CHAPITRE IX DE LA TRANSMISSION DES CONCESSIONS

ET DES TRAITÉS d'EXP LOIT ATION

1. Nécessité d'une autorisation pour la transmission des concessions. — Lorsque le Pouvoir législatif ou le Gouvernement accordent une concession, soit de gré à gré, soit par voie d'adjudication, ils ne le font qu'après s'être rendu compte des ressources, des qualités et des capacités du concessionnaire et après avoir apprécié les garanties qu'il offrirait à l'intérêt public. Ils ont eu ou ont pu avoir égard à des considérations tirées de l'opportunité d'attribuer aux lignes du réseau tel groupement plutôt que tel autre, de ne point accroître le domaine des concessions antérieures, d'assurer à la concession nouvelle une vie indépendante et distincte. Les éléments de leur détermination sont souvent fort complexes.

Il serait inadmissible, contraire à l'ordre public, contraire à l'essence même des concessions, que le concessionnaire pût se substituer un tiers sans- une autorisation préalable, soustraire ainsi à l'agrément des Pouvoirs publics la Compagnie (jui serait chargée en définitive de la gestion du chemin de fer, briser les garanties assurées à l'intérêt général, déjouer les combinaisons administratives, altérer l'économie du réseau.

La juridiction administrative et l'autorité judiciaire se sont accordées pour proclamer hautement la nécessité d'une autorisation, toutes les fois qu'elles ont été appelées à se prononcer sur la question.

Voici quelques-unes de leurs décisions.

1° Arrêt de la Cour de cas.sation du 14 février 18o9. — Le chemin de Rennes à Moidrey avait été concédé à la Société bretonne, qui s'était substitué le sieur Mancel par traitédu 18 janvier 18.*io. Ix* .Ministre du commerce et des travaux publics avait refusé d'approuver celte cession. Saisie de la validité du contrat, lu Cour suprême rendit, le ii février 18.')!), un arrêt

lU TRAITE DES CHEMINS DE FER

ainsi libellé : « Attendu que la concession d'un chemin de fer par l'État à « des particuliers leur est accordée en vue des garanties qu'ils présentent « pour l'exécution et l'exploitation de cette entreprise d'utilité générale ; « qu'il serait contraire à l'ordre et à l'intérêt publics qu'elle put, sans le « consentenaent du Gouverueraent, être transmise par ceux qui l'ont obte- « nue à des tiers qui pourraient ne pas offrir les mêmes garanties;

« Attendu que l'arrêt attaqué constate : 1° que c'est bien la con- « cession même de la voie ferrée de Rennes à Moidrey qui a fait l'objet « du traité du 18 janvier 48oo et que l'intention des parties a été que « Mancel fût substitué activement et passivement à la Société bretonne « dans tous les droits, avantages et obligations résultant pour elle de la « concession dont il s'agit; 2° que le Ministre du commerce et des travaux « publics a refusé son approbation à cette cession ; qu'en déclarant, dans « ces circonstances, nul et de nul effet le traité du 18 janvier 18oo, l'arrêt « attaqué n'a ni commis un excès de pouvoirs ni contrevenu à l'article 1134 « du Code Napoléon (1), etc »

2* Arrêt de la Cour de cassation du lo mai 1861. — Cet arrêt relatif au même traité pose le même principe que le précédent.

3° Arrêt du Conseil d'État du 31 mai 1878. — Une instance avait été engagée devant le Conseil de préfecture de la Meuse entre le département et le sieur Delloye-Tiberghien , concessionnaire du chemin de fer d'intérêt local de Lérouville à Eurville ; la résiliation de la concession avait été prononcée avec saisie du cautionnement. Le sieur de Méritens avait voulu intervenir au procès, en vertu d'un traité qu'il avait conclu avec les mandataires du sieur Delloye-Tiberghien et par lequel celui-ci avait renoncé en sa faveur à la concession du chemin de fer. Mais le Conseil de préfecture avait déclaré son intervention non recevable. Le Conseil d'État décida, le 31 mai 1878, qu'aucune clause de la convention entre le département et le sieur Delloye-Tiberghien n'ayant autorisé ce dernier à se substituer un cessionnaire et le traité de cession n'ayant été soumis nia l'approbation du département, ni à celle de l'Administration supérieure, le Conseil de préfecture avait sainement jugé en déniant au sieur de Méritens le droit d'intervention.

4» Arrêt de la Cour de cassation du o- décembre 1882 (faillite des tramways de Paris Sèvres-"S'ersaille5 c. Tarbé des Sablons et autres), contenant les motifs suivants;: — ff Attendu que les voies ferrées, établies ou « exploitées en vertu de concessions de l'État, font essentiellement partie

1^ Art. 1134 du Code civil : « Les conventions légalement formées tiennent lien de loi > à ceux qui les ont faites. Elles ne peuvent être révoquées que de leur consentement mn- « tuel. ou pour les causes que la loi autorise. »

« du domaine public; que le choix des concessionnaires, déterminé par « des considérations relatives à leur personne, exclut uécessairement la « faculté pour eux de se substituer, par leur seule volonté , des tiers qui « peuvent ne pas offrir les mêmes garanties; que le caractère temporaire « des concessions, le droit de propriété réservé à l'Etat après leur expira- « tion, enfin l'intérêt public, engagé d'une manière permanente dans l'ex- « ploitation d'entreprises de cette nature, ne permettent pas d'admettre « que ceux k qui elles ont été concédées puissent les transmettre à d'autres « sans le consentement préalable de l'autorité supérieure; qu'un traité de « cession, fait sans cette autorisation préalable, est entaché d'une nullité « radicale, même entre les parties contractantes »

5° Arrêt analogue de la Cour de cassation du 11 février 1884 (Constantin c. la Banque franco-hollandaise).

