ESSAIS D'ORGANISATION JURIDIQUE INTERNATIONALE

Pour la solution pacifique des conflits qui surgissent entre les différents peuples, il serait de la plus haute importance d'organiser juridiquement les rapports internationaux. Qu'a-t-on tenté jusqu'ici pour résoudre ce difficile problème ? La connaissance de ces essais et des raisons de leur insuffisance aidera à trouver une solution équitable et efficace.

A) Chrétienté du Moyen Age ('^). — L'Empire romain avait réussi à créer une organisation juridique qui soumettait les peuples du monde alors connu à un seul gouvernement et à une même législation. L'invasion des Barbares mit fin à cette majestueuse Paix romaine. Sur les débris* de l'Empire, des nations indépendantes se constituèrent peu à peu, plus ou moins ennemies ou rivales. L'Europe du Moyen Age s'efTorça, surtout aux xii^ et xiii^ siècles, d'établir, pour la sauvegarde de la paix, une organisation juridique fondée sur les principes du Droit chrétien.

Le système reposait sur l'union étroite de la puissance temporelle et de la puissance spirituelle, l'Église catholique et l'Europe féodale. La puissance ecclésiastique exercée par le Pape et les Évêques, et la puissance séculière exercée par l'Empire, les Royautés, les Seigneuries et les Cités, tout en restant distinctes et maîtresses dans leur domaine propre, collaborent à la même œuvre. L'unité de croyances religieuses et d'obédience ecclésiastique, aussi bien que la situation politique, facilitèrent cette collaboration : les hauts dignitaires ecclésiastiques sont en même temps seigneurs féodaux et jouissent en conséquence des prérogatives de la suzeraineté séculière ; les princes et les seigneurs laïcs, d'autre part, sont admis à délibérer sur des sujets concernant les affaires de l'Église. De plus, privée par le schisme byzantin de l'Europe orientale, la Chrétienté se borne à l'Europe centrale et occidentale. Cette étendue restreinte rend l'entente plus facile.

La Papauté possède un double pouvoir : l'un direct sur les matières religieuses ; l'autre indirect, sur les matières mixtes, c'est-à-dire les questions civiles où la conscience est engagée. L'exercice de ce pouvoir indirect ayant^été accepté par le Droit public des sociétés composant

(M D'aprt^s le livre d'Y. de la Brière : La « Société des Nations » ? (Paris. 1918) et son article : Paix et Guerre, § III, dans le Dictionnaire apologétique (sous la direction d'A. d'Alès), 1920, T. III, col. 1272-1301.

(«) Fr. Duval, La Chrétienté du Moyen Age, dans L'Église et la Guerre, Paris, 1913.

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la Chrétienté, le Saint-Siège devint l'arbitre suprême de ce que l'on a appelé la Respublica Christiana.

Les décrets des Papes et des Conciles introduisirent, dans le Droit public des Cités et des Royaumes, des règles qui peu à peu modifièrent les relations internationales dans le sens de plus de justice et d'équité. L'arbitrage du Saint-Siège ou des hauts dignitaires ecclésiastiques empêcha ou abrégea nombre de conflits sanglants. L'idéal chrétien de la Chevalerie contribua aussi à rendre la guerre plus humaine (^). « La proclamation du principe de la Paix de Dieu, puis l'institution (beaucoup plus réelle et efficace) de la Trêve de Dieu, la réglementation du droit d'asile et des immunités ecclésiastiques parviendront indubitablement à restreindre les calamités de la guerre, à en exempter certains temps, certains lieux, certaines catégories de personnes et de biens, au nom de la législation commune qui s'impose à toutes les puissances de la Chrétienté (^). »

Cette belle organisation n'eut qu'une efficacité partielle et relative, car elle fut tenue en échec par l'action des passions mauvaises. Trop souvent l'intervention de l'Église fut impuissante. Cependant l'histoire n'offre pas d'exemple d'une tentative de ce genre qui ait donné des résultats comparables. Ils justifient « la profonde admiration dont l'ensemble de mes méditations philosophiques », déclare loyalement Auguste Comte, « m'a depuis longtemps pénétré envers cette économie générale du système catholique au moyen âge, que l'on devra concevoir de plus en plus comme formant jusqu'ici le chef-d'œuvre politique de la sagesse humaine » (^).

B) Équilibre des Puissances. — Quand la constitution des grands États modernes eut brisé l'organisation politico-religieuse de la Chrétienté au Moyen Age, et que la Réforme protestante eut rompu l'unité de croyances religieuses et d'obédience ecclésiastique, une nouvelle formule politique se dégagea peu à peu comme règle des relations internationales : ce fut le principe de Y Equilibre des Puissances.

