DE LA DUHKE DES CONCESSIONS

du («laïui Central. Quant au ternuMlr la concession de Paris-Lyon-Méiliterranée, il fut arrêté au .11 décembre 1958: c'était mie prolon^'ation de quatre années pour les chemins de Paris à Lyon et de Lyon à la Mniiten-anée, et de sept mois |>our le chemin de (îenève, et uneré<lucti(Ni d'nn an et trois mois pour le chen)in du Bourbonnais, et de six ans et quatre mois pour le Grand Central.

Également en iS;)7, le terme de la concession de la Com|)agnie du Nord fut reporté au M décembre !î)î»0. à projMis de l'adjonction de dillërentes ligues à son réseau (1). l'u décret de la même année, rendu à l'occasion des chemins de fer pyrénéens, fixa au 3i décembre lOtiO le term»de la concession du Midi (i). Quant au terme de la cona'ssion «le l'Ouest, il fut fixé au 3f <lécembre llK'il) par le <'ahier des charges annexé à la convention de I85U (3).

En défifn'tive, les concessions des six grandes Compagnies françaises devaient ainsi expirer aux dates suivantes :

Nord 31 décembre lO.'iO

Est i() novembre lO.'i'i

Ouest 31 décembre lîJriO

Orléîuis 31 décembre 19*)()

P. L. M 31 décembre 1958

Midi 31 décembre 19C0

Depuis, ces dates n'ont pas subi de moditications. Nous nous l)ornons à relater pour ordre la concession du chemin de fer du Hhône au Mont- Cenis, qui a été cédée en ISfi" à la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée, mais qui est restée distincte de la concession principale de celte Compagnie, et qui doit expirer au 31 décembre 193'), c'est-à-dire trois ans plus tôt que cette dernière.

Toutes h's concessions accordées depuis aux grandes Compagnies prendront fin aux dates (jue nous venons d'indiquer : cela résulte, soit implicitement d'une clause les soumettant aux cahiei*s des charges de ISTi? et de 18.*)9, soit même d'une disposition explicite, comme dans les contrats de 187.*) et 1883.

1^1 |>ériodc de 99 ans, qui avait définitivement prévalu vers la fin do 1850 pour les grandes lignes, a de même servi de base pour la plupart des concessions faites à des Compagnies sccon«laires. Cependant il est

1 Prolongation de trois ans enriron.

ii] Prolongation d'un peu plus de trois ans. (3 .ModiticatioD peu iin|>orUiiite aux termes autcrieurj».

quelques lignes pour lesquelles, tout en s'écarlaiit peu de ce délai, on a stipulé un terme coïncidant avec celui des concessions accordées à la grande Compagnie de la région : nous citerons notamment les chemins de Picardie cl Flandres (concession expirant avec celle du Nord), de Marmande à Angoulème (conc(;ssion expirant avec celle de l'Orléans), d'Alais au Rlione (concession expirant avec Ciîlle de Paris-Lyon-Méditerranéej, de Dunkerque à la frontière belge (concession expirant avec celle du Nord), deSomainà Anzinet à la frontière (concession expirant avec celle du Nord).

Ce n'est pas seulement sur la durée assignée aux concessions, c'est aussi sur l'origine à partir de laquelle était comptée cette durée, qu'il s'est produit des variations dans les errements des Pouvoirs publics. Au début, le délai commençait à courir de la date de l'acte législatif ou administratif homologuant la concession ou approuvant les résultats de l'adjudication. A partir de 18ii, on a substitué à cette date celle qui était déterminée par le cahier des charges pour l'achèvement des travaux. Il n'a été fait d'exception à cette règle que lorsqu'au lieu de fixer le délai on fixait le terme de la concession.

