CONTRAVENTIONS DE VOIRIE COMMISES PAR LES CONCESSIONNAIRES

1. Contraventions réprimées par le titre II de la loi dn 15 juillet 1845. — Le titre II de la loi du 15 juillet 1845 a pour objet d*assurer, contre les concessionnaires ou fermiers de lexploitation des chemiDS de fer, la répression des infractions « aux clauses de leur cahier des « charges ou aux décisions rendues en exécution de ces clauses, en ce qui (( concerne le service de la navigation, la viabilité des routes nationales, (( départementales ou vicinales, ou le libre écoulement des eaux ».

La rédaction primitive du projet de loi soumis par le Gouvernement à la Chambre des pairs était beaucoup plus générale et embrassait les infractions de toute nature au cahier des charges et aux décisions administratives, soit dans les travaux de construction, soit dans Tentretien, soit dans Texploitation de la voie ferrée. Indépendamment des condamnations encourues par les concessionaires ou fermiers, elle attribuait à TAdministration le droit, en cas d'urgence, de faire exécuter d'office et à leurs frais les travaux qu'ils n'auraient pas exécutés eux-mêmes, bien que constitués en demeure, ou qu'ils auraient faits dans des conditions défectueuses.

Les raisons qui avaient déterminé le Ministre des travaux publics à organiser la répression sur des bases si larges étaient tirées de Tinsuffisance des armes mises par le cahier des charges entre les mains de l'Administration. Il faisait valoir: 1° les difficultés d'application de la déchéance contre les Compagnies qui, dans leur ensemble, satisferaient à leurs obligations et qui n'y manqueraient que partiellement; Hp l'impossibilité légale pour les agents de TAdministration de pourvoir d'office, en l'état, à l'exécution des travaux de premier établissement et de vaincre ainsi Tinertie ou le mauvais vouloir des Compagnies, attendu que le cahier des charges ne prévoyait ce mode d'intervention que pour l'entretien; 3* l'inefficacité du refus de réception des travaux défectueux, refus'dont la conséquence était de retarder l'ouverture du chemin de fer à la circulation et qui pouvait être plus préjudiciable au public qu'au concessionnaire.

Malgré ces raisons, la Commission de la Chambre des pairs, obéissant à des scrupules de légalité, crut devoir conclure à la suppression complète du titre II du projet de loi. En ce qui concernait les Compagnies existantes, elle jugeait impossible d'édicter des pénalités que n'avaient point prévues les actes de concession. En ce qui concernait les concessions à

instituer ultérieurement, il lui paraissait irrationnel de porter atteinte au principe posé par Tarticle 1142 du Code civil, aux termes duquel toute obligation do faire se résout en dommages-intérêts au profit de la partie lésée par Tincxécution de cette obligation ; elle considérait comme fâcheux et anormal de méconnaître les règles du droit, d'après lesquelles Tinexécution d'une convention n'oblige qu'à des réparations civiles, et de transformer en action publique l'action purement privée naissant du contrat; elle voyait dans les mesures proposées par le Gouvernement une regrettable confusion entre des dispositions d'ordre purement civil et des dispositions de police.

La question donna lieu à un débat approfondi devant la Chambre des pairs. Les partisans du système du Gouvernement combattirent les conclusions de la Commission, en s'appuyant sur le caractère mixte des actes do concession, qui constituent tout à la fois des contrats et des actes de la puissance publique, qui contiennent à côté des stipulations purement contractuelles des clauses d'ordre public, et dont l'État a toujours le droit imprescriptible d'assurer l'exécution par des pénalités, même postérieures au marché.

Finalement, après une longue discussion, la Chambre dès pairs adopta un amendement de M. Dupont-Delporte qui restreignait le titre II de la loi aux contraventions que nous avons énumérées au début de ce paragraphe.

