CHAPITRE V

LA COMPTABILITÉ PUBLIQUB

SECTION PREMIÈRE. — Lq budget de l'État.

I i«r^ — PiUI!(aPES GÉNÉRAUX DE COMPTAIULITÉ PUBLIQUE

2335. — I. Définition. — Dans son acception la plus large, la coippta* bilité publique embrasse la comptabilUé en deniers et la comptabihlé en matières,

La comptabilité en deniers se subdivise en comptabilité administrative et coiB^talMlité pécuniaire. ,. .

. La camptabiliié administrative comprend tous les actes et toutes les opérations de l'administration ayant pour objet d'autorjser les dépenses publiques» de déterminer les voies et moyens des.linés à y faire iace, d'ordonner le paiement des dépenses faites et le recouvrement des revenus autorisés^ de tenir écriture de ces différentes opérations et d'en rendre ^miuellemeàt des comptes d'ex^cice, dits comptes adminiaù^alifs..

La comptabilité pécuniaire consiste à effectuer les opérations relative au maniement des deniers publics (perception des recettes et paiement des dépenses), à passer écriture de ces opérations et à en rendre, chaque année, des comptes de gestion.

Enfin, la comptabilité en matières a pour objet de constater le mouvement des matières d^ns les dépôts publics.

3336. — II. Comptabilité en deniers. — <r Les deniers publics sont les deniers de TÉlat, des départements, des communes et des établissements publics ou de bienfaisance » (D. 31 mai 1862, art. 1*').

2337. — Budget. — On appelle budget « l'acte par leouel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'Etat et des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles » (art. 5).

Le budget doit, en principe, être établi avant le commencement de Tannée à laquelle il s'applique. La loi municipale du 5 avril 1884 (art. 150) contient des prescriptions pour le cas où le budget d'une commune n'aurait pas été voté en temps utile. Mais il n'existe pas de règle semblable en ce qui concerne les budgets des départements et de l'État. Pour ce dernier budget, on recourt au vote de douzièmes provisoires,

2338. — Gestion et exercice, — On distingue deux périodes simultanées pour l'exécution des services financiers : la gestion et l'exercice.

La gestion est l'année simple ; elle embrasse l'ensemble des faits de recette et de dépense qui ont été accomplis par un comptable du i^*" janvier au 31 décembre de la même année. Le mot gestion s'emploie aussi pour désigner les opérations d'un comptable pendant la durée de ses fonctions.

« Veûcercice est la période d'exécution des services d'un budget » (art. 4). « Les droits acquis et les services faits du 1*' janvier au 31 décembre de l'année qui donne son nom à un budget sont seuls considérés comme appartenant à l'exercice de ce budget. — Toutefois Tadministration peut, dans les limites des crédits ouverts au budget d'une année, et jusqu'au 31 janvier de l'année suivante, achever les services du matériel dont l'exécution commencée n'a pu être terminée avant le 31 décembre pour des causes de force majeure ou d'intérêt public qui doivent être énoncées dans une déclaration de l'ordonnance ».

«i La période d'exécution des services d'un budget embrasse, outre l'année même à laquelle il s'applique, des délais complémentaires pour achever les opérations relatives au recouvrement des produits, à la constatation des droits acquis, à la liquidation, à l'ordonnancement et au paiement des dépenses. A l'expiration de ces délais, l'exercice est clos » (L. 25 janv. 1889, art, 1-3).

« En ce qui concerne le budget de l'État, ces délais s'étendent pendant la seconde année : 1* jusqu'au 31 marSy pour la liquidation et Yordonnaneement; 2^" jusqu'au 30 avril, pour le paiement des dépenses, la liquidation et le recouvrement des droits acquis à F État pendant Tannée du budget ; 3^ jusqu'au 30juin^ pour Vautorisation et la régularisation y par discrédits supplémentaires^ de dépenses afférentes aux charges publiques rendues obligatoires parla loi de finances, et dont le montant ne peut être défini-

LA OOMPTABILITB PUBLIQUE 89d

tivement connu qu'après l'exécution des services ; 4^ jusqu'au 31 juillet y pour les opérations de régularisation nécessitées par les erreurs d imputation, etc., etc. » (art. 4).

2339. — Crédits. — Un appelle ainsi les sommes allouées au budget pour chaque nature de dépenses. Il existe en matière de comptabilité publique deux règles fondamentales; La première c'est la spécialité des crédits par exercice. « Les crédits ouverts pour les dépenses de chaque exercice ne peuvent être employés à l'acquittement des dépenses d'un autre exercice » (D. 1862, art. 8). La seconde règle, c'est la spécialité des crédits par nature de dépenses. Chaque crédit est spécial à la dépense pour laquelle il a été accordé et il ne peut être fait de virement entre les crédits qu'en suivant les formes exigées pour l'allocation des crédits eux-mêmes (L. 16 sept. 1871, art. 30).

2340. — Ordonnateurs et comptables. — La réunion dans les même^ mains du pouvoir d'ordonner la dépense et de celui d*en effectuer le paiement pourrait donner lieu aux plus graves abus. Aussi, est-ce un principe consacré par notre législation financière que les fonctionnaires chargés de la mise en recouvrement des droits et produits ainsi que de l'ordonnancement des dépenses doivent être distincts de ceux qui sont préposés à la réalisation des recouvrements et des paiements : « Les fonctions d'administrateur et d'ordonnateur sont incompatibles avec celles de comptable » (0. 14 sept. 1822, art. 17). La crainte de voir le comptable employer les deniers publics à des opérations privées a également fait poser en principe que ses fonctions sont incompatibles avec l'exercice d'une profession quelconque. •

2341. — Comptables de fait ou occultée. — « Toute personne autre que le comptable qui, sans autorisation légale, s'est ingérée dans le maniement des deniers publics, est, par ce seul fait, constituée comptable, sans préjudice des poursuites prévues par l'article 258 du Code pénal, comme s'étant immiscée sans titre dans des fonctions publiques. Les gestions occultes sont soumises aux mêmes juridictions et entraînent la même responsabilité que les gestions patentes et régulièrement décrites » (D. 1862, art. 25). Des administrateurs et même de simples particuliers peuvent ainsi devenir comptables de fait, s'ils ont reçu des deniers pubÙcs, soit pour les conserver en caisse, soit pour les appliquer à des dépenses publiques.

23^. — lU. Comptabilité en matières. — Elle a été organisée, pour la première fois, en vertu de la loi du 6 juin 1844 (art. 14) qui a prescrit qu'un règlement d'administration publique déterminerait la forme de comptabilité des matières appartenant à TEtat. Ce règlement, intervenu le 26 août 1844, est encore en vigueur, sauf certaines dispositions particulières aux ministères de la guerre et de la marine qui sont contenues dans dés règlements spéciaux.

La comptabilité-matières s'applique spécialement aux matières de trans^ formation et de consommation. Dans chaque magasin ou autre établissement appartenant à l'État et géré pour son compte, il y a un agent ou préposé responsable des matières qui y sont déposées. Cet agent est res-

ponsable de la quantité desdites matières ; il est tenu d^inscrire rentrée, la sortie, les transformations, détériorations, pertes, etc., ainsi que les excédents de toutes les matières confiées à sa garde. Dans les trois premiers mois de l'année, chaque, comptable établit et fait parvenir au ministre le compte général de sa gestion pendant l'année précédente avec les pièces justificatives.

§ 2 . — Préparation du budget de l'État

2343. — I. Élaboration ministérielle. — Le budget général de l'État se compose du budget des recettes divisé par branches de contributions et de revenus, et du budget des dépenses divisé par ministères et services. Chaque ministre prépare le budget des dépenses de son département. Le ministre des finances centralise ces projets de budget dans un travail d'ensemble, pour en former le budget des dépenses ; il y joint un budget des recettes préparé tout entier par ses soins. Le budget ainsi établi est présenté à l'examen et à l'adoption des Chambres législatives ; il doit être porté d^abord à la Chambre des députés.

Le budget des dépenses est présenté à la Chambre des députés avec les divisions en chapitres et articles et, s'il y a lieu, en paragraphes. — Les comptes définitifs des dépenses de chaque ministère sont établis dans la même forme (L. 28 déc. 1895, art. 53).

2344. — II. Division du budget. — Le budget de TÉlat comprend actuellement : 1^ le budget général ; 2^ les budgets annexes rattachés pour ordre au budget général.

2345. — Budget général. — Il se divisait autrefois en budget ordinaire et budget extraordinaire. Le budget ordinaire comprenait les dépenses payables sur les ressources normales et permanentes de lÉtat. Le budget extraordinaire était alimenté par des ressources provenant d'emprunts. Créé en 1863, le budget extraordinaire avait été supprimé en 1871, mais remplacé par un compte de liquidation ouvert en dehors du budget et doté de ressources spéciales en vue de pourvoir à la reconstitution de notre matériel militaire et naval. II avait été rétabli en 1878 pour continuer la réorganisation militaire et aborder les grands travaux publics. Il a été de nouveau supprimé graduellement de 1891 à 1893 par l'incorporation successive au budget ordinaire des diverses opérations pour lesquelles il avait été institué.

