Renvoi aux règles ordinaires du droit pénal

1. — La législation spéciale dont les ateliers dan. gereux, insalubres ou incommodes font l'objet a pour but, nous Tavons démontré, de donner au pouvoir administratif une organisation en rapport avec Timportance des intérêts qu'il a à protéger et la gravité des dangers qu'il a à prévenir. L'autorité administrative est armée par cette législation du droit le plus étendu d'introduire, de permettre, d'ordonner et, au besoin même, de faire exécuter, pour concilier le respect dû à la propriété et la faveur que réclame l'industrie avec les exigences de la commodité, de la salubrité et de la sûreté publiques. Nous avons suivi l'administration dans l'exercice de ce droit, nous avons dit quels sont ses moyens pour prévenir ou faire cesser le mal. Il nous reste à expliquer maintenant comment, en dehors de l'action qui lui est propre, elle trouve un auxiliaire et un appui dans les dispositions de la loi pénale.

2. — Sous l'empire du Code du 3 brumaire an IV on s'emparait, pour trouver une sanction pénale aux règlements et arrêtés en matière d'ateliers régis par le décret de 1810 et l'ordonnance de 1815, des lois des 14 décembre 1789, 24 août 1790 et 22 juillet 1791, qui chargent spécialement les autorités municipales et administratives de surveiller et de régler tout ce qui intéresse la salubrité publique et la commodité des habitants dans les communes ; on soutenait que l'ordonnance du 14 janvier 1815 et le décret du 15 octobre 1810, n'étaient que la conséquence de l'exécu-

tion des règles de droit public établies dans ces lois, et on en concluait que les infractions à l'ordonnance et au décret constituaient une atteinte formelle à ces mêmes lois, et devaient attirer sur les contrevenants l'application des peines de police qu'elles déterminaient ou que les lois postérieures, sur la même ma? tière, notamment le Code du 3 brumaire an IV, dans ses articles 605 et 606, avaient prononcées. (Voy . arrêt de la cour de cassation du 20 février 1830.)

3. — C'était là, il faut le dire , une doctrine péniblement déduite et qui témoignait de l'existence, i:ans la loi pénale, d'une lacune que la disposition introduite dans le Code, sous le n^ 15 de l'art. 471, par la loi du 28 avril 1832, a précisément eu pour objet de combler.

c Seront punis d'amende depuis un franc, jusqu'à « cinq francs inclusivement, porte l'art. 471 du Code c pénal....

€ 15* Ceux qui auront contrevenu aux règlements, € légalement faits par l'autorité administrative, et « ceux qui ne se seront pas conformés aux règlements € ou arrêtés publiés par l'autorité municipale, en € vertu des articles 3 et 4, titre XI de la loi du 16-24 « août 1790, et de l'article 46, titre P' de la loi du € 49-22 juillet 1791.»

Il en résulte que les contraventions énumérées par le Code ne sont qu'une partie des contraventions susceptibles d'être déférées aux tribunaux de police, et que non-seulement les règlements de l'autorité municipale, mais encore ceux émanés du pouvoir central ou départemental forment une branche véritable des lois placées sous la sanction des peines de police. Or,

4 DROIT ADMINISTRATIF APPLIQIJE

le décret du 15 octobre 1810, Tordonnance du 14 janvier 1815, et toutes les ordonnances de classement sont évidemment empreints du caractère de règlements, et les arrêtés que les divers fonctionnaires de Tordre administratif ont à prendre pour leur application, participent incontestablement de la nature des dispositions générales dont ils sont destinés à procurer l'application, d'où la conséquence que les infractions aux prescriptions tant des règlements généraux que des arrêtés particuliers en matière d'ateliers dangereux, insalubres ou incommodes, doivent être poursuivies et punies à titre de contraventions.

4. — C'est ainsi que le fait de créer et de mettre en activité un établissement classé malgré un refus d'autorisation (Voy. arrêt 28 janvier 1832), ou même simplement sans avoir demandé (Voy. arrêt 20 févr. 1830), ou avant d'avoir obtenu l'autorisation (Voy. arrêt 19 déc. 1835), devrait donner lieu à une condamnation aux peines de police.

C'est ainsi qu'il a été jugé par la cour de cassation qu'il en devait être de même du fait d'exploitation d'un établissement classé, au mépris d'un arrêté de suppression ou de suspension. (Voy. arrêts des 17 janvier 1829 et 14 mai 1830.)

C'est ainsi enfin, que la violation par l'exploitant des conditions stipulées dans l'acte d'autorisation a été considérée comme constitutive d'une contravention du ressort du juge de police. (Voy. arrêt2 janv. 1829.)

5. — Nous n'avons point à entrer dans le détail des règles qui dominent la juridiction des tribunaux de police. Les contraventions aux règlements et arrêtés touchant les ateliers dangereux, insalubres ou

incommodes n'ont rien qui les distingue, sous ce rapport, de l'ensemble des contraventions qui composent le domaine de ces tribunaux. IVfciis nous voulons arrêter un instant l'attention sur celles de ces règles qui ont trait à la compétence, au point de vue de l'appréciation et de l'interprétation des actes de l'autorité administrative.

