CHAPITRE VL

236. Les formes du gouvernement sont, ainsi que nous Tavons vu, très-diverses. Il en est évidemment un certain nombre qui sortent du cadre tracé par Aristote et par Montesquieu. On ne peut les y faire rentrer que par force en quelque sorte, en considérant comme prédominantes certaines analogies et en négligeant des caractères qui sont véritablement les principaux. Il n'est pas permis par exemple de considérer comme suffisamment exacte une classification qui met ensemble et déclare pareilles trois constitutions aussi différentes que celle de Sparte où la double royauté était héréditaire, celle de Rome où les deux consuls étaient annuels, et celle d'Angleterre où la couronne et la pairie sont héréditaires. Cependant

CLASSIFICATION DES GOUVERNEMENTS. 333 nous devoDS conserver les nomenclatures d'Aristote et de Montesquieu. Elles représentent des faits; elles se rapportent à des états qui ont existé, qui existent encore. Elles ne sont inexactes que lorsqu'on les généralise et qu'on les applique à des phénomènes que leurs auteurs n'avaient ni vus, ni prévus.

237. Il y a deux principes qui me paraissent dominer toutes les formes gouvernementales et en déterminer le caractère : c^ sont le principe héréditaire et le principe électif. Par élection j'entends ici le libre choix des citoyens ou des associée. Dans le premier cas, les pouvoirs gouvernementaux sont exercés à titre de droit personnel, à titre d'intérêt et de privilège de famille ou de race, en un mot à titre de propriété patrimoniale; dans le second cas, les pouvoirs sont des fonctions; ils sont exercés à titre de services, de devoirs ou de représentation.

Il y a opposition entre ces deux principes. L'un est la négation de l'autre. C'est aussi comme adversaires qu'ils apparaissent dans l'histoire. A chacun d'eux se rattache une série particulière de faits historiques qui expriment les résultats de leurs luttes séculaires. Quand on place ces deux séries l'une vis-à-vis de l'autre, on remarque tout de suite que l'une est décroissante et l'autre croissante. Or la série décroissante est celle du rôle de

rhérédité en politique, et la série croissante est celle du rôle de Téleotion. Suivant la mëlhode des progressions on doit considérer ce double mouvement comme une démonstration des tendances de rhumanité et on peut en déduire l'a-

venir *.

Plus en effet on recule dans le passé, plus l'hérédité est prédominante. Déjà dans les sociétés incomplètes et primitives, livrées encore à uqe vie nomade ou semi-nomade, où il n'existe aucune division du travail, cette prédominance est fortement caractérisée. En effet, on n'est associé que par cela seul que Ton descend du même père, que l'on est du même sang. Conserver la famille, conserver la tribu, voilà l'unique but. Tous les autres hommes sont irrévocablement des étrangers et le nom d'étranger est synonyme d'ennemi ou d'esclave. De plus, dans ces sociétés, il y a ordi nairement une sorte de tradition du droit d'aînesse. Celui-'Ci est représenté par une famille, par une tribu gouvernante , ou par une tribu sacerdotale. Certes dans cet état social, qui a été celui des temps primitifs de la Grèce, celui des Juifs, celui des Tartares, celui desGoths, etc., l'hérédité a joué déjà qn très-grand rôle ; mais ce rôle a été

•I . Voyez mon Introduction à la science de V histoire ^ t. I, méthode des séries.

CLASSinCATION DES GOUVERNEMENTS. 335

plus grand encore dans les sociétés complètement organisées.

Dans les granc)es civilisations qui occupent la haute antiquité et dont un souvenir suffisant est venu jusqu'à nous, l'hérédité apparaît comme le principe de l'organisation tout entière. On nais* sait pour être roi, pour être prêtre, pour être soldat, comme on naissait pour être laboureur, marchand, ouvrier, pour exercer les plus humbles métiers» Telle était l'organisation sociale en Egypte; telle elle était dans les Indes. Le système actuel des castes indoues nous en présente les restes. ^ai^s à mesure qu'on s'éloigne de ces premiers temps, le règne de l'hérédité diminue; chaque révolution politique lui enlève quelque chose; pendant un certain temps elle conserve les fonctions supérieures; ensuite quelques-unes lui échappent. Or quelle institution la remplace? C'est l'élection. Celle-ci d'abord vient d'en haut, puis elle vient d'en bas, c'est-à-dire du vote des intéressés. Et celte dernière grandit et se généralise à mesure que l'autre se restreint. De là la possibilité, dont je parlais tout à l'heure, de construire deux séries historiques parallèles, se définissant l'une l'autre par leur opposition même, l'une décroissante, l'autre croissante. A moins de supposer, dans les tendances de la civilisation, un changement radical qui viendrait on ne sait d'où, on est conduit à

conclure de ce fait que le système électif doit un jour devenir non moins universel que le fut le système héréditaire. C'est ainsi que l'histoire donne des certitudes imprévues. Le christianisme, qui est la religion des peuples les plus avancés, n'admet, depuis dix-huit siècles, que l'élection comme principe de pouvoir dans son sein.