Un budget d'ordre, dit budget sur ressources spéciales^ comprenant notamment les fonds recouvrés par l'État pour le compte des départements et communes a été supprimé par la loi du 18 juillet 1892 (art. 18) qui a consacré l'autonomie financière départementale.

2346 . — Budgets annexes rattachés pour ordre au budget général, — On range sous cette dénomination les prévisions de recettes et de dépenses de cer ains services ayant des ressources propres, mais restant néanmoifts à la charge de l'État qui est responsable de leur gestion et profite des plus-values. Ces services sont : Tlmprimerie nationale, la Légion dlion*

neur, la - fabiieatian des monnaies «t médailles, ia Caisse natîenale d'épargne, les chemins de fer de l'État, la Caisse des invalides de la marine, l'École oafltFaie des arts et manufiictures.

Eniin, il existe, en dehors da btid^, des service» spéciaux. Ce sont des comptes destinés à recevoir l'imputation provisoire de dépenses que l'État n'entend faire qu'à titre d'avance, et qni doivent être couvertes un jour par les ressources de la délie flottante. On en a fait un usage fréquent pour les subventions et avances à la caisse des chemins vicinaux, etc.

§ 3. — Vote du budget

3347. — I. Loi ahhuelle du budget. — En principe, le budget ne forme qu'une loi unique intitulée : Loi partant fixation du budget général des recettes et des dépenses de l'exercice. . . ; mais, depuis plusieurs années, l'usage s'est introduit de le voter en deux lois dtstînctes. Une première loi ne comprenant que les contributions directes est votée avant les Tacaoces parlementaires, afin que les conseils généraux et les conseils d'arrondissement soient en mesure de faire ia répartition dans leur session d'août. L'antre loi est votée après les vacances, et, dans le cas où elle ne le serait pas avant Touverlure de Texercice, on a recours à l'expédient des douzièmes provisoires.

Ces diverses lois débutent par une série de dispositions divisées en articles, et, elles renvoient pour le détail des recettes et des dépenses à divers tableaux et états désignés par les lettres A, B, C, etc.

3348. — Budget des dépenses, — La loi du budget porte d'abord fixation des « crédits ouverts >, c'est-à-dire des dépenses. L'impôt n*est, en effet, légitime qu'autant qu'il a pour objet de pourvoir à des besoins dûment oonstatés.

Sous le premier JSmpire, le budget des dépenses était voté en bloc et sans divisions. Sous ia Restauration, il fut d'abord voté par ministère (L. 25 mars 1816), puis par sections spéciales (0. 1^' sept. 1827). Sous la monarchie de Juillet, la loi du 29 juillet 1831 disposa que le budget des dépenses de chaque ministère serait divisé en chapitl'es spéciaux ne contenant chacun que des a services corrélatifs ou de même nature ». Avec le second empire, une nouvelle évolution recommence. Le sénatusconsulte du 25 décembre 1852 décide que le budget sera voté par ministères et qu'à l'empereur seul appartiendra le droit d'en régler la répartition par décret. Un nouveau sénatus-consulte du 31 décembre 1861 établit le vote par section. Enfin, le sénatus-consulte du 8 septembre 1866 remit en vigueur le vote par chapitre. Cette règle est maintenue par la loi du 16 septembre 1871 qui interdit, en outre, tout virement d'un chapitre à un antre.

Les dépenses sont réparties dans cinq grandes divisions : 1® dette publique ; 2" pouvoirs publics ; 3** services généraux des ministères ; 4* frais de régie, de perception el d'exploitation des impôts et revenus publics; 5^ remboursements, non-valeurs et primes.

896 DBOIT ADMINISTBATIF

Chacune de ces divisions se subdivise en chapitres spéciaux qui forment les crédits législatifs,

2349. — Budget des recettes, — Les voies et moyens ou receltes sont votés à la suite des dépenses. Autrefois, certaines recettes étaient affectées spécialement à certaines dépenses ; mais cette spécialisation a été supprimée en 1814, et, depuis cette époque, les receltes sont votées sans affectation spéciale ; elles sont applicables dans leur ensemble à toutes les dépenses sans exception.

Les receltes comprennent: 1^ les impôts directs et les taxes assimilées à ces impôts; 2^ les impôts et revenus indirects; 3^ le produit des monopoles et exploitations industrielles de l'État ; 4'' les produits et revenus des domaines de TÉtat; 5^ un certain nombre de recettes diverses qu'on classe sous .la dénomination de « produits divers du budget »; 6*" certaines ressources dites « exceptionnelles », parce qu'elles ne sont pas susceptibles de se reproduire annuellement; 7® enfin des « recettes d'ordre » constituant le recouvrement intégral ou partiel de dépenses faites par TÉlat.

2350. — Disposition finale de la loi du budget. — L'Assemblée constituante après avoir posé eu principe que Timpôt ne peut être établi que par la loi, avait admis, au profit des contribuables qui se croiraient illégalement taxés, un recours devant l'autorité administrative en matière d'impôts directs. Néanmoins, pendant les désastres de la fin de l'Empire, des contributions ou réquisitions avaient été levées dans des conditions tout à fait illégales. Pour donner une nouvelle garantie contre de semblables abus, on inscrivit dans la loi de finances du 15 mai 1818 un article 94 reproduit chaque année par la disposition finale de la loi du budget et ainsi conçu :

« Toutes contributions directes ou indirectes autres que celles autorisées par la présente loi, à quelque titre ou sous quelque dénomination qu'elles se perçoivent, sont formellement interdites, à peine contre les autorités qui les ordonneraient, contre les employés qui confectionneraient les rôles et tarifs, et ceux qui en feraient le recouvrement, d'être poursuivis comme concussionnaires, sans préjudice de l'action en répétition, pendant trois années, contre tous receveurs, percepteurs ou individus qui en auraient fait la perception. »

Cette disposition a donné lieu à des difficultés d'interprétation. On a prétendu qu'elle conférait au pouvoir judiciaire saisi d'une demande en répétition le droit d'examiner toutes les questions de légalité que peut soulever la perception de Timpôt, sans que la solution fût subordonnée à l'appréciation par l'autorité administrative des actes qui ont servi de base i l'imposition (Cass. req., 17 juillet 1888).

Ainsi entendu ce texte constituerait une dérogation grave au principe de la séparation des pouvon*s. Après divers arrêts decours d'appel rendus en sens contraire (Paris, 13 nov. 1885; Rouen, 9 mars 1892), la question est revenue devant la Cour de cassation (chambres réunies) qui a déclaré que la disposition dont il s'agit n'a en vue que la perception d'une taxe non autorisée^ c'est-à-dire d'une taxe qui n'aurait pas été votée par les pouvoirs publics compétents et appliquée avec les formes prescrites et les approbations de droit (Cass., 28 mars 1895).

LA COMPTABILITÉ PUBLIQUJfi 8W

2351. — II. Crédits supplémentaires et extraordinaires. — Après le vote da budget, diverses éventualités peuvent déranger les prévisions d'après lesquelles il était établi. Il peut y avoir. lieu à Touverturede crédits supplémentaires ou extraordinaires. A cet égard, la loi du 14 décembre 1879 dispose : « Il ne peut être accordé de crédits supplémentaires et extraordinaires qu'en vertu d'une loi » (art. 1®')- — « Les crédits supplémentaires sont ceux qui doivent pourvoir à l'insuffisance, dûment justifiée, d'un service porté au budget ou qui ont pour objet l'exécution d'un service déjà voté, sans modification dans la nature de ce service. Les crédits extraordinaires sont ceux qui sont commandés par des circonstances urgentes et imprévues, et qui ont pour objet ou la création d'un service nouveau, ou l'extension d'un service inscrit dans la loi de finances au delà des bornes déterminées par cette loi » (art. 2).

a Dans le cas de prorogation des Chambres, tel qu'il est défini par le § l**" de l'article 2 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 (sup, n» 20), des crédits supplémentaires et extraordinaires peuvent être ouverts provisoirement par des décrets rendus en Conseil d'État, après avoir été délibérés et approuvés en Conseil des ministres; ils indiquent les voies et moyens qui sont affectés aux crédits demandés. Ces décrets doivent être soumis à la sanction des Chambres dans la première quinzaine de leur plus prochaine réunion » (art. 4). « Peuvent seuls donner lieu à ouverture de crédits supplémentaires les services votés, dont la nomenclature est annexée chaque année à la loi de finances. Les crédits extraordinaires qui ont pour objet la création d'un service nouveau ne peuvent être ouverts par décrets » (art. 5).

Pour arriver à diminuer les crédits supplémentaires en empêchant les ministres d'engager des dépenses au delà*des crédits accordés, Tarticle 59 de la loi de finances du 26 décembre 1890 a prescrit, dans chaque ministère, la tenue d'une comptabilité des dépenses engagées dont les résultats sont centralisés au ministère des finances. Un décret du 14 mars 1893 détermine les formes de cette comptabilité.

