CHAPITRE II

LES POUVOIRS POBLICS

§ 1". — Principes fondamentaux

38. — 1. Division. — La souverainelé nationale ne pouvant, en général, s'exercer directement, est déléguée à des assemblées ou à des personnes dont Tensemble forme ce qu'on appelle les pouvoirs publics.

A un premier point de vue, les pouvoirs publics se divisent en pouvoirs constituants et pouvoirs constitués.

39. — IL Pouvoir constituant. — C'est le pouvoir qui a pour mission de déterminer, dans une loi fondamentale appelée Charte ou Constitution, la forme du gouvernement et Torganisalion des pouvoirs constitués auxquels est délégué l'exercice delà souveraineté. En Angleterre» il n'a jamais existé de pouvoir constituant distinct du pouvoir législatif ordinaire. Le parlement, d'accord avec le roi, peut modifier jusqu'aux traits essentiels de la constitution.

En France, au contraire, depuis 1789, d'après des idées qui ont été empruntées aux Conventions américaines, on a considéré que le droit de donner une constitution au pays ou de modifier une constitution existante formait une portion distincte et supérieure de la souverainelé qui ne pouvait être déléguée aux pouvoirs représentatifs ordinaires.

L'organisation de ce pouvoir a, du reste, beaucoup varié suivant lès époques. Les constitutions de 1791 et de 1848 confiaient le pouvoir constituant à des assemblées spéciales qui étaient élues à cet eiïel par la nation, et devaient disparaître lorsque leur mission serait accomplie. La conslilulion de 1793 et celle de l'an III exigeaient, en outre, l'inlervenlion directe du peuple pour ratifier l'œuvre des représentants. Sous le premier et le second Empire, le Sénat était chargé de veiller au maintien de la constitution ; il pouvait, d'accord avec l'empereur, y apporter des modifications d'ordre secondaire; mais les changements portant atteinte aux bases mêmes de la constitution devaient être soumis à la ratification populaire par voie de plébiscites. La constitution de 1875 revient au principe représentatif pur; le pouvoir constituant est confié à une assemblée, mais celte assemblée n'est pas élue spécialement à cet effet; elle est formée de la réunion de deux chambres législatives.

40. — III. Pouvoirs constitués. — Après que le pouvoir constituant a terminé son œuvre, les pouvoirs constitués sont seuls dépositaires de lasou* verainelé nationale. Il est généralement admis que ces pouvoirs, à l'inverse du pouvoir constituant, doivent être multiples, et séparés.

41. — Principe de la séparation des pouvoirs, — Sous l'ancien régime, la royauté réunissait dans ses mains tous les pouvoirs. Le roi faisait la loi par

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des édits oa ordonnances ; il en assurait l'exécution par les fonctionnaires qui étaient ses délégués ; il était même censé l'appliquer aux contestations entre particuliers, puisque, suivant un certain adage, « toute justice émanait du roi », et qu*ii pouvait évoquer un procès pour le faire juger par des commissions spéciales.

Au XVIII* siècle, l'omnipotence royale fut vivement attaquée. Montesquieu en montre les dangers et indique en même temps le remède dans ce passage demeuré célèbre : <( C'est une expérience éternelle, dit-il, que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser; il va jusqu'à ce qu'il trouve

des limites Pour qu'on ne puisse pas abuser du pouvoir, il fautque^par

la disposition même des choses, le pouvoir arrête le pouvoir » (Esprit de$ Uns, XI, m).

Cette idée fut adoptée par la Constituante qui Finscrivit dans la Déclaration des droits: « Toute société dans laquelle la garantie-des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a pas de constitution » (Décl., art. 6).

Depuis 1789, la séparation des pouvoirs est devenue un axiome politique qui ne se discute plus ; elle a été reconnue par toutes les constitutions qui ont régi la France et a été constamment observée en fait, sauf en certains moments de crise et de révolution pendant lesquels le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif se sont trouvés réunis dans les mêmes mains.

Cependant il ne faudrait pas exagérer les conséquences de ce principe. Les pouvoirs publics sont les rouages d'un même organisme ; ils doivent tendre au même but. Par conséquent, tout en les séparant pour garantir leur indépendance réciproque, il est nécessaire de les rapprocher de manière à assurer leur action commune. C'est ainsi que le chef de TËtat est appelé à participer, dans une certaine mesure, à l'œuvre législative, de même que le pouvoir législatif est appelé à exercer un certain contrôle sur les actes du pouvoir exécutif.