Le principe de l'Équilibre européen fait son apparition officielle dans les traités de Westphalie (1648), Les Puissances catholiques et protestantes, liguées contre les Habsbourgs, avaient pour but commun de détruire la suprématie de la Maison d'Autriclie-Espagne, qui était une menace permanente pour la tranquiUité de l'Europe. La coalition, après sa victoire, avisa au moyen de contenir cette Puissance domi-

(') Cf. L. Gaittier, La Chevalerie, Ch. i. ( ') Y. DE LA Brière, Article cité, Ibidem, col. 1271.

(') A. Comte, Cours de Philosophie positive, T. V, Leçon LIV, Paris, 1869', p. 2.31, au bas.

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natrice. Pour sauvegarder Findépendance et la sécurité de chaque peuple, les diplomates s'efforcent d'organiser l'Europe de telle façon que les principaux États, par eux-mêmes ou par leurs alliances, s'équilibrent et se fassent contrepoids, de manière à conserver aussi exactement que possible la proportion des forces respectives. Telle est la conception qui domina le Droit international pendant les xvii^ et XYiii^ siècles, et qui, au xix^, se retrouvera sous des étiquettes différentes.

Cette politique d'équilibre, qui est appliquée d'abord en faveur de la France et de ses alliés contre la prépondérance de la Maison d'Autriche, s'exerça ensuite contre la suprématie française sous le règne de Louis XIV. Elle inspira les coalitions dirigées contre la Révolution et contre Napoléon I^r. Elle présida au dépècement de la Pologne et, de notre temps, à certains démembrements de l'Empire ottoman. Avant 1914, on avait opposé à la Triple AlHance le contrepoids de la Triple Entente.

Considéré comme procédé ou recette, le système d'équilibre a reftdu et peut rendre encore de véritables services. Mais il faut se garder d'ériger ce procédé utile en doctrine juridique, sous le nom de principe de l'équilibre, comme s'il avait la valeur d'un principe se suffisant à lui-même. Les règles absolues du droit et de la justice doivent présider à ses applications. Sinon il peut servir de prétexte aux réglementations les plus injustes. « Dans chacun des Congrès tenus depuis trois siècles par les Puissances européennes, il serait facile de relever les innombrables échanges, trocs, marchandages de provinces et de populations, accomplis, en contradiction avec le bon sens ou avec la morale et le droit, pour appliquer le principe sacro-saint de l'équilibre politique de l'Europe et du monde. Le caractère immoral du principe d'équilibre, considéré comme règle suprême du droit des gens, apparaît à ce résultat constant que les frais des opérations compensatoires décrétées par les diplomates des grands États sont inévitablement supportés par les Puissances les plus faibles... Le principe d'équilibre portera donc toutes les mêmes tares indélébiles que les diverses morales de Vintérét (^). '> (24 sqq.).

C) Directoire européen. — On appela ainsi le statut qui fut préparé dans les délibérations du Congrès de Vienne. Le dernier traité de 1815, celui du 20 novembre, stipula que les quatre confédérés de l'Alliance de Chaumont, l'Angleterre, l'Autriche, la Prusse et la Russie, resteront unis pour maintenir la paix de l'Europe. La France fut admise en 1818 dans le Directoire européen.

C) Y. DE LA Brière, Art. cité. Ibidem, col. 1277.

318 ESSAIS d'organisation juridique internationale (111)

Le Directoire adopta pour principe celui de la légitimité, c'est-à-dire le respect des Gouvernements consacrés par la tradition historique de chaque pays. Il eut une courte durée (1815-1830). C'était fatal. Une fois passé le danger commun que l'ambition conquérante de Napoléon I^"" avait fait courir à l'Europe, le trait d'union manqua. Au lieu d'examiner les questions pendantes en se plaçant au point de vue du bien collectif, chaque puissance les envisagea d'une façon égoïste, préoccupée de ses intérêts immédiats et particuliers. Le Directoire européen se trouva impuissant devant la Révolution de Juillet en France, la proclamation ' de l'indépendance de la Belgique, le soulèvement de la Pologne. Chaque État s'efforça de pourvoir lui-même à ses propres besoins.

D) Concert européen (^). — Après 1830, les principales Puissances de l'Europe se concertèrent, dans les circonstances critiques, pour prendre en commun et les imposer à autrui certaines décisions collectives, qui peu à peu furent acceptées comme les formules successives du Droit international. Leur ensemble peu cohérent a formé ce qu'on est convenu d'appeler le Concert européen (1830-1914).