I 4. — Exécution du budget

2352. — I. Acquittement des dépenses. — Il importe de distinguer les opérations administratives accomplies par Tordonnateur et les opérations pécuniaires effectuées par le comptable ou payeur.

2353. — II. Opérations administratives. — Elles comprennent la liquidation et l'ordonnancement de la dépense. Nous aurons à dire aussi quelques mots de la déchéance quinquennale qui est un mode de libération propre à l'État.

2354. — Liquidation. — La loi des 17 juillet-8 août 1790, pose comme principe constitutionnel que nulle créance sur le Trésor public ne peut être admise parmi les créances de l'État, qu'en vertu d'un décret de l'Assemblée nationale sanctionné par le roi. Elle ajoutait qu'aucune créance ne serait présentée à l'Assemblée nationale pour être définitive-

ment reconnue ou rejetée par elle qu'après avoir été soumise à l'examen du comité de liquidation. Hais la compétence de ce comité ne s'étendait qu'aux dettes arriérées; quant aux dépenses courantes, elles étaient liquidées par les ministres. Les contestations auxquelles ces créances pouvaient donner lieu étaient portées au roi et aux ministres réunis en Conseil dÉtat.

Par la loi du 26 septembre 1793, la Convention décréta que <c toutes les créances de TÉtat seraient liquidées adminiftrativement. Depuis cette époque, il est de principe qu'aucune créance ne peut être liquidée à la charge du Trésor que par l'un des ministres ou par ses délégués. On exprime souvent cette règle en disant que les tribunaux judiciaires soot incompétents pour déclarer PÊtat débiteur. Cette formule est trop absolue ; dans divers cas les tribunaux judiciaires sont chargés de régler le montant des créances à la charge de l'État ; mais les créanciers doivent toijgours s'adresser au ministre compétent pour obtenir la liquidation de leurs créances, et, en cas de refus formel de liquidation, d'erreur dans la liquidation ou même de silence de la part du ministre, ils peuvent recourir au Conseil d'État.

3365. — Ordonnancement. — La liquidation fixe le montant de la créance et constate que cette créance est à la charge de l'État; mais elle ne suffit pas pour permettre au créancier de se présenter à une caisse publique pour réclamer son paiement ; il faut encore qu'un ordre du ministre -ou de son délégué enjoigne à un conaptable public de payer la somme liquidée. Le paiement des dettes de l'État ne peut donc résulter que d'un ordonnancement par le ministre compétent dans les limites des crédits régulièrement ouverts. S'il n'existe pas de crédit suffisant au budget, le ministre devra demander au pouvoir législatif le crédit nécessaire. Si le ministre refuse l'ordonnancement, il n'y a encore ici d'autre recours que la voie d'une pétition aux'Chambres.

Chaque ministre est ordonnateur des dettes de -l'État pour son département et peut délivrer, à cet effet, des ordonnance» de paiement; mais, le plus souvent, le ministre délègue ses fonctions d'ordonnateur aux préfets, ingénieurs en chef des ponts et chaussées, intendants, etc. Alors le le ministre émet des ordonnances de délégation pour mettre les fonds à la disposition des ordonnateurs secondaires, qui délivrent des mandait de paiement individuels au nom de chaque créancier.

S366. Déchéance quinqmnnale. — L'État ayant des créanciers sur toute rétendue du territoire, pourrait se trouver dans une situation fâcheuse si ces créanciers, après être restés dans l'inaction pendant un grand nombre d'années, venaient réclamer le paiement d'un arriéré considérable. Soos l'ancien régime, on avait souvent usé d'un procédé consistant à mettre les créanciers en demeure de présenter leurs titres dans un délai déterminé, passé lequel leurs réclamations ne seraient plus admises. Malgré la promesse faite par TAssembiée constituante de placer les créanciers de TËtat sous la garde de l'honneur et de la loyauté française, les divers gouvernements qui se succédèrent, à partir de la Révolution, se trouvèrent dans la nécessité de revenir au système des déchéances. De nombreuses lois furent

successivement édictées en vue d'éteindre les arriérés de périodes déterminées. La loi du 29 janvier 1831 (art. 9) régularisa la situation en créant un système particulier de prescription à courte échéance : « Seront prescrites et définitivement éteintes au profit de l'État toutes créances qui, n'ayant pas été acquittées avant la clôture des crédits de l'exercice auquel elles appartiennent, n'auraient pu, à défaut de justification suffisante, être liquidées, ordonnancées et payées dans un délai de cinq années à partir de l'ouverture de l'exercice pour les créanciers domiciliés en Europe et de six années pour les créanciers résidant hors du territoire européen ».

Toutefois, la loi apporte deux exceptions à cette règle : la déchéance ne s'applique pas « aux créances dont l'ordonnancement et le paiement n'avaient pas été effectués dans les délais déterminés, par le fait de VadminiëtratUm, ou par suite de pourvoie formés devant le Conseil d'État ». Il y a fait de l'administration lorsque celle-ci, saisie en temps utile de la demande en paiement et des pièces à l'appui, n'a pas liquidé et ordonnancé la dépense avant l'expiration du délai. Quant au pourvoi en Conseil d'État dont il est question ici, c'est celui qui serait dirigé contre la liquidation on contre un refus.de liquidation fondé sur la déchéance ; mais on admet que la loi n'a parlé que du cas le plus ordinaire et que toute action devant une juridiction administrative produirait le même effet.

La déchéance ressemble à la prescription en ce qu'elle éteint la dette . de rÉtat ; mais elle en diffère à deux points de vue : elle n'est suspendue par aucune des causes qui suspendent la prescription et son point de départ remonte à l'ouverture de l'exercice, c'est-à-dire au 1*' janvier de l'année pendant laquelle les services ont été faits ou les droits acquis, tandis que le point de départ de la prescription est toujours la date de l'exigibilité de la créance.

Le droit d'opposer la déchéance appartient exclusivement au ministre compétent pour ordonnancer la créance, sauf recours au Conseil d'État (C. d'Ét., il juill. 1895). Le conseil de préfecture excéderait les limites de sa compétence s'il opposait la déchéance à une réclamation portée devant |ui (C. d'Ét., 20 mars 1896).

2357. — m. Opérations pécuniaires. — Le payeur du Trésor à qui le créancier présente une ordonnance ou un mandat de paiement doit vérifier l'authencité et la régularité du titre. Il est tenu de refuser le paiement : 1** s'il n'y a pas de crédit régulièrement ouvert ou si la dépense excède le montant du crédit; 2^ si le titre n'est pas accompagné de toutes les pièces justificatives établiî'sant l'existence de la créance; S** si le titre ou les pièces justificatives présentent des omissions ou des irrégularités matérielles.

2358. — Droit de réquisition. — Lorsque le payeur refuse le paiement, il en avise Tordonnateur, et en même temps il délivre au créancier une déclaration écrite et motivée de son refus. L'ordonnateur peut alors adresser au payeur une réquisition à laquelle celui-ci doit obtempérer, mais qu'il joint au mandat pour sa décharge (D. 1862, art. 91).

Le payeur n'est pas toujours tenu d'obéir à cette réquisition ; il doit persister dans son refus lorsqu'il n'y a pas de crédit disponible, ou lorsqu*on n'apporte pas la justification d'un service fait, ou enfin lorsqu'il y a des

900 DKOIT ADAimiSïliATlF

doutes sur la validité de la quittance. Le payeur en réfère alors au ministre des finances qui, après entente avec le ministre du département que la dépense concerne, adresse au comptable des instructions définitives.

2359. — Paiement, — Nous avons vu que le paiement des ordonnances ou mandats est effectué par les trésoriers-payeurs généraux, mais que ceux-ci peuvent user de l'intermédiaire des receveurs particuliers des finances et des percepteurs.

Il est de règle que les deniers publics ne sortent des caisses du Trésor que pour passer dans les mains des créanciers de l'État et qu'il ne soit effectué de paiement que pour un service fait. Une exception à cette règle a lieu pour les services régis par économie, c'est-à-dire pour le paiement d'ouvriers en régie ou à la journée par l'intermédiaire d'agents auxquels il est fait des avances de fonds dans une certaine limite, à charge de produire dans le mois au payeur les pièces justificatives de l'emploi des fonds.

2360. — IV. Recouvrement des produits. — Nous nous bornerons à renvoyer sur ce point aux développements que nous avons déjà donnés ci-dessus (n®* 2111 et suiv.).

2361. — V. Responsabilité des ordonnateurs et comptables. — La responsabilité des ministres ordonnateurs a été posée en principe par la loi du 25 mars 1817 dont les articles 151 et 152 ont été reproduits par le décret du 31 mai 1862 : « Les ministres ne peuvent, sous leur responsabilité, dépenser au delà des crédits ouverts à chacun d'eux » (art. 41). « Le ministre des finances ne peut, sous sa responsabilité, autoriser les paiements excédant les crédits ouverts à chaque ministre » (art. 42). D'autre part, la loi du 15 mai 1850 (art. 9) porte que toute dépense non créditée sera laissée à la charge personnelle du ministre contrevenant » . Mais nous avons vu que ces dispositions n'ont jamais pu être appliquées, parce que la loi n'avait pas indiqué la juridiction qui serait compétente pour statuer (siipra^ n** 288).