238. Puisqu'il s'agit en ce moment, pour nous, de la classification des formes de gouvernement, les deux principes, dont je viens de parler, doivent y dominer comme ils dominent dans l'histoire. Je procède à la manière des naturalistes et je n'ai d'autre but que de mettre les faits dans leur ordre naturel.

En conséquence je divise d'abord les gouvernements en héréditaires et en électifs. Ce sont deux genres sous chacun desquels j'inscris, comme espèces, les formes typiques décrites par Aristote et Montesquieu. Il y a en effet des monarchies héréditaires comme aujourd'hui en Europe et des monarchies électives comme autrefois en Pologne; il y a des despotismes héréditaires comme en Turquie, et des despotismes électifs comme dansTancienne république d'Alger et chez les Mameluks; il y a des aristocraties héréditaires comme à Venise, et des aristocraties se recrutant par voie d'élection sous diverses formes, comme les éphores à Sparte, comme les sénats ou les conseils gou-

CLASSIFICATION DES GOUVERNEMENTS, 337 vernants de quelques villes souveraines dltalie et d'Allemagne au moyen âge. Enfm , en prenant le mot aristocratie dans le sens même que lui donnait Aristote, nous trouvons, comme Tun des éléments de plusieurs gouvernements mixtes des temps modernes, une aristocratie complètement élective ; il me semble en effet qu'on peut appeler ainsi les se- , nats ou chambres des pairs qui^rocèdent de l'élection , comme le sénat belge. La démocratie, tel le que nous la concevons aujourd'hui, est la seule espèce typique qui ne paraisse pas pouvoir être comprise dans les deux genres à la fois. Cependant la démocratie antique n'échappe pas à Fhérédité aussi complètement qu'on le croirait. Prenons pour exemple la démocratie athénienne. C'était, il est vrai, le peuple en masse, réuni en assemblée générale, qui gouvernait ; mais pour faire partie de ce peuple il fallait être né citoyen de père et de mère, et il ne suffisait pas d'être né à Athènes. Il y avait une population nombreuse, libre et originaire d'Athènes, qui ne faisait pas partie de la cité. Les citoyens y formaient une caste, rien de moins. On peut donc dire que dans les démocraties de ce temps le principe héréditaire était encore prédominant. Prenons maintenant un exemple opposé, celui de la démocratie romaine. Là, sans doute, pour participer à la souveraineté, il fallait appartenir à une tribu ou à une centurie ; mais c'était

338 TRAITÉ DE POUTIQUE.

un magistrat qui faisait les inscriptions etila(}>nettait les afiranchis aussi bien que les purs Romains. C'était une politique, dans cette république, de s'assimiler les esclaves, et c'est par cette méthode qu'elle eut toujours une population capable de suflire à toutes ses guerres. Mais j'ai eu tort de parler ici de la constitution romaine; elle n'appartient ni à l'un ni à J'autre des deux genres dont il vient d'être question. Sa place est ailleurs.

Pour compren4re tous Jes faits, ij ne suffît pas, en effet, de ces 4eu\ premiers genres. Il faut y ajouter un troisième qui est mixte ou syncrétique. Pans ce}ui-}à, j'inscris tous les mocjes de combinaison où se mêlent le système électif et le système héréditaire. Ce genre n'a ni p)us ni moins de réalité historique que Jes deux précédents. Il représente la période de transition de l'un à l'autre. C'est à celui-là qu'appartient le gouvernement romain dont nous venons de parler, mais avant César; c'est encore à celui-là qu'appartiennent le gouvernement anglais et le gouvernement institué en France par la charte de 1814. Dans ces constitutions une part importante est donnée au système électif; mais celui-ci est loin d'être pur de toute influence héréditaire. En général le droit ou l'influence électorale y est établie sur le cens. Par suite, les électeurs forment une oligarchie fondée sur la fortune «t comme les fortunes sont en gêné-

CLASSIFICATION ©BS GOUVEflJîEMENTS. 33»

rai le fruit de l'héritage, il se trouve que le système, héréditaire y joue un plus grand rôle qu'il ne paraît au premier coup d'œi}. JSotre ancien système de vote universel à deux degrés était autrement pur et valait mieux.

Comme je ne veux pas ici développer cette classitication, ce qui m'exposerait |i me répéter, mais seulement la proposer, je n'en dirai pas davantage. Je me bornerai à quelques remarques sur les points principaux que je viens de toucher.