42. — Combien existe-t-il de pouvoirs ? — Dans son admirable chapitre sur la constitution d'Angleterre, Montesquieu s'exprime ainsi : « Il y a dans chaque État trois sortes de pouvoirs : la puissance législative, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du droit des gens et la puissance exécutrice de celles qui dépendent du droit civil.

« Lorsque dans la même personne ou dans le même corps de magistrature, la puissance législative est réunie à la puissance exécutrice, il n'y a point de liberté, parce qu'on peut craindre que le même monarque ou le même Sénat ne fasse des loistyranniques pour les exécuter tyranniquement.

« Il n'y a point encore de liberté, si la puissance de juger n est pas séparée de la puissance législative et de l'exécutrice. Si elle était jointe à la puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des citoyens serait arbitraire, car le juge serait législateur. Si elle était jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait avoir la force d'un oppresseur » (Esprit des lois, liv. XI, vi).

On est d'accord sur la nécessité de la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif; mais la même unanimité n'existe pas en ce qui concerne

la séparation du pouvoir judiciaire. Plusieurs auteurs soutiennent qu*il ii*existe que deux pouvoirs : le pouvoir législatif, chargé de faire la loi, et le pouvoir exécutif, chargé d'en assurer l'exécution. Dans cette théorie, le pouvoir exécutif se subdiviserait en deux branches : l'autorité administrative et l'autorité judiciaire.

Bien que la question ne présente pas un intérêt pratique considérable, nous ne pouvons nous résoudre à accepter une formule en contradiction formelle avec les termes des constitutions de 1791 et de l'an III dont le but principal a été de poser nettement le principe de la séparation des pouvoirs. Ces deux constitutions comprennent chacune un chapitre consacré au pouvoir judiciaire, et, poussant le principe jusqu'à ses dernières limites, elles font sortir ce pouvoir de l'élection populaire. Les chartes de 1814 et de 1830 emploient, il est vrai, l'expression ordre judiciaire eiMrïbueni au chef de l'État la nomination des juges; mais il ne faut pas oublier que la première de ces chartes, dont la seconde A'est qu'une édition amendée, rejetait le principe de la souveraineté nationale et remettait en vigueur la maxime répudiée en 1789, «Toute justice émane du roi ». Du reste, la qualification de pouvoir judiciaire est reprise paVla constitution de 1848, et les cons^ titutions postérieures ne l'ont pas modifiée.

On objecte que la théorie des trois pouvoirs pourrait se défendre sous un régime où les juges seraient élus, mais qu'elle n'est pas exacte sous un régime qui remet au pouvoir exécutif la nomination des juges. Nous croyons pouvoir répondre que si l'élection des juges a été supprimée, elle a été remplacée par Tinamovibilité qui assure aux magistrats vis-à-vis du pouvoir exécutif une indépendance non moins grande que celle qui pourrait résulter de l'élection. Or, il ne peut y avoir indépendance qu'entre pouvoirs distincts. D'ailleurs est-il bien nécessaire que les trois pouvoirs émanent directement de l'élection populaire? Dans la constitution actuelle, le président de la République est élu par les deux chambres réunies en Assemblée nationale et cependant personne ne songera à contester au pouvoir exécutif la qualification de grand pouvoir de l'État.

En France, il est vrai^ le pouvoir judiciaire n'a qu'un rôle effacé vis-à-vis des deux autres pouvoirs, et c'est ce qui faisait dire à Montesquieu que « la puissance de juger est presque nulle ». Mais, dans l'Union américaine, le pouvoir judiciaire, représenté par la Cour suprême, est investi du droit d'annuler les lois contraires à la constitution ; il forme donc, en quelque sorte, la clé de voûte de l'édifice politique.

43. — Division du pouvoir législatif, — II ne suffit pas que les pouvoirs soient séparés, il faut encore que chaque pouvoir trouve en lui-même un contrôle et un frein.

Pour le pouvoir exécutif, ce contrôle résulte de la nécessité où se trouve le chef de l'État d'agir de concert avec les ministres. Dans le pouvoir judiciaire, les décisions des tribunaux inférieurs peuvent être soumises, par la voie de l'appel, à la censure des tribunaux supérieurs. Mais quel contrôle établir au sein du pouvoir législatif qui est le plus puissant de tous les pouvoirs ?