Le Directoire européen avait admis comme principe de Droit public la politique d'intervention pour maintenir la légitimité. Le Concert européen vise à maintenir l'équilibre et la paix entre les États ; mais, pour diriger son action, il ne suit aucune règle permanente. Ses préférences sont pour les solutions empiriques et les compromis qui varient avec les circonstances. Tantôt il encourage ou tolère l'application du principe des nationalités (112) ; tantôt il comprime l'élan des nations renaissantes en s'inspirant uniquement de considérations utilitaires tirées de l'équilibre européen. Parfois il laisse dormir le principe d'intervention : l'unité italienne et l'unité allemande s'accomplissent, comme s'il n'existait pas. Le plus souvent il intervient : affaires ottomanes, balkaniques, africaines, asiatiques.

Sans doute, le Concert européen a rendu des services appréciables. Mais n'ayant, pour éclairer ses décisions, aucun principe ^supérieur qui soit la formule objective du Droit, il n'offrait pas une garantie efficace pour l'ordre juridique. Sa composition même est vicieuse. C'est un syndicat formé par les grandes Puissances qui, trop souvent, ont fait bon marché des intérêts des petits États réduits à subir leurs exigences, quel que soit le déni de justice dont ils sont victimes.

E) Conférences de La Haye (1899 et 1907) (2). — La rapidité des moyens de transport et d'information, la facilité des échanges ont

( ') Ch. Dupuis, Le Principe d'équilibre et le Concert européen, Paris, 1909-

( •) Cf. L. Renault, Les deux Conférences de la Paix de 1899 et de 1907, Paris, 1909.

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insensiblement introduit, chez les divers peuples du monde, une uniformité croissante dans la manière de vivre et une étroite solidarité commerciale, industrielle et agricole. Ces conditions nouvelles du monde contemporain ont eu leur contre-coup dans le Droit international privé ou public, qui s'est notablement perfectionné. Les articles 282 à 295 du Traité de Versailles (28 juin 1919)énumèrent un très grand nombre de conventions internationales réglant les droits des particuliers et signées par 10, 20, 30 Puissances.

A ce mouvement de transformation se rattache, dans le domaine du Droit international public, l'œuvre des Conférences de La Haye.

La Conférence de 1899 élabora une convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux. Une Cour permanente d'arbitrage, composée des représentants de toutes les Puissances contractantes, a pour mission de juger les litiges qui lui sont déférés. L'arbitrage en question est limité à certains cas et facultatif, c'est-à-dire abandonné au libre choix des contractants. Entre 1899 et 1914, cette Cour a réussi à donner à une douzaine d'afîaires épineuses une solution pacifique et équitable.

Il est clair que, s'il n'est pas reconnu comme obligatoire par toutes les Puissances contractantes, l'arbitrage international ne sera qu'un remède platonique, quand s.urgiront les questions brûlantes qui surexcitent l'amour-propre ou l'ambition de peuples rivaux. Les plus forts n'auront cure de l'arbitrage facultatif. Aussi la Conférence de 1907 prépara-t-elle un projet établissant l'arbitrage obligatoire. Il fut accepté par 33 Puissances et rejeté par 8 autres. Une adhésion unanime eût été nécessaire.

Excellent dans ses intentions, ce projet avait une lacune très grave : l'absence de sanctions pour urger l'exécution de la sentence rendue. L'arbitrage, même obligatoire, dénué de sanctions serait d'une médiocre efficacité. Car toute sentence, qui impose une contrainte onéreuse, a bien des chances d'être éludée tôt ou tard par les intéressés, si l'on ne met pas la force au service du droit.

Ce sont les terribles calamités de la guerre de 1914-1918 qui ont mis en pleine lumière la nécessité de l'arbitrage obligatoire muni de sanctions internationales efficaces. Le Message du l^'" août 1917, où Benoît XV offre sa médiation aux belligérants, réclame cette transformation du Droit international : « Le point fondamental doit être qu'à la force matérielle des armes soit substituée la force morale du droit ; d'où un juste accord de tous pour la réduction simultanée et réciproque des armements, selon des règles et des garanties à établir, dans la mesure nécessaire et suffisante au maintien de l'ordre public dans chaque État ; puis, en substitution des armées, l'institution de l'arbitrage, avec sa haute fonction pacificatrice, selon des normes à concerter et des sanctions

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à déterminer contre l'État qui refuserait, soit de soumettre les questions internationales à l'arbitrage, soit d'en accepter les décisions. » On peut ramener à trois les sanctions internationales :

a) Sanctions morales : flétrissure publique que la Cour suprême d'arbitrage infligerait à tout État qui aurait gravement enfreint les obligations du Droit international, et, notamment, qui aurait recouru aux armes, au lieu de s'adresser à la justice arbitrale pour trancher le litige, ou aurait refusé de se soumettre à la sentence d'arbitrage.

b) Sanctions éconoîniques : rupture aussi complète que possible des relations commerciales avec la Puissance violatrice du droit. Un blocus sévère serait une sanction très énergique, parce qu'il met le pays bloqué dans une situation qui finit par devenir intolérable.

c) Sanctions militaires : la Cour suprême aurait le droit de requérir l'intervention armée de certains États contre la Puissance prévaricatrice.