La responsabilité des comptables est, au contraire, effective. Elle est garantie par le cautionnement que les comptables out dû verser à leur entrée en fonctions, ainsi que par le privilège et par l'hypothèque légale qui frappent leurs biens (L. 5 sept. 1807, C. civ., art. 2121).

§ 5. — Les comptes

2362. — L Comptes des ministres. — Les dépenses d'un exercice doivent être liquidées et ordonnancées dans les délais indiqués plus haut. Ces délais expirés, l'exercice est clos. Les crédits non employés cessent d'être disponibles, et les ordonnances ou mandats non acquittés sont annulés sauf réordonnancement sur les budgets ultérieurs jusqu'au terme de la déchéance quinquennale. Les recettes non réalisées avant la clôture de l'exercice demeurent applicables à l'exercice en cours au moment de leur réalisation.

LA COMPTABILITÉ PCBLIQUE 901

Après la clôture de Texercice, chaque ininistre rend complo des opéra lions relatives aux dépenses de son département. Le ministre des finances, outre le compte des dépenses de son département, établit le compte général des recettes de l'exercice expiré.

Les comptes des ministres sont rendus par exercice ; ils doivent, en effet, constater la naissance et Textinction des droits pécuniaires dans le cours d'une année au profit ou à la charge de TÉtat, et, par suite, ils s'appliquent non seulement à la période pendant laquelle ces droits ont pu naître, mais encore à la période complémentaire accordée pour leur extinction.

2363. — II. Comptes de gestion des comptables. — Les comptes des comptables sont, au contraire, rendus par année ou gestion ; ils comprennent tous les faits de recette ou de dépense qui ont été réalisés par les comptables depuis le 1®^ janvier jusqu'au 31 décembre au soir, et par suite, les opérations d'un exercice figurentdans les comptes de deux années : dans celui de la première année pour les opérations réalisées pendant cette année, et dans celui de la seconde année, pour les opérations réalisées pendant le délai complémentaire. En d'autres termes, les comptes sont présentés en deux parties, dont la première comprend les opérations complémentaires de Texercice précédent, et la seconde, les opérations de l'année courante sur le nouvel exercice.

Ces comptes doivent être adressés au ministre des finances, avec les pièces justificatives, dans les trois mois qui suivent l'année pour laquelle ils sont rendus ; ils sont transmis à la Cour des comptes dans le trimestre suivant.

§ 6. — Règlement déhnitif du budget

2364. — I. Loi des comptes. — Le règlement définitif du budget de chaque exercice est l'objet d'une loi spéciale qui clôt la série des contrôles budgétaires. « La présentation du projet de loi de règlement définitif du budget du dernier exercice clos et la production des comptes des ministres à l'appui, doivent avoir lieu au plus tard à l'ouverture de la session ordinaire des Chambres qui suit la clôture de l'exercice » (L. 25 janv. 1889, art. 6).

La loi de règlement prononce l'annulation des crédits non consommés par les dépenses, et fait ressortir le solde final de l'exercice dont elle détermine l'emploi, soit par application à l'exercice suivant en cas d'excédent de recelte, soit par transport au compte des découverts du Trésor^ en cas d'excédent de dépense.

2365. — IL Apurement des exercices clos. — La loi de règlement qui arrête, pour chaque exercice expiré, le montant des dépenses constatées et celui des dépenses payées fixe en même temps le montant des dépenses restant à payer à la clôture de l'exercice. Ces dernières dépenses ne peuvent plus être payées que sur un chapitre spécial au budget de chaque ministère et intitulé : Dépenses des exercices clos.

Les dépenses restant encore à payer à Texpiration de la période quinquennale sont frappées de déchéance, sauf certaines exceptions énoncées dans U loi du 29 janvier 1831. Les dépenses rentrant dans Tune de ces exceptions sont imputées sur un chapitre distinct intitulé : Dépensée deê exercicee dos non frappées de déchéance.

Les recettes sont, au fur et à mesure de leur rentrée, inscrites au bad* get de l'exercice courant.

SECTION IL — Le budget départemental.

2366. — Historique. — La loi du 10 mai 1838, eu créant la personnalité civile du département, a constitué le budget départemental. Ce budget se divisait en six sections : 1^ dépenses ordinaires ou obligatoires; il y était pourvu au moyen des centimes ordinaires votés annuellement et des produits éventuels ; 2^ dépenses facultatives, ayant comme ressource propre des centimes facultatifs ; 3"^ dépenses extraordinaires, gs^gées par des centimes extraordinaires et des emprunts spécialement autorisés par une loi ; 4'' dépenses des chemins vicinaux ; 5° dépenses de ^instruction primaire ; 6° dépenses du cadastre. Ces trois dernières sections étaient dotées de ressources spéciales créées par la loi.

Cette spécialité avait des inconvénients ; le budget manquait d'élasticité; chaque section constituait en quelque sorte un petit budget. La loi du 18 juillet 1866, en élargissant les pouvoirs des conseils généraux, apporta une notable simplification ai\ mécanisme budgétaire. Elle supprima les sections multiples et divisa le budget en ordinaire et extraordinaire. Le budget extraordinaire était formé par la troisième section de l'ancien budget; le budget ordinaire comprenait toutes les autres sections. En outre, le nt>mbre des dépenses obligatoires fut notablement réduit. La loi du 10 août 1871 maintient les mêmes principes avec quelques modifications de détail.

Une innovation considérable a été apportée par la loi du 18 juillet 1892. Jusqu'en 1862, les budgets départementaux avaient été compris dans le budget général de TËIat. Sans les détacher de ce même budget, la loi du 2 juillet 1862 en avait fait une section du budget de TÉtat sous le nom à& Budget sur ressources spéciales, La loi du 18 juillet 1892 (art. 18 à 29) a séparé du budget de l'État lebudget sur ressources spéciales et réglé les conséquences de cette mesure. Un décret du 12 juillet 1893 a réglementé la comptabilité départementale dans ces nouvelles conditions.

§ 1"'. — Établissement du budget

2367. — I. Préparation du budget. — « Le projet du budget du département est préparé et présenté par le préfet, qui est tenu de le communiquer, avec les pièces à Fappui^ à la commission départementale dix

LA COMPTABILITÉ PUBLIQOE 908

jours au moins avant Touyerture de la session d'août » (L. 1871, art. 67, g i^). Il est présenté par chapitres et par articles.

A FouYerture de la session, la commission départementale présente au conseil général, dans un rapport sommaire, ses observations sur le budget proposé parle préfet. Ce rapport est imprimé et distribué^ à moins que la commission n'en décide autrement (art. 79, | 2).

2368. — II. Division du btjpget. — a II se divise en budget ordinaire et budget extraordinaire » (art. 57, § 3). En d'autres termes, il comprend, d'une part, des recettes et des dépenses ordinaires, et, d'autre part, des recettes et des dépenses extraordinaires. Mais l'instruction générale du 13 juillet 1893 a décidé qu'il pourrait être donné satisfaction au vœu de la loi en groupant, d'une part, Tensemble des recettes, d'autre part, l'ensemble des dépenses, sauf à subdiviser chacun de ces groupes en service ordinaire et service extraordinaire. La même instruction, modifiant des usages antérieurs, porte que l'état des recettes du département devra précéder l'état des dépenses. On abandonne ainsi la forme du budget de TËtat pour prendre celle du budget des communes.

2369. — III. Recettes. — Les recettes du budget ordinaire sont celles qui ont le double caractère d'être annuelles et permanentes. Les recettes du budget extraordinaire sont celles qui, à l'inverse, ne sont qu'accidentelles ou temporaires.

2370. — Recettes du budget ordinaire. — Elles se composent : 1° du produit des centimes additionnels ordinaires sans affectation spéciale dont le maximum est fixé annuellement par la loi de finances; 2^^ du produit des centimes spéciaux autorisés pour les dépenses des chemins vicinaux ; 3^ du produit des centimes spéciaux autorisés pour la confection du cadastre ; 4o des produits éventuels ordinaires, avec ou sans affectation spéciale.

Les produite éventuels ordinaires comprennent : 1° les revenus et produits des propriétés départementales; 2° le produit des expéditions d'anciennes pièces ou d'actes de la préfecture déposés aux archives; 3^ le produit des droits de péage des bacs et passage d'eau sur les routes et les chemins à la charge du département, les autres droits de péage et tous autres droits concédés au département par les lois ; 4® la part allouée au département sur le fonds de subvention inscrit annuellement au budget du ministère de l'intérieur (1); 5^ les contingents de l'État et des communes pour le service des aliénés et des enfants assistés, maltraités ou moralement abandonnés, et toute autre subvention applicable au budget ordinaire ;

(1) Qq fonds de subvention remonte à la loi du 15 frimaire an VI. Il s'appelait alors fonds commun. D*apràB la loi du 10 mai 183S, chaque département français payait sept centimes sur les deux premières oontributioD» directes; le fonds commun qui en résultait était partagé entre tous les départements on raison directe de leur pauvreté. Les départements qui recevaient moins qu'ils ne donnaient réclamèrent. Ces difficultés aboutirent à la suppression du fonds commun en 1866.