Le procédé imaginé pour établir ce contrôle consiste dans la division du

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poQV'oir législatif ei) deux chambres de manière que tout projet de loi subisse Féiaboration succesive de Tune et de Tautre chambre. Néanmoins ce système a rencontré de nombreux adversaires.

En faveur de Vunité de chambre on fait valoir trois arguments principaux : 1^ La loi est Texpression de la volonté nationale ; or, la volonté nationale est une. S'il existe deux chambres, ou bien elles représenteront toutes deux la même volonté, et Tune d'elles est inutile ; ou bien elles représenteront une volonté différente, et alors la volonté de la nation est annulée (Sieyès). — 2* La division du pouvoir législatif est un obstacle a\ix réformes. En suppo* sant, en effet,, une chambre unique de 600 membres, pour que la réforme fût rejetée, il faudrait que le nombre des opposants fût de 301. Si, au con-* traire, cette chambre se divise en deux corps de chacun 300 membres, i) suffira de 151 opposants pour faire rejeter la mesure (Stuart Mill). — 3"^ On ajoute que Iç système des deux chambres établit, pour ainsi dire, le conflit en permanence dans le sein même du pouvoir législatif, conflit qui se traduit par des crises politiques nuisibles à la prospérité du pays.

Les partisane de la dualité de^ chambres répondent: Une Assemblée législative unique est nécessairement omnipotente. Or, un pouvoir sans limites et sans responsabilité, qu'il réside dans un individu ou dans une assemblée^ ne peut être qu'une forme du despotisme. Sous l'empire d'un entraînement irréfléchi, une chambre peut prendre les résolutions les plus regrettables, et dès lors il n'y a plus de garanties pour la liberté et les droits des citoyens. — Le raisonnement de Sieyès est plus ingénieux qu'exact. La volonté nationale ne se présente pas avec le même caractère d unité et de précision que la volonté individuelle, et, lors même qu'elle paraît se manifester nettement sur certains points, des divergences peuvent se produire quant aux moyens d'exécution. On n'est donc pas fondé à dire que, lorsque les deux chambres ne sont pas d'accord sur un point, l'une d'elles ne représente pas la volonté nationale. — • L'argument de Stuart Mill serait juste s'il était établi que toute modiflcation législative constitue une réforme salutaire ; or, il n'est pas contestable que certaines mesures adoptées pas le législateur ont été parfois mauvaises. Si la division du pouvoir législatif a l'inconvénient de retarder quelque peu l'adoption d'une réforme utile, elle a l'avantage d'empêcher les réformes nuisibles. Les conflits que l'on redoute peuvent, il est yrai^ amener un ralentissement des affaires ; mais, entre deux corps également animés de l'amour du pays, la lutte ne sera jamais poussée à l'excès ; elle cessera toujours assez tôt pour éviter au pays toute crise funeste.

Le système des deux chambres est presque universellement adopté, soit par les monarchies constitutionnelles, soit par les États républicains.

I 2. — Les pouvoirs publics en France depuis 1789

44. — I. Les Constitutions. — Les constitutions sont écrites ou coutumières, suivant qu'elles sont formulées en règles précises édictées par une autorité investie du pouvoir constituant, ou qu'elles reposent sur de simples usages.

L* Angleterre n'a encore aujourd'hui qu'une constitution coutumière. Les différents rouages de son gouvernement ne fonctionnent qu*en vertu d'usages consacrés par le temps et par les mœurs. La grande Charte, la Pétition des droits^ le Bill des droits^ ne sont pas des constitutions écrites; ils ne contiennent aucune organisation des pouvoirs publics; ils se bornent à énoncer les droits de la nation en face de la prérogative royale.

On se demande souvent s'il existait en France une constitution sous l'ancienne monarchie. On a quelquefois soutenu l'affirmative, parce que le pouvoir royal semblait limité par les états généraux, par les parlements et par d'autres corps politiques; mais on ne saurait donner le nom de constitution à quelques principes fondés seulement sur des traditions vagues, diversement interprétées et dépourvues de toute sanction légale. Ainsi, il était de principe que les subsides devaient être accordés par les états généraux, et cependant, de 1614 à 1789, les états généraux ne furent pas réunis une seule fois. La première constitution française est donc celle qui fut votée par la Constituante le 3 septembre 1791.

45. — IL Constitution de 1791. — Le pouvoir législatif est exercé par une chambre unique qui prend le nom d'assemblée législative et doit être renouvelée intégralement tous les deux ans.

