriptions de rentes. Les billets reçus dans l'opération de l'emprunt devaient être détruits. La Banque de TÉtat n'en devait plus émettre que contre espèces d'or et d'argent ou en échange d'anciens billets. On décréta de plus que le remboursement des billets en numéraire devait avoir lieu à partir du mai 1862 d'après le tarif suivant :
mai 1862
le» octobre 1862..
novembre 1862 décembre 1862 janYiei^l863.. .
Par rouble argent.
110 1/2 kopecks en papier 107 1/2 — 100 1/2 — lOG —
!•» août 1868
l*' septembre 1863
octobre 1863,..
novembre 1863.
janvier 1864
Pour que cette combinaison pût réussir, il eût fallu par un grand emprunt public se procurer une somme en numéraire très considérable et faire rentrer aussi une quantité importante de billets qui eût été détruite. Il eût été nécessaire encore que les changes étrangers fussent favorables : la situation parut d'abord s'améliorer notablemont. Aussi crut-on pouvoir devancer de quelques mois le remboursement au pair ; mais bientôt on éprouva de grands embarras : le numéraire métallique payé chaque mois par la Banque dépassait de beaucoup celui qu'elle recevait. Du 1®' mai 1862 au janvier 1863, l'excédent des sorties sur les entrées était de 10 millions 37,000 roubles, 1,250,000 roubles en moyenne par mois ; en janvier 1863 l'excédent de sortie fut de 2,287,000 roubles, de 4,921,000 en février, de 7,723,000 en mars, de 10,213,000 en avril, de 10,367,000 en mai, de 2,233,000 en juin, de 6,751,000 en juillet, de 4,408,000 dans les premiers jours d'août. On essaya de délivrer de Targent au lieu d'or, mais cette mesure ne fut pas suffisante; un ukase du 19 novembre 1863 supprima complètement Téchange des billets. La tentative avait donc échoué. Au mois de mai 1862 le change sur Paris était à 355 fr. 50 par 100 roubles, il s'éleva en juin à 358 fr^ 80, en juillet à 362 francs, en août à 364, en septembre à 368; il s'approchait ainsi de plus en plus du pair; le 29 octobre 1863 il était à 396 francs; trois jours après, le 1" novembre, il était tombé à 367 ; il fléchit à 350, point autour duquel il oscilla. La circulation des billets de crédit avait néanmoins diminué par cet essai insuffisant : au 31 novembre 1863 il n'en restait plus en circulation que pour 634,773,929 roubles, somme encore excessive puisqu'elle représente plus de 2 milliards et demi de francs.
La situation depuis lors empira singulièrement : en 1875 et au commencement de 1876, le rouble-papier valait entre 3 fr. 20 et 3 fr. 50, perdant ainsi 12 à 20 p. 100 de sa valeur nominale. Les menaces de guerre à partir du mois d'octobre 1876, probablement aussi l'augmentation des émissions de billets de crédit, ont précipité la baisse du rouble de papier. Depuis le printemps de 1876 jusqu'au moment où parut la 4^ édition de cet ouvrage (1888), le change de Paris sur Saint-Pétersbourg a varié de 300 fr. à 215 fr. p. 100 roubles; cela veut dire qu'on donnait 300 fr. ou 215 fr., suivant les cours, pour 100 roubles en papier, au lieu de 400 fr., ce qui II. 47
l'ar rouble argent.
102 1/2 kopecks en papier.
THAITI^: b\i LA SClENCli DES FlxNANCES.
était le pair. Le rouble-papier perdait donc 32 à 44 p. 100. ludépeniamment même de la crise orientale, le gouvernement russe n'avait pas fait d'efforts suffisants pendant cette période pour affranchir le f)ays du papier-monnaie. On vient de voir quelle était en 1863 la quantité des billets de crédit. Depuis lors elle a longtemps été en aui;mentant. Au janvier 1872, d'après TAnnuaiV^' de r Economie politique et de la Statistique pour ^ 873. il y avait en circulation 724 214,000 roubles en papier (2,896,856,160 francs) se décomposant ainsi qu'il suit :
Coupures de
Nombre de billets.
Taleur en roubles.
1 rouble
148,2i)9,396 Billets, d'une Taleur de '214,040
Les petites coupures, celles au-dessous de 100 francs, formaient près des trois cinquièmes de cette circulation. Comparativement à la circulation du 1®' janvier 1871, il y avait eu une augmentation de 8,404,156 roubles. Quant au fonds métallique servant de garantie à ces billets, il s'élevait le l^'' janvier 1872 à 158,127,645 roubles (632,510,580 francs) : il ne représentait donc pas le quart de la valeur nominale des billets en circulation. Au 1^' janvier 1874, d'après V Annuaire des finances russes de M. Vesselowski (cinquième année) les billets de crédit en circulation s'élevaient à 792,262,500 roubles, soit 3 milliards 168 millions de francs environ ; au 81 décembre du même exercice la circulation en était de 797,313,500 roubles, près de 3 milliards 200 millions de francs : il y avait eu une augmentation de 5 millions de roubles pendant Tannée. L'encaisse métallique correspondant s'était accru, il est vrai, dans des proportions analogues : il montait, au 31 décembre 1874, à 231,227,000 roubles, ce qui laissait une circulation de 566 millions de roubles (2 milliards 264 raillions de francs) à découvert. L'encaisse représentait un peu moins du tiers de la circulation.
Pendant la guerre d'Orient (1877-78) et dans Tannée qui Ta précédée, la Russie a tiré de l'émission du papier-monnaie une grande partie des ressources dont elle avait besoin pour ses armements. En effet, au 1" juillet 1876, la circulation de ces billets s'élevait à 603 millions de roubles, soit une valeur nominale de 2 milliards 772 millions de francs; au 4^' avril 1878 elle atteignait 1 milliard 71 millions de roubles, soit 4 milliards 284 millions de francs de
valeur nominale, deux mois plus tard l'émission s'était encore ac^ crue de 22 millions de roubles (1). Ainsi, en moins de deux ans, la circulation du papier-monnaie avait augmenté en Russie de 400 millions de roubles, soit 1 milliard 600 millions de francs de valeur nominale- Il s'en fallait, néanmoins, que ces émissions eussent mis à la disposition du gouvernement une somme effective de 1,600 miU lions de francs en valeur métallique; car le rouble était déprécié de 33 à 40 p. 100 pendant la guerre; néanmoins la Russie se procura incontestablement de cette manière au moins 1 milliard 100 millions de francs de valeur réelle. En outre, le stock métallique servant de garantie aux billets fut entamé; au 1®' janvier 1876 il était de 231 millions de roubles, 924 millions de francs; il n'était plus que de 180 millions de roubles à la fin de la même année, c'est donc encore une somme importante que la Riissie a retirée de ce côté. D'après d'autres renseignements, empruntés à des articles de M, Arthur Rafîalovich, la Banque de l'État aurait émis pour le compte du Trésor pendant la période de guerre pour environ 500 millions de roubles de papier-monnaie, exactement 491 millions, soit environ deux milliards de francs nominaux et 1,300 millions de francs envi-ron elTeclifs (2).
Le gouvernement russe ayant ainsi fait des emprunts considérables à la Banque en billets à cours forcé, il devenait nécessaire à la paix de prendre des mesures pour portei remède à la dépréciation excessive de cette monnaie fictive. C'est ce que comprit le ministre des^ finances, M. Abasa. Aux termes d'un oukase du 1®' janvier 1881, rendu h son instigation, on coupait court aux nouvelles émissions tle billets de crédit pour le compte du Trésor, et l'on s'engageait à rembourser la dette de l'I^tat envers la Banque : « Nous ordonnons, c( disait Tacte impérial : l"" que la Trésorerie de l'État rembourse sans a retard à la Banque de Russie la somme nécessaire pour réduire à I quatre cent millions de roubles la dette à la Banque pour les dépenu ses qu'elle a faites au compte de TÉtat ; 2'' d'amortir le reste de la « dette, soit 400 millions de roubles, par des remboursements annuels. « à partir de l'année 1881 et à raison de cinquante millions de rouo bles à payer chaque année par le Trésor à la Banque; 3*' d'anéantir c< les billets de crédit au fur et à mesure de leur accumulation dans ic les caisses de la Banque et en se conformant aux besoins de la ciru culation fiduciaire, » Ces mesures étaient très sages : le ministre
(1) Ces chiffres sont tirés d'un article de YEconomist de Londres intitulé: The fina?2cial Endurance ofRussia (numéro du 18 mai 1878). D'après le Bulletin de statistique (tome I®r de 1887, page 333), la circulation des billets de crédit aurait môme atteint- 1,188 millions de roubles, 4,7 52 millions de francs nominaux en 1878.
(1) Journal des Débats du 23 octobre, I87S et Journal des Économistes^ mara 1883.
des finances qui les avait provoquées n'eut que le temps d'exécuter le premier article de ce programme en réduisant la dette du Trésor envers la Banque à 400 millions de roubles. Au mois de mai 188! il fut remplacé au ministère des finances par M- Bunge. Les billets de crédit montaient en ce moment à la somme colossale de i milliard 133 millions et demi de roubles, soit 4 milliards 532 millions de francs nominaux. Le fonds métallique de garantie était seulement de 171 millions de roubles dont 170 en or. Les mesures de Toukase de 1881 n'ont été qu'incomplètement observées, et les bonnes résolutions de M. Abasa se sont trouvées à moitié abandonnées par ses succès seurs. A la fin de 1884 il y avait encore 1 milliard 73 millions de roubles (4 milliards :292 millions de francs nominaux) en circulation. On parait avoir montré une certaine mollesse en cette grave affaire, et Ton s'est trop fié, fort imprudemment, à un procédé insuffisant et décevant dont nous parlerons plus bas : l'obligation de payer les droits de douane en or et non en billets à cours forcé.
11 serait puéril de prétendre que le cours forcé soit inutile à une puissance qui entre en guerre. Les chiffres que nous venons de donner, ainsi d'ailleurs que l'exemple de la France en 1870-71, sont la preuve de l'utilité au moins temporaire de cet expédient. Depuis novembre 1876 jusqu'à la fin d'octobre 1878 la Russie a retiré moitié autant des émissions de papier-monnaie que des emprunts. Celles-là, on l'a vu, lui produisirent, d'après M. A. Raffalovich, 491 millions de roubles ; les emprunts contractés dans la même période montèrent à 700 millions de roubles nominaux et, si l'on y joint les emprunts de 1879 et de 1881, à 1,100 millions de roubles (1). Le papier-monnaie a donc fourni à peu près un tiers des ressources consacrées à la guerre d'Orient.
Cette guerre a prouvé — ce que devinaient les esprits perspicaces et réfléchis — qu'un peuple peut longtemps soutenir une grande lutte malgré que ses finances soient en désarroi. Il importe seulement que cette guerre soit populaire et que ce peuple ait l'esprit de sacrifice. Il suffit de n'acquitter que partiellement la paye des trou-
(1) En voici le détail, d'après M. Raffalovich :
100 millions de roubles pour l'emprunt de 1876. \
200 — — l**" emprunt d'Orient. > intérieurs*
300 — — 2* emprunt d'Orient. )
100 — emprunt de liv. sterl, 15 millions en 1877.
