CHAPITRE fil

- DIWiÉftEfïCÉ bE L'ADÂlNIS'ntÂfîON' / ET DU GCMJVEMÎÊMEWT. <

185; J*€tablîs'tout de smteladifTéreneefondsh meotalequi me semble e&istér entre le géuvéfâément et radmioisiration'; ic-est que lé gouvernement est un poyyoir dont les tendances doivent toujours être progressives , tandis que l'administration est une institution dont les tendances sont naturellement stationnaires. L'administration que Ton appelle centrale, parce qu'elle est auprès du gouvernement, accomplit la même fonction que les administrations chargées des services publics d'un ordre inférieur; mais elle est surtout une institution executive subordonnée, destinée à opérer des réalisations. C'e^t l'organisme à l'aide duquel le gouvernement est en rapport avec tout

oa qut^U doit .surveiller .ou mouvoir et qui- aussi: reçoit de celuîrci tout ce qu'il possède de pouvoir, et d'autorUé-C'esl un intermëdiaire qui D^agit el« ne commande que parce quïl obéit; mais nëan-^ moios c*est un intermédiaire qui a. un. mouvement propre, toutes les fois que le gouvernement n-in? tervient pas pour y mettre quelque chose .de nouveau* Cet organisme^ intermédiaire, tatit qu'il est laissé à lui-même,. doit. se mouvoir toujours de m^me.Jl doit recommencer chaque jour ce. qu'il ajait, la veille. I^ routine. est sarègle; elle est en même temps sa perfection. ËoefTet, il n'a^/delui-. méme^. charge ni d'inventer, ni d'innover; mais seulement, d'appliquer des. lois ou des principes qui lui ont été donnés et de maintenir, ou tout au plus- d'éte/idre une harmonie déjà formulée .à des fonctions déjà établies.

L'administration n'est point une des conditions d'existence de l'état social ; elle n'est point non plusiune.de ces fonctions sans lesquellejs la société est impossible; elle est seulement un instrument au service de ces fonctions ; elle cesserait dé l'être si elle avait puissance pour se ^modiiier ou pour changer seS' principes et. son action, si enfin elle avait un pouvoir autre qu'un pouvoir communiqué. Seulement comme elle est un instrument composé d'hommes^ il est impossible de l'empêcher de posséder réellement mi mouvement, propre.

i 34 TRAIT* DE^ POUIIQUE.

EUe marche comme une institution à part et comme exûtani par elle^ménfe. Cetto sH nation est certaitiemeat kr raéiHeure coaune dès exemples le monteront bientôt. Pour le bien^ il suffit qn^elle soii assez dépendante pour n'apporter ni lenteurs, ni rëmstance à l'aetion gouYemementate.

186. L'administration ne doit jamais être que l'ceuvre secondaire aux -yeux du gouvernement. S'il arrive qu'elle devieime prédominante, le pro-» grès s'arrête. Le geuvemement, qui s'oublie dans la préoccupation des choses admloistratives, cesse de gouverner; ii prend l'immobilité qui est le ca* raetère des œuvres de conservation. Il reste encore sans doute le représentant de Tunité sociale; mais il n'en est plus le directeur et par suite il n'en sera bientôt plus le maître. I) a encore la primauté parmi les institutions; mais il perdra en autorité, vis^à-vis d'elles, en proportion de ce qu'il abandonnera de Faction progressive. Enfm la souveraineté le quittera le jour où le progrès aura un autre interprète.

L'œuvre administrative est toujours une tentation pour les gouvernements, d's^ord à cause de sa facilité, ensuite parce qu'elle offre coRStam«^ ment à qui le veut im sujet d'action.

- Eu effet, r^idministration, x^omme beaucoup de choses humaines qui par nature sont toujours les rnémiïs, e^ige im eiïort constant pour être mainte*

LE GOUVERNËMISNT; iSb

ritiè à rétat qu'elle a acquit el admet soovnit la po^ibilité d'achèvements: el d'eitemioHs utHes. Mak tttattiténir, acheYer, étendre^ si c'est tnouvoir^ si c'est même, selon nne expression usitée, se perfectionner, ^e n'est point progresser. Par exemple on dit que l'administration ae perfectionne chaque fois qi/elle ajoute è son influence en mettant sous sa main quelque partie nouvelle ou quelques membres de plus du corps social. Mais qu'y a-t il là de nouveau? L'institution est toujours la même dans ses formes, ses principes^ sa manière d'opérer. Cependant on peut s'y troni* per. Tant que dure lé mouvement d'extension,beaucoup de gens peuvent le prendre pour du progrès: La vérité apparaît seulement lorsqu'àprès avoir envahi tant ce qui était saisissable le mou^ vement s'arrête; alors l'immobilité des choses devient évidente aux yeux les moins clairvoyants. C'est donc toujours un danger pour le gouvernement de s'onbher dans la seule préoècupation deÈ choses administratives. C'est dans ce genre d' ira* mobilité , qui n'est pas du repos i que nous avons vu s'affaiblir et disparaître la grandeur des républiques de Venise, de Hollande, la puissance de l'Espagne et l'influence de la cour de Rome.