2tS9. On comprend sans peine que l'hérédité du pouvoir ne constitue pas je gouvernement le plus favorable au progrès, ^lle met à la tête de l'État un intérêt toujours le même^ l'intérêt dynastique. Cet intérêt répugne naturellement au changement parce qu'il croit que }e mieux pour lui est ce qui l'a établi et maintenu depuis longtemps. Il ne devient progressif que devant le danger, lorsqu'il faut qu'il prenne parti dans une lutte entre citoyens, ou lorsqu'il est menacé du CQté de l'étranger. Encore opère-t-il ces progrès le plus lentement possible, comme il arrive en toutes choses où la volonté e$t contrainte et non spontanée. Mais s'il est peu progressif dans le sens général, il Test beaucoup en ce qui le concerne ; il a une grande propension à étendre son pouvoir dans toutes les directions. Il a l'ambition commune aux propriétaires d'être sans rivaux et d'accroftre

340 TRAITÉ DE POUTIQUE.

ses domaines. La guerre et les conquêtes sont d*ailleurs des moyens de détourner Fattentiony d'occuper les esprits inquiets^ d'épuiser des forces exubérantes. Enfin comme en raison de Thérédité, la solidité et la grandeur d'un royaume deviennent des intérêts égoïstes ou de famille, ce genre de gouvernement est très-propre à rallier autour d'un centre commun des groupes dispersés de populations^ les débris de peuples dont le but est épuisé , et à fonder de grands empires. En même temps , comme il est sous tous les autres rapports stationnaire et conservateur, il peut convenir aux pays dont le but est épuisé et où par suite il n'en reste plus d'autre que celui de conserver ce qu'on possède.

Dans un gouvernement héréditaire purement monarchique^ c'est-à-dire sans noblesse héréditaire, le monarque est tout. Il peut arriver qu'en vertu, par exemple, d'une croyance religieuse, comme on l'a vu plusieurs fois, ce monarque se propose mieux et plus que son intérêt dynastique et s'attache à un but impersonnel. Alors il devient initiateur à un certain degré ; il met son pouvoir au service du progrès. Mais, malheureusement, ni le caractère, ni l'intelligence, ni la foi ne sont héréditaires. Il est ordinaire que dans les familles et plus encore dans celles que leur élévation soustrait aux incertitudes de l'avenir et aux émulations

CLASSIFICATION DES GOUVERNEMENTS. 341 de la concurrence, les fiis ne soient pas dignes de Içurs pères. C'est par ce vice de famille que périt le grand empire carlovingien . Il avait été fondé par les efforts suivis de trois hommes supérieurs qui avaient compris Tœuvre de leur temps et qui l'avaient poursuivie sans dévier. Un successeur incapable mit, en un seul règne, cet empire si bas qu'il ne put se relever.

Les aristocraties héréditaires valent mieux sous ce rapport que les simples monarchies. Il y a toujours chance d'y trouver des hommes à la hauteur des circonstances. Elles ont d'ailleurs les mêmes ambitions, les mêmes dispositions à étendre leur domaine et leur pouvoir, les mêmes intérêts à la guerre ou à la conquête. La république aristocratique de Venise doit être ici prise pour exemple. Elle se maintint plus de treize cents ans. Elle était encore puissante lorsqu'elle succomba devant une force à laquelle rien ne résistait alors.

Lorsqu'à une monarchie héréditaire est jointe une aristocratie également héréditaire, il est rare que le gouvernement soit paisible. La noblesse n'est pas, comme on l'a répété d'après une observation de quelques années, un appui pour le pouvoir royal ; elle est au contraire une contrainte et un obstacle. La couronne y trouve des privilèges qui la limitent, et la noblesse elle-même trouve dans la couronne une barrière qui l'arrête. Aussi

cette espèce de gouvernement est-il toujours agité par des entreprises et des intrigues de diverses sortes : mais ^*il y a quelques désordres, ce mal est au moins compensé par le mouvement et par son résultat. C'est en effet grâce à ces agitations, et à l'aide des rivalités entre les deux pouvoirs, que le progrès se fait jour.

La constitution dont il s'agit a régné, peiidaiit utie assez longue période de temps, en France et en Angleterre. Qu'y voyons-nous? une rivalité constante entre les deux puissances. Chaque parti cherchait des forces partout afin de subatterniser son adversaire. Il appelait à lui tout ce qiiî pouvait l'aider. C'est ainsi qu'en At)gletèrre, avant la gratide ôharte, la noblesse s'appuya sur. les communes et par suite favorisa leur avancement politique ; tandis qu'au contraire, en France, ce furent les rois qui iappuyèrent le mouvement des communes, s'en aidèrent contre la noblesse et procurèretJt l'avènement du tiers état. Malheureusement pour nous et aussi pour eux, ils s'arrêtèrent en route 5 ils reprirent tous les préjugés et toutes les passions de notre aristocratie, au moment où il s'agissait de terminer leur œuvre en constituant deà états généraux réguliers.