« Lorsque les règlements ne sont pas réguliers, « écrivent les auteurs de la Théorie du Code pénal, « t. VI, p. 404, ils cessent d'être obligatoires, et les « tribunaux de police ne doivent pas en faire Tappli- € cation. Ces tribunaux ne doivent donc pas se bora ner à examiner si les contraventions qui leur sont « déférées sont constantes, ils doivent pousser plus « loin leurs investigations; ils doivent examiner si € l'arrêté dont l'infraction leur est dénoncée n'a point « excédé les limites du pouvoir administratif ou mu- € nicipal, s'il ne déroge à aucune disposition de la « législation. Le droit de l'autorité judiciaire a été « consacré par un grand nombre d'arrêts de la cour < de cassation qui tous déclarent : « que l'autorité « judiciaire a toujours le droit d'examiner si les dis- « positions réglementaires, qu'elle est appelée à sanc- € lionner par l'application d'une peine, ont été prises, « par Tautorité de laquelle elles émanent, dans les « limites légales de sa compétence (1).

« Ce droit d'examen est inhérent au pouvoir judi- « ciaire, mais il doit se circonscrire dans les limites « posées par la loi ; le juge de police ne peut se ren-

(1) Les auteurs cités indiquent à l'appui de cette proposition un grand nombre d'arrêts, et, notamment, ceux des 18 mars 1836, ^ janvier 1837.

« dre juge de Futilité, de l'opportunité des mesure» i prises par Tautorité municipale. Pouvoirs indé- « pendants l'un de l'autre, le tribunal de police et le « maire ne peuvent contrôler leurs actes ; le premier « seulement doit refuser le concours de la justice, t toutes les fois que les actes du maire sortent de ses « attributions ou sont contraires aux lois. »

Cette doctrine que nous avons nous-méme érigée en principe (Voy. suprà, 1. 1, chap. I, n® 71), ne saurait être contestée dans son application aux contraventions qui nous occupent. La difficulté n'est que de prévoir et déterminer dans quels cas les prescriptions, dont l'exécution est réclamée, doivent être considérées comme entachées d'illégalité.

6. — Sans entrer, à cet égard , dans l'examen dea conditions auxquelles doivent satisfaire les règlements et arrêtés, et sans revenir sur les développements auxquels nous nous sommes livré lorsqu'il s'est agi de définir et de suivre dans leur exercice les pouvoirs confiés aux divers agents de l'administration, soit à un point de vue général, soit au point de vue de la législation propre aux industries dangereuses, insalubres ou incommodes, nous devons dire que le vice d'illégalité est flagrant dans tout acte pris en dehors des attributions légales de l'autorité dont il émane.

7. — Il n'est pas douteux que les pouvoirs de police attribués aux maires par la loi des 16-24 août 1790 impliquent pour eux le droit et le devoir de s'opposer soit à ce que des manufactures classées s'établissent sur le territoire de leur commune sans être pourvues de l'autorisation exigée, soit à ce qu'elle» fonctionnent en dehors des conditions de leur auto-

risation. Ainsi» indépendamment des poursuites devant le tribunal de police auxquelles toute exploitation constitutive de contravention expose son auteur» obéissance est due aux arrêtés particuliers du maire portant fermeture ou suspension des ateliers dont l'exploitation est irrégulière.

Mais, en dehors du rappel à l'observation du décret de 1810 et de l'ordonnance de 1815, le maire est-il, dans l'exercice de son pouvoir de police, tenu de s'arrêter devant les établissements autorisés ? L'autorisation exclut-elle toute intervention de la police municipale dans le régime des industries classées ?

La cour de cassation pose en principe que le pouvoir conféré à l'autorité administrative supérieure pour la réglementation des ateliers insalubres, ne fait pas obstacle aux mesures de police à prendre par l'autorité locale sur les objets dont le règlement lui est confié, tels que les précautions à prendre pour la salubrité de la voie publique, pourvu qu'elles n'aieat pas pour effet de modifier les prescriptions de l'autorité supérieure (Cass. crim. 30 mars 1861, Bourneuf).; et elle décide par exemple, comme application de ca principe, qu'un industriel ne peut invoquer le fait d^ Fautorisation de sa manufacture pour se soustraira à des prescriptions locales relatives au mode d'établissement des lieux d'aisances dans les maisons d'habitation. (Cass. crim. 15 mars 1861, min. publ.)

