CHAPITRE PREMIER

De l'origine des pouvoirs sociaux, et de leurs principales espèces.

Nous avons vu, dans le chapitre 3 de la première partie, que les hommes , par le siiul fait de leur rapprochement, forment un véritable contrat facile, dont la condition générale est de s'entr'aider et de respecter mutuellement leurs droits; d'où résultent ensuite une foule de conventions particulières , qui ue sont que des articles de détail du grand contrat primitif, et dont quelques-uns sont tacites aussi , tandis que d'autres sont formellement exprimés, selon que les circonstances déterminent â cet égard les parties. Mais il peut survenir divers incïdens par rapport à ces deux sortes de conventions: quant aux premières, celles tacites, il peut arriver qu'après le fait d'où elles découlent, on ne s'accorde pas sur les véritables notions de justice dis tribut ivo qui doivent régler les intérêts respectifs ; et quant aux secondes , il peut se faire que les parties aient omis quelques

clauses, ou bien qu'elles se soient imparfaitement expliquées, ou bien encore qu'elles l'aient fait d'une manière contraire aux droits légitimes d'autres personnes. Or, dans tous ces cas, si l'on veut empêcher des froissemens de volontés qui détruiraient l'harmonie sociale, il faut qu'une autorité commune, instituée dans ce but, ait eu la précaution d'établir d'avance les règles qui doivent servir a la décision des divers incidents sujets à litige. Mais ce n'est pas lotit; car très-souvent aussi il est des cas où l'un ou plusieurs membres de la société peuvent faire des actes ou des omissions nuisibles, soit envers un ou plusieurs autres individus, soit envers toute la communauté; et il faut bien encore alors qu'une autorité commune ait eu la prévoyance de déterminer les moyens propres à prévenir ces actes ou ces omissions, et à en réparer le mal s'il est possible. Enfin il est aussi une foule de circonstances dans lesquelles l'action isolée des particuliers ne serait pas su (lisante pour certaines mesures utiles à la société , ou bien même leur serait nuisible; et il faut bien aussi dansées cas recourir à un agent commun , doué de plus d-n force, et dégagé des vues particulières qui pourraient détourner du but général. Elibien! c'est cette autorité commune, cette autorité prévoyante, qui forme l'une des branches du pouvoir législatif, celle qu'on peut appeler constituée, ou ordinaire, par opposition au pouvoir législatif constituant, ou extraordinaire, dont je parlerai bientôt d'une manière plus formelle.

Mais à quoi serviraient les lois les plus sages, si la société qui les a faites ne prenait les moyens de les

mettre à exécution? Ce aérait une lettre morte, sans aucune utilité; on voit donc aussi naturellement naître le besoin d'une autre espèce d'autoritéeommune.àlaquelle convient parfaitement le nom de pouvoir exécutif, dont la tâche est de procurer L'exécution des lois, tant de celles où il s'agit d'employer les forces communes pour quelque objet d'utilité publique, que de celles qui doivent prévenir les cas litigieux, ou servir à leur décision.

On voit, d'après cette notion générale du pouvoir us île ut iv , qu'il comprend le pouvoir judiciaire proprement dit, quoique la plupart des publicistes se soient accordés, d'après Montesquieu , à considérer le pouvoir. judiciaire comme une classe principale , tout-à-fait distincte. Ce n'est dans la réalité qu'une subdivision du pouvoir exécutif; car décider que telle ou telle loi est applicable à tel ou tel cas, c'est procurer à cette loi son exécution, qui ne pourrait avoir lieu sans ce préalable. Il faut bien prendre garde à l'illusion des mots: dans tout acte social, même ceux qui appartiennent spécialement au pouvoir exécutif, il se passe essentiellement une opération analogue à celle de juger; ainsi, le fonctionnaire financier a jugé que Ici contribuable devait, en vertu de telle ou telle loi , payer telle ou telle somme avant de le sommer de payer cette somme. Ainsi l'administrateur chargé du recrutement militaire, a jugé que tel homme était compris sous la loi de recrutement avant de le sommer de passer sous les drapeaux. A la vérité , l'on est convenu de donner plus spécialement le nom de juger à cette opération qui consiste à décider des cas liii-

pieux, c'est-à-dire ceux où il y a déjà une contestation ouverte; mais celte dernière circonstance ne change rien à la nature des choses , et elle ne peut empêcher que celte opération ne soit une partie essentielle de \' exécution des lois. Je sais que les amis de la liberté s'alarmeront à la seule idée que le pouvoir judiciaire puisse être sous la dépendance des agens que nous nommons exclusivement agens du pouvoir exécutif; car dans l'état actuel de la société on connaît trop la propension de ces agens aux abus d'autorité; mais il est facile d'établir la nécessité de l'indépendance judiciaire sans faire violence au rapport naturel des idées. Ainsi, par exemple, de même qu'il serait imprudent de couder à une seule main le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, ainsi la prudence doit commander la séparation des deux branches susdites du pouvoir exécutif. Au reste de plus longs développemens à cet égard ue doivent trouver place que dans un des traités ultérieurs de législation.