L'Assemblée a seule l'initiative et le vote des lois ; le roi peut seulement l'inviter à prendre un objet en considération. Le roi participe au pouvoir législatif par la sanction deslois; il peut refuser la sanction et opposer son veto; mais ce refus de sanction n'est que suspensif; il ne peut être maintenu que pendant deux législatures, c'est-à-dire pendant quatre ans. Si une troisième assemblée présente le même décret, le roi est censé avoir donné sa sanction et la loi devient exécutoire de plein droit.

Le pouvoir exécutif Sipp^viieni au roi qui Texerce par des ministres nommés et révoqués par lui. La royauté est héréditaire ; le roi n'est pas responsable. Tous ses actes doivent être contresignés par un ministre qui en assume toule la responsabilité. Les ministres ont entrée dans l'Assemblée législative, mais il ne peuvent en faire partie. C'est là une exagération du principe de la séparation des pouvoirs. Si Ion ajoute que toutes les institutions administratives, judiciaires et même militaires reposaient sur Télection, on voit que l'autorité royale ne conservait qu'une ombre de pouvoir. L'idée de sa suppression ne devait pas tarder à se faire jour.

46. — III. Constitution de 1793. — Après la chute de la royauté, la Convention réunit dans ses mains tous les pouvoirs en attendant la rédaction d'une constitution républicaine. Cette constitution, volée le 24 juin 1793, autorise Tinlervention directe du peuple dans la confection des lois.

Le pouvoir législatif est confié à une assemblée unique, le Corps législatif, qui est élu directement par les assemblées primaires et se renouvelle chaque année. Le Corps lègishiïf propose des Ipis sur les objets les plus importants et rend des décrets sur les objets d'intérêt accidentel et secondaire. Les lois proposées parle Corps législatif sont adressées à toutes les communes de France. Quarante jours a:près cet envoi, si, dans la moitié des départements plus un, le dixième des assemblées primaires n'a pas réclame, le projet devient loi. S'il y a réclamation, le Corps législatif convoque

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les assemblées primaires qai sont appelées à voler la loi par oui ou non. Les projets secoodaîres ne constituant que des actes de gouvernement ou d'administration, ne sont pas soumis à l'acceptation du peuple.

Le pouvoir exécutif esièéléguék un Ck>mité exéciitifcomposc de 24 membres nommés par le Corps législatif sur une liste formée par l'assemblée électorale de chaque département.

On sait que cette constitution, suspendue presque aussitôt que votée, ne fut jamais mise en vigueur. La Convention, par un décret de 19 vendémiaire an II, déclara le gouvernement révolutionnaire jusqu'à la conclusion de la paix.

47. — IV. Constitution de l'an III. — Avant de se séparer, la Convention vota, le 5 fructidor an III, une nouvelle constitution dont les bases différaient essentiellement de la première.

L& pouvoir législatif esi partagé entre deux Assemblées électives, le Con^» êeU des Cinq- Cents et le Conseil des Anciens. Le Conseil des Cinq-Cents, dont les membres devaient avoir au moins 30 ans, a seul l'initiative des lois. Le Conseil des Anciens, composé de 250 membres, âgés au moins de 40 ans, tous mariés ou veufs, approuve ou rejette les résolutions du premier Conseil. Les deux Assemblées se renouvellent par tiers tous les ans.

Le pouvoir exécutif esi exercé par un Directoire composé de cinq membres choisis par le Conseil des Anciens sur une liste décuple présentée par les Cinq-Cents. Tous les ans, un directeur, désigné par la voie du sort, est remplacé par un nouveau membre dans les mêmes formes.

Un pouvoir exécutif ainsi composé de cinq membres, égaux en pouvoirs, animés d'un esprit différent, était peu propre à Faction. De plus, on avait encore cherché à l'affaiblir en le tenant rigoureusement séparé du pouvoir législatif. Il ne participait en rien à la confection des lois, pas même à la promulgation, qui est cependant considérée comme le premier acte d'exéealion. Aucun moyen n'était prévu pour trancher les conflits qui pourraient s'élever entre les deux pouvoirs. Aussi les coups d'État se renouvellent sans cesse jusqu'à ce que celui du 18 brumaire ait dispersé les Conseils aussi bien que le Directoire.

48. — V. CoNsrrruTiON de l'an VIII. — Bonaparte arrivé au pouvoir prépara, avec l'aide de Sieyès, une nouvelle constitution qui fut soumise à Tacceptation du peuple, le 22 frimaire an VIII.