La cour de cassation ne s'est pas arrêtée là ; elle dit dans un arrêt du 1«' août 1862 (Cass. ch. crim., Renard-Robert), « qu'en chargeant Tadministratiofi « supérieure d'autoriser la formation des établisse- « ments dangereux, insalubres ou incommodes qu'il

8 DROIT ADMLNISTRATIF APPLIQUÉ

« régit, de déterminer les conditions de leur exis- « tence, le mode de leur exploitation et leur régime « intérieur, le décret impérial du 15 octobre 4810 n'a « nullement restreint le pouvoir attribué à Tautorité « municipale par la loi des 16-24 août 1790, de pré- « venir, par les mesures de police qu'elle juge devoir « édicter, sauf la réformation par cette même admire nistration s'il y a lieu (art. 46, tit. P', de la loi des « 19-22 juillet 1791), les dangers que leur exploita- « tion peut présenter pour la sûreté publique ; qu'il « suffit que ces mesures, pour qu'elles soient obli- « gatoires tant qu'elles n'ont pas été réformées, « n'apportent aucun empêchement réel à la libre et « entière exploitation de l'usine qui les rend néces- « saires. » A notre avis, c'est aller trop loin. Nous ne voyons pas, du moment que le maire est admis à entrer dans l'usine et à en modifier le régime, où sera la limite entre ses pouvoirs et ceux de l'autorité chargée de la réglementation des ateliers insalubres. Est-ce que le but du législateur de 1810 et de 1815 n'a pas été de substituer l'autorité supérieure à l'autorité locale pour la police de l'établissement en tant qu'atelier insalubre, et à quel titre le maire peut-il venir modifier, ne fût-ce que pour la compléter, une autorisation qui ne saurait émaner de lui ? Le tribunal déclare qu'il ne sanctionnera que celles de ses dispositions qui ne constitueront pas un empêchement réel à l'exploitation et il se réserve de les apprécier à ce point de vue I Mais le juge lui-même où prendra-t-il un droit d'appréciation dont l'exercice implique nécessairement une intervention dans le pouvoir réglementaire ?

Un arrêt du 7 février 1863 (Blanchard) nous semble, d'ailleurs, faire retour sur la doctrine de celui de 1862 et n'autoriser de la part du maire que des mesures générales ; on y lit : « Attendu que le pouvoir que « l'autorité supérieure tient du décret du 15 oct. 1810 « d'autoriser et de réglementer les établissements «« insalubres dans leur mode d'exploitation, selon « leur nature , ne saurait faire obstacle au droit de « l'autorité municipale de prendre les mesures génépi raies nécessaires pour assurer la propreté et la « salubrité de la voie publique et de ses dépendances, « et d'y assujettir les propriétaires des établisse- - méats insalubres comme tous les autres habitants ; « attendu que par suite si la tannerie du sieur Blan- « chard ne relevait que de l'autorité préfectorale « comme établissement insalubre, elle ne cessait pas « pour cela d'être soumise, comme kabitatian, aux « prescriptions des arrêtés municipaux, etc. »

En dehors de la nomenclature et pour les industries que le gouvernement ou le chef de l'administration dans le département n'a pas cru devoir classer ou assimiler aux industries classées, la question est bien plus simple, on se trouve en présence des lois des 14 décembre 1789 et 16-24 août 1790, qui chargent l'autorité municipale de pourvoir à la police et, spécialement, d'assurer la salubrité publique, et on ne saurait dénier au maire le droit de prendre les mesures que lui paraissent commander les intérêts qui lui sont confiés.

C'est ce que la cour de cassation a jugé par un arrêt du 21 décembre 1848, ainsi conçu :

« La cour, sur le moyen de cassation pris de ce

que le jugement attaqué a méconnu les droits de Tautorité municipale, en refusant la force exécutoire à un arrêté du maire de Lons-le-Saulnier, qui avait prescrit au défendeur de transporter hors de la ville un dépôt d'os répandant une odeur insalubre ; « Vu les art. 50. loi du 44 déc. 1789; 3, n^ 5, tit. XI, loi des 16-24 août 1790, et 46, tit. I, loi des 19-22 juillet 1791, aux termes desquels les maires sont chargés de faire jouir les habitants d'une bonne police, et spécialement d'assurer la salubrité publique, de prévenir les épidémies, etc., et de prendre des arrêtés prescrivant des précautions locales sur ces objets ; — Vu aussi l'art. 471, n°15, C. pén.;

« Attendu, en fait, que Joseph Rendu , marchand de chiffons à Lons-le-SauInier, ajoute à son commerce la vente des os, industrie non classée ; que le maire de la ville, sur la réclamation du voisinage^ lui enjoignit, par arrêté du 11 août 1847, de transporter hors de la ville son dépôt d'os qui répandait une odeur putride, et présentait des dangers pour la salubrité publique ;

« Attendu, en droit, que les règles tracées par le décret du 15 octobre 1810 pour le classement et l'autorisation des manufactures et ateliers qui répandent une odeur insalubre ou incommode, et le pouvoir conféré aux préfets par l'art. 5 de l'ordonnance du 15 janvier 1815 de faire suspendre la formation ou l'exploitation des établissements nouveaux qui, n'ayant pu être compris dans la nomenclature jointe à cette ordonnance, seraient, cependant, de nature à y être placés, ne sont point

exclusifs du droit général de police coafié à Tautoritémunicipaleparlesloisprécitées,etnes'opposent point à ce qu'un maire ordonne, par mesure de police dans le cas dudit art. 5, le déplacement d'un dépôt de matières ou d'objets, tels que des os, quand ils répandent une odeur putride qui présente des dangers pour la salubrité publique ; « Attendu que le jugement attaqué, en refusant la force obligatoire à un arrêté de police du maire de Lons-le-Saulnier , pris dans ces circonstances , a violé les articles précités des lois des 14 déc. 4789, 24 août 1790 et 22 juillet 1791 ; et par suite , l'art. 471, nM5, C. pén.;