Pour les chemins de fer d'intérêt local , des solutions différentes ont été adoptées suivant les cas. Le cahier des charges type approuvé par décret en Conseil d'État du 6 aoiît 1881, conformément à la loi du H juin 1880 (art. 2), fixe comme origine de la concession la date de la loi qui autorise l'exécution. Il réserve, pour chaque espèce, la détermination de la durée. Si l'on recourt aux documents parlementaires relatifs à la loi de 1880, on trouve dans le rapport de M. René Brice, député, en date du 17 juillet 1879, l'indication des avantages qu'il pourrait y avoir à faire concorder le terme des concessions d'intérêt local avec celui des concessions d'intérêt général de la région, de manière à faciliter les dispositions d'ensemble qui devront être prises à cette époque par la continuation de l'exploitation. M. Labiche, rapporteur au Sénat, a exprimé un avis analogue à celui de M. René Brice, dans son rapport du 18 mars 1880. C'est même l'une des raisons qui ont été invoquées devant les deux Chambres pour supprimer du projet c'e loi du Gouvernement, concernant les tramways, la limitation à cinquante années q.i y avait été introduite.

2. Observations sur la durée des concessions. — On a très vivement crili(|ué la durée cniphyléotique attribuée aux concessions depuis 1850; on a surtout blâmé les prorogations, souvent considérables, accorcordées aux anciennes Compagnies; on y a vu une aliénation coupable et injustifiée du plus puissant instrument de la richesse publicjue. Que valent

ces reproches ? Jusqu'à quel point sont-ils fondés ? Quels doivent être les principes en la matière ? C'est ce (juc nous allons exanjiner brièvement.

Nous pouvons tout d'abord écarter, |V)ur ainsi dire de piano, la perpétuité des concessions qui n'est compatible, ni avec notre législation, ni avet la participation de TKlat aux charges dt; la construction et de l'exploilalion des chemins de fer. Aux termes de la loi organi({uedu 1o juillet I84i), les voies ferrées construites ou concédées par l'Rlat font partie de la grande voirie; elles appartiennent au domaine public national. Les chemins de fer d'intérêt local sont également soumis au réginn^ de la grande voirie (art. 4 de la loi du ii juillet I8(m et art. iO de loi du 11 juin 1880) et appartiennent au domaine public départemental ou communal (art. M de la loi du 11 juin IHHO). Les concessioiinaires sont investis, pour l'exécution des travaux, de tous les droits (pie les lois et règlements confèrent à l'Administration, soit pour l'acfjuisition des terrains par voie d'expropriation, soit pour l'extraction, le transport et le dépôt des terres ou matériaux (art. H du cahier des charges des chemins de fer d'intérêt général ou d'intérêt local). Le plus souvent ils reçoivent des subsides, soit sous forme de subventions, soit sous forme de garantie d'intérêt ou de revenu. A la lin de 188i, l'Klat avait dépensé 3 milliards l'tO millions pour les lignes d'intérêt général. Au 31 décembre 1882, c'est-à-<lire à la veille des conventions de 1883, qui ont prévu le remboursement anticipé de la dette des grandes Compagnies au titre de la garantie d'intérêt, le Trésor était, de ce chef, créancier d'une somme supérieure à 070 millions pour les chemins de fer de la métropole. Il est évidentque la perpétuité des concessions constituerait une véritable aliénation du domaine public, en contradiction avec le principe de l'inaliénabilité inscrit dans notre droit public et, d'un autre côté, ([u'elle serait absolument inconciliable avec les sacrifices considérables imposés au Trésor pour l'exécution du réseau. Ces raisons suflisent pour condamner la perpétuité des concessions, sans parler des autres motifs que nous indi({uerons, dans un instiint, à propos de la durée des concessions temporaires.

Les concessions perpétuelles étiuit ainsi éliminées, quelle doit être la limite de durée à assigner aux contrats ?

Comme nous avons déjà eu l'occasion d<* le faire remanpier, il no peut y avoir de i*ègle abstraite à cet égard. Il faut (pie le concessiomiaire ait un liori/on assez vaste, disjKise d'mi délai assez [)rolongé |>our amortir ses capitaux, et même pour avoir la perspective de iK-néHcos de nature à stimuler son activité, à éveiller son initiative, à féconder ses opcTations