I^i, comme nous l'avons vu, les aristocraties héréditaires oiit plus de continuité dans leur action, et moitis de défaillances que les monarchies

CLASSinCATION DES GOUVERNEMENTS. 343 du même genre, elles sont sujettes à d'autres vices. Elles sont d'abord plus insupportables pour les peuples qu'elles gouvertient, plus tracassières, plus avides. Mais ce qui les rend encore pires et même ce qui menace constamment de les perdre, c'est qu'elles tendent inévitablement à se diviser contre elles-mêmes. Il s'y pro>luit des rivalités d'ambition, des dissidences, des antipathies, en un mot des partis qui deviennent aussi héréditaires. C'est à ce point qu'à Venise il ne fallut rien moins que la terreur du tribunal des Dix pour en triompher. A Gênes on prit une autre mesure qui caractérise bien la nature du danger et du mal. On posa en principe, en 1190, que l'administration de la ville ou la fonction de podestat serait désormais confiée à un étranger, et l'on s'en trouva si bien que, vingt-six ans après, on remit aussi à aes étrangers l'administration de la justice.

Cependant ces rivalités d'ambition entre les familles aristocratiques orit un bon côté : elles favorisent quelquefois le progrès. C'est par là en effet que commencent les révolutions qui changent la constitution et élèvent la condition des masses populaires.

Presque toutes les aristocraties urbaines, depuis la chute de l'empire romain, ont commencé par être des oligarchies ou, selon l'expression moderne, des bourgeoisies. En effet une oligarchie

fondée sur la fortune ne peut manquer de con* dure à une noblesse héréditaire. L'hérédité perpétue le pouvoir dans les mêmes familles en y maintedant la richesse, et finit par convertir en un droit héréditaire ce qui n'était d'abord qu'un pouvoir accidentel. Les déplacements de fortune sont rares lorsqu'on mène une vie disciplinée, et on discipline généralement sa vie quand on y a un grand intérêt. D'un autre côté, une famille riche a cent fois plus de chances pour conserver et accroître ses biens, qu'une famille pauvre pour en acquérir. Aussi, très-probablement, si le régime électoral instauré par la charte de 1 81 4, aidé du droit d'ainesse qu'on voulut rétablir, se fût maintenu pendant seulement un siècle, le corps électoral lui-même fût devenu une oligarchie nobiliaire d'une nouvelle espèce, et certes ce n'eût pas été un progrès. La France a donc bien fait, quoi qu'on en ait dit, de rejeter ce système.

Si les aristocraties ont plus d'esprit de continuité, et une habileté plus suivie que les monarchies, c'est parce que la délibération et l'élection y jouent un certain rôle. Ces aristocraties en effet, si peu nombreuses et si enfermées qu'elles soient, forment comme de petites cités où tout dépend du vote des intéressés. Or, lorsqu'on a le choix entre plusieurs hommes et plusieurs avis, il y a toujours plus de chances en faveur du mieux, que

CLASSIFICATION DES GOUVERNEMENTS. 345 dans les monarchies où tout dépend de la volonté d'un seul qui peut être un homme médiocre^ distrait par les passions de la jeunesse ou affaibli par la maladie ou l'âge.

240. Dans des sociétés politiques, telles que les nôtres qui sont composées de populations nombreuses, occupant de vastes territoires, séparées par de grands espaces, et ce qui est plus important encore, où chacun est en même temps riiomme d'une profession spédale et l'homme de la nation c'est-à-dire citoyen, ce n'est qu'en nous faisant représenter par des députés que nous pouvons exercer notre droit de participation aux affaires publiques. Le système électif devient ainsi le principe du gouvernement. Le système représentatif et le système électif sont deux institutions corrélatives qui ne vont pas l'une sans l'autre, qui n'acquièrent leur réalité et leur perfectionnement que l'une par l'autre.

Dans les démocraties les plus pures de l'antiquité où les citoyens en petit nombre n'avaient d'autre occupation que celle du forum, d'autre profession en quelque sorte que celle de citoyen, et enfin gouvernaient directement eux-mêmes, l'élection ne servait qu'à pourvoir à certaines fonctions administratives et militaires spéciales qui ne représentaient rien de plus que ces fonctions ellesmêmes. Aujourd'hui les choses sont forcément

346 TRAITÉ DE POLITi^uiS.

autres ; tous les pouvoirs dans le gouvernement doivent être représentatifs. C'est en cela surtout que notre idéal de gouvernement diffère de Tidéal des anciens.

Il y a aujourd'hui deux doctrines sur ce que Ton doit entendre par représentation en politique. Il y a deux déBiiitions de ce mot.

Dans Tune, le représentant est considéré uniquement comme rhomme de ses électeurs, comme tenant leur place et rien de plus, ayant charge de leurs droits et de leurs intérêts ainsi qu'un avocat ou un avoué devant un tribunal, en un mot comme un simple mandataire, tm simple délégué. Dans cette doctrine l'élu n'est rien par lui-même ; il n'est quelque chose que par les électeurs qu'il rej3résente ; il n'a droit de parler cju'en leur nom.

