DIFFÉRENCE DE L'ADMINISTRATION ET DU GOUVERNEMENT

185. J'établis tout de suite la difTërence fondamentale qui me semble exister entre le gouvernement et l'administration ; c'est que le gouvernement est un pouvoir dont les tendances doivent toujours être progressives , tandis que l'administration est une institution dont les tendances sont naturellement stationnaires. L'administration que l'on appelle centrale, parce qu'elle est auprès du gouvernement, accomplit la même fonction que les administrations chargées des services publics d'un ordre inférieur; mais elle est surtout une institution executive subordonnée, destinée à opérer des réalisations. C'est l'organisme à l'aide duquel le gouvernement est en rapport avec tout

ce qu'il doit surveiller ou mouvoir et qui aussi reçoit de celui-ci tout ce qu'il possède de pouvoir et d'autorité. C'est un intermédiaire qui n'agit et ne commande que parce qu'il obéit; mais néanmoins c'est un intermédiaire qui a un mouvement propre, toutes les fois que le gouvernement n'intervient pas pour y mettre quelque chose de nouveau. Cet organisme intermédiaire, tant qu'il est laissé à lui-même, doit se mouvoir toujours de même. Il doit recommencer chaque jour ce qu'il a fait la veille. La routine est sa règle; elle est en même temps sa perfection. En effet, il n'a, de luimême, charge ni d'inventer, ni d'innover; mais seulement d'appliquer des lois ou des principes qui lui ont été donnés et de maintenir, ou tout au plus d'étendre une harmonie déjà formulée à des fonctions déjà établies.

L'administration n'est point une des conditions d'existence de l'état social ; elle n'est point non plus une de ces fonctions sans lesquelles la société est impossible; elle est seulement un instrument au service de ces fonctions : elle cesserait de l'être si elle avait puissance pour se modifier ou pour changer ses principes et son action, si enfin elle avait un pouvoir autre qu'un pouvoir communiqué. Seulement comme elle est un instrument composé d'hommes, il est impossible de l'empêcher de posséder réellement un mouvement propre.

134 TRAITÉ DE K)LrnQtJE.

Elle marche comme une institutioki à part et comme existant par elle-même. Cette situation est certainement la meilleure comme des exemples le montreront bientôt. Pour le bien, il suffit qu'elle soit assez dépendante pour n'apporter ni lenteurs, ni résistance à l'action gouvernementale.

186. L'administration ne doit jamais être que l'œuvre secondaire aux yeux du gouvernement. S'il arrive qu'elle devienne prédominante, le progrès s'arrête. Le gouvernement, qui s'oublie dans la préoccupation des choses administratives, cesse de gouverner; il prend l'immobilité qui est le caractère des œuvres de conservation. Il reste encore sans doute le représentant de l'unité sociale; mais il n'en est plus le directeur et par suite il n^en sera bientôt plus le maître. Il a encore la primauté parmi les institutions; mais il perdra en autorité, vis-à-vis d'elles, en proportion de ce qu'il abandonnera de l'action progressive. Enfin la souveraineté le quittera le jour où le progrès aura un autre interprète.

L'œuvre administrative est toujours une tentalion pour les gouvernements, d'abord à cause de sa facilité, ensuite parce qu'elle offre constamment à qui le veut un sujet d'action.

En effet, l'administration, comme beaucoup de choses humaines qui par nature sont toujours les mêmes, exige un effort constant pour être mainte-

nue à l'état qu'elle a acquis et admet souvent la possibilité d'achèvements et d'extensions utiles. Mais maintenir, achever, étendre^ si c'est mouvoir, si c'est même, selon une expression usitée, se perfectionner, ce n'est point progresser. Par exemple on dit que l'administration se perfectionne chaque fois qu'elle ajoute à son influence en mettant sous sa main quelque partie nouvelle ou quelques membres de plus du corps social. Mais qu'y a-t il là de nouveau? L'institution est toujours la même dans ses formes^ ses principes, sa manière d'opérer. Cependant on peut s'y tromper. Tant que dure le mouvement d'extension, beaucoup de gens peuvent le prendre pour du progrès. La vérité apparaît seulement lorsqu'après avoir envahi tout ce qui était saisissable le mouvement s'arrête; alors l'immobilité des choses devient évidente aux yeux les moins clairvoyants. C'est donc toujours un danger pour le gouvernement de s'oublier dans la seule préoccupation des choses administratives. C'est dans ce genre d'immobilité , qui n'est pas du repos , que nous avons vu s'affaiblir et disparaître la grandeur des républiques de Venise, de Hollande , la puissance de l'Espagne et l'influence de la cour de Rome.