Nous ne voulons pas multiplier ces citations : elles suffisent à montrer avec quelle fermeté l'autorité judiciaire et l'autorité administrative ont toujours affirmé un principe inhérent à la nature du contrat de concession.

Ce principe est tellement évident qu'il n'a jamais été inscrit dans aucun texte organique, pour les chemins de fer d'intérêt général.

En ce qui concerne les chemins de fer d^'intérôt local, le Conseil d'État, consulté sur un projet de décret relatif à la ligne d'Anvin à Calais, avait émis, le 17 février 187G, l'avis (ju'il y avait lieu d'en retrancher une disposition qui subordonnait à l'approbation du Gouvernement et du Conseil général les traités de cession ou de fusion et les autres traités analogues. L'insertion de celte disposition lui paraissait de nature à mettre en doute un « droit qui ressortait, pour le Gouvernement et pour le Conseil général, de « l'essence même du contrat de concession et qui avait été reconnu par « plusieurs décisions judiciaires (1) ».

lia loi organique du 11 juin 1880 sur les chemins de fer d'intérêt local contient néanmoins, à l'article 10, les prescriptions suivantes : « Toute ccs- « sion totale ou partielle de la concession , la fusion des concessions et « des administrations, tout changement de concessionnaire.... ne pour- « ront avoir lieu qu'en vertu d'un décret délibéré en Conseil d'Ktat, rendu

(1) Cependant des danses semblables à celle que critiqu.iit à juste titre le Cnnseil d'Etat s'étaient glissées antérieurement dans certains actes de concession de chemins de fer d'intérêt local : voir notamment l'article 0 de la convention annrxée au décret du 8 mai 1873, chemin de Saint-Vaasl-le-iiaut à la ligne de Valencicnnes à Douzies. et l'article 6C du cahier des charges annexé au décret du 13 juin 187.^. chemin de .Moutiers i Albertville. (Un arrêt du Conseil d'Etat du 15 juillet 1883 a fait application de cette clause du contrat.)

« sur l'avis conforme du Conseil général, s'il s'agit de lignes concédées par « les départements,ou du Conseil municipal, s'il s'agit de lignes concédées « par les communes. » Ces prescriptions ne vont nullement à l'encontre de l'avis du Conseil d'État en date du 17 février 1876, que nous avons précédemment relaté; elles n'infirment en rien la règle qui a toujours été considérée comme applicable aux chemins de fer d'intérêt général, bien qu'elle ne fût écrite dans aucun texte. Leur but a été de déterminer l'autorité compétente pour ratifier la transmission des concessions, ainsi que la forme et les conditions dans lesquelles cette ratification pourrait être accordée. C'était là, en effet, une question délicate qu'il était indispensable de résoudre dans la loi organique.

L'autorisation est|^ nécessaire, non seulement pour les cessions amiables, mais aussi pour les cessions à la suite de faillite. La Cour de cassation en avait déjà jugé ainsi dans un arrêt du 14 juillet 1862 (chemin de Graissessac à Béziers). La Commission provisoire chargée de remplacer le Conseil d'État l'a reconnu à son tour dans un avis du 9 août 1871, sur lequel nous devons entrer dans quelques développements.

La Compagnie du chemin de fer d'intérêt général de la Croix-Rousse à Sathonay n'ayant pu satisfaire à ses obligations, le chemin avait été placé sous séquestre par décret du 26 octobre 1864. Peu de temps après , un jugement du tribunal de commerce de la Seine, en date du 18 janvier 1865, avait déclaré la Compagnie en état ^de faillite, et le syndic, après y avoir été dûment autorisé par une ordonnance du jugecommissaire, avait conclu le 30 juin 1870 un traité de cession au profit de MM. Erlanger etC*", moyennant le prix de 3 millions de francs. Le Ministre des travaux publics, sollicité d'adhérer à cette cession, consulta le Conseil d'État : 1° sur la forme dans laquelle la substitution de concessionnaire devait être ratifiée ; 2" sur les considérations auxquelles le traité devait satisfaire pour être considéré comme valable.

Sur le premier point, la Commission provisoire émit l'avis qu'il fallait un décret du Président de la République « rendu dans la forme des « règlements d'Administration publique et déterminant, s'il y avait lieu, « les conditions et garanties spéciales imposées au concessionnaire ou se « référant aux engagements que le Ministre lui aurait fait souscrire, à cet « effet, par acte séparé ».