Dans l'autre, ^a contraire, le représentant une fois nommé, devient l'homme de la nation. Il est considéré comme la représentant tout entière.

Ces deux doctrines ont chacune son origine historique. La première nous vient des usages de nos premières assemblées politiques, usages analogues dans toute l'Europe. Ainsi, dans nos états généraux de France, le clergé ne représentait que le clergé, la noblesse que la noblesse, le tiers état que le tiers état, et dans une époque antérieure celui-ci tie représentait même que certaines com-

CLASSmCATION bkS GOUVERNEMENTS. 347 munes et certaines corporations, le^ parlements, rUniversité. Prenons, comme exemple, le gouvernement anglais qui n'est qu'un perfectionnement du système où nous eût conduits rétablissement régulier des états généraux. Là couronne n'y représente en droit rien de plus qu'elle-même. Dans la chambre haute, pairs, laïques et ecclésiasticjues ne représentent qu'eux-mêmes i)ersonnellement. Si la noblesse et le clergé peuvent se considérer comme représentés par les pairs, c'est à cause de l'identité des intérêts et non en droit. Quant à la seconde chambre, elle ne représentait dans l'origine que les communes. Le temps et la force des choses en obt un peu changé, il est vrai, le caractère primitif; mais, en principe, elle est touiours la chambre des commuhes.

C'est la révolution française qui me ^àràit avoir inauguré pratiquement là seconde doctrine. Ici le gouvernement est considéré comme un abrégé, une image de la nation elle-même dont il est l'élu. Celle-ci est supposée présente tout entière avec tous ses devoirs et ses droits dans son unité souveraine, dans sa puissance d'initiative etd' acceptation, de législation et d'action, dans ses sentiments et ses intérêts. Le gouvernement, ëri un mot, est comme une petite cité qui re[)résente et résumie la grande. Cette doctrine paraît aujourd'hui adoptée par tous les J)eu})les eîiropéeds (\m arrivetit

aux gouveruements libres. Elle parait aussi la meilleure.

En effet, ce ne sont pas les côtés par lesquels les hommes difTèrent et s'individualisent qu'il s'agit de représenter, mais c'est celui par lequel ils se ressemblent et se confondent, par lequel ils sont citoyens et parties de la nation. Le gouvernement^ comme la nation, ne représente pas seulement le présent, l'actuel de la politique, mais encore la tradition, les engagements pris, les espérances, les prévoyances établies, et enfin ce qui comprend et couronne le tout, le but d'activité commun.

241 . Il y a un système d'association qui est celui de sociétés politiques qui commencent à se former ou qui achèvent leur formation, et dont nous devons parler à cause du grand rôle qu'il joue aujourd'hui et des espérances qu'y attache l'opinion ; c'est le système des associations fédératives. Il est compatible avec toutes les formes de gouvernements dont il vient d'être question; mais il n'est pas lui-même un gouvernement.

On distingue dans ce système deux formes principales, l'état de simple confédération et l'état de fédération. On peut considérer, ain&i qu'on va le voir, ces deux formes comme des degrés par lesquels des groupes de sociétés sont en position de s'avancer vers l'union complète. L'état de confé-

CLASSIFICATION DES GOUVERNEMENTS. 349 dération représente le début de Tassociation ; il y a dans cet état tendance à se transformer en fédération complète, et dans Tétat de fédération tendance vers Tunité. Je n'ai pas besoin de dire que ces transformations^, dont je n'exprime ici que les degrés principaux , ne s'opèrent qu'à condition d'un but commuq d'activité adopté par les diverses sociétés qui font partie de Tunion. Je vais décrire séparément ces deux états dont l'histoire nous offre d'assez nombreux exemples.

I.e système de confédération résulte d'une alliance entre des États, tous également indépendants, conservant leur autonomie propre, leur gouvernement particulier et complet, alliance dont le but primitif fut de fonder leur indépendance \is-a-vis de l'étranger et dont le but secondaire, mais constant, est de la maintenir, soit vis-à-vis du dehors, soit vis-à-vis les uns des autres. Cette alliance diffère des traités du même genre qui se font entre nations, en ce qu'elle s'établit pour exister toujours et surtout en ce qu'elle se centralise dans un pouvoir plus ou moins régulier, chargé de la représenter et de garantir sesintérêts, tant vis-à-vis d'elle-même que vis-à-vis du dehors. De cette manière, les divers États peuvent faire corps, tout en restant réciproquement indépendants. Tel fut l'ancien Empire germanique avec ses diètes et son empereur élec-