L'un des exemples les plus considérables que l'on connaisse d'un mauvais gouvernement est certainement celui des Romains dans les trois

siècles qui vont de Tibère à Constantia. C'est aussi l'époque du plus grand développement administratif dont on ait souvenir. Dans le gouvernement rien de plus que des intérêts individuels brutalement et impudemment avoués , nulle idée qu'on puisse dire utile , les abus les plus odieux d'un despotisme que rien ne limite, que rien n'arréte> enfin la satisfaction de tous les vices comme prérogative et droit de l'autorité suprême. Au contraire, dans l'administration, un effort suivi pour mettre toute chose et tout homme sous la main du maître^ un travail constant d'unification étendu à tout l'empire et, comme résultat, l'administration étant tout et se trouvant partout^ l'uniformité et l'immobilité devenues universelles, enfin la décadence en toute chose, la misère de tous au profit de quelques-uns et, en dernier lieu,* la dépopulation. Je ne connais pas de tableau plus frappant des abus de la puissance administrative, en même temps que des dangers d'un gouvernement qui met en oubli sa fonction principale, la fonction du progrès social.

Administrer, on le voit par cet exemple, n'est pas la même chose que gouverner, quoique gouverner soit en même temps diriger l'administra' tion. Pour ne pas s'absorber dans cette œuvre de direction, il suffit que le gouvernement veuille n'y toucher que par son côté exécutif et seulement

autant qu'il est utile pour donner à Tadministration Tautorité nécessaire et pour la maintenir dans la voie et les limites qui lui ont été tracées. 11 suffit de la constituer de telle sorte qu'elle puisse ^marcher comme un pouvoir séparé quoique dépendant. Il en est ainsi dans les pays qui possèdent la réalité du gouvernement représentatif. En Angleterre, aux États- Unis, en Belgique, en Hollande, en Piémont, la puissance administrative relève du pouvoir exécutif, mais le gouvernement appartient à la législature. C'est de celle-ci que part le mouvement et la direction suprême. Souvent chaque institution de conservation s'administre à part; ainsi faisaient dans le moyen âge le clergé, l'université, les communes. Il y a des institutions de conservation individuelle que tout le monde, même de nos jours, malgré notre entraîr nement à tout centraliser, répugne à faire administrer par l'Etat. Telles sont, par exemple, les institutions de conservation les plus immédiatement individuelles, la famille, le travail, l'échange. Cependant quelques docteurs l'ont proposé.

Toutes les formes de gouvernement ne permettent pas la séparation dont il s'agit ici. Ainsi sous le régime du despotisme, l'administration et le gouvernement sont une seule et même chose, ou plutôt il n'y a que l'administration. C'est dans

l'excès de la perfection de celle-ci que réside la sécurité du despote. Là où il n'y a pour conduire les hommes d'autre lien que la crainte et la force, il faut que la force et la crainte soient présentes partout; il faut que rien ne puisse remuer sans autorisation. Aussi, dans ce régime, l'administration n'a pas de limites; elle ne s'arrête qu'après avoir atteint et soumis au règlement le dernier homme et la dernière chose.

Tous les buts ne permettent pas non plus au gouvernement de s'abstraire de l'administration. Ainsi les hommes qui parmi nous, dans ces derniers temps, voulaient réaliser par l'action de l'État une organisation du travail qui assurât les classes ouvrières contre l'insuffisance et l'incertitude des salahes, ceux-là, s'ils eussent réussi à former un pouvoir public , n'auraient pas produit un gouvernement, c'est-à-dire une institution progressive, mais une administration, c'est-à-dire une institution stationnaire dont l'action eût été inévitablement enfermée dans un cercle immobile du moment où la société aurait été enrégimentée dans son mécanisme. Elle eût été d'ailleurs la pire des administrations; car elle aurait centralisé sous sa direction jusqu'aux choses individuelles. Ainsi la volonté généreuse de ces hommes n'eût abouti qu'à fonder une nouvelle forme de despotisme.