Renfermée dans ces limites, la loi ne pouvait plus provoquer aucune objection de principe, même de la part des juristes animés du respect le plus scrupuleux pour les contrats : car elle se bornait à atteindre des faits qui avaient déjà le caractère de contraventions de grande ou de petite voirie et à édicter des pénalit/^s nouvelles pour leur répression ; les droits de l'État à cet égard ne pouvaient être révoqués en doute.

Aussi la Chambre des députés émit-elle sans hésitation un vote favorable à l'amendement déjà adopté par la Chambre des pairs.

On remarquera que la loi du 15 juillet 18'i5 vise, non seulement les infractions aux clauses du cahier des charges, mais encore les infractions aux décisions intervenues en exécution de ces clauses. Cette extension à des décisions administratives a suscité quelques critiques devant la Chambre des députés ; Tun des membres de cette Assemblée a exprimé la crainte que l'Administration n'en profitât pour aggraver les charges du concussionnaire. Néanmoins la disposition a été adoptée, sur l'observation du Ministre, que le cahier des charges devait, par sa nature, être restreint à des règles générales et appelait nécessairement, comme complément, des décisions administratives réglant, dans chaque cas particulier, les conditions spéciales d'exécution des ouvrages. Le juge des contraventions

§1— CONTRAVENTIONS DE VOIRIE COxMMlSES PAR LES CONCESSIONNAIRES

1. Contraventions réprimées par le titre II de la loi du 15 juillet 1845. — Le titre II de la loi du 15 juillet 1845 a pour objet d'assurer, contre les concessionnaires ou fermiers de l'exploitation des chemins de fer, la répression des infractions « aux clauses de leur cahier des « charges ou aux décisions rendues en exécution de ces clauses, en ce qui (( concerne le service de la navigation, la viabilité des routes nationales, « départementales ou vicinales, ou le libre écoulement des eaux ».

La rédaction primitive du projet de loi soumis par le Gouvernement à la Chambre des pairs était beaucoup plus générale et embrassait les infractions de toute nature au cahier dos charges et aux décisions administratives, soit dans les travaux de construction, soit dans Tentretien, soit dans l'exploitation de la voie ferrée. Indépendamment des condamnations encourues par les concessionaires ou fermiers, elle attribuait à l'Administration le droit, en cas d'urgence, de faire exécuter d'office et à leurs frais les travaux qu'ils n'auraient pas exécutés eux-mêmes, bien que constitués en demeure, ou qu'ils auraient faits dans des conditions défectueuses.

Les raisons qui avaient déterminé le Ministre des travaux publics à organiser la répression sur des bases si larges étaient tirées de l'insuffisance des armes mises par le cahier des charges entre les mains de l'Administration. Il faisait valoir : 1° les difficultés d'application de la déchéance contre les Compagnies qui, dans leur ensemble, satisferaient à leurs obligations et qui n'y manqueraient que partiellement; Hp l'impossibilité légale pour les agents de l'Administration de pourvoir d'office, en l'état, à l'exécution des travaux de premier établissement et de vaincre ainsi l'inertie ou le mauvais vouloir des Compagnies, attendu que le cahier des charges ne prévoyait ce mode d'intervention que pour l'entretien ; 3** l'inefficacité du refus de réception des travaux défectueux, refus'dont la conséquence était de relarder rouverlure du chemin de fer à la circulation et qui pouvait être plus préjudiciable au public qu'au concessionnaire.

instituer ultérieurement, il lui paraissait irrationnel de porter atteinte au principe posé par Tarticle 1142 du Code civil, aux termes duquel toute obligation de faire se résout en dommages-intérêts au profit de la partie lésée par Tincxécution de cette obligation ; elle considérait comme fâcheux et anormal de méconnaître les règles du droit, d'après lesquelles Tinexécution d'une convention n'oblige qu'à des réparations civiles, et de transformer en action publique l'action purement privée naissant du contrat; elle voyait dans les mesures proposées par le Gouvernement une regrettable confusion entre des dispositions d'ordre purement civil et des dispositions de police.