350 TRAITÉ DE POUTIQUE.

tif; telles étaient Tancienne con(é46ration suisse» ]es ligues grises, la )igae acjiéenne; telle est aujourcj'buila confédération germanique. Cette simple énumération suffit pour démontrer à que] point des États confédérés peuvent être indépendants et autonomes sans que ('alliance soit rompue^ puisque, dans quelques^unesdecesconfédérations, les formes de gouvernement propres à chaque État ont différé autant quepossibje. Par exemple, en Aliemagucy il y a ^ peine quelques années, il y avait cjes monarchies absolues, des gouvernements représentatifs, des principautés féodales, à côté de villes libres s'administrant sous forme républicaine. Cependant la confédération est d'autant meilleure que la constitution intérieure des divers États qui la composent est moins dissemblable et plus uniforme, comme elle l'était dans )a ligue achéenpe. E||e est encore d'autant meilleure que le pouvoir central a plus le caractère d'une repré* sentation. Ce pouvoir peut en effet être établi de manière qu'il soit constamment représenté comme il Test en Suisse^ ou seulement (|'une manière ac- .cidentelle et intermittente comme en Allemagne. U y a des degrés en quelques sorte infinis, par lesquels une confé4ération peut s'éloigner de Tétat fédératif ou s'en rapprocher sans se confondre avec lui. Ainsi elle s'en éloigne lorsqu'il est permis, comme autrefois il l'était en Allemagne et en

CLASSIFICATION pfS GOUVERNEMENTS. 351 Suisse, à up État particulier c)e fairç des al}iances offensives ou défensives avec Tétranger. Elle s'en éjoigne encore lorsqu'elle comprend des Étals dont les intérêts et ]esbuts sont opposés entre eux et en même temps sans rapp*ort avec ceux de }a confédération y comme ceux de la Prusse et de TAuJriche en AH^^^^gne» Elle s'en rapproche au contraire lorsque certains intérêts sont mis et gérés en commun; tels que, par exemple, )es relations diplomatiques, \e système militaire, |e commerce extérieur et jes (}ouanes^ les voies de communication^ les monnaies, les poids et mesures; mais toutes ces choses ne sont qu'administratives et il peut se trouver en conséquence qu'elfes soient réglées uniformément; lorsque ]a so}ution de questions plus importantes, telles que ce)}e de la forme du gouvernement, 4î9ère d'État à É^^^-

Ce quj caractérise essentiellement l'État fédératify ce qui le distingue nettement de la simple confédération, c'est Texistence d'un gouvernement régulier et continu. Le pouvoir exécutif y peut être monarcjiique comme il l'était c}^ns }a fédération gallo-française; pu i[ peut être électif et présidentiel comme il l'est aux États-Unis d'Amérique ; ou bien encore appartenir à une sorte de directoire ou de ministère, comme en Suisse; mais il est de toute nécessité représentatif; car, autrement, chaque partie de la fédérationi

usant ou abusant de Tindëpendance ou de Tautonomie qu'elle possède, se croirait en droit de se refuser à ce qu elle n'aurait pas consenti ellemême, de se séparer peut-être à propos de décisions sur lesquelles on ne l'aurait pas consultée. C'est ainsi, comme nous Tavons vu, que dans la fédération française des premiers siècles, la monarchie^ tout héréditaire qu'elle était, tout absolue qu'elle prétendait être, s'appuyait cependant sur une représentation nationale, fort imparfaite sans doute, mais qui n'en était pas moins très-effective.

Il y a divers degrés d'union possible dans la forme fédérale. Les liens qui unissent les États sont plus ou moins serrés selon que plus ou moins d'autorité est accordée au gouvernement. Ainsi on peut considérer comme réalisant le moindre degré d'union la constitution des anciens États unis des Pays-Bas où l'accord du stathouder, du premier ministre et des députés des États n'était pas admis comme suffisant, à moins que ces députés n'eussent reçu un mandat spécial, lorsqu'il s'agissait de certaines décisions graves, telles que des déclarations de guerre, des traités de paix ou d'alliance. Il en est de même aujourd'hui en Suisse, à certains égards. Chaque canton, par exemple, peut modifier sa constitution particulière ; il peut également contracter des alliances avec l'étranger pour des

CLA5S1FICATI0N DES GOUVERNEMENTS. 383 intérêts économiques. Seulement Tapprobation du pouvoir central de la Fédération est exigible dans ces deux circonstances.

L'existence d'un gouvernement n'est pas le seul caractère qui distingue l'état fédéral de la simple confédération. Il en est un autre non moins important; c'est l'extension du but d'activité. Celui-ci ne consiste plus uniquement à mettre en commun les forces de tous pour la défense d'un seul, à garantir à chaque État son autonomie et enfin comme dernier résultat à maintenir la paix entre les États confédérés : il va plus loin, je dirai même plus haut; il consiste aussi , en effet ^ à garantir les droits individuels et politiques des citoyens dans chaque État, à imposer des devoirs soit aux États eux-mêmes, soit aux citoyens. Ainsi, au lieu de représenter un simple intérêt de conservation, il se convertit en une doctrine morale.