Il fut décidé que les départements reprendraient la libre disposition des 7 centimes, et, en même temps, on créa un fonds d'état de 4 millions qui devait être misj chaque année, à la disposition des départements pauvres ou obérés. La répartition était faite par décret en Conseil d'État. La loi de 1871 a réservé cette attribution an Parlement.

6^ le contingenl des communes et aulres ressources éveiiluelles pour le service vicinal et pour les chemins de fer d'intérêt local et les tramways départementaux ; V les remboursements d'avancés effectués sur les ressources du budget ordinaire (L. 1871, art. 58; D. 12 Juill. 1893, art. 24-25).

2371 . — Recettes du budget extraordinaire, — Elles se composent : V du produit des centimes extraordinaires votés annuellement parle conseil général, dans les limites déterminées par la loi de finances ; 2^ du produit des centimes extraordinaires autorisés par des lois spéciales ; 3^ des produits éventuels extraordinaires avec ou sans aifeclation spéciale.

Les produite éventuels extraordinaires comprennent: 1^* les emprunts; 2^ les produits des biens aliénés ; 3** les dons et legs ; 4** le remboursement des capitaux exigibles et des rentes rachetées ; 5"^ toutes autres recettes accidentelles (L. 1871, art. 69; D. 1893, art. 26-27).

2372. — IV. Dépenses. — Elles se divisent également en dépenses du budget ordinaire et dépenses du budget extraordinaire. Les premières ont pour caractère d'être annuelles et permanentes ; les secondes sont accidentelles ou temporaires.

2373. — Dépenses du budget ordinaire. — Elles se subdivisent en dépenses obligatoires et dépenses facultatives.

Les dépenses obligatoires sont celles qui ont trait à des intérêts généraux et dont les départements doivent supporter la charge en vertu de dispositions législatives. D'après la loi du 10 août 1871 (art. 60), elles étaient limitées aux quatre numéros suivants :

a i^ Loyer, mobilier et entretien des hôtels de préfecture, et de souspréfecture, des hôtels nécessaires à la réunion du conseil départemental d'instruction publique et du bureau de 1 inspecteur d'académie; 2® casernement ordinaire des brigades de gendarmerie ; 3^ loyer, entretien, mobilier et menues dépenses des cours d'assises, tribunaux civils et tribunaux de commerce et menues dépenses des justices de paix ; 4^ frais d'impression et de publication des listes pour les élections consulaires» frais d'impression des cadres pour la formation des listes électorales et du jury. » A cette énumération, l'article 61 ajoutait « les dettes exigibles ».

Diverses lois postérieures ont augmenté cette nomenclature.

Toutes les autres dépenses d utilité départementale sont facultalives.

2374. — Dépenses du budget extraordinaire, — a Le budget extraordinaire comprend les dépenses qui sont imputées sur les recettes énumérées à l'article 60 », c'est-à-dire sur les recettes extraordinaires (L. 1871, art. 62). Ainsi, les dépenses extraordinaires sont caractérisées, non par leur nature propre, mais par la nature des recettes destinées à y pourvoir.

2375. — V. Règlement du budget. — Le budget délibéré par le conseil général est définitivement réglé par décret (L. 1871, art. 57). Le règlement a pour objet de déterminer les prévisions de recettes et les autorisations de dépenses.

Les budgets du département définitivement réglés sont rendus publics par la voie de l'impression (L. 1871, art. 67).

2376. — Inscription d'office. — « Si un conseil général omet ou refuse d'inscrire au budget un crédit suffisant pour Tacquiltement des dépenses

énoncées aux n^' 1, 2, 3 et 4 de l'article 60, à Tarticle 2 de la loi du 9 août 1879 sur les écoles normales primaires, à l'article 38 de la loi du 21 juillet 1881 sur la police sanitaire des animaux, à Tarticle 25 de la loi de finances du 8 août 1885 relatif à l'inspection des écoles maternelles, aux articles 3 et 23 de la loi du 19 juillet 1889 sur les dépenses de Tinstruction primaire, — ou qui seraient déclarées obligatoires pour le département par des lois spéciales, ou, enfin, pour l'acquittement des dettes exigibles, le crédit nécessaire est inscrit au budget par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique et inséré au Bulletin des lois, — Il est pourvu au paiement des dépenses inscrites d'office au moyen de prélèvements effectués sur les excédents de recettes, soit sur le crédit pour dépenses imprévues, et, à défaut, au moyen d une contribution spéciale portant sur les quatre contributions directes, et établie d'office, si elle est dans les limites du maximum fixé annuellement par la loi de finances, ou par une loi, si elle doit excéder ce maximum. — Aucune autre dépense ne peut être inscrite au budget, et les allocations qui y sont portées par le conseil général ne peuvent être ni changées ni modifiées par le décret qui règle le budget, sauf le cas prévu au paragraphe 2 du présent article (L. 10 août 1871, art. 61, modif. par L. 20 juin 1899).

2377. — VI. MoDincATiONS du budget.— Le budget délibéré par le conseil général et réglé par décret ne peut être modifié, au cours de l'exercice, que par une délibération du conseil général approuvée par décret. Il en est ainsi même pour les virements de crédits^ c'est-à-dire pour les modifications qui peuvent être apportées entre divers articles, sans changer le total du budget. D'après les articles 461 et 468 du décret du 31 mai 1862 sur la comptabilité publique, les virements concernant les dépenses obligatoires pouvaient être, suivant certaines distinctions, autorisés par le préfet ou par le ministre de l'intérieur. Mais cette disposition a paru contraire aux termes de l'article 61 de la loi du 10 août 1871 ; elle n'est pas reproduite dans le décret du 12 juillet 1893 sur la comptabilité départementale.

2378. — Budget supplémentaire. — La loi de 1871 avait maintenu le budget de report et le budget rectificatif créés parla législation antérieure. La loi du 20 juin 1899 a remplacé ces deux budgets par un budget supplémentaire analogue à celui des communes.

« Les fonds libres de l'exercice antérieur et de l'exercice courant et provenant d'emprunts et de centimes ordinaires et extraordinaires recouvrés ou à recouvrer dans le courant de l'exercice, ou de toute autre recette, seront cumulés, suivant la nature de leur origine, avec les ressources de l'exercice en cours d'exécution pour recevoir l'affectation nouvelle qui pourra leur être donnée par le conseil général dans le budget supplémentaire de l'exercice courant, sous réserve toutefois du maintien des crédits nécessaires à l'acquittement des dettes à payer de l'exercice précédent. — Le budget supplémentaire est voté par le conseil général dans sa première session ordinaire et définitivement réglé par décret. Le conseil général peut porter au budget un crédit pour dépenses imprévues » (Li 1871, art. 63, jmodif. par L. 20 juin 1899).

S 2. — Exécution d0 budget

2379. — I. Période d'exécution. — Les droits acqtUs et les serviceê faits du 1" janvier au 31 décembre de Tannée qui donne son nom à un budget sont seuls considérés comme appartenant àTexercice de ce budget. La période d'exécution des services du budget départemental embrasse, outre Tannée même à laquelle ce budget s'applique> des délais complémentaires accordés sur Tannée suivante pour achever les opérations relatives au recouvrement des produits, à la constatation des droits acquis, à la liquidation, au mandatement et au paiement des dépenses. A Texpiration de ces délais Texercice est clos ». (D. 12 juillet 1893, art. 6).

(c Ces délais s'étendent, pendant la seconde année, jusqu'au 31 mars pour la liquidation et le recouvrement des droits acquis au département pendant Tannée du budget, jusqu'à la même date pour la liquidation et le mandatement des sommes dues auxcréanciers, et jusqu'au 30 avril pour le paiement des dépenses » (art. 7).

2380. ^ IL Opérations administratives. — * En ce qui concerne les recettes^ « le préfet constate et liquide les droits du département. Il dresse et rend exécutoires les rôles et états de produits » (art. 8). Ces titres sont remis par lui au comptable (L. 1871, art. 94, § 2). Ils doivent être accompagnés des pièces justificatives propres à établir le montant des droits du département.

Aucune dépensek la charge du département ne peut être engagée que par le préfet et avant qu'il ait été pourvu au moyen de la payer par un crédit régulier (D. 12 juill. 1893) art 83-84). Ici encore nous retrouvons la double règle de la spécialité des crédits par articles de dépense et de la spécialité des crédits par exercice : « Les crédits affectés par le budget à chaque article de dépense ne peuvent être appliqués à d'aulres dépenses » (art. 85). tt Les crédits affectés aux dépenses de chaque exercice ne peuvent être employés àTacquittementdes dépenses d'un autre exercice» (art. 87).

