CHAPITRE NEUVIÈME

DE l'administration.

Une observation importante et digne d'être signalée au lecteur se présente à mon esprit en abordant cette matière : tous les auteurs qui, jusqu'à ce jour, ont écrit sur le droit social, n'ont envisagé la science de ce

droit , que sous un aspect purement philosophique Au lieu de faire de la "politique une science et un art, ils se sont bornés à rechercher dans la nature de l'homme quelle était sa position dans la société, pour quoi, et à quelles conditions il en était membre , quels étaient et ses droits et ses devoirs j bref, ils ont fait u*nc espèce d'anatomie en gros du, corps social , sans indiquer le moins du monde la manière dont les fibres, les rouages, le mécanisme , en un mot, de tout ce vaste corps, devait se mouvoir pour bien fonctionner et ne pas dévier du but défini par l'exposé même de leurs principes.

L'administration ne rentre point , il est vrai , dans la division des pouvoirs proprement appelés politiques; et cette raison là m'explique, jusqu'à un certain point, le silence de ces écrivains. Toutefois, je ne suivrai pas leur exemple. Le rôle que joue l'ad-

fci .

miuistration dans 1 état est si important*, son influence sur la destinée des sociétés si grande, et son aetion tellement puissante sur la marche du gouvernement, que je croirais manquer à un devoir, et mutiler ainsi mon ouvrage, si je ne posais pas la base, sur laquelle doit reposer l'organisation administrative. Une fois cette organisation faite et adaptée aux principes, la machine gouvernementale sera homogène adœquatb, l'administration ne changera pas selon les idées, les systèmes des administrateurs ; et les parties ne se détacheront plus du tout, • mais seront au contraire sans cesse en harmonie les unes avec les autres. ,

Toute administration doit avoir des principes analogues à la constitution politique ; «lie doit être en rapport avec le caractère, les mœurs, l'esprit public de la nation et le but social. C'est dans ces rapports seuls qu'elle peut trouver la farce, la considéra-

tion dont elle doit jouir, et acquérir cette modération , cette fixité si nécessaires au propres et à la prospérité publique. Or, quand j ? ai posé l'égalité comme but de l'activité sociale, quand j'ai voulu la force, partant l'unité dans le pouvoir exécutif, n'aijc pas à Favance et par là même établi dans l'administration le système graduel, hiérarchique , et démontré le besoin de la cen-* tr<rlisation.

En effet, radministration, dont les ramifications sont si étendues , si variées , exige absolument qu'il y ait un point central où tous les rayons aillent aboutir. Détruisez 0 l'unité, et à l'instant s'évanouit l'accord nécessaire aux opérations et aux mouvemens de l'action administrative. Sans doute, dans un gouvernement où la loi ne serait pas l'expression intelligente des besoins du peuple, où elle aurait son principe dans le monopole électoral, où la législation serait,

comme aujourd'hui, le résultat de l'opinion dominante d'un parti , et où elle contrarierait les intérêts généraux sans pouvoir les satisfaire , je concevrais les dangers de la centralisation administrative; je conviendrais que , loin de produire des effets salutaires , elle ne servira qu'à soulever les passions, choquer l'opinion publique , et faire naître des conflits perpétuels entre les administrateurs et les administrés ; j'ajouterais encore qu'en l'absence d'harmonie avec la constitution politique, l'administration sera incertaine, variable , livrée aux caprices des fonctionnaires , et que de cette manière elle deviendra inefficace et oppressive.

Mais prenons le cas inverse: admettons le monopole électoral aboli , tous les intéi ris consultés et satisfaits, tous les besoins , tous les vœux du pays exprimés dans la législation ; supposons que ces vœux , ces besoins soient la raison du gouvernement, le

principe du droit commun , et que les lois -deviennent ainsi unes et générales; regardons enfin l'administration comme analogue et conforme à la constitution politique.