« Casse le jugement du tribunal correctionnel de Lons-le-Saulnier, du 27 septembre dernier... » 8, — La doctrine de cet arrêt est vivement criquée par l'auteur du Traité des établissements industriels. (Voy. 1. 1, p. 223.) « L'arrêt, écrit-il, expose dans son motif fondamental, que le décret du 15 octobre 1810, et l'ordonnance du 14 janvier 1815 ne sont pas exclusifs du droit général de police confié à l'autorité municipale par les lois de 1790 et de 1791 . C'est là une grave erreur à notre sens ; et c'est précisément parce que ces lois étaient non seulement insuffisantes, mais encore funestes à l'industrie, qu'on a dû créer un corps spécial de règlements. Ces lois ont été remplacées par les dispositions réglementaires de 1810 et 1815 auxquelles tout le monde, la cour de cassation elle-même, accorde force de lois. L'art. 5 de l'ordonnance du 14 janvier 1815, détermine une compétence spéciale et limitative quant à ce ; vouloir au delà, c'est, nous

12 DROIT ADMINISTRATIF APPLIQUIÎ.

« le croyons bien, effacer d'un seul trait toute la législa- « tion spéciale qui régit les industries dangereuses et insa- « lubres, c'est faire revivre le despotisme municipal « et judiciaire, avec ses variations de temps et de « lieux, ses préventions ou ses illusions, c'est aller a directement contre le but du décret de 1810 et de « l'ordonnance réglementaire de 1815. »

Mais c'est là, ce nous semble, se méprendre sur la portée de la doctrine de la cour dans les limites qu e lui assigne l'arrêt. Le pouvoir du maire ne s'applique ni aux industries classées, ni même aux industries à l'égard desquelles le préfet a cru devoir user du droit qu'il tient de l'art. 5 de l'ordonnance de 1815. Or, c'est précisément le classement qui étend la proteclion partout où elle est nécessaire, c'est le classement qui enlève les industries pour lesquelles ce qu'on appelle le despotisme municipal et judiciaire serait à redouter, à l'empire du droit commun en matière de police. Le pouvoir municipa^^ne conserve d'action que sur les industries que le gouvernement ou le préfet lui abandonne. L'exercice de ce pouvoir n'a donc en principe rien d'inconciliable avec la législation spéciale. L'inertie dont on voudrait le frapper aurait d'ailleurs, cet étrange résultat de constituer un véritable privilège au profit des industries qui ne seraient pas assez importantes ou ne comporteraient prs d'inconvénients assez graves pour attirer l'attention de l'administration supérieure. Ces industries échapperaient tout à la fois à la police générale et à la police locale, et l'intérêt public se trouverait complètement désarmé vis-à-vis d'elles ; peut-on admettre que telle ait été la volonté du législateur?

Tout ce qu'on peut demander, d'ailleurs, dans Tordre des considérations que Ton tire de l'esprit et du but de la législation spéciale, c'est que le maire ne puisse pas se substituer au préfet et prendre, même à regard des établissements laissés en dehors de la nomenclature, des mesures de la nature de celles que le décret de 4810 et l'ordonnance de 1815 prévoient et autorisent, mais qu'ils réservent à l'autorité préfectorale. Or, cette distinction, que l'arrêt que nous venons de reproduire ne préjuge en aucune manière, puisque l'injonction dont il a proclamé la légalité n'allait pas jusqu'à altérer les conditions d'existence de l'industrie frappée, la cour de cassation l'a, en effet, consacrée. Le principe en est posé dans un arrêt du l**" mars 1842, ainsi conçu : a La cour, attendu que « les ateliers des chaudronniers et des ferblantiers a ne sont point compris dans la nomenclature des « établissements que concerne le décret du 15 octou bre 1810, et que l'art. 5 de l'ordonnance du roi, en « date du 14 janvier 1815, n'accorde qu'aux préfets « le droit de faire suspendre la formation ou l'exer- « cice des établissements nouveaux, qui, quoiqu'ils « ne figurent pas dans cette nomenclature, leur pa- « raissent de nature à y être placés ; que le maire de « Nhnes, peut, sans doute, en vertu du pouvoir dont « l'autorité municipale est investie par le n<* 2 de « l'art. 3 du tit. XI de la loi des 16-24 août 1790, « fixer le temps pendant lequel tous ceux qui exer- «< cent des professions à marteau dans cette ville, «i seront tenus d'interrompre leurs travaux, afin de « ne pas troubler là tranquillité des habitants ; mais « qu'aucune loi ne lui confère le droit de déterminer