Sur le second point, elle exprima l'opinion :

r Que la concession ne pouvait être assimilée aux objets susceptibles d'être vendus, aux termes des articles 486 et 534 du Code de commerce, avec une simple autorisation donnée au syndic par le juge-commissaire ;

2» Qu'il n'était pas davantage possible de l'assimiler aux biens immobiliers visés par les articles 487, o3i et 572 du Code de commerce ;

3° Que la seule disposition du Gode susceptible de donner les garanties voulues aux intéressés était celle de l'article 570 ;

4° Qu'en conséquence le concessionnaire ne pouvait être légalement investi, au regard de la faillite et des tiers, des droits de l'union des créanciers, qu'en vertu d'une délibération de ces créanciers et d'un jugement d'homologation rendu, le failli dûment appelé, par le tribunal de commerce et passé en forc« de chose jugée, conformément aux articles 570 et 583 du Code ;

Que, du moins, la cession ne pouvait être utilement soumise à l'examen et à l'approbation du Gouvernement, avant, qu'une décision judiciaire eût statué en dernier ressort sur le titre et la qualité du concessionnaire et la validité de la cession, au regard de la faillite et des tiers.

Au surplus, pendant le délai qui s'était écoulé, par suite des événements de guerre, entre la demande d'avis du Ministre et les délibérations de la commission provisoire, les créanciers de la faillite avaicntapprouvé la vente; la Compagnie y avait donné son adhésion et le tribunal de commerce l'avait homologuée. Les formalités indiquées par la Commission provisoire avaient été accomplies et le décret put être rendu en i872.

2. Autorité compétente pour approuver les traités de cession. — A quelle autorité appariient-il de statuer sur la transmission des concessions ? Nous avons vu que le législateur de i880 a donné pouvoir au Gouvernement pour les chemins de fer d'intérêt local, mais en lui imposant la forme d'un décret délibéré en Conseil d'Étit et en exigeant l'avis conforme du Conseil général ou du Conseil municipal, suivant les cas.

Malgré cette disposition, le légishiteur devrait nécessairement intervenir, si la cession était faite à une Compagnie unie à l'Étal par des liens financiers et devait réagir sur les comptes entre le Trésor et cette Compagnie. C'est ainsi, par exemple, que, même avant les conventions de 1883, le Gouvernement n'a consenti à ratifi(;r par décret en Conseil d'Ktal du 8 février 18821a cession de la ligne d'intérêt local de Remiremontà Cornimont à la Compagnie de l'Est, qu'à charge par cette Société de retrancher du contrat une clause tendant à assimiler la cession aux traités de correspondance visés par l'article 17 de la convention du 31 décembre 1875. Aujourd'hui la nécessité de l'intervention du législateur ne saurait plus être contestée : les lois du 20 novembre 1883 portent on effet que « tout « nouveau traité engageant le concours financier des grandes (Compagnies « dans la constrction et l'exploitation des lignes ferrées ne pourra être « exécuté qu'après avoir été approuvé par une loi ».

Pour les chemins de fer d'intérêt général, au contraire, il n'y a pas de texte de loi général sur la matière. Il faut donc se reporter aux principes, à la doctrine et aux précédents. Nous distinguerons entre les chemins d'embranchement de moins de 20 kilom. de longueur et les autres lignes.

a. Chemins d'embranchement de moins de 20 kilomètres de longueur. — Si la cession est faite à une Compagnie liée financièrement à l'État, une loi est indispensable pour les motifs que nous avons indiqués, en ce qui concerne les chemins de fer d'intérêt local.

Dans les autres cas, il suffit d'un décret rendu en la forme des règlements d'administration publique. En effet, la loi du 27 juillet 1870 attribue au Gouvernement la déclaration d'utilité publique et par suite la concession des lignes qui satisfont à la double condition de constituer des embranchements et d'avoir moins de 20 kilomètres de longueur ; elle n'exige l'intervention du Parlement que si les finances de l'État doivent être engagées. Or nous supposons une transmission pure et simple, et l'on ne saurait évidemment subordonner cette transmission à des formalités plus rigoureuses que la concession elle-même. C'est ainsi qu'il a été procédé pour la ligne de la Croix-Rousse à Sathonay, dont la longueur était de 7 kilomètres seulement et qui avait été, du reste, concédée sans subvention, ni garantie d'intérêt.

b. Lignes autres que les embranchements de moins de 20 kilomètres de longueur. — Les lignes d'embranchement de moins de 20 kilomètres ne constituant que l'exception, la règle que nous venons d'établir pour cette catégorie de lignes ne simplifie pas beaucoup la question et la laisse pour ainsi dire tout entière.

Ici encore la nécessité d'une loi ne saurait être contestée, lorsque la cession est faite au profit d'une Compagnie liée financièrement à l'État ou lorsqu'elle est susceptible d'altérer les rapports financiers entre le Trésor et la Compagnie cédante.

Quelle est la règle dans les autres cas ?

On ne saurait chercher aucun enseignement dans les décisions contentieuses que nous avons rapportées :ces décisions remontent en effet à une époque où les Pouvoirs publics étaient autrement répartis ou s'appliquent à des chemins de fer d'intérêt local.