Alors, vont disparaître tous les inconvé- Jiicns , tous les dangers de la centralisation. X'action administrative ne s'exercera plus dans un esprit départi , dans un but égoïste; mais bien dans un but d'utilité générale et dans, la! vue de répandre les richesses et le bien-être dans toutes les parties du corps

Si uofls sommes convenus des abus que pouvait «iiirâlnev la centralisation , ce n'est pas le système en dui-mcinTj que nous avons voulu rejeter, mais seulement la fausse manîèrc dout on l'applique. Ainsi, dans une société où le pouvoir tend à se mettre et se met effectivement au-dessus de la volonté générale, il est clair que l'administra lion fonctionnera dans l'intérêt du pouvoir et

négligera l'intérêt public ; mais une fuis l'unité de lois, ainsi que la communauté de sentunens et l'harmonie des rapports sociaux établies, la centralisation administrative et le gouvernement existeront comme idées corrélatives, et la prospérité nationale, la force de 1 état, se trouveront bien plutôt dans l'accroissement que dans la diminution de son influence. '. i t - .

Ce n'est pas tout encore: il ne suffit pas d'avoir. prouvé le* heureux résultats de la centralisation ; d'avoir démontré que c'est là le moyen le piu$ énergique, Je gage certain du progrès et de la puissance nationale; il faut examiner aussi si le système contraire n'entraînerait pas la confusion dans les intérêts, les sentimens, et n'aboutirait pas à la rupture de cette uuion si indispensable à la grandeur et a la force des états* Supposons donc les provinces libres et dégagées tic toute influence centrale , n'agissant plus

dans les rapports du tout ; s arrangeant f s'administrant suivant leurs fantaisies et leurs caprices ; en un mot, admettons, pour un instant, une théorie fédérative. Qu'en résulterait-il ?

Le territoire ainsi morcelé, fractionné, ne formerait plus une nation compacte et solidaire dans toutes ses pensées, dans tous ses actes. A labour de la patrie, ce sentiment si noble , si généreux , on verrait se substituer toutes les petites vanités , tous les petits amours propres, toutes les petites passions. Chacun se renfermait dans son individualité et poussé par une sotte gloriole, se remuerait, s'agiterait dans sa petite sphère ; il ne songerait qu'à lut , à son intérêt personnel, et laisserait ainsi de côté l'intérêt général. Tels seraient les élémeos de désunion, les tristes résultats qu'entraînerait la décentralisation administrative.

Di

Et si nous avions besoin des témoignages de l'histoire , ne pourrions-nous pas invoquer le souvenir de cette Rome superbe, qui resta glorieuse et puissante tact qu'elle fut la tôte qui absorba, attira tout à elle , mais qui succomba de langueur et périt sous les coups des barbares, lorsque son empire divisé et sa centralisation détruite, les libertés provinciales n'eurent plus de lien qui les unît, de loi commuue qui les garantît et les protégeât partout. Et la Grèce 1 N'est-ce pas cette désunion , cette incohérence dans l'organisation politique, qui établit des différences dans le langage , dans les mœurs, des Jjit^réts distincts dans chacune de ses villes , qui fit naître l'inimitié, la vengeance entre elles , et fut définitivement la cause de sa chute et de la perte de sa liberté? Et dans les temps modernes, la féodalité n'a-t-cllc pas été remplacée par le despotisme monarchique , dont le but , la mission sacrée, fut

de pousser au nivellement, île soumettre toutes les institutions à une loi commune:

et n'est-ce pas là le premier œuvre de la Constituante, le résultat définitif que devait amener la révolution de 89?

Après des raisons aussi fortes , aussi convaincantes , corroborées par des preuves et des documens historiques, ponrrions-nous hésiter à admettre la centralisation ad mi • nistrative? N'est-ce pas là une garantie sûre, formelle , pour lfe bien-être , le bonheur de la société , et que ne doivent point balancer les inconvéniens , les abus qui peuvent en résulter pour les libertés locales? Au reste, ces libertés sont moins menacées qu'elles Tétaient sous le régime impérial. Les lois postérieures intervenues sur la matière , mettent la liberté communale à l'abri de l'influence directe du centre. Ainsi, le choix des membres du pouvoir municipal n'est plus exclusivement laissé au pouvoir exécu-

1 U ; ce sont les habit an s de la commune qui , réunis en assemblée , nomment aujourd'hui leurs officiers municipaux , et les présentent au roi , qui est obligé de prendre ceux qui lui sont désignés. Cependant, dit Benjamin Constant : '