700 millions de roubles.
A ces emprunts il faut en joindre deux autres faits après la paix, mais qui se rattachent à la liquidation des dépenses de guerre ; à savoir en J879 le 3« emprunt d'Orient de 300 millions de roubles et en 1881 un emprunt intérieur de 100 millions de roubles.
pe», d^ajonrner les payements aux fournisseurs, de recourir Beaucoup aux réquisitions. En outre, une population qui est depuis longtemps habituée au papier-monnaie et qui n'a pour ainsi dire jamais vu d'espèces métalliques supporte beaucoup plus aisément qu'une autre un accroissement des émissions de papier. Or, tel était le cas de la Russie ; le peuple ne voyait rien de changé dans sa manière de vivre, de payer et d'acheter, si ce n'est qu'il y avait un peu plus de moyens d'échange, ce qui ne lui déplaisait pas. La baisse du rouble se faisait beaucoup moins sentir à l'intérieur du pays qu'à l'étranger; les commerçants et les banquiers s'en apercevaient, mais le menu peuple n'y prenait pas garde. Les denrées ordinaires étaient fort loin, du moins pendant les premiers temps, de subir un renchéris* sèment qui fût proportionnel à la baisse du rouble.
La plupart des hommes se trompent sur le moment où les embarras financiers deviennent presque intolérables et sont pour un pays une grande cause de faiblesse. Ce moment n'est jamais le début d'une guerre ; il ne se rencontre même pas, d'ordinaire, pendant la durée de là lutte; c'est après la paix, lors de la liquidation des dépenses de guerre et du retour à la vie régulière et civile, c'est alors seulement que Ton s'aperçoit qu'on est sans ressources et qu'on se trouve réduit aux expédients. La Russie, pendant toute la période des troubles d'Orient, de 1876 à la fin de 4878, n'a pas éprouvé de grandes difficultés pour nourrir et pour bien équiper ses troupes, non plus que pour payer les intérêts de sa dette ; mais, une fois la paix rétablie, se trouvant dans la nécessité de liquider par des emprunts réguliers toutes ses dépenses extraordinaires dont le payement avait été ajourné, de relever le cours de son papier-monnaie, de pourvoir désormais à ses dépenses ordinaires accrues avec ses recettes ordinaires diminuées, c'est alors que les maux de la guerre se font sentir et deviennent cuisants ; c'est alors aussi que le trouble économique se montre dans toute sa gravité et toutes ses probabilités de durée. Il n'est pas rare qu'après une guerre, même heureuse, le crédit d'un État se trouve plus déprécié que pendant la lutte même; c'est ce qui est arrivé pour le 5 p. 100 russe, qui se tenait malaisément, en 1879, aux cours de 87 ou 88 au-dessous desquels il n'était descendu qu'à des moments de panique et qui n'est remonté que difficilement en 1883 à 93 ou 94, et en 1886 au pair. Avant la guerre d'Orient de 1877-78, le crédit de la Russie s'était amélioré, elle pouvait emprunter au dehors à un taux ne dépassant pas 5 p. 100; il eût été aisé de résoudre le problème de la reprise des payements en espèces. Rien n'eût empêché le gouvernement impérial de faire deux emprunts, l'un intérieur, Tautre extérieur.
pour une somme totale d'un milliard de francs : le premier eût fait rentrer des quantités de billets que Ton eût pu détruire, l'autre eût attiré des espèces métalliques : lun et Vautre eussent contribué à relever le cours du change. Il n'eût pa?J fallu une somme énorme d'espèces métalliques pour sortir de cours forcé. Habitué à se servir de î^illèts, le peuple russe eût pu supporter une circulation fiduciaire de 2 ou 3 milliards de francs, même après que Pacceptation de ces, billets n'eût plus été obligatoire. En recourant à ces mesures, la Russie fût rentrée dans la voie régulière d'où elle est sortie il y a un siècle : la consolidation et la fixité de l'instrument des échanges contribuent à développer le commerce et Tindustrie. Après 1877, la gestion des finances russes a été très prudente. Le pays a évité Vé cueil des travaux publics précipités et des armements à outrance. Lîi circulation des roubles crédit a été restreinte. Elle a atteint le maxi. mum, 1,188 millions de roubles, en 1878; dix ans après, en 1888, elle n'était plus que de 1,046 millions de roubles (4 milliards 184 millions de francs nominaux). Le cours du rouble crédit remonta en 1890 et 1891 aux environs de 3 francs (le pair était de 4 francs). Le fonds d'échange ou encaisse métallique en face des roubles crédit s'élevait, en 1888, à 2U millions de roubles; la Russie avait, en outre, de nombreuses sommes disponibles à l'étranger; on entrevoyait la possibilité de revenir au bout de peu d'années aux paiements en espèces. On eût pu alors prendre pour base le cours de 3 fr. 50 que le rouble n'a ilteintque très fugitivement depuis 1865. (Voir plus loin, sur la reprise 3fFective despaiements en espèces en 1897, page 772).
Le cours forcé devait faire le tour de la terre : ce n'est pas seulement dans la vieille Europe, c'est aussi dans la jeune Amérique qu'il s'est implanté. Nous avons déjà vu les États-Unis, encore enfants, y recourir pendant la guerre de l'Indépendance. Quoique cette expérience ne leur ait que médiocrement réussi, ils ont été entraînés à la renouveler. C'est à la guerre que le cours forcé dut de nouveau le Jour. Ce n^est pas, cependant, aux premiers jours de la lutte de sé- 'Cession qu'on employa cet expédient. Jusqu'à la fin de la première année de la guerre il n'avait été émis de papier-monnaie véritable que 50 millions de dollars de demand-notes^ billets qui étaient inférieurs à 50 dollars et ne portaient pas intérêt. Ces billets pouvaient être regardés comme analogues aux Kassenscheine du gouvernement prussien. Une loi de février 1862 inaugura le cours forcé par la création des fameux greenbacks (dos verts, ainsi nommés à cause de leur couileur). La loi autorisait une émission de ces greenbacks jusqu'à con* currence de 150 millions de dollars (770 millions de francs environ)^ mais comme les demand-notes devaient être retirés, il en résultait
DU COURS FORCÉ DiïS BTT.Î.ETS D'ÉTAT, ETH. 743
que la circulaliou de papier d'Etat ne devait se trouver augmentée que de 100 millions de dollars. Les ^r^^/?è<^^/r.ç ne portaient pas intérêt, étaient payables au porteur, et étaient émis en coupures décimales, jusqu'au chiffre de 5 dollars (un peu plus de 25 francs). Six mois après cette première loi, on en fît une seconde dans le même sens: cetta loi du 11 juillet décrétait l'émission de 150 millions de dollars de billets des États-Unis, payables au porteur, sans intérêt, et de telles coupures que la Trésorerie le jugerait convenable. G*est alors que l'on commença h faire circuler des billets de 1 et 2 dollars; toutefois il était stipulé que la circulation des billets inférieurs à 5 dollars no devait pas dépasser 35 millions de dollars (175 millions do francs). Par diverses lois postérieures l'administration fut autorisée à porter les émissions de papier-monnaie au chiffre de 850 millions de dollars. Ce papier n'était pas uniforme : à côté des greenbacks, billets sans intérêt qui en formaient la plus grande partie, il y avait des billets du Trésor portant intérêt et jouissant du cours forcé. 11 y a\;ait aussi des certificats de dépôt de matières d'or, qui étaient reçus comme monnaie dans les caisses publiques et servaient d'agent de circulation. Enfin, il fut créé pour 50 millions de dollars de menu-papier devant servir de petite monnaie et remplacer les timbresposte et les timbres de commerce dont on fut quelque temps obligé de se servir pour les petites sommes.
Tout ce papier-monnaie émis par l'État n*empêchait pas la circulation des billets de banque : seulement les banques furent soumises par les lois à un régime singulièrement artificiel, dans le détail duquel nous ne pouvons entrer. Qu'il nous suffise de dire qu'en vertu d'une loi de 1<S62, comme garantie de leurs émissions, les Banques étaient tenues de déposer entre les mains du trésorier des États-Unis à Washington des obligations des États-Unis; elles ne pouvaient émettre de papier au porteur que jusqu'à concurrence de 90 p. 100 de la valeur des obligations fédérales constituant leurs dépôts. Les billets leur étaient fournis par l'administration elle-même. Enfin la circulation totale des billets de banque ne pouvait dépasser 300 millions de dollars.
Nulle part dans le courant de ces trente dernières années, sauf en Russie pendant la guerre de Crimée, dans l'île de Cuba et dans quelques États de l'Amérique du Sud, le papier-monnaie ne subit des oscillations aussi nombreuses et une dépréciation aussi forte qu'aux États- Unis. Voici un tableau des variations de la prime de Tor, tel qu'il a été donné par M. Wells, commissaire du revenu :
Le mars 1861 le prix de l'or est au pair.
Mars 1862 — 100 à 120(1)
Octobre — — 137
janvier 1803 — 135
Fin janvier — — 160
21 février — — 163 3/4
Mars — — 171
1" août — — 129 1/2
17 septembre — — i:j8 3/8
Octobre — — 156
l**^ janvier 1864 — 152
Mars — — 169
avril — — 167 1/2
22 avril — — 173 3/4
1«' juin — — 188 1/2
f juillet — — 286
1" août — — 255
Octobre — — 229
Novembre — — 260
Décembre — — 244
2 janvier 1865 — 2*28
16 févrie 1866 — 137 1/4
17 septembre — — I45
4 juin — — 137 1/2
16 septembre — — 144 1/4
avril 1868 — 138 1/2
juillet — — 138 3/4
Ces énormes oscillations, contrairement à ce qui s'est passé en France pour les assignats et en Autriche au début de ce siècle, de 1800 à 1820, tenaient plutôt aux circonstances politiques qu'aux circonstances économiques. C'est à la fin de janvier 1863 que la dépréciation commence à être très considérable, l'or faisant 60 p. 100 de prime : dans le courant de cette année la prise de Wicksburg et la victoire de Gettysbury ramenèrent un moment For à 129; pendant la fin de l'année 1863 et le premier semestre de 1864, les mauvaises nouvelles du théâtre de la guerre portent la prime de l'or au maximum, elle atteint 286 en juillet 1864 : c'est-à-dire que, pour avoir 100 dollars en or, il fallait alors donner 286 dollars en papier; celui-ci perdait donc près des deux tiers de sa valeur nominale. Eu août, en septembre et en octobre 1804 la prime fléchit pour se relever en novembre. C'est alors que Shermann commence sa fameuse marche vers TAtlantique. Lincoln est réélu président. Au printemps de 1865 le cours de l'or est à 150; le jour de l'assassinat de Lincoln il était à 145. Depuis la paix il s'est beaucoup rapproché du pair, ne subissant plus que l'influence des événements économiques. Enfin en 1879 le cours forcé a complètement cessé aux États-Unis.