Quant àla doctrine, elle est loin d'être uniforme. Certains auteurs soutiennent que la transmission d'une concession équivautàune concession nouvelle etque, dès loi's.elledoitêtreautorisée par le pouvoircompétentpourfaire la concession elle-même, c'est-à -dire par le Pouvoir législatif. Suivant eux, en effet, si le législateur s'est réservé de concéder les voies ferrées d'intérêt général l'une des raisons qui l'y ont déterminé a été le désh' d'apprécier

lui-même les garanties offertes par les concessionnaires, et celte appréciation présente les mêmes difficultés, exige les mêmes soins, pour la transmission de concession que pour la concession primitive.

D'autres auteurs soutiennent, au contraire, qu'il suffit d'une approbation du Gouvernement. Les raisons invoquées à l'appui de cette opinion sont les suivantes :

1° Le législateur n'a retenu qu'accessoirement la désignation du concessionnaire. Son but a été surtout d'arrêter les conditions de la concession. Une fois ces conditions fixées, le choix du concessionnaire est affaire d'exécution et, si lors de la concession primitive ce choix est fait par le législateur pour éviter un double acte de l'autorité publique, les mêmes raisons n'existent pas en cas de transmission.

2'> Lorque la concession fait l'objet d'une adjudication, les titres des concurrents sont examinés par le Ministredestravauxpub!ics,(pii prononce leur admission au concours, et les résultats de l'adjudication sont approuvés par décret, ce qui prouve bien que le législateur ne considf're pas la désignation du concessionnaire comme l'un de ses attributs essentiels.

3» Les adjudications forcées, auxquelles il est procédé à la suite d'une déchéance conformément à l'article 39 du cahier des charges, ne sont pas subordonnées à l'homologation du Parlement. Elles sont approuvées par décret délibéré en Conseil d'État (voir l'art. 11 de l'arrêté ministériel du 8 août 1879 pour la ligne de Lagny à Mortcerf).

Ces arguments ne sont pas péremptoires. Le premier ne repose sur aucun texte. Au second, on peut objecter que, si le Gouvernement a mandat et qualité pour approuver les adjudications ordonnées par le Pouvoir législatif, c'est en vertu d'une délégation formelle et exj)licito qui lui est donnée dans chafjue cas particulier (voir l'art. 10 de la loi du 23 mars 1874, ligne de Besançon àMorteau). Le troisième comporte la même réponse.

Nous reconnaissons volontiers que, dans beaucoup de circonstances, le choix du concessionnaire ne peut avoir d'influence sur le régime général du réseau et ne mérite pas d'être rangé parmi les actes de haute administration réservés au législateur. Mais il peut aussi en être autrement; la cession peut porter sur un groupe important de voies ferrées, êlrr consentie au profit d'une Compagnie dont il importe de ne pas élargir le champ d'action, être en opposition avec la politique admise en matière de chemins de fer. Telle serait par exemple la réunion de deux Compagnies, dont il est utile de maintenir la séparation. Comment établir dès lors la ligne de démarcation entre les cas où l'intervention du Gouvernement sera suffisante et ceux où l'intervention du législateur sera nécessaire ?

Du reste, à défaut de texte, la solution véiitablenicnt juridi(|ue est celle

qui consiste à assimiler la transmission de concession à la concession primitive et à reconnaître la nécessité de son approbation par la même autorité, sauf délégation spéciale.

Voici quels ont été les précédents, depuis 1870 :

— Substitution de la Compagnie du chemin de Ter du Rhône à l'ancienne Compagnie du chemin delà Croix-Rousse. — Autorisée par décret en Conseil d'État du iâ juillet 1872. — Le chemin n'avait que 7 km. de longueur.

— Substitution de la Compagnie du Nord à la Compagnie du chemin de Saint-Ouen. — Autorisée par décret en Conseil d'État du 21 novembre 1873. — Le chemin n'avait que 2 km. de longueur; les comptes en restaient distincts de ceux du réseau.

— Substitution de la Compagnie de Lille à Valenciennes à la Société Lebon et Otlet, pour le chemin de fer de Lérouville à Sedan. — Autoi'isée par décret en Conseil d'État du 12 août 1874.

— Substitution de la « Compagnie de chemin de fer et de navigation d'Alais au Rhône et à la Méditerrannée » à M. Stephen Marc, pour la ligne d'Alais au Rhône. — Autorisée par une loi du 9 mars 1880. — Cette ligne avait été concédée par une loi du 4 décembre 1875; sa longueur était de 64 km., y compris un embranchement annexé à la concession par un décret du lo janvier 1877; il s'agissait non seulement d'autoriser la cession, mais encore de proroger le délai d'exécution et de ratifier l'adjonction d'un service de navigation fluviale et maritime au service de la voie ferrée.

— Substitution de la « Compagnie nouvelle du chemin de fer d'Arles à Saint-Louis-du-Rhône » à la « SociétéanonymedeSaint-Louis-du-Rhôue», pour le chemin d'Arles à la Tour Saint-Louis. — Autorisée par une loi du 16 août 188.3. — Ce chemin, de 39 km. de longueur, avait été concédé par une loi du 26 juillet 1873. La loi nouvelle a eu pour objet d'homologuer la substitution et de proroger le délai d'exécution.