Je ferai encore une observation essentielle sur une autre des branches du pouvoir exécutif; je veux parler de ce qu'on nomme la farce publique, dont le but est d'assurer l'exécution des lois, tant celles d'organisation intérieure que celles qui ont pour objet la défense extérieure. Or if peut y avoir aussi de bonnes raisons de rendre tout ou partie des agens de ce pouvoir indépenrians du pouvoir exécutif proprement dit, et surtout du gouvernement central; mais il ne reste pas moins vrai malgré cela que le pouvoir milituirr , ou de coercition et de défense , n'est , comme

le pouvoir judiciaire, qu'une partie du pouvoir exécutif.

Maintenant que nous avons reconnu la nécessité de ces deux premières branches principales du pouvoir social, le législatif constitué ou ordinaire, et I'exécutif, dont l'un représente la pensée et l'autre l'action, on peut dire qu'un grand pas est déjà fait vers la connaissance des bases de l'organisation sociale. Cependant le système n'est point encore complet; en effet, comme il faut des agens particuliers pour l'exercice de ces deux pouvoirs , et comme il est de la plus haute importance que leur choix réponde aux vœux de la société, il faut que leur nomination soit confiée à un ordre d'individus dont la désignation soit elle-même faite avec toutes les garanties possibles. Or voici l'origine d'un nouveau pouvoir, qui fait une classe tout-à-fait à part, dominant les deux précédentes , et qui peut fort bien s'appeler le pouvoir ÉLECTORAL (l).

Cependant ce n'est pas tout encore : nous avons établi la nécessité d'un pouvoir législatif ordinaire pour déclarer la volonté sociale, d'un pouvoir exécutif pour exécuter cette volonté, d'un pouvoir électoral pour nommer les agens des deux pouvoirs précédons; mais tout cela suppose un état déjà eotu-

(i) J'ai trouve Ja première idée de cette distinction d'une troisième branche des pouvoirs sociaux, et qui prime celles du pouvoir législatif et du pouvoir executif, dans une brochure de M. Garros , publiée en i8i5 , sous le titre de La Sauve-garde du Peuple, brochure qui renferme une infinité d'autres excellentes vues.

titur, un mode arrêté d'organisation pour telle on telle société. Qu'an 'ivera-l-il donc si l'organisation même, c'est-à-dire ce que nous appelons la constitution, n'est pas encore arrêtée, ou bien si depuis son établisse ment il devient indispensable de la modifier? Or, dans les cas où la nation en masse ne peut intervenir directement , il est manifeste que tout n'est point encore prévu pour l'organisation sociale; il faut donc nécessairement admettre nue quatrième branche de pouvoir, que nous nommerons constituant, mot déjà consacré dans notre langue. Ce pouvoir, comme le précédent, sera une classe à part, étrangère aux attributions des trois autres , niais qui planera tout-à fait sur elles , quoique le pouvoir électoral ait à son tour une réaction sur le pouvoir constituant, puisque partout où la nation ne peut en masse exercer ce dernier pouvoir, les individus qui l'exercent doivent être élus d'une manière quelconque. Le pouvoir constituant sera chargé de faire et modifier la constitution; mais pour que son action soit complète, il devra en outre veiller spécialement au maintien des lois constitutionnelles.

Il noua semble qu'arrivés à ce point nous avons déterminé suffisamment l'origine et l'essence de tous les pouvoirs légitimes de la société. Ces trois grandes classes, résolues dans leurs nombreuses ramifications et adaptées à la mesure des vrais besoins , suffisent réellement a toutes les hypothèses , à toutes les conditions imaginables de la société.

Mais ici se présente une question qui n'aurait jamais été agitée si les notions les plus fausses n'a-

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vaicnt trop souvent trouvé de zélés défenseurs : il s'agit do savoir si une nation peut se désister de l'exercice de ses droits en faveur d'une ou plusieurs personnes, ou, en d'autres termes, si l'on peut aliéner ce qu'on appelle la souveraineté nationale (j).