Renfermée dans ces limites, la loi ne pouvait plus provoquer aucune objection de principe, même de la part des juristes animés du respect le plus scrupuleux pour les contrats : car elle se bornait à atteindre des faits qui avaient déjà le caractère de contraventions de grande ou de petite voirie et à édicter des pénalités nouvelles pour leur répression ; les droits de l'État à cet égard ne pouvaient être révoqués en doute.

Aussi la Chambre des députés émit-elle sans hésitation un vote favorable à l'amendement déjà adopté par la Chambre des pairs.

On remarquera que la loi du 15 juillet 1845 vise, non seulement les infractions aux clauses du cahier des charges, mais encore les infractions^ aux décisions intervenues en exécution de ces clauses. Cette extension à des décisions administratives a suscité quelques critiques devant la Chambre des députés ; l'un des membres de cette Assemblée a exprimé la crainte que l'Administration n'en profitât pour aggraver les charges du concessionnaire. Néanmoins la disposition a été adoptée, sur l'observation du Ministre, que le cahier des charges devait, par sa nature, être restreint à des règles générales et appelait nécessairement, comme complément, des décisions administratives n'^lant, dans chaque cas particulier, les conditions spéciales d exécution des ouvrages. Le juge des contraventions

peut et doit, d'ailleurs, apprécier si ces décisions rentrent bien dans le cadre de celles qui ont été prévues par Tarticle 12 de la loi de 1845, c'qstà-dire si elles ne renferment rien de contraire au cahier des charges.

2. Agents appelés à dresser les procès-verbaux. — Les procèsverbaux constatant les contraventions sont dressés « soit par les ingé- (c nieurs des ponts en chaussées ou des ôiines, soit par les conducteurs, « gardes-mines et piqueurs (1), dûment assermentés ».

La nomenclature de ces agents est, on le voit, plus limitée que celle des agents de TÉtat appelés à constater les infractions aux titres P^ et III de la loi du 13 juillet 1845. Cette limitation s'explique et se justifie par le caractère spécial des contraventions prévues au titre IL Peut-être est-elle excessive; mais elle ne présente en fait aucun inconvénient.

3. Notification des procès-verbaux aux Compagnies. — Aux termes de l'article 13 de la loi, les procès-verbaux doivent être notifiés administrai vement, dans les quinze jours de leur date, au domicile élu par le concessionnaire ou pai* le fermier. Cette notification a lieu à la diligence du préfet.

4. Compétence du Conseil de préfecture . — Les procès-verbaux sont transmis, dans le môme délai, au Conseil de préfecture du lieu de la contravention. Nous n'avons à donner, à cet égard, que de courtes explications.

a, — Les contraventions commises par les concessionnaires ou fermiers sont toutes considérées comme des contraventions de grande voirie, alors même que Tobstacle apporté à la circulation ne porterait que sur des chemins vicinaux. Par suite, elles sont toutes de la compétence du Conseil de préfecture. Il était, en efiet, impossible de conférer au juge de simple police, en matière de petite voirie, le pouvoir d'interpréter le cahier des charges et celui d'ordonner la démolition d'ouvrages faisant partie du chemin de fer ou de ses dépendances. Cette simple observation suffit à justifier l'œuvre du législateur de 1845.

6. — Lors de la discussion de la loi devant la Chambre des pairs, MM. Daru et Feutrier avaient demandé que les procès-verbaux fussent déférés, non pas au Conseil de prélecture du lieu de la contravention, mais au Conseil de préfecture désigné par le cahier des charges pour le jugement des contestations entre l'État et la Compagnie ausujet de l'exé-

{{) Aujourd'hui, employés secondaires. ,

GONTUAVENTIONS DE VOIRIE 999

cution OU de Tinterprétation du contrat. Cctlc solution aurait pu présenter certains avantages, au point de vue de Tunité d'interprétation du cahier des charges. Mais elle eût porté atteinte au principe de la compétence territoriale des Conseils de préfecture, dans une matière où cette interprétation n'est le plus. souvent qu'accessoire; du reste le Conseil d'État, devant lequel des recours peuvent toujours être formés contre les décisions des Conseils de préfecture, rétablirait l'unité de jurisprudence, s'il en était besoin.