« les lieux dans lesquels l'exercice de ces professions « devra seulement être autorisé ; qu'en déclarant € donc que l'arrêté qu'il a prisa ce sujet ne saurait € obtenir la sanction pénale du n» 15 de l'art. 471* t C. pén., le jugement dénoncé n'a fait que se con- « former à cette disposition, rejette. » Et un arrêt, beaucoup plus récent, du 25 novembre 1853, a repris le principe et l'a confirmé et développé en ces termes : « La cour, vu le décret du 15 oct. 1810, et les ordonnances des 14 janv. 1815 et 9 févr. 1825, sur les établissements insalubres, incommodes ou dangereux ; vu l'arrêté du maire de Tarascon, en date du 25 avril 1852, dont l'art. 3 est ainsi conçu : « Ceux de ces mou- « lins (moulins à vent) qui sont situés à moins de dix « mètres d'une voie publique, comptés de l'arête ex- « térieure du fossé, ne pourront être mis en mouve- « ment que pendant certaines heures de la journée, « savoir : du 1®*" avril au 1®' septembre, de cinq heures « du soir à sept heures du matin ; du 1®^ septembre « au 1®' avril, de trois heures du soir à neuf heures « du matin ;

« Attendu que les pouvoirs généraux de police et « de sûreté que l'autorité municipale tient des lois « des 24 août 1790 et 29 juilletl791, ne sauraient s'é- « tendre aux matières qui font l'objet de lois spé- « ciales ou de règlements généraux ;

« Attendu que le décret du 15 oct. 1810 et Tordon- « nance du 14 janvier 1815 et du 9 février 1825, sur « les établissements insalubres, incommodes ou dan- « gereux, ont pour but de déterminer les conditions t d'existence et d'action de ces établissements ; que « les moulins à vent doivent être rangés parmi les

TIT. II. GHAP. I. — DES ATELIERS INSALUBRES, ETC. iS

usines de cette nature, si leur situation présente quelque danger pour la sûreté et commodité des habitants ;

« Attendu qu'il appartient seulement aux préfets ou à Tautorité administrative de statuer par des règlements pris selon les distinctions indiquées dans les lois et ordonnances ci-dessus visées, sur le lieu où peuvent être formés les établissements qui en font l'objet et sur les restrictions dont l'industrie qu'ils comportent est susceptible, dans l'intérêt de la sûreté, de la salubrité ou de [la commodité publique ;

« Attendu que si des mesures spéciales de police peuvent être prises à l'égard des établissements dont il s'agit, elles ne sont obligatoires et légales qu'autant qu'elles n'empiètent pas sur le pouvoir confié à l'autorité supérieure par les décrets et ordonnances précités, qu'elles n'ont pas, conséquemment, pour objet de régler le lieii où peuvent être formés les établissements, de modifier ou d'altérer les conditions d'existence de l'industrie des propriétaires;

€ Attendu que l'arrêté du maire de Tarascon, du 25 avril 1852, en réglant les heures du travail des moulins à vent, modifiait et altérait les conditions nécessaires d'action de cette industrie ; i Attendu que si cet arrêté a été approuvé par le préfet, cette approbation^ à raison de la nature de l'acte et de ses formes, ne constituait pas de la part de ce magistrat, l'exercice du pouvoir conféré par l'ordonnance du 14 janvier 1815 ; c Attendu, dès lors, que cet arrêté du maire avait

« été pris en dehors des limites de rautorité munici- « pale;

« Attendu que Mourret était prévenu d'avoir fait « mouvoir son moulin à une heure prohibée par cet « arrêté ;

« Attendu que le jugement attaqué, en relaxant « Mourret des poursuites dirigées contre lui à raison « de ce fait, en se fondant sur le caractère inobliga- « toire de Farrêté pour les tribunaux, n'a violé au- « cune loi, rejette, etc. »

Cette jurisprudence, il est vrai, ne trace point une ligue de démarcation bien nette entre ce que l'autorité municipale a conservé et ce qui en a été détaché pour constituer les attributions des préfets. Mais il suffira toujours d'en appeler à la cour de cassation pour avoir raison des mesures excessives auxquelles les maires pourraient se laisser entraîner, et faire respecter les droits de l'industrie.

9. — La légalité de l'acte émané de l'autorité préposée à la police des établissements dangereux ou incommodes étant reconnue, le juge n'a plus qu'à l'appliquer.

Pour les dispositions qui participent du caractère des règlements, nous avons dit ailleurs comment il est procédé à Yapplication. (Voy. suprà, tit. I, ch. i, n^ 70.) Les principes ne sont pas autres pour l'application du décret de 1810, de l'ordonnance de 4815 et des nomenclatures de classement. Un fabricant, poursuivi pour avoir exploité sans autorisation, soutientil que son établissement n'est rangé dans aucune des trois classes instituées par le décret de 1810, et qu'il n'était pas soumis à l'obligation de se munir d'une

autorisation préalable ; le droit et le devoir du juge est d'apprécier le moyen de défense, car cette appréciation n'implique qu'une application des règlements. (Voy. cass. ch. crim. 14 oct. 1833 ; — 4 février 1858 ; — 17 décembre 1864.