— Substitution de la Compagnie du Nord aux Compagnies précédemment concessionnaires, en ce qui concerne les lignes de Lille - Valenciennes et extensions, Lille-Béthune, Picardie et Flandres, Abancourt au Tréport, Frévent-Gamaches. — Autorisée par la loi du 20 novembre 1883.

— Cette substitution se liait à la convention d'ensemble conclue à cette époque avec la Compagnie du Nord; elle devait modifier les rapports financiers entre l'État et cette Société ; enfin elle entraînait l'incorporation de diverses lignes d'intérêt local dans le réseau d'intérêt général.

— Substitution de la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerrannée à celle des Dombes et des chemins de fer du Sud-Est. — Autorisée par une loi du 20 novembre 1883. (Situation identique à celle que nous venons de relater pour les lignes secondaires de la région du Nord.)

On le voit, dans presque tous les précédents depuis 1870, le législateur est intervenu, sauf pour les lignes dont la longueur était inférieure à 20 km. Mais il convient d'observer qu'il a eu tout à la fois à ratifier la transmission et à modifier les conditions premières de la concession ou à donner son approbation à un changement dans les relations linancières entre l'État et lecessionnaire, ce qui, en tous cas, rendait son intervention obligatoire.

La question que nous traitons en ce moment a été portée incidemment à la tribune de la Chambre des députés, le 12 mars 1877, à propos des traités d'exploitation conclus entre la Compagnie du Nord et les Compagnies secondaires de la région (17 décembre 1875pour le Nord-Est, 31 décembre 1873 pour la Compagnie de Lille-Yalenciennes). Un décret du 20 mars 1876 avait autorisé la Compagnie du Nord à cxploiler un grand nombre de lignes concédées à ces sociétés ou gérées par elles, mais en subordonnant cette autorisation aux deux conditions suivantes :

1^ Jusqu'à ce qu'il eût été statué par une loi sur les questions financières soulevées par les traités, la Compagnie du Nord ne devait pas réclamer l'application de la garantie d'intérêt stipulée au profit du Nord-Est;

2° Elle était tenue de faire un compte séparé et distinct des résultats de l'exploitation des lignes qui passaient ainsi entre ses mains.

Appelé par M. Wilson à s'expli([uer à cet égard, M. Christophle, alors ministre des travaux publics, exprima l'avis qu'une Compagnie liée financièrement à l'État ne pouvait adjoindre des lignes nouvelles à son réseau, par voie de transmission de concession ou par voie de traité d'exploitation, sans y être dûment autorisée, et que cette autorisation devait émaner du Pouvoir législatif en cas de cession proprement dite, mais qu'un décret et même une simple décision ministérielle devait suffire pour les traités d'exploitation, quand la Compagnie cédante continuait à vivre et conservait sa responsabilité vis-à-vis de l'État. Nous nous bornons à mentionner cette réponse, en nous réservant de revenir dans un instiint sur les traités d'exploitation.

3. Pénalités encourues parle concessionnaire, en cas de cession non autorisée. — L'article 10 de la loi du 11 juin 1880 sur les chemins de fer d'intérêt local porte « qu'en cas de cession, l'inobservation des « conditions prescrites entraîne la nullité et peut donner lieu à la dé- « chémice ».

Quoiqu'il n'y ait pas de disposition législative pour les chemins de fer d'intérêt général, la sanction serait-elle la même ?

Tout d'abord, au point de vue de la nullité du contrat, il ne peut y II 11

avoir aucun doute. Nous l'avons démontré, en établissant la nécessité d'une autorisation.

Quant à la déchéance, elle serait évidemment encourue par le concessionnaire, s'il transmettait sa concession sans autorisation ou s'il passait outre au refus d'approbation ; car il manquerait alors à la première de ses obligations, qui est d'assurer lui-même la construction et l'exploitation du chemin de fer, et tomberait sous le coup de l'article 39 du cahier des charges : « faute par la Compagnie d'avoir rempli les diverses obligations « qui lui sont imposées par le présent cahier des charges, elle encourra « la déchéance. »

4. Des traités d'exploitation. — Les cahiers des charges récents ont prévu, pour la construction, le cas oîi la Compagnie voudrait se décharger de sa tâche sur un tiers. Ils comprennent, en effet, un article 27 ainsi conçu : « ...Tout marché général pour l'ensemble du chemin de fer, soit à forfait, « soit sur série de prix, est, dans tous les cas , formellement interdit. » Mais ils ne renferment aucune disposition analogue pour l'exploitation. S'ensuit-il qu'il soit loisible à une Compagnie de conclure à son gré des traités d'exploitation, quelles qu'en soient la nature et l'importance ?