« Le préfet est seul ordonnateur des dépenses départementales » (art. 9). Cette disposition abroge un décret du 20 décembre 1849, qui autorisait les préfets à sous-déléguer à Tingénieur en chef dans chaque département les crédits applicables aux dépenses des routes départementales.

L'ordonnancement comprend : d'une part, la liquidation des dépensest c'est-à-dire la constatation des droits des créanciers au vu des pièces justificatives dûment arrêtées ; d'autre part, le mandatement des dépenses, c'est-à-dire Tordre donné par le préfet ou son délégué du comptable, d'acquitter le montant delà dépense liquidée.

2381. — III. Opérations pécuniaires. ^ Lorsque les budgets desdépartements étaient rattachés au budget de TEtat, les trésoriers-payeurs généraux s'étaient trouvés de droit chargés de remplir les fonctionsde comptables départementaux. La loi de 1892 ayant établi Tautonomie flnancièredes départements, ceux-ci auraient pu avoir des comptables spéciaux ; mais il a paru préférable de maintenir, à ce point d6 vue, Tétatde choses antérieur.

d Les recettes et les dépenses départementales sont effectuées par le trésorier-payeur général chargé de poursuivre la rentrée de tous les revenus du département, ainsi que d'acquitter les dépenses ordonnancées par le préfet, jusqu'à concurrence des crédits régulièrement accordés » (L. 18juilL 1892, art. 23).

Dans le département de la Seine, les attributions de comptable départemental sont confiées au caissier- payeur central, en ce qui touche les dépenses, et an receveur central de la Seine en ce qui touche les receltes (D. 12 juin. 1893, art. 12).

Le service de trésorerie des départements est assuré gratuitement parle Trésor public, mais, en compensation, les fonds libres des départements sont obligatoirement déposés au Trésor et ne sont pas productifs d'intérêts à leur profit (L. 18 juillet 1892, art. 22).

2382. — Recettes. — Le produit des centimes additionnels départementaux est mis à la disposition du département par douzièmes le jour même de l'échéance de chaque douzième. Le nombre de douzièmes à mettre à la disposition des départements au delà de la limite fixée ne peut être augmenté que pour ceux dont les fonds disponibles se trouveraient momen* tanément insuffisants, et en vertu d'un décret délibéré en Conseil d'État et contresigné par le ministre de l'intérieur et le ministre des finances (art. 20).

Les autres produits sont recouvrés au profit des départements au fur et à mesure des échéances. Le montant total du fonds de subvention alloué au département, en exécution de l'article 58, § 7, de la loi de 1871 (n" 2223), est versé au comptable départemental dès le début de l'année.

2383. — dépenses. — Avant de procéder au paiement des mandats émis^ sur sa caisse ou de les viser pour être payés par les receveurs des finances et les percepteurs, le trésorier-payeur général doit s'assurer, sous sa resr poQsabilité, que toutes les formalités déterminées par les lois et règlements ont été observées, que toutes les justifications ont été produites, et qu'il n'existe, à ce point de vue, aucune omission ou irrégularité matérielle.

Dans le cas où une irrégularité serait relevée, Je comptable pourrait refuser le paiement, en énonçant les motifs de ce refus dans une déclaration écrite délivrée par lui au porteur du mandat et au préfet. Si, malgré cette déclaration, le préfet requiert, par écrit et sous sa responsabilité, qu'il soit passé outre au paiement, le comptable doit y procéder immédiatement. Le préfet rend compte immédiatement de cette mesure au ministre de Tintérieur. Le comptable, de son côté, en donne avis au ministre des finances.

§ 3. — Comptes du département

2384. — I. Compte administhatip. — Le préfet dresse, pour chaque exercice, le compte des recettes et des dépenses du département.

Ce compte doit présenter par colonnes distinctes et dans l'ordre des chapitres et articles du budget :

En recette, l^la nature des recettes; 2*^ les évaluations du budget; 3« la

fixation délinitive des sommes à recouvrer d'après les titres jastificatifs ; 4^ les sommes recouvrées ; 5^ les sommes restant à recouvrer, à reporter au budget de Texercice suivant.

En dépense, 1^ les articles de dépense du budget ; 2<* le montant des crédits; 3" le montant des paiements effectués; 4^ les restes à payer; 5^ les excédents résultant de la comparaison des crédits avec les paiements effectués et les restes à payer (D. 12 juill. 1893).

« Le conseil général entend et débat les comptes d'administration qui lui sont présentés par le préfet, concernant les recettes et les dépenses du budget départemental. Les comptes doivent être communiqués à la com mission départementale, avec les pièces à l'appui, dix jours au moins avant l'ouverture de la session d*août. Les observations du conseil général sur les comptes présentés à son examen sont adressées directement par son président au ministre de Tintérieur. Ces comptes provisoirement arrêtés par le conseil gén'éral, sont définitivement réglés par décret. A la session d'août, le préfet soumet au conseil général le compte annuel de remploi des ressources municipales affectées aux che^nins de grande communication et d'intérêt commun » (L. 1871, art. 66).

Les comptes défînitivement réglés sont rendus publics par la voie de rimpression (L. 1871, art. 67).

2385. — II. Compte de gestion. — « Le compte des recettes et des dépenses pour chaque exercice, dressé par le trésorier-payeur général, est remis à la commission départementale en même temps que le compte d'administration du préfet. A ce compte est joint un état des propriétés foncières, des rentes et créances composant Tactif du département. Le compte établi par le trésorier^payeur général est débattu par le conseil général ; il est apuré et définitivement réglé par la Cour des comptes » (L. 18 juill. 1892, art. 25, §§ 1 à 3).

Dans le département de la Seine, le caissier-payeur central du Trésor et le receveur central rendent compte, chacun en ce qui le concerne, des opérations qu'ils effectuent (art. 26).

SECTION III. — Le budget communal.

§ l*^ — Division du budget

2386. — «Le budget communal se diviseen budget ordinaire et en budget extraordinaire » (art. 132). Il comprend, d'une part, des recettes et des dépenses ordinaires et, d'autre part, des recettes et dépenses extraordinaires.

2387. — I. Recettes. — Les recettes du budget ordinaire sont celles qui ont le double caractère d'être à la fois « annuelles et permanentes ». Les recettes du budget extraordinaire sont celles qui, par opposition aux premières, sont accidentelles ou temporaires.

2388. — Recettes ordinaires. — Elles se composent : 1** des revenus de tous les biens dont les habitants n'ont pas la jouissance en nature; —

2^ des cotisations imposées annuellement sur les ayants droits aux fruits qui se perçoivent en nature ; — 3"^ du produit des centimes ordinaires et spéciaux affectés aux communes par les lois de finances ; — 4^ du produit de la portion accordée aux communes dans certains des impôts et droits perçus pour le compte de l'État ; — 5^ du produit des octrois municipaux affectés aux dépenses ordinaires ; — 6° du produit des droits de place perçus dans les halles, foires, marchés, abattoirs, d'après les tarifs dûment établis; — T du produit des permis de stationnement et de location sur la voie publique, sur les rivières, ports et quais fluviaux et autres lieux publics ; — 8*" du produit des péages communaux, des droits de pesage, raesurage et jaugeage, des droits de voirie et autres droits légalement établis; — 9*" du produit des terrains communaux affectés aux inhumations et de la part revenant aux communes dans le prix des concessions dans les cimetières; — 10^ du produit des concessions d'eau et de renlévement des boues et immondices de la voie publique et autres concessions autorisées pour les services communaux; ^ 11° du produit des expéditions des actes administratifs et des actes de l'Etat civil ; — 12<^ de la portion que les lois accordent aux communes dans les produits des amendes prononcées par les tribunaux de police correctionnelle et de simple i)olice ; — 13^ du produit de la taxe de balayage dans les communes de France et d'Algérie où elle sera établie sur leur demande, conformément aux dispositions de la loi du 26 mars 1873, en vertu d'un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique ; — 14"^ et généralement du produit des contributions, taxes et droits dont la perception est autorisée par les lois dans l'intérêt des communes et de toutes les ressources annuelles et permanentes ; en Algérie et dans les colonies, des ressources dont la perception est autorisée par les lois et décrets. — L'établissement des centimes pour insuffisance de revenus est autorisé par arrêté du préfet, lorsqu'il s'agit de dépenses obligatoires. — Il est approuvé par décret dans les autres cas » (art. 133).

2389. — Recettes extraordinaires, — Elles se composent : 1° des contributions extraordinaires dûment autorisées ; — 2<* du prix des biens aliénés; — 3** des dons et legs; — 4"* du remboursement des capitaux exigibles et des rentes rachetées ; — 5^ du produit des coupes extraordinaires de bois; — 6° du produit des emprunts; — 7^ du produit des taxes ou des surtaxes d'octroi spécialement affectées à des dépenses extraordinaires et à des remboursements d'emprunts ; — S"* et de toutes autres recettes accidentelles » (art. 134).