5. Pénalités. — Les contraventions prévues par le titre II delà loi du 15 juillet 1845 sont punies d'une amende de 300 à 3 000 francs.

Cette amende est notablement supérieure à celle de 16 à 300 francs qu'édicté l'article M contre les simples particuliers, pour les contraventions aux règles contenues dans le titre I*"" et relatives à la conservation du chemin de fer. Le législateur a jugé nécessaire de frapper de pénalités rigoureuses des infractions dont là gravité et la multiplicité lui paraissaient redoutables de la part de Compagnies puissantes, appelées à exécuter de grands travaux sur les divers points du territoire.

6. Droit de TAdministration de prendre certaines mesures provisoires. — D'après l'article 15, l'Administration est autorisée <( à prendre « immédiatement toutes mesures provisoires pour faire cesser le dommage, « ainsi qu'il est pi*océdéen matière de grande voirie». Les frais qu'entraîne l'exécution de ces mesures sont recouvrés contre le concessionnaire ou le fermier, par voie de contrainte, comme en matière de contributions directes. Ce n'est que l'application des règles générales en matière de contraventions de grande voirie. (Loi du 29 floréal an X et décret kIu 16 décembre 1811.)

Les mesures provisoires visées par l'article 15 doivent être ordonnées par le préfet.

7. Exemples de poursuites dirigées et de condamnatioas prononcés contre les Compagnies, en vertu du titre II de la loi du 15 juillet 1845. — Les dispositions du titre II de la loi du 15 juillet 1845 ont reçu diverses applications. Voici le relevé des décisions du Conseil d'État :

4 mars 1858 (Compagnie de l'Est). — Rejet d'une requête de la Compagnie contre un arrêté du Conseil de préfecture de la Haute-Marne, qui l'avait condamnée à vingt-deux amendes de 300 francs chacune, pour construction de vingt-deux ponccaux et aqueducs avec des dimensions

différentes de celles qui avaient été fixées par le préfet, en exécution de Tarticle 18 du cahier des charges annexé à l'acte de concession du chemin de fer de Blesme et Saint-Dizier à Gray. Le Conseil dÉtat a décidé, à cette occasion, que l'autorisation donnée postérieurement par le préfet de conserver les ouvrages n'avait pas eu pour eflbt de faire disparaître les contraventions commises par la Compagnie; il a, en outi'c, reconnu qu'il y avait une conti'avention distincte par ouvrage et que, dès lors, le Conseil de préfecture avait sainement appliqué la loi, en prononçant la condamnation à un nombre d'amendes égal à celui des aqueducs ou ponceaux.

31 mars 1874 (Compagnie do Paris Lyon Méditerranée). — Condamnation de la Compagnie à 330 francs d'amende, pour avoir établi l'avenue d'accès de la gare de Luc, avant d'en avoir soumis le projet à l'Administration, malgré une réserve formelle insérée à cet égard dans la décision du Ministre des travaux publics portant approbation du projet de cette gare.

4 août 1876 (Compagnie de Lille à Valenciennes). — Trois arrêts condamnant cette Compagnie :

— le premier à douze amendes variant de 130 à 500 francs, pour avoir négligé de pourvoir plusieurs passages à niveau de baiTÎères, pendant la circulation des trains de ballast et de matériel;

— le second à onze amendes de 16 francs, pour pose de rails en saillie sur onze passages à niveau ;

— le ti'oisième à différentes amendes variant de 150 à 500 francs, pour n'avoir pas présenté un projet relatif à l'écoulement des eaux d'une prairie et au maintien des irrigations dans cette prairie conformément à un arrêté préfectoral ; pour avoir intercepté des communications ; enfin pour n'avoir pas construit un aqueduc prescrit par une décision du préfet.