« Aussi long- temps que Ton fera , des membres du pouvoir municipal , des ngens subordonnés au pouvoir exécutif , il 'faudra donner à ce dernier le droit de destitution ; de sorte que le pouvoir municipal ne sera jamais qu'un vrai fantôine.« Et comme, selon lui, l'autorité nationale,l'autorité d'arrondissèment, l'autorité communale, ont chacune leur sphère et doivent y rester, il pose le principe de l'indépendance des autorités locales. En effet, il faut que les arrangements intérieurs des fractions particulières des cju'ils n'ont aucune influence sur l'association générale, restent dans une indépendance parfaite ; et comme dans l'existence

individuelle, la portion qui ne menace on rien l'intéretsocial doit demeurer libre, de même tout ce qui ne nuit pas à l'ensemble , dans l'existence des fractions , doit jouir d'une égale liberté.

Tel est le fédéralisme , continue toujours le môme auteur , qu'il me semble utileet possible d'établir parmi nous/ Le patriotisme qui naî^les localités est aujourd'hui sur-tout le seul véritable. On retrouve par* tout les jouissances de la vie sociale ; il n'y a que les habitudes , les souvenirs qu'on ne retrouve pas. Il faut donc attacher les hommes aux lieux qui leur présentent des souvenirs et des habitudes, et pour atteindre ce but il faut leur accorder dans leurs domiciles , au sein de leurs communes , dans leurs arrondissements, autant d'importance qu'on peut le faire sans blesser le lien générai, »

Oui , donnons aux citoyens dans leur

localité autant do liberté et d'importance politique qu'on peut le faire sans détruire l'esprit national, l'unité politique ; personnifions, comme le dit M. Degorando, la patrie sur tous les points, multiplions les faisceaux qui unissent les hommes : les liens particuliers fortifient le lien général au lieu de l'affaiblir. Toutefois, désireux de rester fidèle à tnes principes , j'exigerai avant tout l'abolition du cumul des fonc-^ lions administratives et municipales ; c'està-dire, je demanderai que les maires ne soient pas tout à la fois les mandataires de là commune, et les délégués du gouvernement; car, d'après notre système, comme le roi seul peut nommer aux emplois de l'administration publique, il est clair que les habitans d'une commune sont dans l'impuissance de conférer à celui qu'ils auraient choisi pour maire , l'exercice de la branche

la plusinsignifiantede cette administration.

Ainsi , consacrons l'indépendance des autorités locales, mais en même temps renfermons le pouvoir municipal dans les seules attributions qui lui seront conférées par la commune. Que si Ton conservait aux officiers municipaux , comme dans l'organisation actuelle , quelques branches de l'administration générale, on enlèverait au pouvoir exécutif le droit de nommer aux charges admin istrati ves, on scindera it l'unité de ce pouvoir , et c'est alors qu'on pourrait dire avec raison que le tout moins sa partie n'est plus un tout...

Lors donccjue l'administration est une branche du pouvoir exécutif, laissons au roi investi de ce pouvoir, le droit de nommer les fonctionnaires , maintenons-les toujours dans ses attributions êt sous sa dépendance; mais comme l'égalité est le but social , et que pour atteindre ce but, j'ai constitué l'unité , l'indépendance dans le. pouvoir léV

; de même, je veux , tout en admet-

l'administration soient conformes à ce but et par conséquent en harmonie avec la constitution politique; de telle façon que Faction des administrateurs soif régulière , à l'abri des divers systèmes qui se croisent aux ministères, et que les ministres puissent se succéder sans que l'administration change.

Pour obtenir ce résultat , il est un moyen je ne dirai pas infaillible, mais qui, tout en consacrant l'égalité et s'adaptant ainsi à la loi fondamentale, paralysera du moins les tendances et les influences contraires :

c'est le. système graduel ou hiérarchique.