(1) Cest-à-dire que 100 dollars en or s'échangeaient contre 109 à 120 dollars de papier-monnaie.
Même après la paix les fluctuations du papier-monnaie ont été nombreuses, le gouvernement américain ayant suivi une déplorable politique financière, qui consistait à amortir sa dette consolidée, au lieu de retirer de la circulation les greenbacks et de mettre fin au cours forcé. On ne peut concevoir une conduite plus malencontreuse. Mais la complète ignorance des principes économiques aux États-Unis et Tardeur de la spéculation, qui se prononçait en général pour des émissions de billets de plus en plus grandes, système connu sous le nom d'inflation^ poussaient le gouvernement dans cette mauvaise voie. L'avantage que les spéculateurs trouvaient au développement du cours forcé, c'est qu'il faisait hausser tous les prix et leur permettait par conséquent de réaliser un gain considérable par Técart entre le prix auquel ils avaient acheté les marchandises, le plus souvent à crédit, et le prix auquel ils les revendaient.
Un économiste distingué, M. Clément Juglar, a montré même que la manie d'amortir la dette consolidée avait poussé les Etats-Unis à augmenter la circulation de papier : ainsi du 30 juin 1873 au 31 mai ltS74 la dette consolidée des États-Unis avait été réduite en capital de 411,117,500 dollars, soit 100 millions de francs; mais, par compensation, l'émission des greenbacks, ou papier-monnaie émis par l'État, avait été augmentée pendant la môme période de 26,341,811 dollars^ soit plus de 132 millions de francs. Voici les deux tableaux fournis à ce sujet par M. Juglar, d'après les résumés mensuels de la sitUr^tioQ de la dette fédérale que publie le ministre du Trésor :
Situation de la dette consolidée»
30 juin 1873. 81 mai 1874.
Dollars. Dollars.
Obligations 6 p. 100 1,281,238,050 1,213,907,900
Obligations sorties et non
remboursées 50,558,500 3,000,000
Total 1,746,364,450 1,727,246,900
Réduction do la dette dans Tannée finissant le 31
mai 1874 19,117,50^^
État de la circulation du papier-monnaie émis par le Trésor^
90 juia 1873. 31 mai 1874.
Dollars. Dollars.
Greenbaclcs 356,0: 9,967 382,076,777
Fractions de greenbacks.. 44,799,365 46,538,620
Total • 400,879,332 428,615,397
Réserve de greenbacks en
caisse 9,783,529 11,177,703
Total en circulation, 391,095,803 417,537,694
Accroissement de la circulation dans Tannée finissant
le 21 mai 1874 26,341,811
Ainsi le gouvernement fédéral s'est livré à celte imprudente et étrange spéculation qui consiste à remplacer une dette à terme par une dette à vue, dont le remboursement, il est vrai, est suspendu (1). On a donc pu dire avec justice que les États-Unis remboursaient ea partie leur dette consolidée en émettant du papier-monnaie.
Voici quel fut à différentes époques le montant des divers effets da l'Etat en circulation aux États-Unis.
août 1865. !•» mars 1869. mars i879.
en dollars.
Greenback notes TtsTi 14,799 """35(5.02 J ,o73 356,100,186
— certificates ... 205,822,344 71,140,000 55,2:38,000
Gold certiflcates » 28,775,560 27,057,500
Petites coupures 25,750,032 36,781,547 40,573,748
Notes et billets supplémentaires 17,263,120 6,422,404 3,261,1 i2
Totaux 721,950,296 499^140.644 484,8:30,546
La totalité des effets émis par le gouvernenQent et circulant comme monnaie paraît donc avoir dépassé 3 milliards 600 millions de francs : mais il est juste de dire que les greenbacks ceriificates font double emploi avec les greenbacks; en ne tenant compte que des greenbacks émis et des petites coupures, la circulation du papier d'Etat a dépassé en moyenne pendant ces dernières années aux États-Unis 2 milliards 100 millions de francs^ ce qui, d'ailleurs, vu la population et la richesse du pays, n'était pas un chiffre extravagant.
11 eût été fort aisé aux États-Unis de sortir promptement d'une situation aussi compromettante que celle qu'entraîne le maintien du cours forcé avec un papier déprécié : avec les énormes excédents budgétaires dont ils ont disposé ils auraient pu retirer en quelques années de la circulation la plus grande partie des greenbacks et se procurer de For au moyen d'emprunts extérieurs ou d'entente avec des maisons de crédit pour des achats d'or à l'étranger. On se décida enfin/, à annoncer la reprise des payements en espèces pour l'année 1879 i\ le cours forcé a donc duré dix-sept ans avec les fluctuations les plus nombreuses et les plus intenses et en provoquant des crises économiques (2). On peut dire avec vérité que les pays du monde lesi
(1) \ OIT Y Éeono77iiste français du 8 août 1874. \
(2) L'annonce plusieurs années d'avance de la reprise des paiements en espèce» -^^ aux États-Unis a pu paraître, de la part du Congrès, un acte téméraire; néanmoins cette opération s'est faite en 1879 avec la plus grande facilité, ce qui prouve combien les combinaisons financières sont beaucoup plus aisées de notre temps que jadis. Ce qui eut pu compromettre ou retarder en fait la reprise des paiements en espèces aux États-Unis, c'était Tapplication du Bland Bill (rétablissant la frappe du dollar d'argent, ce qui semblait un acheminement vers le double étalon monétaire). Mais, cette loi n'a pas eu de conséquences pratiques, l'or étant resté, malgré la frappa limitée d'argent, le seul étalon réel rîpr». Ips payements tant officiels que privés.
plus éprouvés par les catastrophes financières et comnnerciales sont ceux qui persévèrent dans le cours forcé. Il est hors de doute que le développement excessif et l'instabilité de valeur de Tinstrument des échanges excitent l'esprit de spéculation et enlèvent à un pays toute force pour résister à une grande crise. Contrairement aux prévisions d'un grand nombre de personnes, la reprise des payements en espèces s'est opérée avec la plus grande facilité à point nommé aux États-Unis en 1879, sans qu'il en résultât pour le pays ni pour le reste du monde une perturbation sensible. Les énormes exportations de céréales dans les récentes années ont contribué à faciliter cette opération. L'exemple de Tltalie prouve, d'ailleurs, qu'un pays qui a su rétablir l'équilibre budgétaire et relever le taux de son crédit public peut aisément avec l'aide soit d'emprunts extérieurs, soit des grandes maisons de banque étrangères ou internationales, reprendre les paiements en espèces.
Avant d'arriver à l'heureuse expérience de la France, exception unique dans l'histoire du monde, nous devons nous occuper d'unpays voisin qui a recouru aussi au cours forcé et qui a fini par le supprimer : ce pays, c'est l'Italie. lia été fait dernièrement dans cette contrée une grande enquête sur les effets du cours forcé : la commission qui la conduisait se composait de MM. Seismù-Doda, Cordova, Alessandro Rossi, Sella, Messedaglia, Lampertico, tous économistes ou hommes d'affaires distingués. Elle entendit les dépositions de» hommes les plus considérables. Nous allons emprunter à ce document quelques faits et quelques considérations*
Le ministre des finances qui établit le cours forcé, M. Scialoïa, justifie ainsi cette mesure : le 8 avril 1866 furent arrêtées les bases du traité d'alliance entre la Prusse et Tltalie : ce traité fut ratifié le 14 avril par l'Italie et le 20 par la Prusse- Le Trésor italien était alors dans une situation fort difficile : le paiement du semestre de juillet de la rente italienne à l'étranger était assuré, mais il ne restait disponible en caisse pour les autres besoins que 95,800,000 fr.^ dont 28 millions seulement en espèces, le reste en billets des diverses banques d'émission du royaume. Toutes les ressources prochaines étaient escomptées : l'émission des bons du Trésor remboursables à des échéances déterminées montait à 495 millions de francs. On calculait que la guerre contre FAutriche coûterait 600 millions et que 300 millions seraient nécessaires pour Tadministration intérieure c'était donc en tout un besoin de 900 millions et un encaisse qui n'était que de 95,800,000 fr.
Un groupe d'établissements de crédit avait proposé^ avant la fin
avril, de patronner un emprunt national de 250 millions; mais
VEurope était alors sous le coup d'une crise financière qui fit renoncer à ce projet. La crise financière et commerciale, accrue par les inquiétudes politiques, sévit immédiatement dans la péninsule : des faillites étaient annoncées de toutes parts ; le 31 avril, M. Scialoïa réclama des Chambres un blanc-seing, et le l*** mai il décréta le cours 'forcé ; la Banque nationale faisait au Trésor un prêt de 250 millions de francs. On sait combien fut brève la guerre : on Ta appelée en Allemagne la campagne des sept jours : en réalité, elle ne dura pas un mois. M. Scialoïa déclara à la Commission d'enquête qu'il n'avait voulu user du cours forcé que dans la limite des 250 millions qu'exigeait la guerre et qu'il pensait que les payements en espèces pourraient être repris, au moins en partie, en 1867. L'insuccès de l'emprunt national que l'on tenta après la guerre fit évanouir celte espérance.
Nous pensons, quant à nous, que le gouvernement italien est beaucoup moins blâmable pour avoir établi le cours forcé que pour ne l'avoir pas fait cesser immédiatement après la paix. Il eût été facile alors d'emprunter, en intéressant à l'opération les principaux établissements de crédit d'Europe, 500 ou 600 millions, et quand même ritalie eût dû payer 10 p. 100 d'intérêts, elle y eût encore trouvé un avantage, car sur l'ensemble de ses revenus, ou du moins sur l'ensemble de ses payements à l'étranger, elle a perdu pendant une quinzaine d'années une somme qui variait entre 5 p. 100 et 20 p. 100.
Toutefois, on peut môme se demander si l'établissement du cours forcé était nécessaire et si dans le courant d'avril 1866, en consentant un intérêt très élevé, il n'eût pas été possible de se procurer des fonds suffisants. La Commission d'enquête a déclaré dans son rapport que « le cours forcé n'était commandé ni par les intérêts politiques et fia nanciers, ni par les intérêts économiques du pays. » D'un autre côté, le cours forcé eut pour efl*et immédiat de précipiter la crise financière et de chasser du pays tout le numéraire. Aussitôt après le 1®' mai 1866, dit le président de la Chambre de commerce de Florence, les capitalistes étrangers intéressés dans les valeurs italiennes renvoyèrent avec une grande précipitation leurs titres sur le marché italien pour les y faire vendre à n'importe quel prix. Tous les financiers ou négociants qui avaient des comptes créditeurs en Italie réalisèrent aussitôt pour être payés en numéraire. Tous liquidèrent les affaires avec la péninsule. Le numéraire dut être exporté en masses énormes. Le comité industriel de Turin fait la même déclaration. Aussitôt après le décret sur le cours forcée dit-il, les négociants et les banquiers étrangers avec lesquels les Italiens étaient en compte vou-
lurent être payes immédiatement en or et en argent. L'agio s'éleva à 22 p. 100.