Cette extension morale du but n'est pas la conséquence nécessaire de l'existence d'un gouvernement fédéral, quoiqu'il doive l'accompagner toujours; mais il en est le plus souvent la cause. Ainsi, pour la confédération allemande, il est probable que peu de personnes eussent pensé à la transformer en un État fédéral, si les habitants eussent possédé, dans chaque État, avec une égale assurance et une sécurité complète, les droits indi-

3$^ TEAITÇ CE PpL^IQUE.

viduels et politiques, le gouvernemeat représen-

UitiC aux(|uels aspire la civilisation moderne.

Le système fédéral des États-Unis ^'Aaiérique et son gouvernement 9 sont cités comme des. modèles d'une constitution républicaine. La constitution primitive a accordé au gouvernement tous les droits qui sont les attributs nécessaires de ses devoirs, droits de paix, de guerre et 4'^ Uances, droit de surveiller la milice, dç lever et de commander d/ss armées, droit d^ percevoir des impôts, en un mot tous les droits a4ministrati& qui ont été énumérés plus haut« Xout semble pré.vu au point d^ vue de la représen^t^on de l'unité nationale vis-à-vis de l'extérieur et. au point d^ vue administratiC; mais, en même temps, la plus grande ind<épendance a été donnée aux États; nulle institution de surveillance n'y représente l'autorité centrale. Aussi est-il arrivé que cies États se sont refusés à l'exécution de certains articles qui ne leur convenaient pas d^ns des conventions internationales; aussi, a-t-on vu dfss armées de volontaires se former sur certains territoires et all^r tenter des cooqpêties dans des. pays voisins avec lesquels la fédération était en p^ix. Il y a plus, la législation civile, pénale et comauerciale, quoique d'origine anglaise, n'est pas absolument la ipéme dans tous les États. Enfin les conditions électorales.ne sont pas non plus les mêmes partout^

CLASSIFICATION HES GOUYERNEMENTS. 355 Dans certains États pour être électeur il faut payer un cens, clans d'autres il faut être propriétaire ou fermier, dans d'autres il suffit d'être citoyen. Les conditions de naturalisation ne sont pas moins variées. Ainsi l'unité, l'espèce d'unité qui est partout désirable, est loin d'exister. Nous venons de voir le Sud s'armer contre le Nord. La justice et l'humanité étaient du côté de celui-ci, et la victoire, cette fois, a été pour la bonne cause. Un grand motif de désunion, l'esclavage va disparaître ; mais cet intérêt n'était pas le seul motif de l'insurrection; il n'était pas même le premier; il y avait^ avant celui-là, la jalousie du Sud contre le Nord, sa fierté blessée dans l'élection présidentielle qui, pour la première fois, n'était pas tombée sur un des siens, enfin des. intérêts commerciaux et des questions de douane. Grâces à l'énergie et à la patiente ténacité du Nord, Tinsurrection est vaincue, et Tunion qui menaçait de se rompre va être rétablie; mais qui pourrait affirmer qu'un fait analogue ne pourra pas se reproduire un jouri

l^a constitution américaine donne à peu près au gouvernement toutes les attributions nécessaires pour établir l'unité administrative; mais c'est précisément dans l'administration quel'unité est moins importante et que l'autonomie locale est plus désirable pour certaines parties. L'unité la plus

importante et j'oserai dire Tunité indispeusable, est celle de la législation civile, pénale et commerciale, ainsi que celle de la législation civique qui règle les devoirs et les droits des citoyens. C'est précisément cette unité qui manque aux États- Unis. C'est celle-là sans doute que le gouvernement de Washington, instruit par les derniers événements, cherchera d'abord à établir. Probablement aussi^ par suite des défiances qui subsisteront après la guerre, pensera-t-il à établir dans les États du Sud une autorité quelconque chargée d'y représenter le pouvoir fédéral. H y a aux États- Unis, deux grands psirtis : celui des démocrates, qui ne voient dans la société que l'individu et ses intérêts et qui en conséquence veulent l'indépendance absolue des États; c'était le parti du Sud. Le second parti est celui des républicains qui croient à l'existence d'une chose publique, qui veulent l'union et en conséquence doivent incliner vers l'unité : c'estle parti qui triomphe en ce moment. En résumé, il semble que l'établissement d'un pouvoir central continu, régulièrement constitué, formant gouvernement en un mot, doive avoir pour conséquence, dans une confédération, d'amener l'État fédéral, et dans une fédération, de conduire à l'unité sociale, c'est-à-dire de convertir des États d'abord complètement indépendants en États unis, puis ceux-ci en simples provinces, ou