Voici quelle est l'opinion de M. Aucoc, devant l'autorité duquel nous sommes toujours prêt à nous incliner : « En principe, à défaut d'un texte « exprès, un traité fait par un concessionnaire avec un tiers pour ({ l'exploitation d'un chemin de fer n'a pas besoin, pour être valable, de « l'approbation du Gouvernement, pas plus que les sous-traités faits pour « l'exécution des travaux. Le concessionnaire reste toujours responsable (( envers le Gouvernement, qui n'a pas à se préoccuper des instruments « qu'il emploie pour réaliser ses engagements. » L'auteur ajoute que, durant ces dernières années, un certain nombre de décrets ont approuvé des traités d'exploitation, mais que, dans presque tous les cas, l'une des parties contractantes était une Compagnie liée avec l'État par des conventions relatives à la garantie d'intérêt et au partage des bénéfices.

Nous avons d'autre part reproduit, page 161, la doctrine exposée par M. Christophle à la Chambre des députés, en 1877.

S'il s'agit de traités ne portant que sur'une partie des services, par exemple de traités de traction de la nature de ceux qui ont été passés autrefois par les Compagnies de l'Ouest, de l'Est et d'Orléans, avec MM. Buddicom, Sauvage et Polonceau, les concessionnaires ne sont certainement pas contraints à se pourvoir d'une autorisation ; rien, ni dans les actes qui ont institué leurs concessions, ni dans les principes (lui régissent la matière, ne saurait les y obliger, lis sont soumis au contrôle

DES TRAITÉS DE CES^;l()^• ET D' EX l'LOITA TION 1()3

de l'État, au point de vue du bon fonctionnement des services ainsi remis à des entrepreneurs généraux. De plus, s'ils ont des liens linanciers avec l'État, ils ont à subir l'intervention préventive de lAdininistration sous forme d'avertissements, pour le cas où les traités seraient onéreux et atîectcraient leur gestion financière, ainsi que Tintervcntion à posteriori de la Commission de vérification des comptes et du Ministre, appelés à apprécier l'utilité des dépenses, sous la réserve des recours de droit et dans les conditions prévues par les conventions et les règlements sur les justifications financières des Compagnies. Mais le rôle de l'Administration ne va pas plus loin. Il n'y aurait d'exception à cette règle que si l'entrepreneur était une Compagnie ayant elle-même des liens financiers avec l'État ou empêchée, soit par son titre de concession, soit par ses statuts approuvés, de se livrer à des opérations étrangères sans une autorisation du pouvoir compétent.

Mais ce n'est pas pour les traités restreints de cette catégorie que la question a jamais été débattue : c'est pour des contrats livrant l'exploitation complète d'une ligne ou d'un réseau à une autre Compagnie. Ces contrats constituent en apparence des cessions déguisées : au fond, elles en diffèrent assez profondément, en ce sens que le concessionnaire ne se dépouille pas de sa qualité, reste responsable vis-à-vis de l'État, demeure tenu de toutes les obligations qu'il a contractées. Malgré cette différence, on peut se demander si deux Compagnies, même jouissant d'une complète indépendance financière au regard de l'État, môme investies par leurs statuts de la capacité nécessaire, peuvent librement se substituer ainsi l'une à l'autre ; s'il est indifférent à l'État qui a choisi un concessionnaire de voir un tiers se mettre en face du public au lieu et place de ce concessionnaire ; s'il n'y a pas là une atteinte portée au contrat de concesion ; s'il ne peut pas en résulter des fusions contraires aux vues des Pouvoirs publics sur le régime général des chemins de fer et dommageables aux usagers de ces voies de communication. Pour notre part, tout en reconnaissant la valeur juridique de l'opinion exprimée par M. Aucoc, nous avons quelque peine à nous y rallier sans réserve.

Au surplus, il serait sans intérêt d'argumenter longuement à ce sujet. Car, en fait, presque toutes nos voies ferrées sont entre les mains de Compagnies unies à l'État parjdes liens linanciers et, dans la plupart dos cas, sinon dans tous, l'une au moins des parties contractantes sera ainsi dans une situation de dépendance et de tutelle.

Dans le cas où seule la Compagnie concessionnaire aurait avec l'État une solidarité d'intérêts, l'Administration pourrait à la rigueur se contenter de l'intervention préventive et de l'action à posteriori dont elle dispose,

comme nous l'avons précédemment expliqué, à propos des traités de traction.

Cependant, elle serait fondée, suivant nous, à s'opposer à la mise en vigueur des traités sans une autorisation que le Ministre pourrait, soit donner lui-même, soit provoquer de la part du Gouvernement ou même du législateur, suivant les circonstances.

Il en serait de même au cas où la Compagnie Fermière, quoique liée financièrement à l'État, se chargerait de l'exploitation aux risques et périls des actionnaires.

Dans le cas où la Compagnie fermière serait dotée d'une garantie d'intérêt ou astreinte à un partage des bénéfices, et entendrait confondre les comptes spéciaux aux lignes affermées par elle avec ses comptes généraux, elle devrait incontestablement se pourvoir d'une autorisation, avant de se charger d'une entreprise pouvant affecter le concours de l'État ou sa participation aux recettes. Cette autorisation devrait émaner du Pouvoir législatif pour les grandes Compagnies, en conformité des lois du 20 novembre 1883 qui contiennent toutes la disposition suivante : «Tout « nouveau traité engageant le concours financier de la Compagnie de. . . . « dans l'exploitation des lignes ferrées ne pourra être exécuté qu'après (( avoir été approuvé par une loi. »

Jusqu'ici nous avons supposé que la société fermière était une société libre ou que ses statuts approuvés lui permettaient de se charger de l'exploitation de lignes dont elle ne serait pas concessionnaire. S'il en était autrement, il faudrait, en tout état de cause, soit une modification statutaire approuvée par décret rendu en la forme des règlements d'administration publique, conformément à l'article 37 du Code de commerce, soit une émancipation de la société en vertu d'une autorisation donnée en la même forme.