Lepouvoir législatif est réparti entre le Gouvernement et trois Assemblées : le Trifounat, le Corps législatif et le Sénat conservateur. Le Gouvernementy représenté en fait par le Premier Consul, a seul l'initiative des lois. Le Conseil d'État est chargé, sous sa direction, de préparer les projets de loi et d'en soutenir la discussion devant le Corps législatif. — Le Tribunal, composé de 100 membres renouvelables par cinquième tous les ans, a pour mission de discuter et de combattre devant le Corps législatif, par trois orateurs pris dans son sein, les projets de loi présentés par le Gouvernement. — Le Corps législatif composé de 300 membres renouvelables aussi par cinquième tous les ans, après avoir entendu les orateurs du Conseil d'État et ceux du Tribunat, vote les projets de loi ou les rejette, mais sans prendre lui-même part à la discussion. C'est, comme on la dit, une

la DROIT POLITIQUK Kï CONtJTlïUXlONNEL

assemblée de muets, un corps c sans langue, sans voix et parfois sans oreilles >. — Un Sénaleotiservateur, composé de 80 membres à vie, a pour mission de veiller au maintien de la constitution, en annulant les lois et autres actes qui lurétaient déférés comme inconstitutionnels. II est, en outre, chargé de choisir les membres du Tribunal et ceux du Corps législatif sur des listes de notabilités. Après avoir été nommé pour la première fois par les consuls, il se recrute ensuite par lui-même, à chaque vacance, en choisissant un des trois candidats présentés par le Premier Consul, le Tribunal et le Corps législatif.

Le pouvoir exécuUfesi confié à (rois consuls élus pour dix ans; mais le Premier Consul a seul lautorité, les deux autres n'ont que voix consultative. C*estle Premier Consul qui nomme les ministres, les ambassadeurs, les conseillers d'État, les juges, les fonctionnaires de tout ordre ; c'est lui qui commande les forces de terre et de mer, déclare la guerre, signe les traités, etc. En un mot, tout en semblant partager à l'excès le pouvoir, la constitution donne au Premier Consul le pouvoir absolu.

L'ambition du Premier Consul ne se tint pas pour satisfaite. Après la paix d'Amiens, le peuple fut consulté sur la nomination de Bonaparte comme Consul à vie. La réponse ayant été affirmative, le sénains-ùonaïUte du id thermidor an X mit la constitution en harmonie avec le nouvel ordre de choses. Le Tribunal, qui avait manifesté quelque indépendance, était réduit à 50 membres. Le Corps législatif perdait le droit de voter les traités de paix et d'alliance. Le Sénat voyait, au contraire, ses pouvoirs étendus : il pouvait, sur l'initiative du Gouvernement, dissoudre le Corps législatif et le Tribunal, suspendre la constitution et l'interpréter par des sénatusconsultes ; mais il devait être présidé par un des consuls et, à l'avenir, les sénateurs ne pourraient être choisis que sur une liste de trois noms, tous présentés par le Premier Consul.

Deux ans plus lard, le sénatm-eonsulie du 28 floréal an XII confia « le gouvernement de la République à un empereur » et établit l'hérédité delà couronne de mâle en mâle, par ordre de primogéniture, dans la famille Bonaparte. L'indépendance du Sénat fut encore amoindrie par l'entrée dans son sein des princes de la famille impériale, des grands dignitaires de l'Empire et des sénateurs nommés directement par l'empereur. Le Tribunal fut supprimé par le sénatua-conêulte du 19 août 1801. Un autre êénatuêeoTïsulte du 15 novembre 1813^ conféra à l'empereur la nomination du président du Corps législatif. L'année suivante, tout cet édifice, qui paraissait si solidement construit, allait s'écrouler.

49. — VI. Charte de 1814. — Répudiant, dans'la forme, le principe de la souveraineté nationale, mais adoptant néanmoins une partie des conquêtes politiques 'de 1789, la charte constitutionnelle octroyée par le roi Louis XVIII, le 4 juin 1814, jette pour la première fois en France les bases du véritable régime parlementaire.

Le pouvoir législatif est exercé collectivement par le roi, la Chambre des pairs et la Chambre des députés. La Chambre des pairs est nommée par le roi ; ses membres sont à vie ou héréditaires ; leur nombre est i>li<* mité. La Chambre des députés se compose de 300 membres élus pour cinq