Le cours forcé fut la cause d'un redoublement de panique. N'aurait-on pas pu réviter par un emprunt à un taux d'intérêt élevé? Puisque le marché italien trouvait assez de ressources pour acheter d'innombrables quantités de rentes qui lui étaient envoyées du dehors, n'eût-il pu souscrire directement des titres émis par le gouvernement? Si le 5 p. 100 italien tomba alors à 40, on peut dire qu'une forte partie de cette dépréciation était due au cours forcé, à l'universel désir de réaliser les valeurs italiennes qui en fut la conséquence à l'étranger d'après les dépositions que nous avons résumées plus haut.
L'origine et la cause du cours forcé avait été un prêt de 250 millions de francs fait par la Banque nationale à l'État en 1806 : on ne s'arrêta pas à un chiffre aussi modeste. Au 31 décembre 1872 la circulation fiduciaire en Italie s'élevait à près de 1,300 millions, dont 1,136 millions représentaient l'émission des billets de la Banque nationale et le reste celle des autres banques. Sur ce papier en circulation il y avait une somme de 740 millions qui avait été prêtée à l'État.
Sans présenter des oscillations aussi étendues que celles que nous avons notées aux États-Unis, en Russie et même en Autriche, les billets à cours forcé en Italie eurent une valeur très changeante, très impressionnable^ ressentant vivement Tinfluence de tous les événements politiques et économiques.
Voici quels ont été depuis le mai 1866 jusqu'au mois de septembre 1870, époque de la prise de Rome, les cours de l'agio sur l'or : nous mettons en regard les cours de la rente italienne aux mêmes moments, l'observation ayant démontré qu'il y a un lien étroit entre le papier-monnaie italien et la rente italienne, ces deux valeurs fléchissant ou s'élevant simultanément, ce qui prouve que la baisse du papier en Italie tenait plus aux circonstances politiques qu'à Texcè^ des quantités de billets en circulation. '
Années, 1866 mal
Cours du 5 p. tOO italien. Agio de Ter.
Décret établissant le cours forcé, guerre avec L'Autriche .
juillet
Paix avec l'Autriche. Cqbt sien de la Véaétie.
septembre
1867 mars avril mai
Crise ministérielle.
Cours du
Années. 5 p. lOO italien. Agio sur l'or
1867 août 53 0/0 7 0/0
septembre 49 12 Expédition de MenUna.
^868 janvier 48 16 Crise politique,
avril 55 9
mai 52 13
juillet 59 9 Vote de rimpôt sur la mon-
ture.
novembre 60 7
1869 janvier 59 1/2 S Établissement d'un impôt sur
la rente italienne.
1870 janvier 58 h juin r,0 1/2 5 juillet 62 5
fin juillet 48 12 Déclaration de guerre de
France h la Prusse.
septembre 56 7 Occupation de Rome.
On voit que l'agio a varié de 5 p. 100 à 22 p. 100. Il avait une tendance à diminuer à mesure que se consolidait la situation politique de l'Italie et que l'on votait des lois d'impôts pouvant conduire à l'équilibre du budget.
VEconomista d'Italia du 15 février 1875 contient un article sur le cours forcé qui donne des chiffres curieux et les accompagne d'observations intéressantes. Voici quel aurait été, d'après ce journal, l'agio moyen sur For pendant les onze années précédentes.
L* auteur de l'article fait remarquer que dans l'opinion des hommes éclairés trois causes influent principalement sur la tenue du billet à cours forcé : d'abord la quantité des billets en circulation; puis la confiance qu'inspirent ces billets en eux-mêmes, c'est-à-dire le degré de solidité de l'établissement qui les émet et du gouvernement qui les autorise; enfin la balance du commerce extérieur ou plus généralement les échanges internationaux. \J Economisla cVItalia fait observer que les chiffres de l'agio moyen pendant chacune des années de la période ne paraissent pas confirmer celte opinion. Ainsi l'agio fut au môme taux de 10 p. 100 en 1868 et en 1874, quoique, en 18G8, la circulation des billets de toute sorte (y compris les {edi di credito) ne dépassât pas 903 millions de francs et qu'elle atteignît 1,600 millions en 1874, et quoique l'excédent des importa-
lions sur les exportations ne fût que de 109 millions en 1868 et qu'il dépassât SOO millions en 1874.
Les causes qui font varier la valeur du billet à cours forcé sont nombreuses : par conséquent leurs effets se croisent et se contrecarrent. On peut dire cependant que, lorsque la circulation n'est pas excessive, la cause qui influe le plus, c'est l'opinion que Ton a de la solidité de l'État et de sa volonté de sortir du cours forcé. C'est à cette opinion, justifiée par des faits, que nous attribuons principalement le maintien au pair du billet de banque français à cours forcé pendant les années qui suivirent 1871, tandis que, en Russie, aux États-Unis, en Autriche, en Italie, le public n*ayant pas eu cette même confiance dans la volonté du gouvernement de mettre fin au cours forcé, les billets ont été naturellement dépréciés, alors même que ceux en circulation n'étaient pas en quantité excessive. En effet, quand un gouvernement ne montre pas sa ferme et inaltérable intention de reprendre graduellement les payements en espèces, l'on peut toujours craindre que, par suite d'entraînements ou d'événements imprévus, il ne recoure à de nouvelles émissions. L'éventualité de ces émissions futures agit comme une cause de baisse alors môme que l'émission actuelle ne serait pas surabondante.
Il eût été assurément aisé à l'Italie de mettre rapidement fin au cours forcé : il lui eût fallu d'abord avoir pendant quelques années consécutives des excédents budgétaires; or, il ne manquait aux derniers budgets italiens de 1875 à 1879 que quelques dizaines de millions.
Il est vrai que le seul équilibre du budget n'eût pas suffi pour rappeler en Italie la monnaie métallique qui en était partie, nous avons vu sous l'influence de quelles causes. L'établissement du cours forcé a engagé tous les étrangers qui avaient des comptes en Italie à les régler et à se faire payer immédiatement leur solde en espèces ; le même événement a provoqué à l'étranger des ventes considérables de rentes italiennes ; depuis lors le mouvement de rachat par le marché italien de la dette publique placée à l'étranger n'a pas discontinué. En 1866, sur un total de 278 millions de francs d'arrérages de rentes consolidées, plus de 98 millions étaient payés au dehors ; en 1881, sur un total de 290 millions de rentes annuelles, 61 millions et demi seulement étaient payés à l'étranger ; en 1872 cette somme était descendue à 54 millions. Naturellement ces rachats considérables par la Péninsule ont été la cause d'une notable exportation d'espèces; on peut dire que le même mouvement de rachat et de retour s'est accompli pour toutes les valeurs italiennes, y compris les obli*
gâtions des chemins de fer, dont la plus grande partie était placée dehors.
Une autre cause d'émigration des espèces, ç'a été l'excédent presque constant des importations sur les exportations depuis 1862 jusqu'en i874: sur les treize années de cette période, une seule, celle de 1871, offre un excédent des exportations ; cet excédent est même assez considérable, puisqu'il monte à 121 millions de francs ; Tannée 1872 est la plus favorisée après la précédente, puisque l'excédent des importations est de 19 millions seulement. Dans toutes les autres années l'excédent des importations flotte entre 100 millions et 410: cependant de 1867 à 1873 il y avait une amélioration et le déficit moyen des exportations par rapport aux importations ne dépassait pas 100 millions.
Quoique nous n'ayons qu'une médiocre conBance dans la complète exactitude des chiffres de la douane, et que nous regardions comme prouvé qu'en tout pays les déclarations pour les marchandises exportées sont inférieures aux chiffres réels, tandis qu'elles sont plus conformes à la réalité pour les importations, néanmoins l'écart entre la valeur des importations et celle des exportations de l'Italie pendant ces douze années est trop considérable pour n'avoir pas nécessité une sortie d'espèces métalliques.
Nous croyons cependant que la reprise des paiements en espèces eût été facile une fois l'équilibre budgétaire définitivement établi. Les paiements à faire à l'étranger pour la rente sur l'État et pour les coupons de valeurs mobilières deviennent moindres d'année en année : c'est une cause d'amélioration du cours du change: en ad- > mettant que l'excédent des importations sur les exportations dût se maintenir et quïl fût réel, il était plus que compensé parles sommes considérables (on les estime à 200 millions de francs au moins) que les touristes étrangers apportent et dépensent dans le pays (1). Enfin, il n'est pas besoin d'une somme incommensurable d'espèces métaliques pour faire cesser le cours forcé. Quand un peuple a une fois pris l'habitude de la circulation de papier, il la conserve alors même que cette circulation n'est plus obligatoire. Il eût suffi d'avoir une somme en espèces métalliques assez forte pour supprimer les petites cou-
(1) Dans ces derniers temps Texcédent des importations sur les exportations a diminué et n'a plus étô que d'ano centaine de millions de francs en apparence, ce qui laisse supposer qu'en réalité cet excédent des importations n'existe pas ; il faut tenir compte aussi de la quantité considérable de fret maritime qui s'opère sous pavillon italien et qui réduit d'autant le solde de la balance commerciale à payer en espèces aux étrangers ; enfin il nous paraît incontestable que les touristes et les étrangers résidant en Italie dépensent dans ce pays beaucoup plus de 200 millions de franc a* (iNotc de la 3« édition, I88r5).
DU GOUnS FORCE DES BILLETS D'ETAT, ETC.
pures^ celles au-dessous de 20 francs. Les billets circulant à coars forcé et représentant la dette de TÉtat montaient en 1879 à 940 millions de francs. L*État, en émettant un emprunt, mi-partie intérieur, mi-partie extérieur, de 600 millions, eût fait rentrer pour 300 millions de billets qui pouvaient être détruits et pour 300 millions d'or ou d'argent qui les eussent remplacés dans la circulation ou seraient venus grossir rencaisse des banques.
Cette opération eût suffi probablement pour la suppression du cours forcé. L'État se fût débarrassé du reste de sa dette en billets par des annuités qui eussent pu ne monter qu'à 50 ou 60 millions par année et qui se fussent étendues ainsi sur cinq ou six exercices. 11 est vrai que ce plan eût imposé au Trésor une surcharge apparente. Pour les COO millions qu'il eût empruntés, il eût dû payer environ 6 p. 100 d'intérêt, soit près de 40 millions de francs, tandis que sa dette en papier-monnaie ne lui coûtait presque rien. Un gouvernement sensé ne doit pas se laisser arrêter par cette considération (1).
L'Italie, qu?jnd elle sera en possession d'un instrument des échan ges stable, aura une situation économique beaucoup plus solide. L'Etat épargnera sur ses paiements au dehors tout l'agio qu'il supporte actuellement ; cette économie viendra en déduction de Ja charge nouvelle que lui impose l'emprunt pour la réduction des billets en circulation. Dès 1S77 et 1878, M. Depretis, président du cabinet italien, avait annoncé l'intertion d'abolir le cours forcé le plus prochainement possible. 11 préférait alors à un emprunt le système des remboursements par annuités inscrites au budget, à l'imitation de ce qu'a fait la France depuis 1871.