Et, d'abord , l'état social n'est pas un ensemble, un tout fabriqué d'un seul jet et d'une seule pièce. Semblable en cela à la discordance des sons qui, dans une symphonie, concourent à l'accord total, les élémens divers qui composent le corps politique

tant la centralisation , que les principes de

concourent aussi , malgré leur multiplicité et leur variété , à l'harmonie sociale. Parmi ces élémens, les uns sont libéraux , scientifiques, les autres se rattachent plus spécialement à l'art et à l'expérience. Ainsi, dans l'ordre judiciaire, je n'ai pas admis le système graduel, parce que le juge doit être intelligent, judicieux, savant, et que les qualités requises pour un bon magistrat se trouvent dans l'heureuse disposition de ses

facultés intellectuelles. Je ne foi pas admis encore, parce que c'eût été détruire l'émulation, dans cette jeunesse si studieuse % si affamée de gloire, et décider par là que la vieillesse ou plutôt la routine avait seule le privilège du mérite et du talent. Je n'appliquerai pas non plus ce système aux ministres. Quoique placcsau premier degrédeFéchelle administrative, ce ne sont pas des administrateurs dans le sens que je l 'entends ici. La haute mission dont ils sont chargés exige

bien autre chose que de simples capacités administratives. À la vérité, Fadministratiou est bien l'ensemble des règles propres à faire mouvoir la machine politique, et sous ce rapport l'expérience et l'art sont également nécessaires ; mais les vues d'un ministre ne doivent pas se borner à de simples détails.

Son œil , comme celui de l'a igle, doit planer sur tout le corps social et embrasser la généralité des élémcns qui le composent.

Cest le génie qui seul lait le grand administrateur, l'homme d'état par excellence ; et Napoléon et Pitt , lorsqu'ils prirent le timon des affaires, gouvernèrent mieux par leur. propre génie que par leur expérience.

Mais comme au-dessous des ministres chaque administrateur se meut et s'agite dans sa spécialité, et n'a par conséquent qu'une sphèr très restreinte; il ne suffit pas d'avoir quelque instruction , quelques données scientifiques , l'essentiel est de

connaître les détours , les rouages , le mécanisme administratif ; et tel employé de préfecture ou de sous-préfecture est souvent plus capable de diriger les opérations administratives que les préfets et sous-préfets eux-mêmes, dont les seuls titres à leur nomination sont ordinairement l'intrigue et les faveurs ministérielles.

« Non, des demi-connaissances, des verm tus vulgaires ne peuvent, en administra-

» tion, être utiles au bonheur des administrés et â la prospérité de l'état. L'ad-

i» ministration est plutôt un art qu'une

» science , et , comme telle , elle demande

m des hommes exercés , mûris par l'expé-

» rience j et, à quelques exceptions près, on

» voit rarement des jeunes gens figurer

» avec avantage dans la carrière adminis-

» trative (ï). »

(0 Flcurigcon f code administratif.

Di Qiti7prl hy C^nnolc>

Si ces observations et ces raisons sont fondées , il est évident que le système graduel favorisera non -seulement l'égalité, mais donnera encore à l'administration des fonctionnaires capables , et préservera la société , en limitant ainsi le choix du pouvoir, de ces destitutions si brutales qui', souvent répétées, sont destructives de toute confiance, de tout bien de la part d'administrateurs qui ont à peine le temps de s instruire de leurs nombreux devoirs , de toutes vues , de toute amélioration qui exigent quelque suite, une unité de zèle, de principes et quelquefois même de courage.

J'ai démontré jusqu'ici les avantages de la centralisation et du système graduel ; j'ai établi la liaison et le rapport de ces deux systèmes avec l'unité du pouvoir exécutif , et les principes de la constitution politique. Malgré cette organisation , l'administration

cependant serait incomplète , elle ne produirait pas les bons résultats qu'on doit en attendre, ai on ne la dotait pas d'un conseil intelligent, éclairé, qui put et la guider dans le choix de se» agens et lui imprimer une marche conforme à l'opinion publique, ainsi qu'au progrès social. Je veux parler d'un nouveau conseil d'état.

Ce conseil est utile et indispensable dans le gouvernement représentatif. Placé près du roi ponr te seconder et l'éclairer dans I Yx ercice de son autorité , il faut que les membres qui le composent étudient toutes les parties de l'activité sociale î qu'ils connaissent les besoins, les intérêts du peuple, et qu'ainsi il» puissent attirer l'attention du .pouvoir sur les améliorations que l'état social réclame. Le gouvernement , il est vrai , a pour mission principale d'agir et de gouverner par et selon les lois j et avec un pouvoir législatif tel que nous l'avons constitué,,

Di

la législation ne peut manquer de devenir l'expression vraie et intelligente de la raison sociale. Mais le caractère essentiel des lob est la généralité, et il est impossible qu'elles s'étendent à tout.