Pour prononcer avec justesse sur cette question, il faut commencer par se faire une juste idée du mot aliéner: aliéner c'est se démettre de la propriété qu'on a sur quelque chose; et certainement personne ne peut légitimement aliéner ce qui ne lui appartient pas. Or, suivant cette première notion, l'on peut déjà apprécier à leur juste valeur ces actes vrais ou supposés, par lesquels tel ou tel corps, dépositaire seulement d'une partie des pouvoirs d'une nation , aurait prétendu aliéner la source de tous les pouvoirs, la souveraineté tout entière. Par exemple, a supposer que la fameuse loi Rcgia ne fût pas apocryphe, cette loi par laquelle on prétend que le sénat romain aurait transmis a Auguste la souveraineté du peuple, il est évident que le sénat, n'étant que dépositaire, et même d'une partie seulement des pouvoirs, n'aurait pu d'aucune manière les aliéner. Un tel contrat eût donc été radicalement nul.

Nous pouvons encore tirer de ce premier principe une conséquence dont l'application sera facile : supposons que par son essence même le droit de souveraineté ne fût point inaliénable, il ne pourrait du

(i) Dana un autre chapitre je traiterai la question sous le rapport de la force obligatoïi-c des actes émaués de l'autorité" souveraine.

moins jamais s'aliéner que dans la portion appartenant à ceux qui seraient intervenus au contrat, et non dans celle qui pourrait appartenir à d'autres individus. Par exemple, une génération, c'est-à-dire l'ensemble des individus existant à une époque donnée, pourrait bien aliéner le pouvoir suprême eu ce qui la concerne; mais elle ne le pourrait certainement pas en ce qui concerne les générations suivantes, car elle n'est nullement propriétaire des facultés , et par conséquent de la souveraineté de ses successeurs. Ou voit déjà que les effets d'une telle aliénation se réduiraient à bien peu de chose; caria masse d'hommes existant à une époque donnée, changeant d'un instant à l'autre par les naissances, immigrations, conquêtes, etc. , il se formerait à chaque instant des portions nouvelles d'agrégations sociales, qui ne seraient pas soumises au contrat d'aliénation, jusqu'à ce qu'enfin les contractans venant à disparaître peu à peu de ce monde, il ne resterait plus un seul individu qui eût pris part à ce contrat singulier.

Je ne m'arrêterai point à faire apercevoir tous les inconvénieris qui résulteraient de l'étrange confusion attachée inévitablement à cet ordre de choses; je veux plus directement combattre le système entier , en remontant aux conditions nécessaires de tout acte d'aliénation , et eu prouvant qu'elles ne peuvent jamais être remplies dans l'aliénation de la souveraineté na-

II est deux manières principales d'aliéner, l'une à titre onéreux j l'autre à litre gratuit. Par la première

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l'acquéreur doit donner un prix, c'est-à-dire un Équivalait de la chose acquise ; par la seconde l'acquéreur ne donne aucun équivalent proprement dit; mais il peut être expressément soumis à certaines conditions, et il l'est toujours implicitement a celles qui résultent de la nature de l'acte. Quant aux autres principes généraux de tous les contrats imaginables , il en est un d'après lequel nul ne peut contracter s'</ n'avait le sain usage de sa raison et le Hère exercice de sa volonté; et il eu est un autre d'après lequel tout contrat est résolu par la non exécution des conditions expresses ou tacites qui y sont attachées : nous allons bientôt faire l'application de ces principes.

On dira peut-être que nous invoquons ici les règles du droit civil, tandis qu'il faudrait recourir à ceux, du droit politique; mais je réponds que ces principes n'appartiennent pas plus au droit civil qu'au droit politique; ils sont communs à toutes les branches possibles du droit, et je défie qu'on y trouve la plus légère différence. D'ailleurs , si l'on ne doit pas suivre les principes du droit civil sur les conditions obligatoires de l'acquéreur, il ne faudra pas non plus les suivre pour les effets qui lui sont avantageux ; car on ne peut arbitrairement prendre d'un système tout ce qui est favorable pour rejeter tout ce qui est désavantageux, ou au moins obligatoire. Alors, sans doute, le mpt aliéner ne signifiera plus se démettre de sa propriété, définition qui, d'après nos adversaires, n'appartiendrait qu'au droit civil; mais ils seraient, je pense, bien embarrassés de lui trouver un autre sens aussi favorable pour eux. Dans tous les cas ,

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jusqu'à ce qu'ils aient présenté une nouvelle doctrine qui puisse soutenir la discussion, je m'en tiens à celle qui découle delà nature même des actes, aussi bien en droit civil qu'en droit poliLique, et que les jurisconsultes n'ont point imaginée, mais qu'ils n'ont fait que reconnaître et constater.