En Italie, comme en Russie, comme en Autriche, ce qui a prolongé la durée du cours forcé, c'est l'entreprise de grands travaux publics et l'accroissement des dépenses de toutes sortes. C'est une maladie des hommes d'État actuels de vouloir tout faire à la fois : on ne peut cependant concilier de grands armements, de grands travaux publics et le retrait du cours forcé. Si on veut accomplir cette dernière réforme, il faut bien arrêter le débordement des dépenses. La réalisation définitive de l'équilibre budgétaire est, en effet, Tune des conditions de la reprise des paiements en espèces.
L'Italie, en suivant un plan presque entièrement conforme à celui
(1) Nous avons maintenu le texte de la précédente édition de cet ouvrage. L'événement a complètement confirmé nos prévisions. Gomme on le verra dans les pages suivantes, Tltalie est sortie fort heureusement du cours forcé, en se conformant en grande partie au plan que nous indiquions. L'habile ministre des finances, M. Magiiani, nous a fait Thonneur de citer notre opinion dans ses rapports parlementaires. Entre son procédé et le nôtre, il n'y avait aucune différence essentielle. (Note de la 3^ édition.) Voir^plus loin, pages 776 et suivantes, les causes du retour du cours forcé et soft abolition définitive récente.
lî.
que nous indiquirii ) dans les premières éditions de cet ouvrage a pu décider deux années d'avance la suppression du cours forcé et reprendre à date fixe, sans secousse, les paiements en espèces : elle a ainsi démontré que pour un État qui jouit de l'équilibre budgétaire et d'un crédit suffisamment élevé, l'opération du retour à la monnaie métallique est relativement aisée. C'est une loi du 7 avril 1881, présentée par M. Magliani, ministre des finances, qui fixa la méthode à suivre pour l'abolition du cours forcé. Cette loi supprimait le Consorzio (Union) des Banques qui avait été chargé de l'émission des Î3illets à cours forcé. Ces billets, à partir du 1'''' juillet 1881, devaient constitiîer une dette directe de l'État vis-à-vis des porteurs. Le ministre des finances était autorisé à emprunter avant le 1®' décembre 1882 une somme de 644 millions de francs, dont 400 millions au moins en or. Après avoir remboursé à la Banque Nationale 44 millions dont elle était créancière envers le Trésor, les 600 millions restants de l'emprunt devaient être destinés au rachat de 600 millions de billets à cours forcé. Les billets de 50 centimes, de 1 franc, de 2 francs et tous ceux d'une somme supérieure à 10 francs devaient être retirés de la circulation. Les 340 millions de billets de 5 francs et de 10 francs devaient rester en circulation pour le compte de l'État, mais ne plus jouir que du cours légal et non du cours forcé, c'est-à-dire qu'ils pouvaient être présentés aux caisses du Trésor où ils devaient être reçus et convertis en or ou en argent. Les choses s'accomplirent presque exactement comme elles avaient été prévues. Un emprunt métallique extérieur de 6i4 millions fut conclu avec des maisons de banque de Londres. Une nouvelle loi du 1^ mars 1883 fixa au 12 avril la reprise des paiements en espèces. Avant cette reprise, la circulation fiduciaire se composait de 940 millions de billets d'État et de 8i0 millions de billets de banque ou fedi di ci^edito. Après la reprise, 600 millions de billets d'État avaient été supprimés; 340 millions restaient avec cours légal, dans le sens expliqué plus haut ; les billets de banque et les fedidi crédita pouvaient être en même quantité qu'auparavant. On évaluait à 1,150 millions la monnaie métallique dont 780 millions d'or, provenant surtout du dernier emprunt extérieur, 30O millions d'argent et 70 millions de bronze. La population, habituée aux billets, montra peu d'empressement à rechercher l'or ou rargent(l).
Nous arrivons enfin au seul exemple d'application du cours forcé 'qui n'ait pas produit des résultats désastreux. A quoi tient ce mer-
(1) Des fautes commises en 1887. Texcès de travaux publics et de dépenses guerrières, Vexpédition de Massaoua, le retour aux déficits budgétaires, la dénonciation du traité de commerce avec la France, ont compromis cette situation. En février 1888 Tor fait en Italie, sur les billets, une prime de 2 1/2 pour 100. (Note de la 4« édition, 1888.) reporter, pour la situation de 1896 à 1911, plus loin page 776. %
veilleux bonheur de la France d'avoir pu sans danger pratiquer un régime que l'Angleterre, l'Autriche, la Russie, Tltalie, les États-Unis et d'autres moindres puissances n'ont essayé qu'à leur grand préju dice? Il était réservé au pays qui a été victime à soixante-dix ans; d'intervalle de la double catastrophe du système de Law et des assignats d'étonner le monde par la fermeté d'un papier-monnaie dont la circulation dépassa un moment trois milliards de francs.
Tout d'abord nous ferons remarquer que l'émission des billets à cours forcé ne fut pas faite en France directement par l'État comme en Russie ou aux États-Unis, elle le fut par une grande Banque nationale, jouissant d'un privilège exclusif, ayant des succursales dans presque tous les départements et entourée d'un prestige moral qui dépassait encore sa puissance matérielle. La loi avait de longue date accordé à cette Banque toutes sortes de faveurs qui la plaçaient très haut dans l'estime publique : c'est ainsi que ses actions peuvent servir de placement aux capitaux des mineurs ou des femmes mariées et sont assimilées sous ce rapport à la rente sur l'État. La prospérité de la Banque de France depuis le commencement du siècle avait toujours été en croissant, les cours de ses actions s'élevant d'une manière <!onstante. Il était résulté de ces faits la croyance universelle que la Banque de France était un établissement d'une solidité incomparable et d'une inaltérable prudence. Une courte expérience du cours forcé faite avec bonheur en 1848 uvait encore ajouté à la renommée de cet établissement et semblait un précédent contre la dépréciation de ses billets. Sans entrer ici dans l'examen de la question de l'utilité ou des inconvénients d'une Banque unique, jouissant du privilège d'émission des billets, nous pouvons dire qu'aux yeux du public français la situation exceptionnelle et privilégiée de la Banque lui donnait une sorte de majesté qui en imposait et qui justifiait son crédit.
On sait que le cours forcé fut établi dès les premiers jours de la guerre contre la Prusse : ce n'était pas dans le dessein d'emprunter à la Banque que l'on avait recouru à cette mesure, c'était pour la préserver de l'influence des paniques qui auraient pu se produire) et faire à son encaisse des brèches trop considérables. L'État émetlait alors un emprunt de 800 millions qui semblait devoir suffire, si ce n'est à la totalité des exigences de la guerre, du moins aux premiers frais, et qui aurait pu, dans le cas d'une lutte égale et du maintien d'un pouvoir régulier, être suivi d'un second aussi considérable.
C'est après la première et la plus courte période de la guerre, celle qui finit au 4 septembre 1870, que le gouvernement irrégulier, in^^
"''»6 DU COUHS FORCÉ uliS BILLETS D'ETAT, ETC.
tallé d'abord à Tours, puis à Bordeaux, manquant de ressources ei n'ayant pas assez de crédit pour contracter un immense emprunt, s'adressa à la Banque de France et exigea d'elle des avances considérables. Il est certain que cette manière de se procurer des capitaux fut de beaucoup la moins coûteuse et qu'elle n'eut pour le pays aucun inconvénient immédiat. En l'absence de toute cote des cours de l'or pendant la guerre, on peut cependant affirmer que le billet de banque ne fléchit presque pas pendant la lutte, qu'il fut toujours possible de l'échanger contre de For, soit au pair, soit avec une légère perte de i , 2 ou 3 p. 100. Encore doit-on dire que cette perte minime était accidentelle, que ceux qui la supportaient eussent peut-être pu l'éviter, en frappant à d'autres portes que celles où ils s'adressaient; mais, comme l'or à cette époque n'était pas coté, il n'y avait point de cours et les conditions auxquelles on se le procurait étaient on ne peut plus variables.
Après la guerre les emprunts faits à la Banque par l'État furent étendus et régularisés; ils s'élevèrent à une somme totale de 1,530 millions de francs dans laquelle, il est vrai, se trouve compris un prêt antérieur de 60 millions consenti par la Banque en 1857; c'est donc seulement 1^470 millions qui furent avancés à l'Etat par ce grand établissement de crédit depuis la déclaration de guerre. L'intérêt fut pendant la durée de la lutte de 6 p. 100, puis bientôt réduit à 3 p. 100 et enfin à 1 p. 100. Il est à remarquer, et ce ne fut pas Tune des moindres causes de la bonne tenue des billets de la Banque^ que les régents de cet établissement s'opposèrent constamment à toute avance nouvelle; il fallut leur arracher différentes fois la somme qu'ils prêtèrent ainsi à l'État; leur résistance empêcha les emprunts indéfinis.
Naturellement il fallut augmenter rémission des billets puisque cette somme de 1,470 millions de francs dut s'ajouter à la circulation qui avait pour origine les opérations habituelles de la Banque, c'està-dire l'escompte du papier de commerce et les avances sur lingots ou sur valeurs. La limite de la circulation des billets de la Banque fut fixée législativement, d'abord par la loi du 29 décembre 1871 à 2 milliards 800 millions, puis par la loi du 15 juillet 1872 à 3 milliards 200 millions. Cette limite ne fut jamais atteinte.
Au 26 décembre 1871 la circulation était de 2,293,390,000 francs^ le maximum de l'année 1872 fut de 2,678,055,000 francs (30 novembre) , le minimum pour la même année (24 j uin) fut de 2,212,517,000 fr.
L'année 1873 commença (bilan du 26 décembre 1872) avec une circulation de 2,656,257,000 francs; le maximum fut atteint le 31 octobre de la môme année» le chiffre de la circulation étant alors da
DU COURS FORCÉ DÈS BILLISTS D'ETAT, ETiJ.
3,071,912,000 fr. : depuis lors ce chiffre eut une tendance constante à décroître; à partir du mois de février 1875, la circulation est restée en général entre 2 milliards 500 millions et 2 milliards 600 millions, soit en chiffres ronds 500 millions de moins que le maximum atteint «n 1873 (1).
Voici comment était composée la circulation de la Banque de France à Tun des moments où elle atteignait des proportions considérables, au 30 janvier 1873. Pour une valeur de 2,858,163,020 francs, elle comprenait 68,030,063 billets, ce qui eût fait une moyenne de 42 francs pour la valeur de chaque billet si les coupures eussent été égales. Elles variaient de 5,000 francs à 5 francs d'après le tableau suivant :
7 billets de 5,000 fr. pour 35,000 fr.