L'un des exemples les plus considérables que l'on connaisse d'un mauvais gouvernement est certainement celui des Romains dans les trois

m TRAiTC m P0UT»QUE.

siècles /qui vonjLdtî Tibère .h Cgn^anliç, Ç^çsi aussi l'époque .du pli|« ffWkd 4éyelQppefnent^dininiatnaUf.dont oQ aitsoMvçnir* Dapç legpuyerf pemeut rien^O/pliis que des intérêts JpdÎYÎdueU brutalenaeDi et iq[ipudem9)eiH\^vpMés,, D|i)lejdéç qWoD. piiîsse dke.jiitile,.les ^bMs Içs pl^s^ odie^i|]^ ^*juH despotisme -que rlep qe UcnUe, que rien n'ar- F.éter enfin la satisraotion de }oms les vices comniç pi^cogaijve. ^et. drjoit deJUiutorifé suprême. Au contraire, dans l-adininistrîition, up :errort suiyi pour .mettce .toule cho>ie/el iput homme. squs ia main du maltrey un travail ^coust^nt d'unification étendu à.tout Tempire et, cpmme résultat, Tadministration. étant tout et. se .trouvant pactout, l^niformité et l'immobilité devenueç^lûverselles, enfin la décadence en toute Glioçe, la^mis.ère de ious au j)rofit de quelquea^ups et, ep d^cnier lieu^ la dépopulation.. Je .ne connais, pas^ de tableau plus frappant des abus^de la. puissance admiqisr trative, en même temp^ que des dangers.d'im gouvernementqui met en oubli ^sa^ fonction principale, la fonction du progrès social. ^ .

Administrer^ on le >'oit par. cet exemple^ n'est pas la même chose que gouverner, quoique gouverner soit en même temps diriger radmânistra* iion^ Pour ne pas s'absocber dans icetle œuvre de direction^ il suffit que le gouvernement veuille n'y /toucher que .par son côté, exécutif et. seulement

LE GOUYERK EMEPfT. 137

autant qu*]! est utile pour donner à radmiqi^t^aijon raulorilé nçeessaire et pour la maintenir daps la voie et les limites qui lui ont été tracées. 11 suflTit. de la copstituer de telle sorte qu'elle puisse marcbj^r cojnnje un pouvoir séparé quoique dépendant. Il en est ainsi jdans les pays qui possèdient la réalité dq gouvernement représentatif. En Âiigleterre, aux États-Unis^ en l^elgique, en Hollande, en Piémont, Ist. puissance administrative relèye du pouvoir exécutif, mais le gou.veruement appartient à la législatpreé C'^st de cell^-ci <que part W mouvement et la direction suprême. Sou* vent chaque institution de conservation s'admi* iHstre à part; ainsi /faisaient dans le moyen âge le clergé, l'uDiyejpsité, les communes. Il y a des institutiQn& de conservation individuelle que tout le nionde, méiue de nos jours^ malgré notre eotralnement à tout centraliser, répugne^ à faire administrer par l'État. Telles sont, par exemple, les institutions de coiiservation. le& plus, immédiatemeQt individuelles, la famille, le. travail, l'échange. Cependant quelques docteurs l'ont proposé»

. Toutes. les .formes^ de gouvernement ne permettent, pas la séparation dont il s'agit ici. Ainsi sous le régime du .despotisme^ l'administration et le gouvernement sont une. seule et même. chose, ou plutôt il n'y a que l'administration.. C'est dans

1^ nAÎTt DC ffHJTVy f.

1 4r%rfr% *Ut la j^rfferiKju de ctl!e-ci q?je réside b ♦^r-iif îl^ d^ de%j>ote. La oà îi o*t a pour coîKiiriir l#^ tt^nnînffS d'autre lien que la craîcle et la force, i\ faut que la force et la crainte soient présentes partout; il faut que rien ne puisse mnuer sans a(jt/iri<^âtfon. Aus^i, dans ce régime, TadmiDistralion n*a pas de limites; elle ne s*arréte qu^après avriir attHnt et soumis au règlement le dernier homme et la dernière chose.

ToiM les buts ne permettent pas non plus au gouvernement de s'abstraire de ladministnition. Ainsi les hommes qui parmi nous, dans ces derniers temps, voulaient réaliser par l'action de TÉtat une organisation du travail qui assurât les criasses ouvrières contre l'insuffisance et Pincerti - Inde des salaires, ceuxAhj s'ils eussent réussi à former un pouvoir public, n'auraient pas produit an gouvernement, c'est-à-dire une institution progressive, mais une administration, c'est-à-dirè une institution stationnatre dont l'action eût été inévitablement enfermée dans un cercle inrnio^ bile du moment où la société aurait été enrégimentée dans son mécanisme. Elle eût été d'ailleurs la pire des administrations; car elle aurait centralisé sous sa direction jusqu'aux choses individurlies. Ainsi la volonté généreuse de ces hommes n eût abouti qu'à fonder une nouvelle forme de despotisme.