Après avoir ainsi posé les principes, voyons (luels ont été les précédents depuis 1870. L'énuméralion n'en sera pas très longue.

1° Traité passé entre la Compagnie des chemins de fer de la Vendée et la Compagnie du chemin de fer d'intérêt local de Poitiers à Saumur, pour l'exploitation de celte dernière ligne. — Approuvé par décret en Conseil d'État du 24 mai 1873, sur l'avis conforme des Conseils généraux de la Vienne et de Maine-et-Loire, bien que la Compagnie de la Vendée n'eût été dotée que d'une subvention ferme et qu'elle ne fût pas astreinte au partage des bénéfices.

2° Traité passé entre la Compagnie de l'Est et la Compagnie du chemin de fer d'intérêt loc;d d'Épornay à Romilly, pour l'exploitation de

cette dernière ligne. — Approuvé pnr décret en Conseil d'État du 7 juillet 1873, sur l'avis conforme du Conseil général de la Marne, bien que les comptes do cette exploitation fussent séparés de ceux du réseau concédé à la Compagnie de l'Est (1).

3° Traités passés entre la Compagnie de l'Est et : 1° la Société des chemins de fer de la Lorraine, pour l'exploitation du chemin d'intérêt local de Nancy à la frontière vers Châteausalins et Vie; 2° la Société du chemin de fer d'intérêt local de Nancy à Vézelise, pour l'exploitation de cette ligne. — Approuvés par décret du 18 octobre 1873, bien que le compte de cette exploitation dût rester distinct (1).

4° Traités passés entre la Compagnie du Nord et les Compagnies de Lille à Valenciennes et du Nord-Est, pour l'exploitation de diverses lignes d'intérêt général ou d'intérêt local. — Approuvés par décret du 20 mai 1876, bien que le compte d'exploitation de ces lignes dût rester distinct (2).

o° Traité conclu entre la Compagnie de l'Est et la Compagnie du chemin de fer de la Suippe, pour l'exploitation de la ligne de Bazancourt à Bétheni ville. — Approuvé par décret du 22 janvier 1879, sous réserve que les résultats de celte exploitation ne seraient pas confondus avec ceux de l'ensemble du réseau.

6° Convention entre l'État de Genève et la Compagnie de Paris-Lyon- Méditerranée, pour la construction et l'exploitation du chemin de Genève- Vollandes à la frontière française, près d'Annemasse. — Approuvé par une loi du 20 août 1883, en exécution de la loi du 20 novembre 1883, article 3.

7° Traité passé entre la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée et la Compagnie concessionnaire des chemins de fer du Vieux-Port et de la banlieue sud de Marseille, pour l'exploitation de la ligne du Vieux-Port. — Approuvé par une loi du 30 janvier 1886, conformément à la loi du 20 novembre 1883, article 3.

8° Traité entre la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée et la Compagnie des chemins de fer Jura-Berne-Lucerne, pour l'exploitation de la section suisse du chemin de Besançon au Locle. — Approuvé de même par une loi du 10 juillet 1886.

Dans les cinq premiers précédents que nous venons de citer, les traités d'exploitation ne devaient point peser sur les finances de l'État:

(1) La convention conclue le 31 décembre 4878 avec la Compagnie de l'Eut et appronrée par une loi du même jour a ratt.nché les comptes des lignes dÉp ruayà Rorailly, de Nancy vers Châteausalins et de Nancy à Vézelise. ii ceux de l'ancien rc^cau de la Compagnie.

(2^ La convention entre l'État et la Compagnie du Nord, approuvée par la loi du 20 novembre 1883, a incorpore à l'ancien réseau les lignes de la (Compagnie de Lille à Valenciennes et y a rattaché les résultats d'exploitation des lignes du Nord- Est.

d une part, en effet, le régime des lignes affermées était, soit maintenu, soit modifié temporairement dans un sens conforme aux intérêts du Trésor; d'autre part, la Compagnie fermière n'avait aucune solidarité financière avec l'Etat, ou, dans le cas contraire, il était convenu que l'exploitation se ferait aux risques et périls de ses actionnaires. Cependant une autorisation a été jugée nécessaire et a été délivrée par décret rendu en la forme des règlements d'administration publique. Les faits confirment donc les doutes que nous avions exprimés sur la doctrine admise par presque tous les auteurs et montrent que, ni le Gouvernement, ni les Compagnies, n'ont entendu limiter la nécessité d'une autorisation au cas où la mise en vigueur des traités serait susceptible d'influer sur les avances du Trésor au titre de la garantie, d'intérêt ou sur sa participation aux bénéfices.