Dans la première et la dernière espèce du 4 août 1876, le Conseil d'État a fait explicitement bénéficier la Compagnie de l'article 463 du Code pénal et a réduit, en conséquence, les amendes prononcées par le Conseil de préfecture. Dans la seconde, le juge du premier degré avait de lui-mémo réduit l'amende à 16 francs, bien qu*il s'agit d'une infraction au cahier des charges rentrant dans les cas prévus par le titre II de la loi du 13 juillet 18i5.

On pourra consulter aussi : 1° un ai'rêt de la Cour de cassation du 31 janvier 18oo, annulant une décision du juge de poUce de Sèvres, qui s'était déclaré incompétent pour statuer sur le fait d'ouveiture illicite de tranchées au travers d'une rue sans autorisation de l'Administration

(chemin de fer de l'Ouest) ; 2» un arrêt du Conseil d'État du 9 novembre 1877, renvoyant la Compagnie du Midi des fins d*un procès-verbal dressé contre elle à l'occasion de. la manœuvre d'un pont tournant. (La Compagnie n'avait pas contrevenu à la clause du règlement que visait le procès-verbal; elle avait commis une autre infraction, mais que ne relevait pas la constatation de l'agent verbalisateur.)

8. Distinction entre les contraventions prévues par le titre II et les contraventions prévues par le titre III de la loi du 15 juillet 1845. — L'article 21 de la loi du 15 juillet 18fô (titre III) porte que <!c toute (( contravention aux. ordonnances royales portant règlement d'adminis- « tration publique sur la police, la sûreté et l'exploitation des chemins de « fer, et aux arrêtés pris par les préfets, sous l'approbation du Ministre « des travaux publics, pour l'exécution desdites ordonnances, sera punie « d'une amende de 16 à 3 000 fr. », et « qu'en cas de récidive dans Tannée « l'amende sera portée au double, le tribunal pouvant, selon les circon- (( stances, prononcer en outre un emprisonnement de trois jours à un « mois ».

Or, certaines dispositions ont pris place tout à la fois dans le cahier des charges et dans l'ordonnance du 15 novembre 1846 et même dans le titre I*'*' de la loi du 15 juillet 1845. Il peut naître par suite des doutes sur la juridiction à saisir, le cas échéant, des infractions relevées à la charge des Compagnies et sur la pénalité à appliquer. La difficulté a été signalée à propos de procès- verbaux dressés contre la Compagnie de Lille à Yalenciennes, pour avoir négligé démunir de barrières et de gardiens plusieurs passages à niveau. En effet, l'article 4 de la loi du 15 juillet 1845 dispose que « partout où des chemins de fer croiseront à niveau les routes de « terre, des barrières seront établies et tenues fermées, conformément aux 4c règlements » ; aux termes de l'article 4 de l'ordonnance du 15 novembre 1846, a partout où un chemin de fer est traversé à niveau, soit par une (( route à voitures, soit par un chemin destiné au passage des piétons, il tf doit être établi des barrières, le mode, la garde et les conditions de ser- (( vice de ces barrières devant être réglés par le Ministre des travaux puce blics, sur la proposition de la Compagnie »; enfin, d'après l'article 13 du cahier des charges, « chaque passage ^ niveau est muni de barrières ; (( il y est, en outre, établi une maison de garde, toutes les fois que l'utilité « en est reconnue par l'Administration ».

Les procès-verbaux ayant été déférés au Conseil de préfecture, la Compagnie soutenait que la juridiction correctionnelle était seule compétente, parce qu'il s'agissait d'une infraction à l'ordonnance du 15 novembre 1846, II 64

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