10. — En serait-il de même si le fabricant opposait que la création de son établissement remonte au delà de 1810 et se retranchait ainsi à l'abri de l'exception consacrée par l'art. 11 du décret de 1810; ou s'il s'agissait de savoir si un établissement originairement autorisé a ou non perdu, aux termes de l'art. 13 du décret, le bénéfice de l'autorisation par une interruption de six mois dans ses travaux ?

Il semble, au premier coup d'œil, que, dans les deux cas, le débat ne porterait que sur un point de fait à vérifier et constater dans ses rapports avec une disposition claire et précise du décret de 1810 ; et que rien dans cette vérification et cette constatation, n'excéderait la compétence du juge chargé d'appliquer le décret. La cour de cassation en avait décidé ainsi, dans un arrêt à la date du 14 février 1839.

Cependant, elle n'a pas tardé à revenir sur cette jurisprudence et à se prononcer en sens contraire par deux arrêts de cassation.

Le premier, du 30 avril 1841, est conçu en ces termes :

« La cour. . . , attendu que, d'après les dispositions « du décret du 15 octobre 1810, tout ce qui concerne « rétablissement, la conservation ou la suppression •i des manufactures et ateliers qui répandent une « odeur insalubre ou incommode, appartient à l'au- « torité administrative ; (fuo par suite de ce principe, iii. â

18 DROIT ADBUNISTRATIF APPLIQUK.-

a lorsque le prévenu, poursuivi comme ayant ex- « ploité un établissement de cette espèce sans y être « autorisé, soutient, pour sa défense, qu'il a une au- « torisation, soit expresse, en exécution de l'art, i*^ « de ce décret, soit tacite, en vertu de la disposition « de son art. 11, les tribunaux ne peuvent décider « ce ttfj question et doivent surseoir jusqu'à ce que « l'autorité compétente ait statué sur l'exception. « Qu'il en est de même lorsque le point controversé a entre les parties, est de savoir si l'établissement « originairement autorisé, a perdu son privilège par « une interruption de six mois dans ses travaux, conte formément à l'art. 13 du décret ; que dans l'espèce, le « tribuqal de police de Gardanne, se fondant sur ledit « art. 13, a décidé que les demandeurs avaient perdu « par une interruption de plus de six mois dans les « travaux de leur fabrique d'acide sulfurique et de « soude artificielle, ledroitdecontinuer à l'exploiter « de la même manière qu'elle l'était aupara vaut; qu'en « jugeant ainsi et en prononçant par suite,. contre eux « les peines de l'art. 471, n° 15, Code pén., et la fer- « meture d'une partie de leurs ateliers, ledit tribunal « a commis un excès de pouvoir, violé les règles de « compétence et faussement appliqué ledit art. 471, « n*»15, Code pén. ; casse, etc. *>

Le second, rendu le 3 octobre 1845, n'est pas moins explicite ; on y lit:

« La cour...., attendu qu'aux termes du décret « précité (celui du 16 oct. 1810), tout ce qui concerne « l'établissement, la conservation ou la suppression « des manufactures ou ateliers qui répandent une a odeur insalubre OU incommode, appartient à l'auto-

rilé administrative ; qu'il suit de ce priucipe, que si le prévenu, lorsqu'il est poursuivi pour avoir illégalement exploité un établissement de cette espèce, soutient qu'il a une autorisation, soit expresse, en exécution de l'art. 1®'' dudit décret, soit tacite, en vertu de l'art. H, les tribunaux ne peuvent décider cette question préjudicielle, et doivent, dès lors, surseoir à prononcer jusqu'à ce que l'autorité administrative l'ait résolue ;

« Et attendu, dans l'espèce, qu'André, Desjardiu et Bertrand ont formellement devant le tribunal de simple police d'Ingouville: 1^ allégué que l'existence de l'établissement dont il s'agit, et qui est, selon leur dire, exclusivement consacré à un dépôt permanent de fumiers, immondices et poudrettes, serait antérieur à la publication du décret du 15 octobre 1810 ; 2<* demandé un sursis, à l'cfifet de faire constater et déclarer ce fait par l'administration ; que le jugement dénoncé devait, par suite, suporcéder à statuer sur la poursuite, quoique l'officier du ministère public eût reconnu en première instance que cet établissement existait déjà lors dudit décret, cet officier étant sans caractère et sans qualité à cet égard;

« Qu'en se fondant donc sur cette prétendue reconnaissance pour juger le fond, et décharger les prévenus des condamnations qui avaient été prononcées contre eux par le tribunal de simple police, le tribunal correctionnel du Havre a faussement appliqué l'art. 11 du décret sus-rappelé, et commis une violation expresse tant de l'art, l**"" de ce