1 87. Nous venons de voir que Tex tension excessive de l'unité adttiinistrative est un danger pour le progrès, comme pour la liberté.; mais il y a dans l'absence complète de cette unité une autre espèce de danger. S'il est mauvais que l'administration soit tout, il n'est pas moins mauvais qu'elle ne soit rien. Il est certainement nécessaire que, pour fonctionner parfaitement, les diverses institutions de conservation , les diverses parties d'un grand pays conservent une certaine liberté, une certaine autonomie; mais il est également indispensable qu'elles ne soient pas tellement indépendantes d'un pouvoir administratif central, qu'elles ne puissent être disciplinées et maintenues dans une tendance commune. Supposons, en effet, toutes les institutions de conservation, toutes les divisions territoriales constituées comme des puissances à part, indépendantes et omnipotentes dans leur sphère et mettons , par la pensée, tous ces pouvoirs divers en action les uns à côté des autres, avec leurs prétentions naturelles, leurs ambitions, leur intérêts, leurs passions, avec tous les accidents, avec toutes les rencontres qui ne pourraient manquer de survenir, et nous aurons réalisé le plan d'une anarchie grandiose ou l'organisation du désordre permanent. Ce tableau n'est pas une pure hypothèse. Ce fut celui de l'Europe dans la période féodale. Cette époque, quoique

bien éloignée de nous, a laissé dans la mémoire des peuples un souvenir qu'il suffit de rappeler aujourd'hui pour soulever une répugnance invincible contre tout ce qui lui ressemble.

L'excès comme le défaut de centralisation sont également un mal pour la société. On ne pourrait dire quel est le pire. 11 y a excès lorsque la centralisation s'applique à tout ; il y a défaut lorsque certains services publics ne relèvent pas le plus directement possible du gouvernement. 11 y a des services publics et des droits qu'il doit tenir immédiatement sous la main de son pouvoir exécutif; par exemple tout ce qui concerne les rapports internationaux, le droit de paix et de guerrci les rapports intérieurs entre provinces ou départements, la surveillance et la correspondance générale, le droit de destitution partout et de poursuite devant les tribunaux, la gestion des propriétés publiques. Mais il y a d'autres services, d'autres droits sur lesquels le gouvernement ne doit agir ^que par la loi et où son exécution doit se borner à une simple surveillance ou se manifester seulement par l'usage de ce droit de destitution et de poursuite dont je parlais tout à l'heure. Telles sont la plupart des intitutions de conservation dont il a été parlé dans le livre précédent. Chacune d'elles accomplit dans sa sphère

LE GOUVERNEMENT. ik\

une fonction spéciale. La sécurité leur est nécessaire pour la bien remplir. Or, la sécurité, en toutes choses, consiste à ne dépendre que de son devoir sous l'autorité de la loi. La fonction ellemême est quelque chose de spécial, qui a sa vie, ses méthodes partTculières et qui, par conséquent, ne peut être bien accomplie que par une puissance spéciale comme elle-même. Ainsi, en définitive, la plupart des institutions de conservation, dès qu'elles sont véritablement organisées, ne doivent dépendre que de la loi et deviennent légalement et dans un certain sens des pouvoirs et des administrations particulières, puisqu'elles peuvent et administrent quelque chose. Le degré de leur indépendance est rationnellement mesuré par l'intensité de leur spécialité.

En résumé on peut dire que, dans un État organisé pour le mieux, il y a deux sortes d'administrations : l'administration générale ou centrale qui n'est que l'extension de la partie executive du gouvernement et les administrations spéciales qui son propres aux institutions de conservation et qui sont aussi variées dans leurs modes d'action que les spécialités mêmes. Ces deux sortes d'administrations ont chacune un mouvement propre, une sorte d'autonomie. Leur caractère est un certain formalisme d'habitudes que l'on ne peut mieux exprimer que par le mot routine, en prenant ce

terme dans son acception première, c'est-à-dire en bonne part. L'une et Tautre reçoivent leur impulsion du gouvernement ; l'administration centralisée par l'action du pouvoir exécutif; les autres par la législation.

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