2390. — II. Dépenses. — Les dépenses se divisent également en dépenses ordinaires et dépenses extraordinaires. « Les dépenses du budget ordinaire comprennent les dépenses annuelles et permanentes d'utilité communale. Les dépenses du budget extraordinaire comprennent les dépenses accidentelles ou temporaires qui sont imputées sur des recettes énumérées à I article 134 ou sur l'excédent des recettes ordinaires » (art. 135).

Hais la loi s'attache surtout à une seconde division qui consiste à distinguer les dépenses obligatoires et les dépenses facultatives.

910 DBOIT ADMINISTBATIP

2391. — Dépenses obligatoires. — - a Sont obligatoires pour les communes les dépenses suivantes : — i^ L'entretien de Thôtel de ville, ou, si la commune n'en possède pas, la location d'une maison ou d^une salle pour en tenir lieu ; — 29 les frais de bureau et d'impression pour le service de la commune^ de conservation des archives communales et du recueil des actes administratifs du département ; les frais d'abonnement au Bulletin des communes et, pour les communes chefs-lieux de canton, les frais d'abonnement et de conservation du Bulletin des lois ; — 3<> les frais de recensement de la population ; ceux des assemblées électorales qui se tiennent dans les communes et ceux des cartes électorales ; — 4"* les frais des registres de l'état civil et des livrets de famille et la portion de la table décennale des actes de l'état civil à la charge des communes ; — 5^ le traitement du receveur municipal, du préposé en chef de l'octroi et les frais de perception; — 6^ les traitements et autres frais du personnel delà police municipale et rurale et des gardes des bois delà commune; — 7® les pensions à la charge de la commune, lorsqu'elles ont été régulièrement liquidées et approuvées ; — 8* les frais de loyer et de réparation du local de la justice de paix, ainsi que ceux d'achat et d'entretien de son mobilier dans les communes chefs-lieux de canton ; — 9^ les dépenses relatives à rinstruction publique, conformément aux lois; — 10^ le contingent assigné à la commune, conformément aux lois, dans la dépense des enfants assistés et des aliénés; — 11*^ l'indemnité de logement aux curés et desservants et ministres des autres cultes salariés par l'État lorsqu'il n'existe pas de bâtiment affecté à leur logement et lorsque les fabriques Ou autres administrations préposées aux cultes ne pourront pourvoir ellesmêmes au paienient de cette indemnité ; — 12"* les grosses réparations aux édifices communaux, sauf, lorsqu'ils sont consacrés aux cultes, l'application préalable des revenus et ressources disponibles des fabriques à ces réparations, et sauf l'exécution des lois spéciales concernant les bâtiments affectés à un service militaire, — s'il y a désaccord entre la fabrique et la commune, quand le concours financier de cette dernière est réclamé par la fabrique dans les cas prévus aux §§ 11^ et 12% il est statué par décret sur les propositions des ministres de l'intérieur et des cultes; — 13o la clôture des cimetières, leur entretien et leur translation dans les cas déterminés par les lois et règlements d'administration publique ; — 14^ les frais d'établissement et de conservation des pians d'alignement et de nivellement ; — 15^ lés frais et dépenses des conseils de prud'hommes pour les communes comprises dans le territoire de leur juridiction et proportionnellement au nombre des électeurs inscrits sur les listes électorales spéciales à l'élection et les menus frais des chambres consultatives des arts et manufactures pour les communes où elles existent; — 16° les prélèvements et contributions établis par les lois sur les biens et revenus communaux ; — 17** l'acquittement des dettes exigibles; — 18° les dépenses des chemins vicinaux dans les limites fixées par la loi ; — 19° dans les colonies régies par la présente loi, le traitement du secrétaire et des employés de la mairie ; les contributions assises sur les biens communaux; les dépenses pour le service de la milice qui ne sont pas à

la charge du Trésor; — 20^ les dépenses occasionnées par Tapplication de l'article 85 de la présente loi, et généralement toutes les dépenses mises à la charge des communes par une disposition de loi » (art. 136).

2392. — Dépenêes facultatives, — La loi de 1837, après avoir énuméré les dépenses obligatoires, ajoutait : a Toutes autres dépenses sont facultatives. » La loi de 1884 n'a pas reproduit cette disposition qui ne présentait, en effet, que peu d'utilité. Bornons-nous à faire remarquer que les dépenses facultatives sont celles qui ont été considérées par le législateur comme n'intéressant pas essentiellement l'État ou l'existence communale.

g 2. -^ IÉtàbussement du budget

2393. — I. Préparation, vote et règlement du budget, —-a Le budget de chaque commune est proposé par le maire, voté par le conseil muni* cipal et réglé par le préfet. Lorsqu'il pourvoit à toutes les dépenses obligatoires et qu'il n'applique aucune recelte extraordinaire aux dépenses soit obligatoires, soit facultatives, ordinaires ou extraordinaires, les allocations portées audit budget pour les dépenses facultatives ne peuvent être modi*fiées par Fautorité supérieure. Le budget des villes, dont le revenu est de 3,000,000 de francs au moins, est toujours soumis à Tapprobalion du président de la République, sur la proposition du ministre de l'intérieur. Le revenu d une ville est réputé atteindre 3,000,000 de francs lorsque les recettes ordinaires, constatées dans les comptes, se sont élevées à cette somme pendant les trois dernières années. Il n'est réputé être descendu au-dessous de 3,000,000 de francs que lorsque, pendant les trois dernières années, les recettes ordinaires sont restées inférieures à cette somme » (art. 145).

2394. «^ Budget supplémentaire. — Le budget communal est voté par le conseil municipal pendant la session du mois de mai de l'année qui précède l'ouverture de l'exercice. Si des dépenses non prévues au budget sont, au cours de Vexeroicey reconnues nécessaires, elles sont comprisses, avec les ressources destinées à y faire face, dans.un budget supplémentaire. Ce budget est soumis aux mêmes conditions de préparation, de vole et de règlement que le budget primitif (art. 146).

2395. — Crédit pour dépenses imprévues, — ; a Les conseils municipaut peuvent porter au budget un crédit pour les dépenses imprévues. La somme inscrite pour ce crédit ne peut être réduite ou rejetée qu'autant que les revenus ordinaires, après avoir satisfait i toutes les dépenses obligatoires, ne permettraient pas d'y faire face. Le crédit pour dépenses imprévues est employé par le maire. Dans la première session qui suivra Tordonnancement de chaque dépense, le maire rendra compte au conseil municipal, avec pièces justificatives à l'appui, de l'emploi de ce crédit. Ces pièces demeureront annexées à la délibération d (art. 147).

2396. — Inscription et imposition d'office, — L'autorité qui règle le budget ne peut rejeter ou réduire les dépenses qui y sont portées que dans le cas ou le budget ne pourvoit pas à toutes les dépenses obligatoires

912 DBOIT ADMINISTRATIF

OU ne s*équilibre qu'au moyen de ressources extraordinaires. Elle ne peut les augmenter ni en introduire de nouvelles qu'autant qu'elles sont obligatoires (art. 148).

« Si un conseil municipal n'allouait pas les fonds exigés par une dépense obligatoire, ou n'allouait qu'une somme insuffisante, l'allocation serait inscrite au budget par décret du président de la République, pour les communes dont le revenu est de 3 millions et au-dessus, et par arrêté du préfet en conseil de préfecture pour celles dont le revenu est inférieur. Aucune inscription d'office ne peut être opérée sans que le conseil municipal ait été, au préalable, appelé à prendre une délibération spéciale à ce sujet. S'il s'agit d'une dépense annuelle et variable, le chiffre en est fixé sur la quotité moyenne pendant les trois dernières années. S'il s'agit d'une dépense annuelle et fixe de sa nature ou d'une dépense extraordinaire, elle est inscrite pour sa quotité réelle. Si les ressources de la commune sont insuffisantes pour subvenir aux dépenses obligatoires inscrites d*office en vertu du présent article, il y est pourvu par le conseil municipal, ou, eo cas de refus de sa part, au moyen d'une contribution extraordinaire établie d'office par un décret, si la contribution extraordinaire n'excède pas le maximum à fixer annuellement par la loi de finances, et par une loi spéciale si la contribution doit excéder ce maximum (art. 149).

2397. — Absence de budget, — « Dans le cas où, pour une cause quelconque, le budget d'une commune n'aurait pas été définitivement réglé avant le commencement de l'exercice, les recettes et les dépenses ordinaires continuent, jusqu'à l'approbation de ce budget, à être faites conforméinent à celui de l'année précédente. Dans le cas où il n'y aurait eu aucun budget antérieurement voté, le budget serait établi par le préfet en conseil de préfecture » (art. 160).

Toutefois, si le budget soumis au vote du conseil municipal était rejeté, dans son ensemble, il devra être dressé, conformément à l'article 149, un budget ii office dans lequel ne seraient comprises que les dépenses obligatoires.

2398. — II. Publication du budget. — Les budgets et comptes des communes restent déposés à la mairie ; ils sont rendus publics par la voie de l'impression dans les communes dont le revenu est de 100,000 francs et au-dessus et dans les autres quand le conseil municipal a voté la dépense de l'impression (art. 160).