« même décret que des règles de la compétence ; « casse, etc. (1). »

La cour de cassation s'est inspirée de l'esprit qui a dicté le décret de 4810 et l'ordonnance de 1815, elle a compris que la pensée de cette législation spéciale était de subordonner Texistence et l'exploitation de tout atelier classé comme dangereux ou incommode aux exigences de police, et, à cet effet, de constituer l'autorité administrative maîtresse absolue de permettre, autoriser ou interdire, et elle s'est fait un devoir de défendre aux tribunaux de connaître de toutequestion dont la solution pouvait être de nature à préjuger, et, par suite, à gêner l'exercice du droit d'autorisation. Dès qu'il est constaté et déclaré par le juge qu'un établissement rentre dans la nomenclature des ateliers classés ou qu'il a été régulièrement assimilé à ces ateliers, le débat, dans tout ce qui a trait à la question de savoir s'il y a eu autorisation ou si le fabricant n'était pas dans les conditions voulues pour être dispensé de la demander ou de la faire renouveler, est de la compétence exclusive de l'autorité appelée à statuer sur les demandes d'autorisation. C'est le principe que nous retrouverons et que nous invoquerons, tout à l'heure, pour réserver à l'administration le droit d'apprécier et de décider si les propriétaires d'établissements. autorisés remplissent les conditions (jui leur ont été imposées, et maintiennent leur exl)loitation dans les termes et les limites de l'autorisa-

(1) Coltc jurisprudence se trouve confirmée par des arrêts plus rikents des 9 nov 1860 (cass. crim.. Couvreur i et 17 juillet 1863, Cass. Crim. Fleury )

tion. Il ne faut pas que, par le moyen d'une action engagée devant les tribunaux, on puisse jamais parvenir à éluder le contrôle et le pouvoir souverain de l'administration en ces matières.

H. — Quant à l'application à faire de l'acte d'autorisation lorsqu'ilest représenté, nous nousretrouvons, comme pour les dispositions réglementaires (Voy. suprày n° 5), en présence des règles établies pour les actes administratifs en général. (Voy. suprà, tit. I, chap. 1, n^ 116.) Le tribunal saisi de la contravention peut et doit appliquer l'acte dans ce qu'il a de clair et de précis, mais s'il y a contestation sur le sens ou les effets de l'arrêté, il est tenu de surseoir afin de laisser aux parties le temps et le soin de se retirer devant l'autorité administrative pour faire interpréter ou apprécier l'acte d'autorisation.

Un arrêté du sous-préfet de Milhau avait autorisé un sieur Sabde à établir dans cette ville une fabrique de cierges.

Le sieur Sabde employa, pour sa fabrication, une composition dont le galipot et le suif formaient la principale base ; et comme ces matières exhalaient une odeur incommode pour le voisinage, on porta plainte au commissaire de police.

Le sieur Sabde, traduit devant le tribunal de simple police, dit pour sa défense, qu'il n'employait pas d'autres matières que celles employées par tous les fabricants de cierges, et qu'en cela il n'était point sorti des prévisions de l'arrêté d'autorisation.

Le tribunal crut pouvoir déclarer en fait que la fabrication réelle et effective du sieur Sabde ne consistait pas à faire des cierges, puisqu'il ne s'y trouvait

lA DROIT ADMINISTRATIF APPLIQUÉ.

pas de cire, mais bien une substance composée de galipot et de suif durci au moyen de Talun, et, en conséquence, le condamner à l'amende, et lui interdire de continuer son exploitation.

Sur rappel dece jugement, le préfet fit proposer un déclinatoire, et, après avoir vu rejeter ce déclinatoire, éleva le conflit. On lisait dans les motifs à l'appui de l'arrêté de conflit :

« Le sieur Sabde reconnaît lui-môme qu'il emploie « le suif et le galipot pour la fabrication des cierges, « mais il se prétend suffisamment autorisé à la mani- « pulation de ces matières par l'arrêté d'autorisation. « Ainsi, il y a contestation sur le sens et les eflfets de « cet arrêté. En déclarant que la permission d'em- « ployer le suif et le galipot manque, en fait, au sieur « Sabde, le tribunal de Milhau s'est livré àl'interpré- « tation d'un acte administratif, dont la portée, Téten- « due et les conséquences ne peuvent être expliquées « que par l'autorité administrative. Il y a donc là une « question préj udiciellc à j uger par l'administration, « et, par conséquent, le tribunal ne pourrait conte naître, dans tous les cas, de la contravention repro- « chée au sieur Sabde qu'après que cette question « aurait été jugée. »

Le conflit a été confirmé par une ordonnance, à la date du 12 avril 1844, dont le motif est : « que, par « un arrêté du sous-préfet de l'arrondissement de « Milhau, le sieur Basile Sabde a été autorisé à éta- 9 blir une fabrique de cierges, comprise dans la troi- « sième classe des ateliers dangereux, insalubres et « incommodes, et que, aux termes du décret du 15 « octobre 1810, et de l'ordonnance royale du 14 jah-

« vier 1845, c'est à Tautorité administrative qu'il t appartient d'apprécier les réclamations qui peuvent € s'élever quant à l'inexécution des conditions impo- « sées à cet établissement par l'acte d'autorisation. » La doctrine contraire paraît, il est vrai, avoir été consacrée par deux arrêts l'un du 46 décembre 4859 (€ass. — Crim. Blanc et Blain), l'autre du 20 novembre 4863 (id. Garnier). Mais il nous semble difficile de concilier le principe admis pour ces arrêts avec la jurisprudence relative aux établissements àiitérieurs ao décret de 4840, que nous avons rapportée au n^ précédent.