et à donner à son crédit des bases solides. La durée des concessions doit donc varier avec la valeur des li}j:nes, avec leur j)rix de revient, avec leur revenu, avec la part du concédant dans les frais de premier établissement, avec le montant des garanties d'iïitérêt et même avec les circonstances, avec la situation du marché. Tel réseau pourra être concédé pour un délai relativement court, s'il se développe dans un pays peu accidenté, si le concessionnaire ne supporte qu'une faible part des dépenses de construction, si le trafic doit être considérable, si la Compagnie peut offrir aux souscripteurs de ses titres la garantie de l'État ou des localités, si elle peut réaliser ses emprunts à un taux modique. Tel autre réseau, au contraire, ne sera susceptible d'être concédé qu'à long terme, s'il traverse un pays difficile, s'il impose de lourdes charges au concessionnaire, si la circulation doit y être peu active, si les émissions se font dans des conditions défavorables, si la Compagnie ne peut pas appuyer son crédit sur celui de l'État, des départements ou des communes. Il y a là des appréciations et des supputations extrêmement délicates, et l'on comprend aisément les erreurs commises au début par les Pouvoirs publics, comme par les Compagnies, alors que l'expérience n'était encore venue fournir ses enseignements, ni sur le coût d'établis ement des chemins de fer, ni sur leur rôle dans le mouvement général de la circulation, ni sur l'importance des frais d'exploitation. On doit bien plutôt s'étonner de la prévoyance et de la sagacité de nq^ devanciers, en présence des erreurs que nous ne parvenons pas encore à éviter aujourd'hui, malgré les leçons du passé. On s'explique aussi la grande variété des délais assignés aux contrats que nous avons relatés pour la période de 1842 à 1846 : le terme de douze années, par exemple, adopté en 1844 pour le chemin de Montpellier à Nîmes, dont les travaux étaient intégralement exécutés aux frais du Trésor, n'avait rien d'incompatible avec les termes beaucoup plus éloignés, admis pour d'autres lignes dont la construction incombait entièrement au concessionnaire.

Les contrats à trop courte échéance ne sont possibles qu'avec un concours très large de l'autorité concédante. Ils ont en outre un vice capital : c'est de ne pas intéresser suffisamment le concessionnaire à l'amélioration et au bon entretien de l'outil déposé entre ses mains, de le pousser à tout sacrifier à la réalisation de bénéfices immédiats, de lui interdire les vues d'avenir. II en est, dans ce cas, de la Compagnie comme d'un locataire de ferme, dont le seul but serait de tirer de la terre tout ce qu'elle peut produire, sauf à la rendre épuisée et stérile à son propriétaire. Sans doute, les stipulations des contrats de concession, de même que celle des baux dafTermage, peuve.it obvier duns une certaine mesure

DE LA ni'RfiE DES CONCESSIONS

à ces abus; mais elles ne sauraient les empêcher absolument. On connaît les (JiHicultés de toute nature (jue présente Tapplication tins mesures cocrcitives et des pénalités; on sait aussi toutes les considérations qui font reculer, en pratique, devant l'ext'culion d'ofliee, la résiliation ou la déchéance, en dépit des clauses Us plus précises; on nifcnore pas cotnbien la surveillance la plus vifîilante et la fermeté la plus soutenue linissent, sinon par se briser, du moins par s emousstT contre les résistances persévérantes et opiniâtres.

Quant aux contrats à longrue échéance, ils disp<'nsont l'autorité concédante de donner son concours tinaïu'ier à la Compagnie ou lui permettent tout au moins de ré<luire ce concours. Ils rendent, en effet, presque insensibles les charjîes «le l'amortissement des capitaux ; ils assurent au conces- .sionnaire la jouissance des plus-values que le développement normal de la circulation amène nécessairement dans le trafic et dans les recettes; ils donnent une solidité beaucoup plus forte à son crédit. Ils ont en outre l'avantage d'intéresser la Compajjnie au bon entretien et au perfectionnement in<'essaut du chemin de fer; ils la délerminent à exécuter «les travaux d'améliorati«)n et à prendre des mesures qui lui imposent des charges dans le pr«''senl, mais dont elle seni rémunérée plus tard par Taugmentation de son produit net. En revanche, ces contrats ont l'inconvt'-nient de «lépouiller p«)ur longtemps l'autorité concédante et de reculer le terme au«{uel ell«' pourra rentrer en possession de la voie ferrée et re«'ueillir d«'s béiiéfic«'s ou faire profiler le publi«' de tarifs ivduits. La réparati«)n des erreurs comnn'ses dans leur rtnlaction ou mém«' les modifications nécessitées par les transf«)rmations de rindustrie, par les découverl«'s n«)uvelles, par les pr«>grès de la science, par les changements dans la situation économi(pie, par mille autres circonstances encore, «leviennent bien plus labori(;uses et plus difficiles, puis«prelles exigent le consentement des d«'ux parties contractantes.