• § 3. — Exécution du budget

2399. — I. Période d'exécution. — Sont seuls considérés comme appartenant à un exercice les services faits et les droits acquis du 1^'janvier au 31 décembre de Tannée qui lui donne son nom. Mais, la durée de l'exercice comprend,, outre l'année même à laquelle le budget s'applique, un délai complémentaire accordé pour achever le recouvrement des produits, la liquidation et le paiement des dépenses, qui ne peuvent être terminés avant la fin de ladite année. Cette période s'étend : 1^ jusqu'au

LA COMPlABilrlTÉ PUBLIQUE 013

15 marsde la deuxième année, pour la liquidation et pourTordonnancemenl des dépenses ; 2^ jusqu'au 31 mars pour la réalisation des recettes et le paiement des dépenses (D. 31 mai 1862, art. 506 et 507).

2400. — II. Opérations administratives. — Pour les recettes autres que les centimes additionnels, le maire dresse les rôles et états de produits. Ces rôles et états de produits, rendus exécutoires par le préfet ou le sous préfet, sont remis au comptable chargé d'en opérer le recouvrement.

Le maire ordonnance les dépenses de la commune. D'une part, il liquide les créances, c'est-à-dire constate les droits des créanciers au vu des pièces justificatives. D'autre part, il délivre les mandats de paiement.

o Le maire peut seul délivrer des mandats. S'il refusait d'ordonnancer une dépense régulièrement autorisée et liquide,' il serait prononcé par le préfet en conseil de préfecture, et l'arrêté du préfet tiendrait lieu du mandat du maire » (L. 1884, art. 152).

2401 . — m Opérations pécuniaires. — « Les recettes et les dépenses communales s'effectuent par un comptable chargé seul et sous sa responsabilité de poursuivre la rentrée de tous les revenus de la commune et de toutes sommes qui lui seraient dues, ainsi que d'acquitter les dépenses ordonnancées par le^mnire, jusqu'à concurrence des crédits régulièrement accordés. Tous les rôles de taxe, de sous-répartition et de prestations locales doivent être remis à ce comptable (art. 153).

« Toute personne aufre que le receveur municipal qui, sans autorisation légale, se serait ingérée dans le maniement des deniers de la commune, sera par ce seul fait constituée comptable et pourra, en outre, être poursuivie en vertu du Code pénal, comme s'étant immiscée sans titre dans les fonctions publiques » (art. 155).

Les fonctions de receveur municipal sont remplies parle percepteur ou, à son défaut, dans les chefs-lieux d'arrondissement, par un percepteur en résidence désigné à cet effet par le ministre des finances (L. 25 fév. 1901, art. 50). Néanmoins, dans les communes dont les revenus ordinaires excèdent 60,000 francs, ces fonctions peuvent être confiées, sur la demande du conseil municipal, à un receveur municipal spécial. Ce receveur spécial est nommé sur une liste de trois noms présentée par le conseil municipal. Il est nommé par le préfet dans les communes dont le revenu ne dépasse pas 300,000 francs, et par le président de la République, sur la proposition du ministre des finance^:, dans les communes dont le revenu est supérieur. En cas de refus, le conseil municipal doit faire de nouvelles présentations *> (L. 1884, art. 156 modif. par L. 25 fév. 1901).

2402. — Recotivrement des recettes. — Le receveur municipal recouvre les divers produits iiux échéances déterminées par les titres de perception ou par l'administration II est tenu de faire, sous sa responsabilité, toutes les diligences nécessaires pour la perception des revenus : de faire faire, contre les débiteurs en retard, et à la requête du maire, les poursuites nécessaires, d'empêcher les prescriptions, de veiller à la conservation des domaines, droits et hypothèques, et de requérir, à cet effet, l'inscription au bureau des hypothèques de tous les titres qui en sont susceptibles (D. 1862, art. 518).

9U DBOIT ADMINIHTRATIF

2403. — Paiement des dépefueê, ^^ Aucune dépense ne peut être acquittée si elle n'a été préalablement ordonnancée par le maire, sur un crédit régulièrement ouvert (û. 1862, art. 503).

Le receveur municipal ne peut se refuser à acquitter les mandats ni en retarder le paiement que dans les cas où ils ne rempliraient par toutes les conditions exigées par les règlements, ou s'il y a opposition dûment signifiée entre ses mains contre le paiement réclamé, ou enfin s'il y a insuffisance de fonds dans la caisse municipale Tout refus ou retard de paiement doit être motivé dans une déclaration immédiatement délivrée parle comptable au porteur du mandat, lequel se retire devant le maire pour que ce dernier avise aux mesures à prendre ou à provoquer.

Le maire n'a pas le droit de réquisition qui appartient au préfet pour les dépenses de l'État et les dépenses départementales.

§ 4. ^ Les comptes coiimunâux

2404. — h Compte abninisthâtif. — Après la clôture de rexercice, le maire dresse le compte administratif,

« Les comptes du maire, pour l'exercice clos, sont présentés au conseil municipal avant la délibération du budget; ils sont définitivement approuvés par le préfet » (L. 1884, art. 151).

Us comprennent par colonne distincte et dans Tordre des articles du budget :

En receite : 1^ la nature des recettes ; 2'' les évaluations du budget ; 3° les fixations définitives de sommes à recouvrer d'après les titres justificatifs ; 4^ les sommes recouvrées pendant la première année de l'exercice et pendant les trois mois complémentaires ; ô"" les sommes restant à recouvrer, à reporter au budget de l'exercice suivant ;

En dépense : V Les articles de dépense du budget ; 2° le montant des crédits ; 3^ le montant des sommes payées sur ces crédits ; 4^ les restes à payer à reporter au budget de l'exercice suivant ; 5° les crédits ou portions de crédits à annuler faute d'emploi dans les délais prescrits (D. 31 mai 1862, art. 510).

2405. — II. Compte db gestion du comptable. — Le receveur muni* cipal établit de son côté le compte de ses opérations pendant l'exerciee clos. En vertu du décret du 27 janvier 1866, ce compte doit comprendre» non seulement les opérations des douze premiers mois, mais encore les opérations faites pendant les trois mois complémentaires, de manière à présenter des résultats qui concordent avec ceux du maire.

Le conseil municipal entend, débat et arrête les comptes de deniers des receveurs (L. 1884, art. 71, § 1®'). Ces comptes sont apurés par le conseil de préfecture, sauf recours à la Cour des comptes, pour les communes dont les revenus ordinaires, dans les trois dernières années, n'excèdent pas 30,000 francs.

Ils sont apurés et définitivement réglés par la Cour des comptes pour les communes dont le revenu est supérieur (art. 147, §§ 1 et 2). .

SECTION IV. — Le budget des syndicats de communes.

2406. — I. Composition de ce budget. — Le budget de§ syndicats se divise, comme celui des communes, en budget ordinaire et budget extraordinaire. Il comprend, en dépense, les allocations diverses destinées soit à la création, soit à Tenlretien des établissements en vue desquels le syndicat a été constitué.

« Les recettes comprennent : 1^ La contribution des communes associées. Cette contribution est obligatoire pour lesdites communes pendant la durée de Tassociation et dans la limité des nécessités du service telle que les délibérations initiales des conseils municipaux Font déterminée. Les communes associées pourront affecter à cette dépense leurs ressources ordinaires ou extraordinaires disponibles; — 2° le revenu des biens meubles ou immeubles de l'association ; — 3^ les sommes qu'elles reçoivent des administrations publiques, des associations, des particuliers, en échange d'un service rendu ; — 4° les subventions de TÉtat, des départements et des communes ; — 5° les produits des dons ou legs. — Copie de ce budget et des comptes du syndicat sera adressée chaque année aux conseils municipaux des communes syndiquées. -^ Les conseils municipaux de ces communes pourront prendre communication des procès-verbaux des délibérations du comité et de la commission de surveillance » (art. 177).

2407. — II. Ordonnateur et comptable. — L'article 172 déclare applicables à la comptabilité des syndicats les règles de la comptabilité des communes.

Ainsi l'ordonnancement des dépenses est fait par le président du comité d'administration. Le comité délibère sur les comptes qui lui.sont présentés par le président et qu'approuve définitivement le préfet.

Les fonctions de receveur du syndicat sont exercées par le receveur municipal de la commune, siège du syndical, à moins que le décret d'institution n'ait autorisé une dérogation à cette règle. Dans ce dernier cas, le trésorier ou receveur spécial serait nommé par le préfet, sur une liste de trois noms, conformément à larticle 156 de la loi municipale (Cire. int. 10 août 1890).

Les comptes du receveur sont soumis au comité d'administration,' qui les arrête. Ils sont jugés, soit par le conseil de préfecture, sauf recours à la Cour des comptes, soit directement par la Cour, suivant que les revenus ordinaires du syndicat n'excèdent pas 30,000 francs ou sont supérieurs à ce chiffre.

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