Cette circulation énorme ne subit qu'au début une légère dépréciation : après peu de temps le bille^ remonta au pair. Les raisons de cette bonne tenue du billet à cours forcé sont nombreuses. D'abord le cours forcé fui établi comme un expédient passager : le gouvernement, la Banque et le public avaient également Topinion qu'il serait de courte durée ; des résolutions énergiques furent prises pour le faire cesser par un remboursement annuel à la Banque de 200 millions, ce remboursement lui-môme était regardé comme un minimum , chacun pensant qu'après trois ou quatre annuités on recourrait à un emprunt public pour se libérer totalement envers la Banque. Ainsi un terme très proche était assigné, non pas seulement théoriquement, mais pratiquement, à la durée du cours forcé.
En second lieu, cette circulation de 2 milliards 800 millions ou môme de 3 milliards n'était pas en disproportion avec les besoins du pays parce que le payement de l'indemnité de guerre, les contributions payées par les villes et notamment par celle de Paris à Tennemi,
(1) Le 8 mai 1879, 16 mois après la reprise des payements en espèces, la circulalion de la Banque de France n'était plus que de 2 milliards 172 millions, et rencaisse métallique montait à 2 milliards 171, soit presque exactement à la même somme. Le ' S décembre 1887, près de dix ans après la suppression du cours forcé, la circulation • des billets était remontée à 2 milliards 706 millions, et l'encaisse métallique s'élevait ,\ jà 2 milliards 320 millions, dont 1 milliard 128 millions d'or.
avaient fait sortir de France un instant environ 1 milliard de mon* naie métallique qui était remplacé par le papier de la Banque, surtout par les petites coupures. Les petites coupures qui ne furent jamais infinitésimales, comme en Autriche ou en Italie, ne descendant pas au-dessous de 5 francs, furent acceptées, non seulement sans résistance, mais avec faveur par le public qui aujourd hui se plaint de leur retrait. Les remboursements de l'État à la Banque eurent cette heureuse conséquence que la circulation des billets diminua précisément lorsque Tor et Targent commençaient à rentrer dans notre pays. Ainsi l'instrument des échanges resta toujours proportionnel aux besoins de la nation. En troisième lieu^ après ce premier drainage de 1 milliard en espèces métalliques, qui se fit pendant le cours de la guerre et au lendemain de la paix, la France n'eut pas à chercher de Tor et de l'argent pour faire des payements au dehors. L'indemnité de gut rre fut soldée d'abord par ce premier milliard d'espèces métalliques, ensuite par le papier de change que la France acquit et qui lui provint de cinq sources principales : les ventes de valeurs étrangères possédées par les Français, opération qui se fit sur une grande échelle; les payements de coupons de valeurs étrangères appartenant à nos nationaux; la monnaie métallique ou le papier de change apporté .par les étrangers qui viennent visiter la France; l'excédent du solde des comptes de nos commerçants avec l'étranger, à cause de la supériorité de nos exportations sur nos importations; enfin, les souscriptions des étrangers à nos grands emprunts. Ces cinq sources diverses permirent à la France de s'approvisionner de papier de change en quantité suffisante pour qu'elle pût payer l'indemnité de guerre en traites, sans autre déplacement d'espèces métalliques, que celui d'un milliard environ (1). Aussi, à partir de la fin de 1873, les changes nous furent presque constamment favorables : nous redevînmes bientôt créanciers de l'é tranger à raison des excédents de nos exportations, des coupons de valeurs mobilières que nous détenions encore et de l'afflux des touristes qui se reporta sur notre pays. Ayant à nous faire des payements, nos correspondants du dehors recherchèrent notre billet de banque et l'on vit ce billet sur plusieurs places étrangères faire prime relativement à l'or.
Tel est l'ensemble de circonstances qui nous a permis de traverser
(1) Voir sur le paiement de rindemnité de guerre les pages 243 â 254 de ce vo* lume. Nous parlons ici d'une exportation de 1 milliard en espèces, quoique d'après les comptes du Trésor il n'y ait eu que 500 millions ainsi payés à TAUemagne; mais li faut tenir compte aussi des exportations faites par les banquiers pour acquitter lea^ traites sur Tétranger qu'ils avaient fourmes au Trésor.
uU CuUUb FOUCE UliS BILLETS D'ETA1\ ETC.
le cours forcé presque sans soufTrance : rétablissement qui émettait les billets jouissait d'un grand prestige; les hommes qui le dirigeaient étaient d'une suprême prudence; le gouvernement avait pris des mesures et les appliqua pour que le cours forcé n'eût qu'une durée limitée et que le chiffre de la circulation s'abaissât chaque année par les remboursements de l'État à la Banque; nos relations antérieures avec les pays étrangers permettaient de créer une masse énorme de papier de change qui suffit presque à payer notre indemnité de guerre; et, une fois cette indemnité payée, nous cessions d'être les débiteurs de l'étranger, nous redevenions ses créanciers par l'excédent de nos exportations sur nos importations, par les échéances des coupons des valeurs mobilières dont nous restions détenteurs et par Tafflux des touristes qui revenaient dépenser leurs revenus dans notre pays.
Néanmoins, même dans ces circonstances si exceptionnelles, le billet supporta pendant les deux premières années une légère perte qui prit un instant des proportions inquiétantes. En septembre, octobre et novem'^bre 1871, le change sur Londres se releva considérablement. On sait que le pair est de 25 fr. 20 par livre sterling. Du mois de juin 1871 au mois de septembre 1873, le cours coté le plas^ bas a été de 25 fr. 21 1/4 en juin 1871, et le cours le plus élevé a été de 26 fr. 18 3/4 en octobre 1871 , soit près de 4 p. dOO au-dessus du pair. En 1872 le cours coté le plus bas a été de 25 fr. 26 1/4 en avril et le cours le plus élevé de 25 fr. 68 1/2 en novembre, soit près de 2 p. 100 au-dessus du pair. En 1873, du mois de janvier au mois de septembre, le cours coté le plus bas a été de 25,33 en mars, et le cours le plus élevé de 25 fr. 57 1/2 en juin, soit 1/2 p. 100 au-dessus, du pair.
Naturellement l'or devait, dans ces conditions, faire une légère prime sur Je billet. Pendant le temps que durèrent les opérations du payement de l'indemnité de guerre, cette prime fut en général de 8 à 12 p. 1,000, chiffre très modique ; mais en septembre et octobre 1871 elle atteignit 25 p. 1,000, ce qui commençait à devenir inquiétant.
Cette prime était le résultat, non pas de Texubérance des billets â cours forcé en circulation, mais de l'imprudence avec laquelle le Trésor et certains banquiers se mirent à rechercher et à acheter à. tout prix du papier de change ou des espèces. On peut dire en vérité, quoique cette formule paraisse assez naïve, que c'était alors non pasle billet de banque qui baissait, mais Tor qui haussait.
Un rapport parlementaire exprime très bien cette situation : «La grande hausse qui s'est produite au commencement de To-
TRAITÉ DE LA SClEiNCE DES FINANCES.
pératîon et qui a m&inlenu pendant plus de deux nnois le prix de la livre sterling aux environs de 26 francs, a eu lieu sous Tinflaence d'achats faits avec un peu de précipitation et au moment même où les caisses publiques raréfiaient la monnaie métallique pour faire des payements à Strasbourg.
(( Le change est une matière de spéculation et la plupart des ban* quiers qui en fournissaient au Trésor vendaient leurs propres effets, sauf à se remplacer ou à se couvrir par des rachats ultérieurs, l.e marché ne s'est pas formé tout de suite sur Téchelle qui était nécessaire, et il y a eu au commencement une sorte de presse qui a surélevé les cours. En second lieu, les vendeurs de change étaient bien obligés de liquider leurs opérations par des exportations quelconques, lorsqu'ils n'avaient pas en portefeuille des effets provenant d'exportations antérieures, et une des matières les plus propres à l'exportation est, à toutes les époques et dans toutes les circonstances, le numéraire. Ils étaient donc acheteurs de monnaies françaises.
a Si le Trésor raréfiait lui-môme les espèces au moment oh ses vendeurs de change en avaient besoin, il leur faisait par le fait une concurrence qui, en élevant le prix des matières d'or et d'argent, devait faire en môme temps hausser le prix du change.
« Mais, après cette petite secousse, les affaires se sont pour ainsi dire classées, et le prix du change s'est renfermé, à partir de septembre 1873, dans des conditions modérées (1). »
Voici, au surplus, quelles sont les variations de la prime de Ter pendant tout le temps que dura l'opération du payement de l'indemnité de guerre. On verra qu'elle a toujours été en diminuant; une fois rindemnité payée, elle a disparu.
juillet 1871
8 août
2 octobre ....
22 novembre. . .
31 janvier 1872
10 février
9 mars
10 mai
(1) Rapport de M. Léon Say sur le payement de l'indemnité de guerre et sur let opérations de change qui s'y rattachôak
10 juin
31 juillet
10 septembre .
20 octobre . . • .
11 novembre . .
31 décembre . .
10 janvier 1873
10 février
30 juin
10 septembre. .
De la fin de février 4872 au commencement de juin de la même année la prime de l'or descendit à très peu de chose pour remonter bientôt après : c'est que ces trois mois forment un intervalle entre les payements des deux parties de l'indemnité de guerre. Tous ces faits^ prouvent que la prime de Tor a eu pour cause, non pas, nous le répétons, l'exubérance des billets de banque en circulation ou un léger discrédit dont ils auraient été frappés, mais simplement Tardeur avec laquelle on recherchait le papier de change et la monnaie métallique pour les payements extraordinaires à faire au dehors. ^
Il n'est pas sans intérêt de donner quelques chiffres sur l'encaisse de la Banque à différentes époques. Le 26 décembre 1871, jour oii a commencé l'exercice 1872, rencaisse était de 634,400,000 francs. Le maximum de Tannée 1872 fut, le 4 décembre, de 793,000,000 de francs ; le minimum au 24 juin de la même année fut de 630,900,000 francs. En 1873 le maximum atteignit 820,800,000 francs (5 juin) et le minimum 705,700,000 (22 août). Depuis lors rencaisse s'est progressivement élevé, le 25 février 1875, il était de 1,486,329 francs. La circulation à la même date ne montait qu'à 2,575,866,800 francs. Elle ne dépassait donc l'encaisse que de 75 p. 100, alors que la proportion regardée comme normale est de 3 à 1. A partir du second trimestre de 1874, le cours forcé n'exista plus en France que de nom. La Banque avait repris en fait ses payements, puisqu'elle donnait à ses guichets de Tor et de l'argent^ et qu'elle retirait de la circulation, non seulement ses billets de 6, de 20 et de 25 francs, mais encore ceux de 50 francs. Au commencement de 1877, l'encaisse de la Banque de France atteignait des chiftres luuuïs : li s'élevait, ie 15 mars, à 2 milliards ^^11 millions 848,000 francs ; la circulation était alors de 2 milliards 561 millions de francs : elle ne dépassait donc que de 15 p. 100 l'encaisse. La Banque en était arrivée à tâcher d'éloigner l'or de ses caisses ; elle ne recevait plus les lingots et les monnaies étrangères qu'en leur faisant subir un escompte : à ses guichets, elle donnait autant que possible de Por» et ne livrait qu'à contre- cœur des billets en
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TRAITÉ DE LA fcClh.NCh UKS l-liNAiNCES.