Cette réquisition ne serait pas, en fait, aussi lourde pour les Puissances obligées d'intervenir qu'elle semble à première vue. Car le fonctionnement de l'arbitrage obligatoire doit avoir pour préface « la réduction simultanée et réciproque des armements ».

Cependant il ne faudrait pas nourrir l'illusion qu'une ère de paix perpétuelle se lèverait sur le monde, si tous les États avaient consenti au désarmement et accepté cet ensemble de sanctions. Car, étant données les passions qui sont inhérentes à la nature humaine, il surviendrait des cas où les sanctions ne seraient pas appliquées ou le seraient d'une façon insuffisante. Si l'on n'arrive pas à donner aux sanctions toute l'ampleur et la force désirables, ce sera déjà beaucoup de leur assurer une efficacité relative et partielle. C'est pourquoi les efforts tentés pour améliorer le Droit international sont dignes d'encouragement.

F) Société des Nations. — Les vingt-six premiers articles du Traité de Versailles codifient « le pacte qui institue la Société des Nations ».

Cette Société a pour membres originaires les trente-deux États qui se déclarèrent contre l'Autriche et l'Allemagne. Les treize États, restés neutres pendant la guerre, sont invités à entrer immédiatement dans la Société. Pour l'admission de l'Allemagne et de ses alliés la majorité des deux tiers de ces quarante-cinq Puissances sera nécessaire.

Trois organes essentiels doivent assurer le fonctionnement de la Société : une Assemblée générale, un Conseil exécutif, un Secrétariat permanent.

Dans l'Assemblée, chaque Puissance ne disposera que d'une seule voix et ne pourra avoir que trois représentants. La date de ses réunions n'est pas prévue.

Le Conseil se réunit au moins une fois par an. 11 doit comprendre

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normalement neuf membres. Cinq d'entre eux sont, de droit, les délégués des « principales Puissances alliées et associées » : États-Unis, Empire britannique, France, Italie, Japon. Les quatre autres seront désignés par l'Assemblée générale. Provisoirement, c'est la Belgique, le Brésil, l'Espagne et la Grèce qui envoient des délégués. Sauf en matière de procédure, les décisions de l'Assemblée et du Conseil doivent être prises à l'unanimité.

Le Secrétariat est établi au siège de la Société, à Genève. Toutes les institutions officielles d'ordre international, déjà en exercice, sont dorénavant rattachées à cette nouvelle organisation.

Les représentants et agents de la Société jouissent des privilèges €t immunités diplomatiques.

La Société des Nations, telle que l'a organisée le Traité de Versailles, mérite et des éloges et des critiques.

« C'est une tentative utile et méritoire d'organisation juridique internationale. Elle marque un progrès sur l'œuvre des Conférences de La Haye... Elle édicté (en principe) la réduction générale et proportionnelle des armements. Elle rend obligatoire, en cas de conflits internationaux, le recours aux solutions pacificatrices. Elle établit un système juridique de sanctions internationales contre les violateurs de la paix et du droit parmi les peuples. Les règles du bon sens n'ont pas été enfreintes.

« Par contre, la rédaction du pacte de 1919 est défectueuse et confuse... Si l'on veut aller au fond des choses, on devra constater que la procédure de règlement pacifique des conflits internationaux est étrangement compliquée, peu conforme aux exigences de la psychologie des peuples qui, dans l'exaspération de leurs passions nationales, ont envie de recourir aux violences guerrières. Aucune mesure pratique n'est prescrite ni même suggérée pour accomplir sans tarder la réduction générale et proportionnelle des armements : on se contente d'annoncer que des commissions internationales vont étudier les voies et moyens. La formule des sanctions économiques est tellement sommaire et absolue qu'elle dit trop pour être praticable. La formule des sanctions militaires dit, au contraire, beaucoup trop peu et ne fournit au maintien de l'ordre international aucune assurance actuelle et consistante : le fait est d'une telle évidence que, le jour même où fut signé le Traité de Versailles, l'Angleterre et les États-Unis ont reconnu la nécessité de signer un autre traité avec la France pour garantir celle-ci contre une agression possible de la puissance allemande (^). »

G) Participation du Saint-Siège. — « Durant la grande guerre,

(') Y. DE LA Brière, Art. cité, Ibidem, col. 1293-1294.

TRAITÉ DE niILOSOPHIE. T. II. — 11.