Revenons à notre objet, c'est-à-dire à la question de savoir si ces principes peuvent s'appliquer à notre thèse : il me semble d'abord bien évident qu'on ne peut appliquer à la souveraineté nationale l'idée d'une nliénalion à titre onéreux; car où est la possibilité de donner l'équivalent d'une chose aussi précieuse, d'une chose qui est tout ce qu'une nation peut posséder, et sans l'exercice de laquelle on ne peut concevoir aucune jouissance assurée? L'abandon du pouvoir de se gouverner, ou d'influer au moins sur son gouvernement, ne la priverait-il pas de toute faculté active , je dirai plus, de toute existence à elle propre? Et dès lors , puisqu'elle ne peut rien posséder d'une manière indépendante du maître qu'elle se donne , elle ne peut rien recevoir; car recevoir sans pouvoir posséder d'une manière certaine , sans pouvoir défendre sa possession , ce n'est pas recevoir. Il y a donc ici impossibilité absolue.

Dira-t-on que, dans ce cas, l'acquéreur donne un équivalent dans la bonne administration de la chose publique? Cp. serait abuser étrangement des mots; autant vaudrait dire que mon fermier ou même mon mandataire devient propriétaire parfait de ma terre , et qu'il m'en donne à ce titre le prix. La chose serait trop absurde; mais en outre, si l'équivalent de

la chose aliénée pouvait consister daug la bonne administration de celte chose, dès l'instant que cette condition ne serait pas remplie, dès l'instant que dans noire hypothèse la chose publique serait mal administrée, l'acte serait donc résolu , et l'ancien propriétaire , la nation , devrait donc rentrer dans ses droits, d'après l'une des règles que nous avons posées. Or une semblable aliénation serait bien précaire, et ce n'est certainement pas ce que prétendent les partisans du système que je combats. Mais il y a plus , et je suis loin de leur faire cette concession , puisque la nature des choses y répugne , quant à l'essence de {'aliénation, qui ne peut jamais être confondue avec le mandat. Il est donc bien certain d'abord que l'aliénation de la souveraineté à titre onéreux est absolument impossible.

Quant aux donations ou aliénations à titre gratuit du pouvoir Suprême en faveur de tel ou tel prince, de telle ou telle famille, en supposant qu'il en ait jamais existé à l'égard desquelles les donateurs aient eu un pouvoir suffisant , je ferai toujours observer en passant que là bonne administration étant uné clause implicite essentielle à un tel acte, il serait révocable à la première infraction de cette clause. Ainsi , dans cette hypothèse , l'aliénation serait encore très-précaire, et je pense que sur mille que je supposerai avoir existé valablement dans le principe, il n'en serait pas une seule qui résistât ù l'épreuve d'une franche et loyale exécution de la clause de bonne administration, ^fnris

Mais je veux surtout insister sur la nullité radicale i5*

d'un acte de cette nature , comme présentant le plus haut degré -de démence. Qu'un particulier donne gratuitement Une terre, une maison, ou toute autre portion de sa fortune , on peut concevoir des motifs raisonnables de cet acte; mais s'il venait à dire : * je donne à tel individu l'exercice de toutes mes facultés physiques et morales, je ne mangerai , je ne dormirai, je ne penserai, je ne respirerai même que d'après sa vobnté, je lui abandonne enfin l'exercice de tout mon être, sans aucune réserve, sans aucun recours; » alors , je le demande, le seul fait d'un tel abandon ne supposerait-il pas la folie la plus complète? Serait-il un tribunal au monde qui voulût prononcer la validité de cet acte? Or une nation qui prétendrait se démettre du pouvoir de contribuer elle-mcme à son gouvernement , ne ressemblerait-elle pas â cet insensé particulier? Ne serait-ce pas renoncera toute espèce de ressource , à toute ressource indépendante du bon plaisir de son maître? ]N 'aurait-elle pas voulu se dépouiller de toute faculté à elle propre? N'aurait-eile pas donné par un tel acte la preuve la plus irrévo-* cable d'une démence absolue?

De tout ce qui précède, je me crois amplement fondé à conclure que l'aliénation de la souveraineté nationale, à f titre gratuit comme à titre onéreux, est radicalement nulle, et par conséquent impossible à concevoir.

Je crois devoir ici terminer ce chapitre, dont le but principal était de faire voiries circonstances naturelles d'où naît le besoin de ce qu'on nomme les pouvoirs sociaux. Chemin faisant j'en ai déterminé les principales

espèces ; et j'ai cru devoir finir par examiner si jamais la société pouvait être légitimement privée de la faculté d'exercer ces pouvoirs, ou d'en conférer à son gré l'exercice. Maintenant l'ordre des idées me conduira, dans le chapitre suivaat, à examiner quelles doivent être les dispositions de tout législateur, ainsi que le but qu'il doit se proposer pour remplir <h'gne T ment sa mission.