échange de ce métal, ce qui venait de ce que ses billets payaient un droit de timbre de i p. 1,000, et que les petites coupures en sont sujettes à des contrefaçons. Le billet de banque en France était donc plus recherché que l'or; c'est le billet qui faisait prime. Notre grand établissement de crédit eût pu depuis 1875 renoncer officiellement au cours forcé : ce n'est que par circonspection qu'on l'a maintenu en droit. La dette spéciale de l'État, contractée depuis la guerre, et qui était de 1,470 millions, se trouva complètement remboursée en mars 1879 ; mais, en vertu d'une convention du 3 août 1875, le cours forcé des billets de la Banque avait légalement cessé le jour où les avances faites par elle à l'État ne dépassaient pas 30Q millions de francs; c'est ce qui arriva le 1" janvier 1878. 11 est inutile de dire que le cours forcé ayant en fait cessé trois ans plus tôt, le public ne s'aperçut pas d'un changement quelconque le jour de la reprise officielle des payements en espèces.
Nous avons expliqué par quelle série de causes le cours forcé a été en France inoCfensif, tout en rendant des services considérables à TEtat. On ne doit regarder néanmoins cette expérience que comme exceptionnelle. Il fallait pour qu'elle réussît la réunion de bien des éléments : le tempérament français, la prudence et la renommée de la Banque, la ferme résolution de l'État de rembourser graduelle* ment ce grand établissement, l'excédent de nos exportations sur nos importations, etc.
Les nombreux renseignements historiques et statistiques qui précèdent montrent combien le cours forcé est susceptible d'aspects et de résultats différents. A vrai dire ce phénomène n'avait pas été jusqu'ici suftisamment étudié ; les économistes classiques ne connaissaient guère le cours forcé que sous la forme des émissions déréglées de Law ou de la Révolution française; aussi le condamnaientils d'une façon sommaire et qui leur semblait péremptoire.
Aujourd'hui Texpérience du cours forcé est infiniment plus étendue et plus précise : les idées que ce régime suggère ont pu se modifier. L'histoire récente prouve que le cours forcé est presque inévitable en temps de guerre: on peut presque affirmer que Ton ne verra pas un grand peuple entrer dans une lutte oii sa destinée soit en question sans proclamer le cours forcé des billets d'État ou des billets de banque. Gela tient à la rapidité et àTintensité qui sont les caractères des guerres contemporaines, aux énormes capitaux qu'elles exigent et qu'elles absorbent en quelques mois ou même en quelques semaines, au trouble immédiat et profond qu'elles jettent dans toute la vie sociale, dans toutes les relations commerciales. L'impôt est un procédé tr^op lent pour procurer les ressources dont un État a besoin en
DU COURS FORCÉ DES BiLLETS D'ÉTAT, ETC.
temps de grande guerre, l'empiMint ordinaire n'a pas lui-même souvent une efficacité et une promptitude suffisante, le cours forcé seuî fournit dès les premiers jours les sommes que requiert la mobilisation, les approvisionnements d'une armée d'un million d'hommes. En outre, dès la déclaration de guerre (nous entendons parler ici de ces guerres à mort entre deux peuples voisins et pouvant s'envahir l'un Tautre), par suite de Tarmement universel de tous les citoyens, il faut proclamer ce que Ton appelle un moratorium^ c'est-à-dire une prorogation des échéances commerciales; or, du moment que l'on dégage les commerçants de l'obligation de payer au terme convenu les effets qui composent les portefeuilles des banques d'émission, il est indispensable d'accorder aux banques elles-mêmes la faculté de suspendre le remboursement à vue de leurs billets au porteur.
Un seul État a pu faire deux fois une grande guerre sans établir le cours forcé, c'est la Prusse en 1866 et en 187Q, Ce pays se trouvait alors dans des conditions particulières. D'abord, il avait un trésor de guerre, un^ amas d'espèces métalliques, qui lui fournissait, avant même tout emprunt, les premiers fonds nécessaires pour son entrée en campagne. Ensuite l'armée prussienne était depuis de longues années admirablement pourvue de tout ; l'équipement, les approvisionnements de matériel ou de boucî'd étaient au complet en temps de paix, si bien qu'il ne restait que jeu de chose à y ajouter pour faire la guerre ; le système des réquisitions est en Allemagne fort rigoureux ; en outre, dès les premières semaines, Tarmée allemande se trouvait campée en pays ennemi, vivant partiellement sur le territoire ennemi, en tirant des vivres et des contributions pécuniaires. Toutes ces circonstances sont exceptionnelles.
Après la guerre l'autre cause principale et beaucoup moins excusable du cours forcé, c'est l'excès des emprunts extérieurs : c'est par ces emprunts extérieurs trop multipliés et subitement arrêtés que les pays de l'Amérique du Sud, la Plata, le Brésil, le Chili, l'Uruguay, le Pérou, ont été entraînés dans le papier-monnaie. Quand des emprunts extérieurs désordonnés n'ont pas contribué à rétablissement du cours: forcé, ils en rendent souvent la suppression difficile : ainsi les énormes emprunts extérieurs de la Russie, ceux de l'Amérique du Nord pour la Fédération ou pour les chemins de fer, sont une des causes qui ont retardé larepiûse des payements en espèces dans ces pays.
Si une grande guerre entraîne presque fatalement le cours forcé, l'expérience a prouvé que ce régime, dont l'origine peut être excusable, a malheureusement une tendance à se prolonger infiniment plus que la cause qui l'a fait naître. L'Angleterre seule au commencement de ce siècle et la France dernièrement sont sorties du cours
forcé quelques années après la fin de la guerre. Les Etats-Unis, au contraire, rAutriche, l'Italie, la Russie, ont conservé pendant une vingtaine d'années, ou même pendant cinquante ans, un régime qui n'eût dû être que temporaire.
Le cours forcé est singulièrement insidieux. Quand il est établi, il trouve beaucoup de partisans, les uns par faiblesse, d'autres par ignorance, quelques-uns par intérêt réel. Les gouvernements qui répugnent aux moyens énergiques tels que les impôts rigoureux et la réduction des dépenses pour arriver à l'équilibre budgétaire, se <îomplaisent dans le cours forcé ou du moins s'habituent à ce régime émollient. Les industriels et les commerçants, un grand nombre du moins, ne sont pas défavorables à l'établissement, à la prolongation et même à l'aggravation du cours forcé. Cela paraît extraordinaire au premier abord ; cependant, l'enquête italienne a surtout rencontré des partisans du cours forcé dans la classe industrielle, et ce sont les agriculteurs du Far West ainsi que certains manufacturiers des Etats- Unis qui ont réclamé avec le plus d'insistance l'augmentation considérable des émissions à cours forcé, politique qui est connue sous le nom d'inflation.
Ces inflationmsts étaient-ils seulement des niais, ou bien au contraire des gens rusés et très éclairés sur leurs intérêts immédiats ? Il y avait des uns et des autres parmi eux. Il est certain que le cours forcé, à l'origine du moins, agit comme une sorte de protection pour .l'industrie nationale contre la concurrence étrangère. Les marchandises exotiques se font payer naturellement en or, ou en papier au cours du change ; au contraire, le fabricant indigène, s'il a dans le pays même les matières premières de sa production et si les salaires n'exigent en papier que la même somme nominale qu'ils exigeaient auparavant en métal, le fabricant indigène se trouve alors protégé contre le fabricant étranger par tout l'écart de l'agio. De même encore le commerçant qui a fait des approvisionnements à crédit trouve un avantage dans l'augmentation rapide des billets à cours forcé et dans la hausse des prix qui en peut résulter. Supposons un négociant qui ait pour 100,000 francs de marchandises en magasin^ sur lesquelles il doive 50,000 francs; si les émissions excessives de billets à cours forcé font monter les prix et lui permettent de vendre ces marchandises 150,000 francs, il aura gagné 100 p. 100 sur son opération et son actif sera le triple de son passif, tandis qu'avec le maintien de la monnaie métallique il y aurait eu beaucoup moins d'écart entre son actif et son passif. La plupart des banquiers et des spéculateurs sur les valeurs mobilières sont dans ce cas : comme presque tous ont reçu des dépôts en comptes courants ou bien ont emprunté sur les
titres qu'ils détiennent, ils ont un intérêt évident à la hausse des prix qui augmente l'écart entre la valeur des titres qu'ils ont et celle des capitaux qu'ils doivent. Ce sont ces divers intérêts qui créent la classe des inflationmsts.
A la fin de Tannée 1878, ces inflationnists étaient redevenus plus^ compactes et plus audacieux aux États-Unis sous le nom de greenbackers (partisans des greenbacks ou papier-monnaie). Ils avaient formé une alliance avec les socialistes et, de concert avec eux, sous la conduite d'un politicien bien connu, jadis Tun des chefs du parti républicain, le général Butler, ils constituaient ce que l'on appelle le parti des travailleurs et du papier-monnaie, labour and greenback parti/. Ces nouveaux inflationnists se recrutaient particulièrement dans la classe a-gricole des Etats de l'Ouest. Les farmers ou propriétaires de cette partie de l'Union forment une classe assez besoigneuse, ayant généralement des propriétés hypothéquées, ayant contracté pendant la guerre beaucoup de dettes alors que le papier-monnaie perdait 20, 30 ou 50 p. 100. Ces agriculteurs se flattent que si la monnaie était plus abondante, il leur en coûterait moins de payer les intérêts de leurs dettes, les impôts et le transport de leurs denrées par chemins de fer; d'un autre côté, ils pensent avec raison que le prix en papier-monnaie de leur blé et de leur bétail, qui est réglé par les cours de Liveipool ou de Londres, augmenterait; de sorte que l'écart entre leurs dépenses et leur revenu brut serait plus considérable qu'aujourd'hui; or, c'est cet écart qui constitue le bénéfice net. On ne peut nier que les agriculteurs de l'Ouest ne raisonnent assez bien au point de vue de leurs intérêts particuliers, tous les débiteurs, en effet, tirent avantage de la grande abondance et de la dépréciation de la monnaie. Depuis la reprise des paiements en espèces, un certain nombre à' inflationnists se sont mis à préconiser la reprise de la frappe des dollars d'argent et l'établissement du double étalon. Ce qu'ils recherchent, c'est une monnaie très abondante, soft monnaie^ faisant hausser les prix (1).
Il est évident toutefois que ces intérêts particuliers sont en opposition avec l'intérêt général ; les avantages que le cours forcé procure à quelques-uns sont insignifiants comparativement aux inconvénients qu'il a pour la prospérité du pays. L'instabilité de la valeur de l'instrument des échanges fait que les affaires avec le dehors sont fort difficiles ; elles ne peuvent guère s'opérer qu'au comptant. Un commer-
(1) Les plaintes des agriculteurs de TOuest étaient cependant justes en ce sons qu'ayant contracté des dettes en papier-moiinaie déprécié, il eût été équitable qu'ils pussent s'acquitter en tenant compte de Tagio sur Vov à l'époque de la naissance de leur» créances.