5. Législation étrangère. — Voici quelques renseignements sur la législation étrangère :

En Angleterre^ une loi du 4 août 1843, intitulée « Acte pour restreindre « les pouvoirs de vendre ou de louer des chemins de fer », a décidé « qu'il « ne serait permis à aucune Compagnie de chemin de fer d'accepter une « vente, location ou autre transfert de railway, sans y avoir été spécialece ment autorisée par une disposition spéciale d'un acte du Parlement... ». Peu de mois auparavant, un acte du 8 mai 184o « pour consolider « certaines dispositions habituellement insérées dans les actes autorisant « la construction des chemins de fer » avait spécifié les engagements que le fermier devait prendre et rappelé qu'il était tenu à toutes les obligations imposées au concessionnaire. Le 21 juillet 1863, une autre loi a déterminé les cas dans lesquels une fusion serait considérée comme accomplie, mais sans faire aucune allusion à la nécessité d'une autorisation. Nous devons encore mentionner une loi du 2 août 1838 « .... pour restreindre l'exer- « cice de certains pouvoirs par les Compagnies de chemins de fer qui « possèdent des canaux » : aux termes de l'article 3 de cette loi, aucune Compagnie ayant à la fois des voies ferrées et des voies navigables ou un service de navigation ne peut accepter la location de tout ou partie de l'entreprise d'une autre Compagnie de chemin de fer ou de canal, sans y avoir élé autorisée par le Parlement. On sait qu'en fait le nombre des locations est très considérable et que la plupart des traités ont été conclus sans l'autorisation du Parlement, ni môme du Board of trade, et n'ont pas reçu de publicité.

Aux Etats-Unis, il a été pris quehjues mesures, mais dont le seul but était de favoriser la concurrence. La plupart des États ont tout d'abord

interdit par les actes de concession les fusions entre les Compagnies exploitant des lignes parallèles; dans les États de New-York et do l'Illinois, les réunions de concessions ne sont admises par les lois générales (|ue pour les Compagnies dont les lignes sont en prolongement l'une de l'autre. Mais cet obstacle légal est facilement t«)urné : l'artifice consiste à acheter les actions de la Compagnie cédante ou à affermer ses lignes pour 999 ans ; le législateur de New- York, a même autorisé explicitement, dans ce dernier cas, la Compagnie exploitante à acquérir les actions de la Compagnie propriétaire et à leur substituer ses propres titres à des conditions débattues entre les deux Sociétés. Aussi les lois les plus récentes se sont-elles bornées à subordonner la fusion au consentement des trois (piarts des actionnaires, à la prise en charge par la nouvelle Compagnie de tout le passif des deux Sociétés et à la publication préalable du projet de fusion, dont copie doit être notifiée pour enregistrement au secrétaire d'Etat. Dans lÉtat de Massachussets, la loi générale soumet seulement à l'approbation de la législature la fusion d'une Compagnie de cet État avec celle d'un autre État et à l'approbation de la Commission de contrôle les traités d'exploitation conclus de môme entre Compagnies d'Élats différents.

En Espagne, la loi du 3l) novembre 1877 permet aux concessionnaires do transmettre leurs droits et leurs obligations, en prévenant le Ministre du Fomento ; elle se contente de déclarer que le nouveau concessionnaire devra se conformer aux règles qui avaient été imposées au cédant, lors do la concession primitive.

En Suisse, au contraire, d'après la loi du 2.3 décembre 1872, article 10, aucune concession, aucun droit, aucune obligation dérivant d'une concession, ne peut être transmis sans une autorisation formelle de la Confédération.

Dans le Luxembourg, il est intervenu à la date du 3 septembre 1879 une loi qui interdit les cessions, sans approbation du Gouvernement, et qui assimile aux cessions, cest-à-dire à l'aliénation des concessions, tous « les actestransférantparbail,achatd'actions, fusion ou autrement, l'exploi- « tation totale ou partielle de la ligne. » Cette loi porte en outre (pfcn cas d'infraction le Gouvernement pourra faire administrer la ligne par le département des chemins de fer, pour le com[)te du concessionnaire.

Nous avons fait connaître et nous répétons (ju'en liclgiqnc, lors des négociations engagées entre la Compagnie de l'Est d'un côté, la Société d'exploitation des chemins de fer de l'État néerlandais et la grande Compagnie du Luxembourg de l'autre, pour l'afîermage de chemins concéflés à ces deux Sociétés, une loi de « salut public », provo(juée par des craintes chiméri-

ques, avait interdit aux Sociétés de chemins de fer toute fusion, tout traité, sans Tassentiment du GouYcinement.

Dans les Pays-Has, certaines conventions contiennent des stipulations très précises sur le même objet. C'est ainsi que le contrat des 24-25 mai 1876, entre l'État et la Société d'exploitation des chemins de fer de l'État, interdit à cette Société d'entreprendre ou d'exploiter, sans une autorisation du Roi, des lignes autres que celles qui y sont indiquées, de céder à des tiers les lignes qu'elle a à exploiter et de se charger d'autres entreprises ou même de s'y intéresser (sauf des exceptions énumérées dans la convention et comportant l'approbation du Ministre de l'intérieur).