12. — La peine à prononcer pour les infractions est celle déterminée par les dispositions des art. 465 et 474, Code pén.

13. — Les règles relatives à la prescription sont également celles communes à toutes les contraventions.

Il importe, toutefois, de remarquer, au point de vue de la prescription de l'action publique et de l'action civile, que l'infraction aux dispositions des règlements et arrêtés, en matière d'ateliers insalubres ou incommodes, participe, le plus ordinairement, du caractère des faits que les auteurs et la Jurisprudence ont qualifiés de successifs, pour exprimer que le propre de ces faits est, chaque fois qu'ils se reproduisent, de constituer un crime^ un délit ou une contravention qui appelle une instruction et xrae punition nouvelles.

Pour le fabricant poursuivi à raison de l'illégalifé de l'exploitation d'un établissement compris dans la nomenclature ou assimilé aux ateliers qui y sontpor-

tés, il est bien certain que la contravention se reproduit et se perpétue par chaque fait d'exploitation.

D'où la conséquence que le temps écoulé avant qu'on ait songé à poursuivre ne saurait être invoqué à titre de prescription (4).

Cette doctrine est consacrée dans deux arrêts de cassation des 19 août 1836 et 21 février 1845. Voici le premier, qui est le plus explicite :

« La cour, vu les art. 50 de la loi du 14 déc. 1789 ; « 3, n« 5, tit. XI de la loi du 16-24 août 1790, et 46, « tit. I de celle des 19-22 juillet 1791; les art. l•^ « 2 et 9 du décret du 15oct. 1810; l'ordonnance du « roi en date du 14 janvier 1815; ensemble les art. « 471, n® 15, Code pén., et 161, C. inst. crim. ;

« Attendu, en droit, 1® qu'un établissement quiré- « pand une odeur insalubre ou incommode ne peut « être formé, ni conséquemment mis en activité, tant a qu'il n'a pas été préalablement autorisé par Tadmi- < nistration et qu'il ne suffit point, pour l'exploiter, « sans contrevenir à cet article, d'avoir demandé « l'autorisation par lui exigée ; attendu, 2® qu'en ce « qui concerne la salubrité publique, la contraven- « tion aux décret et ordonnance précités, résulte « moins de la formation ou de l'existence non auto- «( risée de l'établissement que de son exploitation; que « celle-ci constitue donc, chaque fois qu'elle se re-

(1) D'où la co nséquence encore, que le jugement qui, sur une première poursuite, aurait déclaré n'y avoir lieu à condamnation, ne ferait pas obstacle à une poursuite et à une condamnation ultérieure, si Texploitalion se continuait. (Voy. en.ce sens, un arrêt de cassation du 28 janvier 1832, et un autre arrOt du 17 décembre 1864— Priou)

« nouvelle, au mépris de ces règlements d'intérêt « général, un fait nouveau dont la poursuite doit en- « traîner la répression ;

« Et attendu, en fait, que le prévenu est poursuivi « pour avoir continué d'exercer sa profession de tein- « turier-dégraisseur, encore bien qu'il eût été sommé, « le 7 juillet dernier, de se pourvoir de l'autorisation « exigée et de chauffer ses fourneaux avec du charbon « de terre ; que la circonstance d'avoir demandé cette « autorisation ne saurait le soustraire à l'application a des peines par lui encourues; d'où il suit qu'en le «( relaxant de l'action du ministère public, parce qu'il « exerce sa profession depuis sept ans, sans opposi- € tion, et que le maire lui accorda, le 46 mars 1832, « la permission de faire poser son enseigne, le juge- « ment dénoncé a faussement appliqué les art. 640 et « 159, Code instr. crim., et commis une violation « expresse des dispositions ci-dessus visées ;

« En conséquence, casse le jugement du tribunal « de simple police d'Orléans, du 23 juillet dernier. »

14. — Aux termes de l'art. 161 du Code d'instruction criminelle, le tribunal qui prononce la peine est tenu de statuer par le même jugement sur les demandes en dommages-intérêts. Ces demandes dont le juge criminel ne connaît que par dérogation à la compétence du juge civil, ont pour objet de procurer la cessation et, s'il y a lieu, la compensation pour le passé d'un préjudice et, par conséquent, de faire obtenir une réparation civile, tandis que l'action à fin d'application de la peine, ne tend qu'à faire obtenir à la société une réparation morale.