LE GOWVMlïfRMENT. 139

487; Nous vetiodB de voir que Textensioii excès*sive de runiié adinRiîstratr¥e esl un danger pour le progrès, comme pour la liberté ; mais il y à dans Tabseuce complète de cette unité une autre espèce de danger. S'il est mauvais que l'adctiini^^ tration soit tout, il n est pas moins mauvais qu'elle ne soit rien. (1 est certainement n^écessaire que/ pour fonctionner parfaitement, les diverses ihslitntiods dé conservation, tes diverses parties d'un grand pays conservent une certaine lib^té, une certaine autonomie} mais il est égaletttent in* dispensable qu'elles ne soient pas tdlement indépendantes d'un pouvoir administratif central , qu'ellesToe puissent être disciplinées et maintenues dans une tendance commune. Supposons, en effet/ toutes les institutions de conservatiori, toutes les divisions territoriales constituées comme des puis* sauces à part, indépendantes et omnipotentes dans leur sphère et mettons, par la pensée^ tous ces pouvoirs divers en action les uns à o6té des autres, avec leurs prétentions naturelles, leurs ambitions, leur intérêts, leurs passions, avec tous les accidentSy avec toutes les rencontres qui ne pourraient nianquer de survenir^ et nous aurons réalisé le plan d'une anarchie grandiose ou l'organisation du désordre permaueiR. Ce tableau n'est pas une pure hypothèse. Ce fut celui de l'Europe dans la période féodale. Cette époque, quoique

140 TRAJTIv Dii:. POWTlQUe.

biep^ éloignée de nous y ,9, ^ laUsé. ,da»)s/ la mémoire des peuples im souvenir, qu'il . suiTit ide rappeler auJQurU'hui pour soulever uoe répu^ gnance invincible conjtre. tout ce qui. lui res-. semble. , .

L*excès comme le défaut de centralisation sont également un mal pour la société. On ne pourrait, dire .qve} est le pire. 11 y a excès lorsque la centralisation s supplique à tout i /il y a d^àut lorsque certains services .publics ne relèvent pas Je rpluadi-. recteuient possible du gouvernement.^ Uy ade&ser-. vices publics, et <ies droits qu il doit.tenir immé-. diatement sous la main de son pouyoir exécutif;, par exemple tout ce qui concerne. les rapports^.in*. ternaUotiajuXy. le droit, de paix, et de guerre^, les rapports intérieurs entre provinces v ou ^départen ments, la surveillance et la correspondance gêné*, raie 9. le. droit de destitution partout et depoujssuite dieyant les tribunaux, la geslioB des propriétés publiques^ . Majs il. y a d'autres services, d'autres droits sur lesquels le gouvernement ne^ doit agir que. par la loi et/ où .son exécution doit se borr ner a une «impie surveillance ou se manifester seulement par l'usage de. ce droit de destitution et de^ poursuite dont je parlais* tout .à l'heure. Telles .sont la. plupart^ des intitutlonsde oonser** yation.:dont il a. été parlé. dans le livre préc/dent Chacune d belles accomplitdanS'Sa sphère

LE GOÛVÉRTîïEMÉfrr. Hi

unie fonction âpébiàlé. La nêcùfiié léuf est nêcèsàâiref pour hl bien rëtoplîr; Or/ \k iécûritêi éh toiileS'cbbâés; ebniiste à ûééêpénûte que lîé'sbH devolr^buà rautôrité ^lé'îa toî/ La fo^ même est quelque chose de spécial/ qui à sa \îé'^ ses méthodes particulières et qui, par conséquent, ne peut être bien accomplie que par une puissance spéciale comme elle-même. Ainsi , en définitive, la plupart des institutions de conservation, dès qu'elles sont véritablement organisées, ne doivent dépendre que de la loi et deviennent légalement et dans un certain sens des pouvoirs et des administrationsrpartîcuti^res, puisqu'elles peuvent et administrent qUe)que chose. Le degré de leur indépendance est rationnellement mesuré par l'intensité de leur spécialité.

En résumé on peut dire que, dans un État organisé pour le mieux, il y a deux sortes d'achninistrations : l'administration générale ou centrale qui n'est que l'extension de la partie executive du gouvernement et les administrations spéciales qui son propres aux institutions de conservation et qui sont aussi variées dans leurs modes d'action que les spécialités mêmes. Ces deux sortes d'administrations ont chacune un mouvement propre, une sorte d'autonomie. Leur caractère est un certain formalisme d'habitudes que l'on ne peut mieux exprimer que par le mot routine, en prenant ce

ikt TRAITÉ DB POLlTfQUK.

terme (Uns 9Qn apçeplîpii première^ c*CMt*à<Ure eo bofine paît. L'gne^t Tautr^ reçoi?eai leur impulsion du gpiiveroeDieQt^ l'administratiDD oeo^ tralisée par l'açtioD 4u pouvoir exiéc^utif ; le» autres p4r la l^gLslatiop.