CLASSIFICATION DES GOUVERNEMENTS. 357 en d'autres termes, en administrations locales, jouissant seulement de Tespèce d'autonomie nécessaire dans une bonne et libérale organisation de la chose publique. Un gouvernement, en effet, est nécessairement une institution de progression; quelque modéré qu'il veuille être, quelque défiance qu'il ait à l'égard de ses propres tendances, qui sont d'accroître incessamment son pouvoir, néanmoins il marchera. Il subira les obligations des initiatives et des acceptations. Il agira, et lorsque son activité ne sera pas détournée vers des affaires extérieures, elle devra s'exercer forcément à l'intérieur. Il posera dans la fédération un autre but que celui de la défense réciproque, c'est-à-dire un but moral, si toutefois ce but lui-même n'a pas été la cause de son institution. Il ne sera donc plus seulement l'agent des États, mais le représentant de la population elle-même et, ce qui est plus, le représentant de quelque idée, de quelque doctrine qu'il s'efforcera de faire triompher. Il inaugurera ainsi l'œuvre d'unification, et en définitive, de progrès en progrès, il fera, selon les lieux, de plusieurs États un seul État, ou de plusieurs peuples un seul peuple \

Mais c'est assez discuter des probabilités. Lais-

* Il est probable que dans un avenir quelconque, telle sera la marche des États-Unis eu;c-mèmes. Il semble qu'elle soit

sons l'hypothèse, et reprenant la question de fa classification des formes de gouvernement, voyons à laquelle d'entre elles appartiennent les diverses espèces de fédérations.

On ne peut ranger Tétat de confédération parmi

sur le point de commencer. Ce qui a retardé ce mouvement, c'est) leur position particulière, c'est l'impulsion ou l'habitude qpils tiennent de leur origine mêmç. Auprès ayoir conquis leur indépendance, ils ont continué dans une voie déjà établie. C'est toujouiîs un peuple de colonisateurs par voie dPent^*^priseiadiyi4uell.^ exactement comme S9u$ le rçgime angjaii^. Il s'avance ipcessamm.ent sur le territoire immense qui lui est ouvert, portant partout le caractère de l'indépendance et de Tin térét individuel par lequel toute colonisation commence. I^orsqup les colons sont a,s$ez nombreux sur un point, ils forment, dans leur propre intérêt,, un gouvernement et constituent un nouvel État. Ainsi les États s'ajoutent aux États. Chaque gouvernement partiel i\'a 4'Anitre bi^t, que ses fondateurs, la protection de leurs personnes et de leurs intérêl;s. Jusqu'à ce jour, le gouvernement général, lui-même, n'a eu d'autre but que celui de chaque État particulier, protéger les personnes et. les intérêts. Si l'on voulait définir le but des États-Unis, avant la guerre actuelle, on pourrait dire que c'était la production et tout ce qui s'y rapporte. C'était un but purement matériel.. Or ce^but ressemble beaucoup, à ii^ in té.rêt extérieur; il .est capable de détourner l'attention de toute autre question; et en effet il a eu, pendant longtemps, ce résultat. On dira que j'oifiblie la chose principale et la seule morale .de la constitution : la liberté individuelle. Non; mais elle existait déjà ayant l'indépendance, même en matière religieuse ; car les colons se composaient de réfugiés dé toutes les sectes et de toutes les opinions. Tant que les États-Unis auront de la place pour s'étendre, du sol à peupler, le but actuel pourra leur suffire. Mais lorsqufi la population i sera a»ssii§efrée,,q^'^,JEuI•ope, d'autres problèmes surgiront, auxquels le but actuel ne répond pas.

les systèmes de gouvernement, car dans ce càk il n'y a [)as à |)ro'prenient dirè^ dé gouvernement, îl en est tbiit autrement de rÉtàt fédéral ; îl y a là inî système de gouvernement. On pourrait, il est Vraî^ se Borner â le corisidéreir coiiimë transitoire et lé classer ien cbnsécjùénce dans les Forineé èecoîidaires; mais ce serait d'abord dépasser les dt^oits de riiypothèse, quelque probable qu'elle soit; en outre l'opinion et l'usage ont prononcé et en quelque sorte fixé sa place. Je suivrai l'opinion et l'usage.

Le système fédératif ou fédéral formera donc un quatrième genre de gouvernement. 11 n'est, en effet, nécessairement ni héréditaire, ni électif, ni une combinaison de l'un et de l'autre. 11 peut comprendre toutes les formes. C'est un mode à part bien distinct, qui résulte de l'accord stable de plusieurs gouvernements dans un but commun. Il ne représente pas nécessairement une nation, mais une association d'Etats ou de populations qui peuvent différer grandement par les mœurs, la religion, la langue, les traditions, comme dans la Suisse actuelle, par exemple, ou même par leurs gouvernements particuliers comme dans la Suisse ancienne ou comme il pourrait arriver en Allemagne. Le but de la communauté peut être ou très-borné ou fort étendu; cependant il est toujours tel qu'il peut ouvrir la voie à une commu-

nauté plus complète. Tout dépend de Tautorité que l'association accorde au gouvernement qu'elle a mis à sa tête. Le principe de ce gouvernement réside dans l'alliance primitive, volontairement accomplie par les parties fédérées, et sa forme doit résulter des conditions posées dans cette alliance.

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