A la vérité, «les précauti«>ns sont prises |K)ur parer à cet inconvénient. I-* chemin de fer |>eut être repris au con«'essionnaire, dans des conditions et moyennant une indemnité réglées parlecahier des charges, si l'intérêt public le commande.

L'interdiction «le percevoir aucune taxe sans rhomologati«)n du Ministre, pour les chemins d'intt'rêt général et f)our les chemins d'inlt-rêt loc^l s'étendant sur le t«'rriloire de plusieurs départements, et du préfet, pour l«^s lignes d'intérêt l<M':d ne sortant pas «lu d(''[)artement, dorme à l'Administration uiie réelh^ autorité sur la tarification. On eon^oit même et on pourrait citer des contrats prévoyant l'abaissement «r«)flice des taxes, soit moyennant certaines garanties accordées au concessionnaire, soit même

sans garanties, mais dans des limites déterminées, lorsque les béiKtices atteignent un chiffre convenu.

Le droit de contrôle de l'Administration, sou action de tous les jours et de tous les instants, hii donnent une influence incontestée sur la Compagnie, en la mettant à même d'obtenir beaucoup, si elle sait apporter tout à la fois de la fermeté et des ménagements dans l'exercice de son pouvoir.

Les Compagnies, cherchant inévitablement à étendre peu à peu leur domaine, sont obligées de conclure des conventions nouvelles et fournissent ainsi aux Pouvoirs publics l'occasion de remanier les contrats primitifs et d'exiger au profit du pays les satisfactions auxquelles il peut légitimement prétendre.

Ajoutons encore la pression de l'opinion, avec laquelle les concession-, naires ont à compter et qu'ils ne pourraient braver impunément.

Tous ces arguments, développés à diverses reprises par les défenseurs des contrats à long terme, ont une valeur indéniable. Par la force des choses, les grandes Compagnies ont été conduites à abaisser continuellement leurs taxes et à améliorer progressivement leur service et leur matériel; leui*s contrats de concession ont été remaniés cinq fois en vingt-cinq ans, depuis 1850, et les Pouvoirs publics ont été mis ainsi à même d'y apporter les modifications réclamées à juste titre par le pays ; les plusvalues des recettes ont été consacrées, pour une large part, à réaliser des perfectionnements et des progrès profitables tout à la fois à l'intérêt public et à l'intérêt d'avenir des Compagnies.

Cependant, quelle que soit la portée de ces faits d'expérience, il est manifestement évident qu'une exagération de la durée des concessions serait préjudiciable au Trésor et au public : au Trésor, en le privant dt^ bénéfices que lui procureront plus tard les chemins de fer, quand ils auront fait retour à l'État ; au public, en le privant des réductions de taxes quef)ermettra aloi*s la suppression au moins partielle du j>éage. Il est certain que, si la faculté du rachat est théi>riquement une pi-écaution souveraine contre les écarts et les résistances d'un concessionnaire, l'usage en est pratiquement des plus difficiles et que la prudence commande dès lors de ne pas se livrer pour un délai excessifs

En cela, comme en toutes choses, il y a une juste mesure à garder, et ce serait une égale faute de rester en deçà ou de la dépasser.

Nous avons indiqué la multiplicité des éléments qui doivent influer sur la détermination des Pouvoirs publics, dans chaque cas particulier. Il est un de ces éléments qui a une importance capitale et auquel nous

DK LA DlKfcE DES CONCEVIONS

devons nous arrêter quelques instauls : nous voulons parler do l'amortissemeot des dépenses de premier établissement.

Voici, à cet égard, un tableau donnant la charge* annuelle par 100 000 fr. de capital, |>our des taux d'intérêt variant de 3,5 à 5,5 V. cl pour des périodes variant de 30 à 100 ans :

T.KVX DE 3,5 „