Or, si dans les cas particuliers qui se présentent et qu elles n'ont pu prévoir , le roi investi du pouvoir exécutif, chargé de rendre les ordonnances et de porter un œil scrupuleux et attentif sur les arts, l'industrie, les sciences, la morale, afin de voir les améliorations qu'elles tlésirent, et les satisfactions qu'elles réclament; si, dis-je, le pouvoir exécutif n'a pas quelques données positives sur les besoins , les sentiraens du pays, quelques renseignemens , quelque instrument fidèle pour l'aider dans l'exercice de son pouvoir ; comment alors gouyernera-t-il ? quelle sera la sagesse d'une administration aussi peu éclairée? quel bien , quel bonheur pourra en attendre la société ?

Aussi , cette lacune énorme dans nos ins J mutions, a-t-ellc attiré l'attention des publicistes? Déjà un projet sur la matière a été présenté au ministère en i83o; et ce projet, éminemment sage et bien conçu , m'a convaincu de son importance. Mais c'est surtout la Prusse qui , bien que monarchique et féodale encore , m'a fiait entrevoir, dans son système administratif, les avantages im* menses qui résulteraient de l'introduction d'un semblable système dans l'organisation nouvelle d'un conseil d'état.

En Prusse, une assemblée d'hommes instruits et choisis dans chaque province , se tient constamment aunrès du roi. La

mission de cette assemblée est de faire connaître au gouvernement l'esprit et les mœurs du peuple , et de lui donner une statistique, un état des besoins de chacune de ses provinces. Cette réunion d'hommes , vrai conseil d'état, produit les plus heureux

résultats. Aussi , et malgré qu'il D 'y ait poilK de liberté philosophique et politique en Prusse, l'éducation y est répandue partout, et dans ses foyers domestiques le gouvernement prussien est éminemment libéral et civilisateur.

Eh bien, qu'un semblable système soit admis en France , que dans chaque département le roi choisisse un ou deux citoyens déjà connus par leur habileté et leur expé 1 rience dans les affaires , et qu ? ils soient rétribués par la nation ; que le conseil d'état ne soit plu», ainsi que ledit M. de Cormenin «une petite jugerie, compétence dis- » putée , un repaire de sinécures , une ins- » titution sans forme et sans légalité »; mais qu'il reprenne la grandeur et l'éclat qu'il avait sous l'empire; alors, le conseil d'état deviendra une institution grande , puissante et civilisatrice. Sans cesse en rapport avec les divers conseils d'arrondissement et de

département, connaissant eux-memes les habitudes , les besoins de chaque localité , les conseillers inspireront le plus grand respect, la plus entière confiance aux citoyens, et dans leur contact avec le pouvoir, et dans les débats qui peuvent s'élever, soit entre eux, soit avec la société.

Chargés de préparer des projets de lois, des réglemens d'administration publique , les conseillers d'état connaîtront les besoins, les intérêts du peuple, et cette connaissance si variée, si multiple, harmonisera la législation , et la rendra ce qu'elle doit vraiment être : une et générale. Enfin le conseil d'état ainsi organisé, fonctionnera dans un but progressif et social. Comme le pouvoir législatif qui est l'ame de la société , il deviendra lui, l'ame du gouvernement; et c'est alors qu'on pourra dire à juste titre : le pays est gouverné par le pays lui-môme.

Aiusi donc, d'une part, centralisation

administrative et liberté communale; de l'autre, système graduel et organisation nouvelle du conseil d'état : de cette manière nous aurons instauré la raison et la justice, établi les rapports des fractions et du tout, de l'individualité avec l'unité; de plus, nous aurons cousacré l'égalité, assuré le progrès; et c'est alors que l'administration sera ce qu'elle doit être , l'art sublime de rendre les états prospères, et d'assurer aux peuples la paix et le bonheur.