çant étranger ne peut vendre à crédit à un pays qui a le cours forcé, puisque, à Téchéance, sa créance pourrait se trouver singulièrement diminuée par suite des variations du change.
Le cours forcé est donc pour un peuple une cause d'isolement économique. Si Ton dit que les exportations sont quelquefois développées par ce régime qui diminue le prix de revient de beaucoup de marchandises nationales, nous répondrons que ce résultat même n'est pas désirable. Ce prix de revient ne peut être diminué par le cours forcé que parce que, nonobstant la dépréciation des billets, les salaires n'ont pas haussé : cela équivaut à dire que les salaires ont baissé en réalité; il est vrai qu'à l'origine le cours forcé peut enrichir quelques marchands, mais ce n'est qu'au détriment des salariés. Même pour les transactions intérieures le cours forcé est un risque nouveau qui vient se joindre aux risques déjà si nombreux des opérations commerciales. Il en résulte que le cours forcé provoque la spéculation et décourage les entreprises de longue haleine : de là vient que Içs pays soumis à ce régime sont, beaucoup plus que tous les autres, sujets à des crises : l'Autriche et les États-Unis en ont fourni la preuve. En outre, ces crises y sont beaucoup plus persistantes, la liquidation en est beaucoup plus difficile, parce que l'instrument des échanges y manque de fixité. Quant aux gouvernements des pays à cours forcé, ils perdent sur tous leurs achats au dehors, sur tous leurs payements au dehors ; si l'on calculait quel est le montant des différences annuelles dont ils sont ainsi grevés, on verrait que souvent ces différences dépassent les économies qu'ils font sur les intérêts des sommes qu'ils se sont procurées par voie d émissions de billets (1).
On ne doit pas admettre qu'un pays qui est au régime du cours forcé ne se hâte pas d'en sortir dès qu'ont disparu les circonstances exceptionnelles qui avaient amené cette mesure. Mais comment en sortir? Comme le cours forcé est, en général, causé par des besoins extraordinaires du Trésor, l'une des conditions les plus habituellement nécessaires pour qu'il soit aisé de sortir du cours forcé, c'est que l'équilibre des finances publiques soit rétabli, c'est même qu'il y ait un excédent des recettes sur les dépenses. La mesure prise en France, au lendemain de la guerre, de rembourser à la Banque d'abord 200 millions, puis ISO millions annuellement, mérite d'être imitée par les autres pays à cours forcé. Cette mesure a deux effets bienfaisants : d'abord elle diminue le nombre des billels en circulation dont la quantité
(1) L'enquête italienne sur le cours forcé a évalué h une vingtaine de raîllîona de fr. par année la perte directe que ce régime infligeait au gouvernement italien, du ciief de ses paiements et de ses achats à l'étranger, mais les pertes indirectes sont bien plus considérables.
excessive peut être une cause de dépréciation; ensuite, elle a une action morale des plus heureuses parce qu'elle prouve aux nationaux et aux étrangers que le gouvernement ne considère le cours forcé que comme temporaire, qu'il a la ferme intention d'en sortir: or, l'on a vu que parmi les causes qui provoquent la dépréciation des billets à cours forcé, les influences morales ne sont pas les moindres. Cette préparation graduelle à la reprise des payements en espèces est le meilleur mode, le plus sûr et le plus simple. Ce n'est pas le seul. Quand la somme des billets en circulation n'est pas excessive et que la dépréciation n'est pas très considérable, un emprunt extérieur ou intérieur peut souvent mener plus rapidement au but: un emprunt intérieur ïait rentrer des billets qu'on peut annuler^ un emprunt extérieur procure des métaux précieux qui peuvent se substituer aux billets annulés.
L'équilibre des finances publiques n'est pas la seule condition néiîessaire ou désirable pour la reprise des payements en espèces, il faut encore que le cours du cbange ne soit pas défavorable. On a l'habitude de traduire ce dernier fait par cette vieille formule : 11 faut que la balance du commerce extérieur soit à l'avantage du pays, c'est-àdire que les exportations dépassent les importations. Cela n'est pas absolument indispensable. Les exportations et les importations de marchandises ne forment que l'un des éléments des relations économiques qui existent entre les peuples. On jugerait très mal de la situation réciproque des différentes nations au point de vue du solde qu'elles peuvent se devoir si l'on ne considérait que les importations et les exportations de marchandises. 11 ne faut pas oublier que le fret maritime peut dans bien des cas combler l'intervalle entre les importations et les exportations; ce fret est naturellement le bénéfice du pays sous le pavillon duquel il s'accomplit. Il faut tenir compte aussi des exportations et des importations de valeurs mobilières qui souvent ont un rôle considérable, et modifient ce que l'on appelle la balance du commerce. 11 faut faire entrer encore en ligne de compte les créances qu'un pays peut avoir sur un autre pour les capitaux qu'il a placés au dehors dans des emprunts d'États ou dans des entreprises privées. Enfin, un dernier élément important dans le monde actuel où les déplacements sont si nombreux, ce sont les sommes que les étrangers soit domiciliés, soit touristes, dépensent dans le» pays et qui excèdent celles qu'emportent les nationaux établis au dehors ou voyageant au dehors. On a calculé qu'en France les étrangers dépensent ainsi environ un milliard par an : certaines personnes fixent même ce chifTre à 1,500 millions (1). En Italie les calculs les
(1) Voir plus haut (page 250), dans le chapitre ois nous traitons du payement de notre indemnité de 5 milliards, une évaluation des dépenses des étrangers eu
pïus modérés portent à 2 ou 300 millions Tor et Targent qu'apportent les étrangers : ce chiffre nous paraît fort au-dessous de la vérité; il devrait être doublé, triplé ou quadruplé. On comprend que dans cette situation les exportations de marchandises puissent rester audessous des importations, sans que ce soit un obstacle insurmontable à la suppression du cours forcé. L'excédent des importations sur les exportations de marchandises peut être plus que comblé par le numéraire ou le papier de change que fournissent les étrangers domiciliés ou les touristes, ou bien encore par le fret maritime ou par les coupons de valeurs mobilières étrangères.
L'équilibre financier et le change aux environs du pair sont tes deux conditions pour la suppression du cours forcé. Un peuple bien administré arrive facilement à ces deux conditions, en ne reculant pas devant l'établissement ou le maintien des impôts nécessaires, en limitant ses dépenses à ce qui est indispensable. Ce qui prolonge souvent le cours forcé, c'est que les gouvernements et les peuples préfèrent s'abandonner à de grandes dépenses, faire par exemple de grands travaux. C'est une question de savoir s'ils n'auraient pas plus d'avantage à retarder de quelques années ces travaux publics et à consacrer d'abord leurs principaux efforts à la reprise des payements en espèces ; nous penchons, quant à nous, pour cette opinion.
On entend souvent dire que le cours forcé vient de ce qu'il n'y a pas dans le monde assez de métaux précieux. Dans ces derniers temps cette assertion est revenue fréquemment dans les discussions que soulevait la question du double et du simple étalon. Nulle opinion n'est moins réfléchie. Ce n'est pas parce que les métaux précieux manquaient que la moitié du monde civilisé était, il y a quinze ans, au régime du cours forcé ; autrefois les métaux précieux étaient bien moins abondants, et le cours forcé n'existait nulle part. La cause habituelle du cours forcé, c'est que les gouvernements ont voulu se faire faire des avances par le public en émettant des billets non remboursables; pour que le cours forcé cesse, il faut qu'ils pourvoient au remboursement de ces billets soit par des excédents de recettes budgétaires, soit par des emprunts réguliers dont ils puissent payer les intérêts.
On a cru dans quelques pays, notamment aux États-Unis et en Russie, que l'obligation de payer les droits de douane en or pourrait laciliter la reprise des payements en espèces par l'amélioration du cours du change. C'est là une erreur qui se rattache à la précédente et qui en est l'application pratique. Dans un pays à circulation dépré-
France : elle n'y est portée qu'à 200 ou 300 millions, chiffre beaucoup trop bas et q^ii devrait être triplé ou quadruplé depuis l'ouverture du xx« siècle.
DU COURS FORGÉ DES BILLETS D'ÉTAT, ETC. TfiG
ciée, Tobligation de payer les droits de douane en or équivaut à une augmentation des droits d'entrée : cette obligation ne fait pas tomber un louis d'or de plus dans le pays, car celui qui paye les marchandises étrangères et tous les frais qui s'y rattachent, c'est naturellement le consommateur indigène ou le négociant établi dans le pays. L'impor< tateur solde non seulement le prix intrinsèque de Tarticle, mais encore le transport, Tassurance, les droits d'entrée, etc. Croire que lorsqu'on enverra de Manchester à destination de Saint-Pétersbourg une pièce de coton, on la fera accompagner d'un certain nombre de roubles d'argent ou d'impériales d'or, c'est raisonner en enfant. C'est donc de l'or russe et de l'argent russe qui viendront ainsi dans les caisses du trésor, et Ton peut dire que le dédain montré par le gouvernement pour son propre papier-monnaie sera une nouvelle cause de la baisse de celui-ci. Quand le gouvernement ne veut pas accepter ses propres billets dans tous les payements, il est peu vraisemblable que les particuliers soient empressés, si ce n'est à les prendre, du moins à les conserver (!)•
On dit cependant, en faveur du payement des droits de douane en or dans un pays à cours forcé des billets de banque ou d'État, que cette mesure restreint l'importation et par conséquent contribue à rendre la balance du commerce favorable. Cet argument ne supporte pas l'examen. Il est certain que le payement obligatoire des droits de douane en or équivaut dans un pays dont le papier-monnaie est déprécié à une augmentation des droits d'entrée, et que l'importation doit en souffrir. Mais par la même raison l'exportation aussi en pâtit. L'exportation ne peut se développer quand l'importation languit; l'importation et l'exportation sont comme le flux et le reflux : si l'on diminue le flux, on restreint aussi le reflux. Supposons qu'un pays ne permette aux navires d'arriver dans ses ports que sur lest et aux wagons de chemins de fer de n'entrer chez lui que vides, il est clair que l'exportation de ce pays soufi'rira singulièrement, car elle aura à supporter la totalité des frais de transport, d'assurances, de courtage et autres^ qui, dans les circonstances normales, se distribuent à peu près également entre les importations et les exportations. L'importation est l'amorce de l'exportation : on ne peut nuire à la première sans nuire à la seconde. Ainsi l'obligation de payer les droits de
(1) Un banquier russe faisait remarquer dans V Économiste français du 12 janvier 1878 que robligation de payer les droits de douane en or était une des causes qui dépréciaient le papier-monnaie : cette obligation augmentait la demande des traite* métalliques de toute la somme considérable qui représente les droits d'entrée annuels, soit de 50 millions de roubles; cet accroissement de la demande de ces traites lea faisait naturellement renchérir et par contre diminuait la valeur du papier à cour» forcé*
